Za dodržení podmínek, které se vážou k udělené dotaci [tj. peněžních prostředků ve smyslu § 3 písm. a) zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech], odpovídá příjemce dotace. Skutečnost, že jej poskytovatel peněžních prostředků neupozornil na nesrovnalosti při provádění projektu, na nějž je dotace poskytována, ač v době rozhodování o poskytnutí dotace o nich nemohl nevědět, nevylučuje ani neomezuje takovou odpovědnost. Předpokladem vzniku práva dovolávat se legitimního očekávání je v takovém případě poskytnutí konkrétních ujištění ze strany příslušného orgánu.
Zásady legitimního očekávání se dále nemůže dovolávat příjemce dotace, který se při nakládání s veřejnými prostředky dopustil zjevného porušení platné právní úpravy. Jestliže tedy správce daně shledá porušení rozpočtové kázně ve smyslu § 44 odst. 1 písm. b) zákona o rozpočtových pravidlech v netransparentním postupu při zadávání veřejné zakázky na realizaci projektu, na nějž je dotace poskytována (§ 25 odst. 1 zákona č. 40/2004 Sb., o veřejných zakázkách), nemůže se příjemce dotace dovolávat zásahu do zásady legitimního očekávání toliko odkazem na skutečnost, že poskytovatelé dotací v době, kdy o jejich poskytnutí rozhodovali, byli obeznámeni s tím, jakým způsobem byla předmětná veřejná zakázka zadána.
[22] Výklad stěžovatele, že v důsledku právě uvedeného na něj byly zpětně uvaleny povinnosti, kterým již nebyl schopen dostát, však považuje zdejší soud za zavádějící. Stěžovateli totiž plynula povinnost postupovat při zadávání předmětné zakázky podle zákona o veřejných zakázkách přímo z § 2 odst. 1 písm. b) tohoto zákona. Příslušné části rozhodnutí MŽP o poskytnutí dotace a smluv mezi SFDI a stěžovatelem, které stanovily, že je stěžovatel jako příjemce dotace povinen
postupovat při zadávání veřejných zakázek podle zákona o veřejných zakázkách, pouze deklarovaly již existující povinnost. Porušením rozpočtové kázně je podle § 44 odst. 1 písm. b) zákona o rozpočtových pravidlech „neoprávněné použití nebo zadržení peněžních prostředků poskytnutých ze státního rozpočtu, státního fondu, Národního fondu nebo státních finančních aktiv jejich příjemcem“. Za neoprávněné použití uvedených peněžních prostředků se dle § 3 písm. e) citovaného zákona (ve znění účinném do 29. 12. 2011) považuje „jejich výdej, jehož provedením byla porušena povinnost stanovená právním předpisem, rozhodnutím, případně dohodou o poskytnutí těchto prostředků, nebo porušení podmínek, za kterých byly příslušné peněžní prostředky poskytnuty; dále se jím rozumí i to, nelze-li prokázat, jak byly tyto peněžní prostředky použity.“ Porušením povinnosti stanovené právním předpisem ve smyslu citovaného ustanovení je přitom bezpochyby rovněž porušení povinnosti stanovené zákonem o veřejných zakázkách, nikoliv pouze porušení povinnosti, kterou přímo stanoví zákon o rozpočtových pravidlech.
[23] Stejně tak neobstojí stěžovatelovy námitky, podle nichž si nemohl být v roce 2005 vědom, že při zadávání předmětné zakázky postupuje v rozporu se zákonem.
[24] Stěžovateli je vyčítáno porušení § 25 odst. 1 zákona o veřejných zakázkách, který stanoví, že zadavatel je v zadávacím řízení povinen „dodržovat zásady stejného zacházení se všemi zájemci a uchazeči s výjimkami uvedenými v § 87, zákazu diskriminace a transparentnosti“. Podrobným výkladem tohoto ustanovení se zabýval Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 15. 9. 2010, čj. 1 Afs 45/2010-159, č. 2189/2011 Sb. NSS, ve věci Karlovarská losovačka. V uvedeném rozsudku zdejší soud zdůraznil, že zásada transparentnosti patří k hlavním principům zákona o veřejných zakázkách (což platí i pro nový, v současné době účinný zákon o veřejných zakázkách, tedy zákon č. 137/2006 Sb.) a odkázal na judikaturu Soudního dvora, k početným směrnicím Evropské unie (dále jen „EU“) v oblasti práva veřejných zakázek, k je-
jichž transpozici do českého práva došlo prostřednictvím těchto zákonů. NSS v citovaném rozsudku dále konstatoval, že význam zásady transparentnosti v prvé řadě směřuje k cíli samotného práva veřejných zakázek, kterým je zajištění hospodárnosti, efektivnosti a účelnosti nakládání s veřejnými prostředky. Zákon tohoto cíle dosahuje především vytvářením podmínek pro to, aby smlouvy, jejichž plnění je hrazeno z veřejných prostředků, byly zadavateli uzavírány při zajištění hospodářské soutěže a konkurenčního prostředí mezi dodavateli. Právě k zajištění konkurence mezi dodavateli slouží rovněž zásada transparentnosti. Požadavek transparentnosti přitom není splněn tehdy, pokud jsou v zadavatelově postupu shledány takové prvky, jež by zadávací řízení činily nekontrolovatelným, hůře kontrolovatelným, nečitelným a nepřehledným nebo jež by vzbuzovaly pochybnosti o pravých důvodech jednotlivých kroků zadavatele. Podmínkou dodržení zásady transparentnosti je tedy průběh zadávacího řízení takovým způsobem, který se navenek jeví jako férový a řádný (blíže viz body [40] až [44] shora uvedeného rozsudku čj. 1 Afs 45/2010-159 a v nich citovaná judikatura).
