ně některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla), ve znění zákonů č. 479/2003 Sb., č. 482/2004 Sb. a č. 26/2008 Sb. L. Poskytovatel dotace svým rozhodnutím stanoví nejen podmínky poskytnutí dotace, ale i případné změny těchto podmínek. II. Pokud žadatel o dotaci splnil podmínky, které poskytovatel dotace vymezil svým rozhodnutím, nelze mu takové jednání přičítat k tíži. IIH. Z hlediska posuzování dodržení rozpočtové kázně je rozhodující skutkový stav, který tu je v době rozhodování územních finančních orgánů, a nikoliv ten, jenž existoval po určitou část předchozího období.
ně některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla), ve znění zákonů č. 479/2003 Sb., č. 482/2004 Sb. a č. 26/2008 Sb. L. Poskytovatel dotace svým rozhodnutím stanoví nejen podmínky poskytnutí dotace, ale i případné změny těchto podmínek. II. Pokud žadatel o dotaci splnil podmínky, které poskytovatel dotace vymezil svým rozhodnutím, nelze mu takové jednání přičítat k tíži. IIH. Z hlediska posuzování dodržení rozpočtové kázně je rozhodující skutkový stav, který tu je v době rozhodování územních finančních orgánů, a nikoliv ten, jenž existoval po určitou část předchozího období.
2333 Rozpočty: kontrola rozpočtové kázně k $ 44 odst. 1 písm. b) zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla) k $ 31 odst. 9 zákona č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků“ Při určení hodnoty know-how jako investice v režimu investičních pobídek poři- zovací cena může, avšak nemusí být indikátorem obvyklé ceny. Liší-li se pořizovací a obvyklá cena, je na příjemci dotace, který obdržel investiční pobídku, aby v po- chybnostech osvětlil, z jakých důvodů takový rozdíl vznikl. Neobvyklosti ve způsobu pořízení know-how a případně i uhrazení kupní ceny za ně (zde započtením) mo- hou být za určitých okolností indikátorem předstíraných či umělých obchodních vztahů vytvořených za účelem krácení daně či vytvoření daňové výhody. Indikátor však není důkazem, pouze signálem k tomu, aby věci byla z důkazního hlediska vě- nována zvýšená pozornost. Pokud se tedy takové indikátory objeví, je na příjemci dotace, aby prokázal ($ 31 odst. 9 zákona č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků), jaký byl důvod těchto neobvyklostí a že byl jiný než snaha vytvořit umělé podmínky pro získání daňové výhody.
Nejvyšší správní soud přezkoumal důvodnost kasačních stížností v mezích jejich rozsahu a uplatněných důvodů a dospěl k závěru, že kasační stížnosti jsou důvodné.
Vzhledem k tomu, že kasační stížnosti směřují proti rozhodnutím, která spolu skutkově souvisejí (v podstatě se vzájemně podmiňují) rozhodl Nejvyšší správní soud, ve shodě s § 39 odst. 1 a § 120 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“), o spojení těchto kasačních stížností ke společnému projednání.
Za nesprávně posouzenou právní otázku označil stěžovatel soudem provedenou interpretaci pojmu „porušení rozpočtové kázně“ s důsledky vrácení přidělené dotace zpět do státního rozpočtu a navíc sankcionovaného sdělením penále. To vše v situaci, kdy stěžovatel splnil jednoznačně podmínku čerpání dotace na stanovený účel (o tom ostatně spor není veden) a o posunutí lhůty ke splnění a dokončení akce řádně (byť již po uplynutí původně stanovené lhůty) poskytovatele dotace požádal a ten žádosti zcela vyhověl.
vní otázku označil stěžovatel soudem provedenou interpretaci pojmu „porušení rozpočtové kázně“ s důsledky vrácení přidělené dotace zpět do státního rozpočtu a navíc sankcionovaného sdělením penále. To vše v situaci, kdy stěžovatel splnil jednoznačně podmínku čerpání dotace na stanovený účel (o tom ostatně spor není veden) a o posunutí lhůty ke splnění a dokončení akce řádně (byť již po uplynutí původně stanovené lhůty) poskytovatele dotace požádal a ten žádosti zcela vyhověl.
