Na proces vydání sdělení Ministerstva práce a sociálních věcí o rozšíření závaznosti kolektivní smlouvy vyššího stupně dle § 7 zákona č. 2/1991 Sb., o kolektivním vyjednávání, se neaplikuje část šestá správního řádu. Postupuje se však dle základních zásad činnosti správních orgánů (§ 2 až § 8 správního řádu).
[34] Městský soud dle stěžovatelky dále nesprávně posoudil, že na proces vydání sdělení se nepoužije část šestá správního řádu. Pravidlo výkladu právního řádu, které stanoví, že zvláštní zákon má přednost před obecným a obecný předpis se užije pouze tehdy, pokud zvláštní předpis věc sám neupravuje (tedy lex specialis derogat legi generali) je zde třeba aplikovat, jak správně dovodil jak městský soud, tak stěžovatelka. Stěžovatelka se však domnívá, že městský soud nesprávně ustal na první části, ačkoliv z druhé části je zřejmé, že obecná úprava týkající se opatření obecné povahy obsažená v § 171 až 174 správního řádu má být v řízení o vydání sdělení použita. Nejvyšší správní soud tento názor nesdílí. Podstatné v nyní projednávané věci je, zda zákon o kolektivním vyjednávání obsahuje veškerá pravidla nutná k vydání sdělení o rozšíření závaznosti kolektivní smlouvy. V případě, že ano, není zde místo pro subsidiární aplikaci části šesté správního řádu. Nejvyšší správní soud má za to, že zákon, resp. jeho § 7 celý proces vydání sdělení komplexně upravuje. Ustanovení § 7 upravuje podmínky, za jakých ministerstvo vyhlásí sdělení ve Sbírce zákonů, jak se posuzuje splnění těchto podmínek, náležitosti návrhu na vydání sdělení, možnost zpětvzetí návrhu a kroky následující v případě splnění či nesplnění daných podmínek.
[35] Z důvodové zprávy k zákonu č. 255/2005 Sb., kterým se mění zákon č. 2/1991 Sb., o kolektivním vyjednávání, kterým byl do zákona o kolektivním vyjednávání vtělen nový § 7, nadto plyne, že zákonodárce ani nezamýšlel, aby na proces rozšíření kolektivní smlouvy dopadal jakýkoliv specializovaný proces, úkolem Ministerstva práce a sociálních věcí je pouze zhodnotit splnění zákonných podmínek, a to zejména z důvodu transparentnosti a nezávislosti tohoto procesu na možném politicky motivovaném rozhodnutí: „Návrh nepočítá s možností uvážení státního orgánu, čímž se vylučuje možnost různých postojů a postupů v různých obdobích. Nepočítá ani s možností správního řízení, protože by celý proces byl neúměrně prodlužován. Podle navrhované koncepce, tedy budou-li splněny podmínky zákonem stanovené, bude daná kolektivní smlouva vyššího stupně závazná pro určitou skupinu zaměstnavatelů přímo ze zákona. Tím předkladatel sleduje, aby celý postup byl transparentní, relativně rychlý a aby nezávisel na momentální politické vůli či uvážení státního orgánu.”
[36] Odkaz stěžovatelky na nález Ústavního soudu ze dne 5. 11. 1996, sp. zn. Pl. ÚS 14/1996, č. 3/1997 Sb., není přiléhavý, neboť v něm Ústavní soud řešil situaci, kdy ustanovení zákona České národní rady č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, explicitně vylučovalo aplikaci správního řádu a přitom předmětný zákon proces rozhodnutí o žádosti samostatně neupravoval. Došlo tak k porušení postulátu, že státní moc lze uplatňovat jen v případech, v mezích a způsoby, které stanoví zákon, vymezeného v čl. 2 odst. 3 Ústavy. V nyní projednávané věci však jasná pravidla pro rozšíření kolektivní smlouvy a vyhlášení sdělení zákon o kolektivním vyjednávání přímo stanoví.