[25] Krajský soud dospěl k závěru, že stěžovatel porušil zásadu transparentnosti, s odkazem na svou dřívější judikaturu (rozsudek ze dne 14. 5. 2007, čj. 31 Ca 166/2005-125, č. 2621/2012 Sb. NSS), podle níž v případě, kdy je losování prováděno pouze za účasti pracovníků zadavatele, a jediným výstupem z tohoto losování je zápis sepsaný těmito pracovníky, nelze takové losování považovat za dostatečně transparentní. Nejvyšší správní soud se s tímto závěrem plně ztotožňuje. Předmětné zadávací řízení proběhlo způsobem, který se navenek nejeví jako férový a řádný, a stěžovatel se tak dopustil porušení zásady transparentnosti stanovené v § 25 odst. 1 zákona o veřejných zakázkách.
[26] K námitce, že jde o závěr plynoucí teprve z nedávné judikatury, a že tedy uvedený výklad nelze aplikovat zpětně, Nejvyšší správní soud znovu odkazuje na shora uvedený rozsudek čj. 1 Afs 45/2010-159, v němž se vypořádával s obdobnou kasační námitkou.
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 12 / 2 012
V citovaném rozsudku poukázal na skutečnost, že právní normy, aby mohly plnit svou regulatorní funkci, musí být často formulovány jen velmi obecným způsobem. Tak je tomu i v případě § 25 odst. 1 zákona o veřejných zakázkách, které z povahy věci nemůže kazuisticky vyjmenovat všechny případy, na které dopadá porušení zásady transparentnosti. „Pojem ,zásada transparentnosti‘ spadá do kategorie tzv. neurčitých právních pojmů; jejich definování obecně v právních předpisech pro jejich povahu samu nemusí být vhodné, dokonce ani možné. To platí tím spíše o právních zásadách, jejichž obecnost a abstraktnost je již samotným klasifikačním znakem právních zásad jako specifického druhu právních pravidel. (srov. Holländer, P. Filosofie práva, Aleš Čeněk, Plzeň 2006, s. 139 násl.). Neurčité právní pojmy zahrnují jevy nebo skutečnosti, které nelze úspěšně zcela přesně právně definovat; jejich obsah a rozsah se může měnit, často bývá podmíněn časem a místem aplikace normy. Při interpretaci neurčitého právního pojmu se správní orgán musí zabývat konkrétní skutkovou podstatou, jakož i ostatními okolnostmi případu, přičemž sám musí alespoň rámcově obsah a význam užitého neurčitého pojmu objasnit, a to z toho hlediska, zda posuzovanou věc lze do rámce vytvořeného rozsahem neurčitého pojmu zařadit. Proto se zjištění, zda v daném případě byla porušena zásada transparentnosti, musí odvíjet od hodnocení všech okolností konkrétního případu, z nichž správní orgán učiní závěr, zda je daný pojem naplněn či nikoli. Zákonodárce užitím neurčitých pojmů dává orgánu aplikujícímu právní předpis prostor, aby posoudil, zda konkrétní situace patří do rozsahu neurčitého pojmu či nikoli“ (body [50] až [51] rozsudku).
[26] K námitce, že jde o závěr plynoucí teprve z nedávné judikatury, a že tedy uvedený výklad nelze aplikovat zpětně, Nejvyšší správní soud znovu odkazuje na shora uvedený rozsudek čj. 1 Afs 45/2010-159, v němž se vypořádával s obdobnou kasační námitkou.
