1 Afs 331/2024- 34 - text
1 Afs 331/2024 - 36 pokračování
[OBRÁZEK]
ČESKÁ REPUBLIKA
ROZSUDEK
JMÉNEM REPUBLIKY
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Ivo Pospíšila, soudkyně Lenky Kaniové a soudce Michala Bobka v právní věci žalobce: městys Cerhenice, se sídlem Školská 448, Cerhenice, zastoupen Mgr. Ivetou Zetochovou, advokátkou se sídlem Váňova 3180, Kladno, proti žalovanému: Ministerstvo pro místní rozvoj, se sídlem Staroměstské náměstí 6, Praha 1, o žalobě proti rozhodnutí ministra pro místní rozvoj ze dne 17. 1. 2024, č. j. MMR 1506/2024
26, v řízení o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 13. 11. 2024, č. j. 8 A 15/2024 70,
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 13. 11. 2024, č. j. 8 A 15/2024 70, se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
[1] V projednávané věci se Nejvyšší správní soud zabýval nevyplacením části dotace podle § 14e zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech (dále jen „rozpočtová pravidla“), za pochybení spočívající v rozporně stanoveném požadavku na délku záruky v zadávací dokumentaci k výběrovému řízení na dodávku automobilu pro pečovatelskou službu, aniž by byla záruka zároveň hodnotícím kritériem.
[2] Rozhodnutím ze dne 2. 5. 2022, č. j. 28431/2022–55, přiznal žalovaný žalobci dotaci z integrovaného regionálního operačního programu na projekt č. CZ. D6. 127/0.0/0/21_124/0017097/2023/001/POST s názvem „Pořízení automobilu pro pečovatelskou službu Cerhenice“.
[3] Následně žalovaný (poskytovatel dotace) rozhodl na základě výsledku administrativního ověření žádosti opatřením ze dne 12. 7. 2023 o nevyplacení části dotace – finanční opravě, neboť zjistil, že žalobce porušil přílohu č. 3 Obecných pravidel pro žadatele a příjemce – Metodický pokyn pro oblast zadávání zakázek pro programové období 2014–2020 (dále jen „metodický pokyn“ nebo jen „MPZ“). Finanční oprava činila 10 % z částky poskytnuté podpory, tedy 96 750, 68 Kč. Pochybení spočívalo v nejasně (rozporně) stanoveném požadavku na délku záruky, neboť návrh kupní smlouvy obsahoval informaci o záruce v délce 24 měsíců, zatímco v příloze „Technická specifikace osobního vozidla“ byl uveden minimální požadavek na záruku vozidla v rozsahu 7 let/150 000 km. Toto pochybení kvalifikoval žalovaný dle čl. 3 bodu 12 přílohy č. 5 – Finanční opravy za nedodržení postupu stanoveného v ZVZ a v MPZ Obecných pravidel pro žadatele a příjemce (dále jen „sazebník finančních oprav“ či „sazebník“) jako nedostatečné či nepřesné vymezení předmětu veřejné zakázky.
[4] Žalobce podal proti opatření o nevyplacení části dotace námitky, o nichž rozhodl ministr pro místní rozvoj (dále jen „ministr“) napadeným rozhodnutím, kterým shledal nevyplacení dotace oprávněným a opatření ze dne 12. 7. 2023 potvrdil.
[5] Žalobce se proti rozhodnutí ministra bránil žalobou, které Městský soud v Praze (dále jen „městský soud“) vyhověl rozsudkem označeným v záhlaví, napadené rozhodnutí zrušil a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení. Ztotožnil se s argumentací žalobce, že shledaným pochybením nedošlo k porušení zásady transparentnosti, neboť jediným hodnotícím kritériem pro výběr dodavatele byla nabídnutá cena vozu, proto žalobce nevymezil předmět zakázky způsobem, který mohl odradit některé dodavatele od podání nabídky. Kvalifikace podle čl. 3 bodu 12 sazebníku finančních oprav je tudíž chybná a finanční oprava ve výši 25 % (sic – poznámka NSS) nesprávná. Žalovaný měl postupovat podle bodu 24 a zabývat se dále přiměřeností uložené finanční opravy.