Pro posouzení celé věci soud ověřil ze správního spisu tyto podstatné skutečnosti: K žádosti města Žatce vydalo Ministerstvo pro místní rozvoj rozhodnutí (podle § 7 vyhlášky 40/2001 Sb.) o účasti státního rozpočtu na financování akce – oprava a obnova fasády muzea v Žatci ze dne 13. 6. 2001. Součástí rozhodnutí je stanovení termínů přípravy a realizace akce tak, že realizace stavby byla stanovena termínem Max 8/2001, závěrečné vyhodnocení akce pak termínem Max 2/2002. V „Podmínkách čerpání dotace ze státního rozpočtu v rámci Regionálního programu podpory rozvoje severozápadních Čech a Ostravského regionu v roce 2001“, jež je součástí uvedeného rozhodnutí je (v bodě 2) mj. uveden závazek investora, že v případě zjištění neschopnosti zabezpečení realizace akce v souladu s obsahem rozhodnutí, neprodleně o tom informuje Ministerstvo pro místní rozvoj.
Pro nedodržení podmínek ze strany zhotovitele díla požádalo město Žatec dne 31. 1. 2002 poskytovatele dotace o stanovení nových, reálných termínů k dokončení akce; ten vydal nové rozhodnutí, nově stanovil termíny pro dokončení akce tak, že pro realizaci stavby stanovil termín 9/2001 a pro závěrečné vyhodnocení akce termín Max. 3/2002.
Pro věc je dále podstatné i to, že výše dotace byla poskytovatelem připsána na zvláštní účet u České spořitelny dne 11. 9. 2001 ve výši 255 320,8 Kč a dne 10. 12. 2001 ve výši 177 679,2 Kč.
Práce na akci byly zahájeny v červnu 2001, návrh na provedení kolaudace byl podán 25. 1. 2002 a kolaudační rozhodnutí vydáno 22. 2. 2002.
Druhá z akcí na kterou byla poskytnuta dotace a dle správních orgánů i krajského soudu byla žalobcem porušena rozpočtová kázeň byla stavba cyklostezky. Dne 31. 3. 2003 podal žalobce žádost o poskytnutí dotace Regionální program podpory rozvoje severozápadních Čech a Ostravského regionu – projekt Cykloturistická trasa Žatec – Vikletice. Dne 21. 7. 2003 mu byla přidělena na tuto akci dotace ze státního rozpočtu ve výši 400 000 Kč. V podmínkách rozhodnutí bylo rovněž uvedeno „realizace stavby – ukončení 8/2003 a závěrečné vyhodnocení akce –ukončení 2/2004“. Dne 14. 10. 2003 požádal žalobce o změnu termínu realizace akce na ukončení 11/2003; dne 11. 11. 2003 vydalo ministerstvo rozhodnutí, ve kterém jako závazný ukazatel uvedlo: „realizace stavby (stavební část) - ukončení 12/2003 a závěrečné vyhodnocení akce – ukončení 6/2004“.
Právní podklad pro posouzení věci tvoří jednak zákon č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla), a vyhláška Ministerstva financí č. 40/2001 Sb., o účasti státního rozpočtu na financování programů reprodukce majetku.
Podle § 3 písm. e) rozpočtových pravidel se neoprávněným použitím peněžních prostředků státního rozpočtu, jiných peněžních prostředků státu, prostředků poskytnutých ze státního rozpočtu, státních finančních aktiv, státního fondu nebo Národního fondu, rozumí jejich výdej, jehož provedením byla porušena povinnost stanovená právním předpisem, rozhodnutím, případně dohodou o poskytnutí těchto prostředků, nebo porušení podmínek, za kterých byly příslušné peněžní prostředky poskytnuty; dále se jím rozumí i to, nelze-li prokázat, jak byly tyto peněžní prostředky použity.
Různé možnosti porušení rozpočtové kázně pak taxativně vyjmenovává § 44 téhož zákona. Podle jeho § 44 odst. 1 písm. a) [jehož porušení ve spojení s § 3 písm. e) se měl stěžovatel dopustit] je porušením rozpočtové kázně neoprávněné použití peněžních prostředků státního rozpočtu a jiných peněžních prostředků státu.