[36] Odkaz stěžovatelky na nález Ústavního soudu ze dne 5. 11. 1996, sp. zn. Pl. ÚS 14/1996, č. 3/1997 Sb., není přiléhavý, neboť v něm Ústavní soud řešil situaci, kdy ustanovení zákona České národní rady č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, explicitně vylučovalo aplikaci správního řádu a přitom předmětný zákon proces rozhodnutí o žádosti samostatně neupravoval. Došlo tak k porušení postulátu, že státní moc lze uplatňovat jen v případech, v mezích a způsoby, které stanoví zákon, vymezeného v čl. 2 odst. 3 Ústavy. V nyní projednávané věci však jasná pravidla pro rozšíření kolektivní smlouvy a vyhlášení sdělení zákon o kolektivním vyjednávání přímo stanoví.
[37] Vzhledem k výše uvedenému závěru, že na vydání sdělení o rozšíření závaznosti kolektivní smlouvy se nevztahuje část šestá správního řádu, shledal Nejvyšší správní soud nedůvodnou i námitku stěžovatelky týkající se absence odůvodnění napadeného sdělení. Namítá-li stěžovatelka, že odpůrci byly známy její námitky proti zařazení mezi zaměstnavatele, na které se vztahuje kolektivní smlouva, neboť je u něj uplatnila dopisem ze dne 8. 10. 2015, poukazuje kasační soud na skutečnost, že sdělení o rozšíření předmětné kolektivní smlouvy bylo ve Sbírce zákonů vyhlášeno dne 3. 7. 2015. Nadto, jak již bylo uvedeno, povinnost odpůrci vypořádat potenciální námitky v odůvodnění napadeného sdělení ani nevznikla. Ze správního spisu plyne, že odpůrce na podání stěžovatelky reagoval přípisem ze dne 7. 12. 2015, nelze tedy ani namítat, že by daný podnět nevyřídil.
[38] Ačkoliv odpůrce nemá při rozšíření závaznosti kolektivní smlouvy povinnost postupovat dle části šesté správního řádu stanovící specifická pravidla pro vydávání opatření obecné povahy, z ničeho nelze dovodit, že by na tento proces neměly dopadat základní zásady činnosti správních orgánů formulované v § 2–8 správního řádu. Tyto zásady se uplatňují v rámci jednání správních orgánů vůči adresátům veřejné moci vždy, bez ohledu na to, zda v dané věci bude dále aplikován správní řád, či nikoliv. V nyní projednávané věci to znamená zejména povinnost správního orgánu (odpůrce) vyplývající z § 4 odst. 3 a 4 správního řádu, uvědomit s dostatečným předstihem dotčené osoby o úkonu, který učiní, a dát jim možnost k uplatnění jejich práv. Takto však odpůrce v nyní projednávané věci nepostupoval. Ze správního spisu neplyne, že by odpůrce po obdržení návrhu na rozšíření závaznosti kolektivní smlouvy tuto skutečnost jakkoliv zveřejnil. Vyhovět požadavku plynoucímu z § 4 správního řádu bylo možné například vyvěšením oznámení na úřední desce správního orgánu, že bylo navrženo rozšíření předmětné kolektivní smlouvy na dané odvětví zaměstnavatelů s možností vyjádření dotčených osob v určené lhůtě. K případným vyjádřením dotčených osob má pak odpůrce povinnost přihlédnout a reagovat na ně, například formou neformálního přípisu, neboť povinnost odůvodnění sdělení, v rámci něhož by vypořádával možné připomínky či námitky, mu, jak již bylo výše uvedeno, nevzniká. To ostatně koresponduje i se skutečností, že v rámci rozšíření kolektivní smlouvy není zahájeno žádné formalizované řízení.