[6] S odkazem na judikaturu Nejvyšší správního soudu městský soud konstatoval, že sazebníky stanovující výši finančních oprav představují užitečné východisko pro stanovení následku porušení dotačních pravidel a napomáhají naplnění zásady přiměřenosti. Nezbavují však poskytovatele dotace ani správní orgány či správní soudy povinnosti dodržet zásadu přiměřenosti, proto odchýlení se od přesných hodnot uvedených v sazebníku samo o sobě nepředstavuje nezákonnost či svévoli na straně poskytovatele dotace či správního orgánu, pakliže je tento postup odůvodněn nepřiměřeností s ohledem na konkrétní případ. Závěrem městský soud uložil žalovanému (s ohledem na to, že k odrazení potencionálních dodavatelů dojít nemohlo), aby při stanovení výše opravy v mezích bodu 12 sazebníku zvážil přiměřenost stanovené opravy. II. Kasační stížnost a vyjádření žalobce
[7] Žalovaný (dále jen „stěžovatel“) napadl rozsudek městského soudu kasační stížností z důvodu podle § 103 odst. 1 písm. a) a d) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“), v níž navrhl, aby Nejvyšší správní soud napadený rozsudek zrušil a věc vrátil městskému soudu k dalšímu řízení.
[8] Podle stěžovatele je napadený rozsudek vnitřně rozporný, neboť městský soud na jednu stranu shrnul závěry stěžovatele, podle kterých je sazba finanční opravy za pochybení dle bodu 12 sazebníku 10 % (pozn. NSS: pokud se bude dále odkazovat na body sazebníku, půjde o body v rámci čl. 3), následně však konstatoval, že zařazením pochybení pod bod 12 stěžovatel pochybil a provedl nesprávně korekci ve výši 25 %. Městský soud navíc neuvedl, proč měl stěžovatel zařadit pochybení žalobce pod zbytkovou kategorii bodu 24 sazebníku finančních oprav. Do této kategorie se řadí pochybení, která nelze podřadit pod jiné body sazebníku.
[9] Stěžovatel připomíná, že vytýkané pochybení spočívalo ve stanovení dvou rozdílných požadavků na minimální záruku předmětu plnění v zadávací dokumentaci, a nebylo tedy možné dovodit skutečně požadovanou délku záruky. Předmět zakázky nebyl stanoven jasně a srozumitelně, což mohlo mít vliv na obdržení a výběr nejvhodnější nabídky. Bod 12 sazebníku jasně kvalifikuje pochybení jako nedostatečné či nepřesné vymezení předmětu veřejné zakázky. Městský soud přitom souhlasil, že žalobce pochybil, ale dle jeho názoru dané pochybení nemohlo odradit dodavatele od podání nabídky. S tím se však stěžovatel neztotožňuje.
[10] Podle MPZ musí zadavatel v oznámení o zahájení výběrového řízení vymezit předmět zakázky v podrobnostech nezbytných pro zpracování nabídky a musí rovněž dodržovat zásady transparentnosti, přiměřenosti, rovného zacházení a zákazu diskriminace. Pokud městský soud zdůvodnil své závěry skutečností, že jediným hodnotícím kritériem byla cena, uvádí stěžovatel, že záruční doba je parametrem, který se odráží v ceně plnění. Nejde proto pouze o administrativní pochybení, ale o elementární součást předmětu plnění. Nejasné a rozporné stanovení požadavku na minimální délku záruky podléhá kvalifikaci dle bodu 12 sazebníku s jedinou možnou výší finanční opravy 10 %. Stěžovatel se od ní nemůže odchýlit a k naplnění zásady proporcionality dochází postupem podle sazebníku finančních oprav, který obsahuje proporcionálně stanovené sazby, jak vyslovil i Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 10. 7. 2019, č. j. 2 Afs 192/2018 74. Názor městského soudu popírá celou koncepci sazebníků finančních oprav. Jestliže odkazoval na závěry Nejvyššího správního soudu, pominul, že v odkazovaném případě správní orgán nedostatečně zdůvodnil výši uložené korekce, ačkoliv daný bod sazebníku umožňoval uložit i nižší finanční opravu. Jinými slovy šlo o proporcionalitu v rámci konkrétního bodu.