Podrobně pak způsob poskytování dotací ze státního rozpočtu, tedy rozhodování o účasti státního rozpočtu na financování realizace akce, jakož i dílčí postupy poskytovatele dotací, upravovala shora zmíněná vyhláška č. 40/2001; ta v § 7 normovala, že rozhodnutí o účasti státního rozpočtu na financování akce (dále jen "rozhodnutí") vydá správce programu na základě posouzení jednotlivých žadatelem poskytnutých podkladů (zde přesně specifikovaných). Správce (poskytovatel) v rozhodnutí dále stanoví jednak závazné technicko-ekonomické, časové a finanční parametry akce, dále pak pravidla pro poskytování záloh a úhradu faktur za provedené práce a dodávky, obsah a formu předávání informací o průběhu realizace akce a v případě potřeby další podmínky čerpání výdajů státního rozpočtu.
kce (dále jen "rozhodnutí") vydá správce programu na základě posouzení jednotlivých žadatelem poskytnutých podkladů (zde přesně specifikovaných). Správce (poskytovatel) v rozhodnutí dále stanoví jednak závazné technicko-ekonomické, časové a finanční parametry akce, dále pak pravidla pro poskytování záloh a úhradu faktur za provedené práce a dodávky, obsah a formu předávání informací o průběhu realizace akce a v případě potřeby další podmínky čerpání výdajů státního rozpočtu.
Odstavec 6 téhož ustanovení pak umožňoval případnou změnu rozhodnutí či jeho podmínek. Uváděl, že pokud účastník programu zjistí, že není schopen zabezpečit realizaci akce v souladu s obsahem rozhodnutí podle odstavce 5, neprodleně o tomto zjištění informuje správce programu a současně předloží návrh na změnu rozhodnutí. Správce programu ve lhůtě 30 dnů ode dne doručení žádosti provede změnu rozhodnutí nebo žádost zamítne.
Poskytovatel tak měl volbu jak dále postupovat; měl jednak možnost změny svého rozhodnutí k návrhu žadatele, nehodlal-li však návrhu žadatele vyhovět, byl oprávněn návrh na změnu rozhodnutí zamítnout.
Jak bylo však uvedeno již shora, poskytovatel dotace (Ministerstvo pro místní rozvoj) v souzeném případě návrhům stěžovatele vyhověl a změnil svá rozhodnutí v částech, které se týkaly termínů ukončení akcí.
Rovněž je třeba uvést, že podle § 14 odst. 1 zákona o rozpočtových pravidlech na dotaci nebo na návratnou finanční výpomoc není právní nárok, pokud zvláštní právní předpis nestanoví jinak. Poskytování finančních prostředků v tomto ohledu je tedy jakýmsi dobrodiním státu, na který není obecně právní nárok, rozhodování o něm nepodléhá správnímu řádu ani soudnímu přezkumu a děje se na základě rozhodnutí poskytovatele dotace či návratné finanční výpomoci, které má zvláštní náležitosti, pouze částečně shodné s formálními náležitostmi obecného správního rozhodnutí, a je vydáváno poskytovatelem dotace v reakci na žádost jejího potencionálního příjemce.
Podstatné je, že poskytování dotací ze státního rozpočtu je ovládáno vrchnostenským postavením poskytovatele dotace. Z tohoto jeho postavení, na rozdíl od postavení účastníka soukromoprávních vztahů tedy plyne, že může autoritativně rozhodovat o podmínkách poskytnutí dotace, které jsou předmětem jednání mezi ním a příjemcem dotace pouze v té míře, jak stanoví zákon, či v limitech, jež stanoví sám poskytovatel dotace. Záleží pak na příjemci dotace, zda tyto podmínky akceptuje. Samotným smyslem aktu přijetí dotace totiž je, že příjemce přijímá určité dobrodiní ze strany státu a jakousi protiváhou tohoto dobrodiní není (na rozdíl od soukromoprávních vztahů) jeho protiplnění ve prospěch poskytovatele dotace, ale právě akceptace podmínek, za nichž je dotace přijímána. Ke stejnému závěru pak dospěl i Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 21. 7. 2005, č. j. 2 Afs 58/2005 – 90 (www.nssoud.cz).