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 12 / 2 012
V citovaném rozsudku poukázal na skutečnost, že právní normy, aby mohly plnit svou regulatorní funkci, musí být často formulovány jen velmi obecným způsobem. Tak je tomu i v případě § 25 odst. 1 zákona o veřejných zakázkách, které z povahy věci nemůže kazuisticky vyjmenovat všechny případy, na které dopadá porušení zásady transparentnosti. „Pojem ,zásada transparentnosti‘ spadá do kategorie tzv. neurčitých právních pojmů; jejich definování obecně v právních předpisech pro jejich povahu samu nemusí být vhodné, dokonce ani možné. To platí tím spíše o právních zásadách, jejichž obecnost a abstraktnost je již samotným klasifikačním znakem právních zásad jako specifického druhu právních pravidel. (srov. Holländer, P. Filosofie práva, Aleš Čeněk, Plzeň 2006, s. 139 násl.). Neurčité právní pojmy zahrnují jevy nebo skutečnosti, které nelze úspěšně zcela přesně právně definovat; jejich obsah a rozsah se může měnit, často bývá podmíněn časem a místem aplikace normy. Při interpretaci neurčitého právního pojmu se správní orgán musí zabývat konkrétní skutkovou podstatou, jakož i ostatními okolnostmi případu, přičemž sám musí alespoň rámcově obsah a význam užitého neurčitého pojmu objasnit, a to z toho hlediska, zda posuzovanou věc lze do rámce vytvořeného rozsahem neurčitého pojmu zařadit. Proto se zjištění, zda v daném případě byla porušena zásada transparentnosti, musí odvíjet od hodnocení všech okolností konkrétního případu, z nichž správní orgán učiní závěr, zda je daný pojem naplněn či nikoli. Zákonodárce užitím neurčitých pojmů dává orgánu aplikujícímu právní předpis prostor, aby posoudil, zda konkrétní situace patří do rozsahu neurčitého pojmu či nikoli“ (body [50] až [51] rozsudku).
[27] Jestliže v nynějším případě správní orgány vyložily pojem „zásada transparentnosti“ výše popsaným způsobem a krajský soud jejich výklad následně aproboval, tak se nejedná o retroaktivní uložení nějaké „nové“ povinnosti, ale o zcela standardní výklad práv a povinností, které stěžovateli ze zákona plynuly od momentu jeho účinnosti.
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 12 / 2 012
[28] Stěžovatel dále namítl, že kontrolní orgány by se měly především zabývat šetřením ohledně toho, zda poskytnuté finanční prostředky byly použity ke stanovenému účelu. Se stěžovatelem lze souhlasit potud, že při hodnocení neurčitého pojmu „neoprávněné použití nebo zadržení peněžních prostředků“ [§ 44 odst. 1 písm. b) zákona o rozpočtových pravidlech] je nutné, krom jiného, vycházet i z účelu poskytnutých veřejných prostředků a jeho naplnění. Jinými slovy, nikoliv každé porušení příslušné povinnosti je zároveň neoprávněným použitím prostředků, které by jako takové muselo nutně vést k navrácení prostředků do veřejného rozpočtu (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 7. 2008, čj. 9 Afs 202/2007-68).
[29] V nynějším případě však byl postup správce daně plně namístě. Stěžovatel nebyl nucen vracet poskytnuté dotace z důvodu nějakého drobného „formálního“ pochybení, ale proto, že netransparentním způsobem zadal veřejnou zakázku v hodnotě několika desítek miliónů korun. Nejvyšší správní soud považuje banalizaci takového pochybení stěžovatelem za nepřípadnou. Zdejšímu soudu nepřísluší hodnotit, nakolik je daná stavba společensky prospěšná, za minimálně stejně významnou hodnotu, které je třeba poskytovat patřičnou právní ochranu, však považuje dodržení zásady transparentnosti při nakládání s veřejnými prostředky.
[30] Stěžovatel v kasační stížnosti dále argumentoval, že poskytovatelé dotací měli k dispozici veškeré materiály související s výběrovým řízením, a dotace přesto bez jakýchkoli výhrad poskytli. Uvedenou argumentaci by bylo možné právně kvalifikovat (byť tak stěžovatel výslovně nečiní) jako námitku, podle níž zpětným odnětím takto přidělených dotací dochází k zásahu do zásady legitimního očekávání.
[31] K výkladu zásady legitimního očekávání v daném kontextu Nejvyšší správní soud odkazuje zejména na judikaturu Soudního dvora týkající se zpětného vymáhání finančních prostředků čerpaných z rozpočtu EU. Zdejší soud si je přitom vědom toho, že jak legislativa EU, tak i judikatura Soudního dvora
řeší pouze případy týkající se nakládání s finančními prostředky pocházejícími ze strukturálních fondů a z jiných dostupných finančních nástrojů EU. Dotace pocházející čistě ze státního rozpočtu členského státu EU se řídí zákony daného státu (až na výjimky týkající se nediskriminace, rovného zacházení a nenarušení hospodářské soutěže v rámci jednotného trhu EU). I přesto je možné níže uvedené zásady posuzování čerpání a nakládání s dotacemi z rozpočtu EU vztáhnout i na finanční prostředky čerpané pouze ze státního rozpočtu. Bylo by nelogické a v rozporu se zásadou jednoty právního řádu, kdyby přidělování a kontrola nakládání s finančními prostředky z rozpočtu EU a z domácího rozpočtu členského státu nepodléhalo obdobným standardům.