[11] Stěžovatel trvá na svém závěru, že žalobce vymezil předmět zakázky nepřesně a nedostatečně, čímž vytvořil bezdůvodnou překážku v hospodářské soutěži. Nelze pak argumentovat tím, že se dodavatelé mohli na konkrétní parametry doptat, neboť tím dochází v rozporu se zásadami práva veřejných zakázek k přenášení zodpovědnosti za nastavení zadávacích podmínek na dodavatele.
[12] Žalobce ve svém vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že napadený rozsudek neobsahuje vady vytýkané stěžovatelem a je v souladu s judikaturou Nejvyššího správního soudu. Sazebník skutečně obsahuje popis jednotlivých skutků, v nyní posuzovaném případě však jde o administrativní pochybení, které nebylo kritériem výběru a nebylo samo o sobě schopné ovlivnit transparentnost výběrového řízení a počet přihlášených dodavatelů. Proto nebylo možné zařadit jej pod bod 12 sazebníku. Počet přihlášených uchazečů nijak nevybočuje z počtu podaných nabídek v jiných výběrových řízeních se stejným předmětem plnění v daném období.
[13] Tvrzení stěžovatele, podle kterého se délka záruční doby odráží v ceně plnění, označuje žalobce za spekulaci. K tomuto tvrzení nebyly provedeny žádné důkazy. Stejně tak není zřejmé, z čeho stěžovatel dovozuje, že v případě uvedení správného údaje by se přihlásilo více uchazečů. Žalobce vymezil předmět řízení dostatečně přesně a určitě a jeho pochybení nezpůsobilo zadávací dokumentaci nepřehlednou či neúplnou. Pokud by chtěl potenciální uchazeč nabídnout kratší záruku, bylo by třeba situaci řešit. K tomu však nedošlo. III. Právní hodnocení Nejvyššího správního soudu
[14] Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že kasační stížnost je projednatelná. Následně přezkoumal rozsudek městského soudu v rozsahu důvodů uplatněných v kasační stížnosti, včetně důvodů, ke kterým je povinen přihlížet z úřední povinnosti (§ 109 odst. 3 a 4 s. ř. s.).
[15] Kasační stížnost je důvodná.
[16] Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že rozsudek městského soudu je částečně nepřezkoumatelný a částečně založený na nesprávném právním posouzení rozhodných otázek.
[17] V prvé řadě městský soud nesprávně vyhodnotil, že se na vytýkané pochybení nevztahuje položka sazebníku finančních oprav, pod kterou jej zařadil stěžovatel. Podle městského soudu shledané pochybení nemohlo ovlivnit počet obdržených nabídek či výběr vítězné nabídky a nevedlo k porušení zásady transparentnosti, neboť jediným hodnotícím kritériem byla cena. Proto měl stěžovatel zařadit zjištěné porušení pravidel pod zbytkovou kategorii dle bodu 24. Toto posouzení není nepřezkoumatelné, neboť je zřejmé, jaké úvahy vedly městský soud k závěru o nesprávném podřazení jednání žalobce pod konkrétní bod sazebníku. Nicméně se jedná o závěry zkratkovité a nesprávné.