Jak je zřejmé z uvedené právní úpravy (i z obecných principů možnosti poskytování finančních prostředků ze státního rozpočtu) je to právě poskytovatel podpory či dotace, který v režimu zákona o rozpočtových pravidlech autoritativně rozhoduje o podmínkách poskytnutí prostředků ze státního rozpočtu či fondu. Z toho lze dovodit, že je také oprávněn tyto podmínky změnit, a to i v případě, kdy již nastalo jejich nesplnění ze strany příjemce podpory. Navíc podle § 14 odst. 3 zákona o rozpočtových pravidlech je poskytovatel dotace a návratné finanční výpomoci povinen v rozhodnutí o jejich poskytnutí rozlišit podmínky pro použití poskytnutých prostředků, jejichž porušení bude postihováno odvodem za porušení rozpočtové kázně. Z toho pak vyplývá, že podle uvedeného právního předpisu poskytovatel podpory může stanovit, jaké jednání či opomenutí jejího příjemce považuje za porušení rozpočtové kázně, takže musí mít i oprávnění tyto veličiny měnit, pokud to nejde k tíži příjemce. To vše zejména v situaci, kdy je zjevné, že účel poskytnuté dotace byl naplněn. Konečně pak podle § 44 odst. 4 zákona o rozpočtových pravidlech odvod za porušení rozpočtové kázně a penále vyměřuje příslušný finanční úřad, takže k jejich vyměření nedochází ze zákona již porušením rozpočtové kázně, nýbrž na základě rozhodnutí správního orgánu. Z hlediska posuzování dodržení rozpočtové kázně je rozhodující stav, který tu je v době rozhodování finančního úřadu, a nikoliv ten, jež existoval v nějakém předchozím období.
Finanční orgány při prováděné kontrole měly proto vycházet z nových termínů dokončení staveb či děl, jejich uvedení do provozu a předložení závěrečného vyhodnocení akce, které byly obsaženy v přílohách pozdějších rozhodnutí (č. 2) o poskytnutí peněžních prostředků. Akceptovaly-li však pouze termíny předešlé, které byly uvedeny v přílohách původních rozhodnutí, z čehož dovodily, že tyto termíny nebyly ze strany žalobce dodrženy a tudíž došlo k neoprávněnému použití finančních prostředků poskytnutých ze státního rozpočtu, aniž by přihlédly ke změnám v rozhodnutích týkajících se změny termínů dokončení akcí, pak v důsledku tohoto nesprávného právního závěru správní orgány obou stupňů též nesprávně aplikovaly ustanovení § 44 odst. 1 písm. b), odst. 2 a 4 zákona o rozpočtových pravidlech.
Je to poskytovatel dotace, který primárně svým rozhodnutím vytváří právní rámec, v jehož mezích má žadatel povinnost se pohybovat. Je to tedy právě poskytovatel dotace, který svým rozhodnutím stanoví podmínky poskytnutí dotace, ale i případné změny těchto podmínek. Pokud se žadatel pohyboval v legálním prostoru, který poskytovatel dotace vymezil svým rozhodnutím, nelze mu takové jednání přičítat k tíži.
Právě proto, že finanční orgány neakceptovaly nová, pravomocná rozhodnutí, jimiž poskytovatel dotací nově stanovil podmínky při čerpání poskytnutých dotací (posunul termíny dokončení akcí) a vycházely toliko z původních rozhodnutí o poskytnutí dotace a své závěry o porušení rozpočtové kázně žalobce vyvodily právě jen z původních rozhodnutí, pochybily.
Nesprávný byl proto i závěr krajského soudu, který takový jejich postup aproboval. Z téhož důvodu byl rovněž nesprávný závěr jak žalovaného, tak i krajského soudu, týkající se posouzení rozhodnutí, jímž žalovaný uložil žalobci penále za porušení rozpočtové kázně. Nebyly
li správně posouzeny podmínky pro úsudek o porušení rozpočtové kázně, pak nemůže obstát ani rozhodnutí žalovaného, kterým žalobci uložil odvést dotaci zpět do státního rozpočtu, jakož ani rozhodnutí, kterým z téhož důvodu uložil žalobci hradit penále za porušení rozpočtové kázně.
Kasační stížnosti byly shledány důvodnými, Nejvyšší správní soud proto napadené rozsudky krajského soudu dle § 110 odst. 1 s. ř. s. zrušil a věci vrátil tomuto soudu k dalšímu řízení. V něm, vázán právním názorem vysloveným v tomto rozsudku (§ 110 odst. 3 s. ř. s.), rozhodne též o náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti (§ 110 odst. 2 s. ř. s.).
P o u č e n í : Proti tomuto rozhodnutí n e j s o u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 29. října 2009
JUDr. Lenka Kaniová
předsedkyně senátu