[38] Ačkoliv odpůrce nemá při rozšíření závaznosti kolektivní smlouvy povinnost postupovat dle části šesté správního řádu stanovící specifická pravidla pro vydávání opatření obecné povahy, z ničeho nelze dovodit, že by na tento proces neměly dopadat základní zásady činnosti správních orgánů formulované v § 2–8 správního řádu. Tyto zásady se uplatňují v rámci jednání správních orgánů vůči adresátům veřejné moci vždy, bez ohledu na to, zda v dané věci bude dále aplikován správní řád, či nikoliv. V nyní projednávané věci to znamená zejména povinnost správního orgánu (odpůrce) vyplývající z § 4 odst. 3 a 4 správního řádu, uvědomit s dostatečným předstihem dotčené osoby o úkonu, který učiní, a dát jim možnost k uplatnění jejich práv. Takto však odpůrce v nyní projednávané věci nepostupoval. Ze správního spisu neplyne, že by odpůrce po obdržení návrhu na rozšíření závaznosti kolektivní smlouvy tuto skutečnost jakkoliv zveřejnil. Vyhovět požadavku plynoucímu z § 4 správního řádu bylo možné například vyvěšením oznámení na úřední desce správního orgánu, že bylo navrženo rozšíření předmětné kolektivní smlouvy na dané odvětví zaměstnavatelů s možností vyjádření dotčených osob v určené lhůtě. K případným vyjádřením dotčených osob má pak odpůrce povinnost přihlédnout a reagovat na ně, například formou neformálního přípisu, neboť povinnost odůvodnění sdělení, v rámci něhož by vypořádával možné připomínky či námitky, mu, jak již bylo výše uvedeno, nevzniká. To ostatně koresponduje i se skutečností, že v rámci rozšíření kolektivní smlouvy není zahájeno žádné formalizované řízení.
[39] Odpůrce v nyní projednávané věci výše nastíněným způsobem nepostupoval. Nejvyšší správní soud však dospěl k závěru, že se v této konkrétní věci jednalo o procesní vadu, která neměla vliv na zákonnost vydaného sdělení. Relevantními připomínkami, které stěžovatelka mohla před rozšířením kolektivní smlouvy vznést, by byly pouze námitky týkající se nenaplnění podmínek vyžadovaných § 7 zákona o kolektivním vyjednávání, neboť pouze jejich splnění odpůrce před vydáním sdělení o rozšíření závaznosti kolektivní smlouvy ověřuje. Stěžovatelka však v žalobě ani kasační stížnosti zákonnost vydaného sdělení co do naplnění podmínek § 7 nijak nezpochybnila a její námitky směřovaly zcela jiným směrem. Městský soud nadto na straně 10 odůvodnění rozsudku učinil závěr, že podmínky zákona o kolektivním vyjednávání pro rozšíření dané kolektivní smlouvy byly dodrženy.
[39] Odpůrce v nyní projednávané věci výše nastíněným způsobem nepostupoval. Nejvyšší správní soud však dospěl k závěru, že se v této konkrétní věci jednalo o procesní vadu, která neměla vliv na zákonnost vydaného sdělení. Relevantními připomínkami, které stěžovatelka mohla před rozšířením kolektivní smlouvy vznést, by byly pouze námitky týkající se nenaplnění podmínek vyžadovaných § 7 zákona o kolektivním vyjednávání, neboť pouze jejich splnění odpůrce před vydáním sdělení o rozšíření závaznosti kolektivní smlouvy ověřuje. Stěžovatelka však v žalobě ani kasační stížnosti zákonnost vydaného sdělení co do naplnění podmínek § 7 nijak nezpochybnila a její námitky směřovaly zcela jiným směrem. Městský soud nadto na straně 10 odůvodnění rozsudku učinil závěr, že podmínky zákona o kolektivním vyjednávání pro rozšíření dané kolektivní smlouvy byly dodrženy.
[40] Nejvyšší správní soud připomíná, že sdělení o rozšíření závaznosti kolektivní smlouvy, které je nyní předmětem přezkumu, rozšířilo závaznost kolektivní smlouvy na rok 2015, jejíž platnost byla následně automaticky nesjednáním nové kolektivní smlouvy prodloužena na rok 2016. V roce 2017 byla uzavřena kolektivní smlouva nová, jež byla znovu postupem dle § 7 zákona o kolektivním vyjednávání rozšířena na další zaměstnavatele. Z této rekapitulace je zřejmé, že obsah přezkoumávaného sdělení byl vyprázdněn ke dni 31. 12. 2016, neboť později již žádnému subjektu na základě tohoto sdělení nemohla vzniknout žádná práva či povinnosti. I s ohledem na tuto skutečnost neshledal Nejvyšší správní soud účelným zrušení sdělení pro procesní vadu, která nadto neměla vliv na jeho zákonnost. (…)