[18] Nejvyšší správní soud připomíná, že při posuzování jednání zadavatele při zadávání veřejných zakázek (jakož i zakázek, které sice nepodléhají režimu zákona, ale řídí se dotačními pravidly založenými na stejných zásadách) je třeba mít na paměti, že se zásadně nevyžaduje prokazování faktických dopadů porušení povinností do hospodářské soutěže a výsledku zadávacího řízení. Postačí pouze možnost, že by daným jednáním mohlo být konkurenční prostředí mezi dodavateli omezeno a tím i ovlivněn výsledek zadávacího řízení (srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 7. 2013, č. j. 9 Afs 78/2012 28, či ze dne 28. 6. 2016, č. j. 4 As 61/2016
34). Ovlivnění výběru nejvhodnější nabídky se tedy nemusí prokazovat a postačí pouze jeho potencialita. Pokud by snad musel být v každém jednotlivém případě prokazován reálný dopad porušení zákona či dotačních pravidel na konkrétní okruh dodavatelů, vedlo by to v podstatě k oslabení pravidel dle zákona o veřejných zakázkách a v praxi k jeho nevynutitelnosti.
[19] Není sporu o tom, že žalobce stanovil v zadávací dokumentaci dva rozporné požadavky na délku záruky poskytované na předmět plnění, učinil tak proto neurčitě. Existovalo tudíž riziko, že dojde v konečném důsledku k podání dvou neporovnatelných nabídek. Je přitom obecně známou skutečností, že nadstandardní délka záruky se promítá do ceny automobilu. Tuto skutečnost nemusel stěžovatel nijak prokazovat. Pokud tedy nebylo zřejmé, zda zadavatel požaduje za nabízenou cenu (která měla být co nejnižší) automobil se zárukou 24 měsíců, nebo 7 let/150 000 km, je třeba v souladu s rozhodnutím ministra a opatřením stěžovatele kvalifikovat pochybení žalobce jako nepřesné vymezení předmětu zakázky, které mohlo odradit potenciální dodavatele od podání nabídky.
Odrazení potenciálních dodavatelů nelze v daném případě vyloučit, což s ohledem na shora uvedená východiska postačí pro závěr, že došlo k porušení zásady transparentnosti a ke vzniku potenciálního negativního vlivu pochybení na hospodářskou soutěž. Neobstojí tudíž úvaha městského soudu, podle které šlo pouze o administrativní pochybení, neboť jediným hodnotícím kritériem byla cena plnění. Poukazuje li žalobce na počty podaných nabídek ve srovnatelných výběrových řízeních, pak nelze vyloučit, že v případě absence chyby v zadávací dokumentaci mohly být podány dvě nebo tři nabídky jako u většiny odkazovaných zakázek.
[20] Nelze pak pominout, že také zbytková kategorie nesrovnalostí dle bodu 24 sazebníku míří na porušení, které mělo nebo mohlo mít vliv na výběr dodavatele, (…) včetně nedodržení základních zásad zadávacího řízení. Pokud městský soud vytýkal stěžovateli (resp. ministru) nesprávné zařazení posuzovaného pochybení pod bod 12 sazebníku (s tím, že jej měl zařadit pod bod 24) proto, že podle jeho názoru pochybení nemohlo odradit potencionální dodavatele a nevedlo k porušení zásady transparentnosti, nedává toto odůvodnění smysl, neboť obě kategorie porušení předpokládají možný negativní vliv na průběh a výsledek zadávacího procesu.
[21] Městský soud tedy nesprávně určil kategorii nesrovnalostí, pod kterou spadá pochybení žalobce (a naopak kvalifikace učiněná stěžovatelem byla správná). Na to pak ve vztahu k přiměřenosti nevyplacené částky dotace navázal úvahy, které shledal kasační soud nepřezkoumatelnými.
[22] Městský soud označil za nepřiměřené nevyplacení části dotace ve výši 25 %, ačkoliv opatřením ze dne 12. 7. 2023 a potvrzeným v napadeném rozhodnutí správní orgány postihly žalobce nevyplacením dotace ve výši 10 % z poskytnuté dotace. Není pak zřejmé, zda se jedná o pouhou chybu v psaní (překlep) a zda soud považuje za nepřiměřenou sazbu pouze 25 %, či zda má za to, že i 10% sazba je neproporcionální.