[32] Klíčovými evropskými předpisy upravujícími zpětné vymáhání finančních prostředků čerpaných z rozpočtu EU byla nejprve nařízení Rady (EHS) č. 2052/88 o úkolech strukturálních fondů a jejich účinnosti a o koordinaci mezi jejich činnostmi navzájem a mezi těmito činnostmi a operacemi Evropské investiční banky a jinými existujícími finančními nástroji, a nařízení Rady (EHS) č. 4253/88, které stanoví prováděcí ustanovení k nařízení (EHS) č. 2052/88 týkající se koordinace mezi činnostmi jednotlivých strukturálních fondů navzájem a mezi těmito činnostmi a operacemi Evropské investiční banky a jinými existujícími finančními nástroji. K jejich zrušení došlo s platností od 1. 1. 2000 nařízením Rady (ES) č. 1260/1999 o obecných ustanoveních o strukturálních fondech, které obě předchozí nařízení nahradilo, přičemž plně zachovává a recipuje principy, na kterých byla uvedená nařízení postavena.
[33] Z judikatury Soudního dvora k uvedeným předpisům plyne, že za dodržení všech podmínek dotací jsou výlučně odpovědni příjemci podpor. Skutečnost, že poskytovatel finančních prostředků opomněl upozornit na nesrovnalosti při provádění dané akce, nevylučuje ani neomezuje takovou od-
povědnost. Opačný výklad by vedl ke stavu, kdy by byl příjemce dotace zbaven veškeré odpovědnosti za nesrovnalosti, které nebyly oznámeny poskytovatelem. Předpokladem práva dovolávat se legitimního očekávání je v takovém případě poskytnutí konkrétních ujištění ze strany příslušného orgánu, která mohou vzbudit legitimní očekávání u toho, komu jsou určena, a dále skutečnost, že tato ujištění jsou v souladu s použitelnými právními předpisy (rozsudek Soudního dvora ze dne 25. 3. 2010, Sviluppo Italia Basilicata proti Komisi, C-414/08, Sb. rozh., s. I-2559, body 102 a 107). Zásady legitimního očekávání se tak nemůže dovolávat příjemce, který se dopustil zjevného porušení platné právní úpravy (rozsudek Soudního dvora ze dne 13. 3. 2008, Vereniging Nationaal Overlegorgaan Sociale Werkvoorziening a další, spojené věci C-383/06 až C-385/06, Sb. rozh. s. I-1561, bod 56). Soudní dvůr proto neshledal, že by došlo k zásahu do zásady legitimního očekávání ani v případě, v němž příslušný vnitrostátní orgán nemohl v okamžiku, kdy rozhodl o poskytnutí pomoci, nevědět, že příjemce nedodržel pravidla pro zadávání veřejných zakázek, neboť vybral poskytovatele pověřeného uskutečněním operace financované z této pomoci ještě před tím, než mu byla pomoc poskytnuta (rozsudek Soudního dvora ze dne 21. 12. 2011, Chambre de commerce et d’industrie de l’Indre, C-465/10).
[34] Samotná skutečnost, že v nynějším případě byli poskytovatelé dotací v době, kdy o jejich poskytnutí stěžovateli rozhodovali, obeznámeni s tím, jakým způsobem zadal zakázku na realizaci Projektu, tedy neznamená, že by se stěžovatel mohl v řízení o porušení rozpočtové kázně úspěšně dovolávat zásady legitimního očekávání. Stěžovateli se nedostalo žádných konkrétních ujištění ze strany poskytovatelů dotací (tj. MŽP a SFDI) ohledně souladu jeho postupu při zadávání předmětné veřejné zakázky se zákonem. Stěžovatel se svým postupem navíc dopustil zjevného porušení zákona o veřejných zakázkách. Ani tato kasační námitka tedy není důvodná. (...)
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 12 / 2 012
Státní podnik Povodí Labe proti Finančnímu ředitelství v Hradci Králové o vyměření od- vodů za porušení rozpočtové kázně, o kasační stížnosti žalobce. *) S účinností od 1. 7. 2006 byl zákon nahrazen zákonem č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách. ocitla odkoupením pohledávky od společnosti COOP Banka v postavení věřitele vůči Květoslavě H., se zájmy klientky stěžovatele Květoslavy H. Námitka stěžovatele, že zájmy společnosti ACTON nebyly v rozporu se zájmy jeho klientky Květoslavy H., tedy nemůže obstát.
[36] Jak již konstatoval i městský soud, je nerozhodné, zda stěžovatel svým jednáním ve prospěch společnosti ACTON nějak reálně