[23] Za vnitřně rozporné je pak třeba označit i další úvahy soudu. Na jednu stranu totiž dospěl k závěru, že stěžovatel měl posuzované pochybení podřadit pod zbytkovou kategorii nesrovnalostí v bodě 24 sazebníku, následně však v bodě 41 napadeného rozsudku stěžovateli ukládá, aby „v mezích bodu 12“ zvážil přiměřenost stanovené opravy a řádně ji zdůvodnil.
[24] Dále není zcela jasné, proč městský soud ve značné části odůvodnění napadeného rozsudku rozebírá judikaturu, z níž vyvozuje povinnost stěžovatele odchýlit se od přesných hodnot stanovených v sazebníku tak, aby dodržel zásadu proporcionality. Jestliže měl podle něj stěžovatel, resp. ministr, zařadit pochybení žalobce pod kategorii nesrovnalostí obsaženou v bodě 24 sazebníku, dle kterého je možné kromě 25 % uložit také finanční opravu ve výši 2 % nebo 5 % nebo 10 % z poskytnuté dotace, pak považuje Nejvyšší správní soud za matoucí úvahy o tom, že správní orgány mají možnost, resp. povinnost ze stanovené sazby vybočit.
[25] Lze tedy shrnout, že z celkového kontextu napadeného rozsudku není zřejmé, zda měl stěžovatel (resp. ministr) určit výši nevyplacené dotace v mezích bodu 12 či 24 sazebníku finančních oprav; zda nepřiměřená je podle městského soudu sazba 25 %, či také sazba 10 % z poskytnuté dotace; a zda by měl ministr zvažovat možnost odchýlit se od sazeb stanovených v sazebníku také v případě, že by na pochybení žalobce užil sazby dle bodu 24 (tedy i 2 % z poskytnuté dotace jsou podle městského soudu nepřiměřená).
Odůvodnění napadeného rozsudku je tudíž v této části nepřezkoumatelné pro nesrozumitelnost.
[26] Městský soud je proto v dalším řízení povinen přezkoumatelně uvážit o přiměřenosti nevyplacení části dotace stěžovatelem ve výši 10 % z poskytnuté dotace s tím, že správní orgány zařadily shledané pochybení správně pod bod 12 sazebníku finančních oprav, přičemž dané porušení povinností nelze považovat za pouhé administrativní pochybení bez potenciálního vlivu na počet podaných nabídek (a v konečném důsledku na výběr nejvhodnější nabídky).
[27] Nejvyšší správní soud pro předčasnost nehodnotí, zda je stěžovatel oprávněn, či dokonce povinen, vybočit při určení výše nevyplacené části dotace z rámce stanoveného v sazebníku (jež je součástí rozhodnutí o poskytnutí dotace). Nicméně upozorňuje, že judikatura Nejvyššího správního soudu zásadně považuje za přiměřené sazby stanovené běžně za konkrétně vymezené pochybení příjemců dotací v sazebnících finančních oprav k tomu určených (viz např. rozsudky ze dne 7. 7. 2023, č. j. 10 Afs 271/2021 36, a ze dne 26. 7. 2023, č. j. 6 Afs 135/2022
27), a pokud připustila možnost, resp. povinnost správních orgánů stanovit sankci (v širším smyslu) ve výši odlišné té, kterou určil pro dané pochybení poskytovatel dotace, šlo o zvláštní případy se specifickými skutkovými okolnostmi. Obecně však již podřazení pod konkrétní finanční opravu dle poměrně kazuistického sazebníku naplňuje zásadu přiměřenosti (kromě již citovaných rozsudků srov. také rozsudky ze dne 5. 3. 2024, č. j. 6 Afs 4/2023 80 a č. j. 6 Afs 23/2023
81, či ze dne 31. 5. 2024, č. j. 3 Afs 300/2022 44).
IV. Závěr a náklady řízení
[28] Z výše uvedených důvodů Nejvyšší správní soud rozsudek městského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení (§ 110 odst. 1 věta první, část věty před středníkem s. ř. s.); v něm je městský soud vázán právním názorem vysloveným v tomto rozsudku kasačního soudu (§ 110 odst. 4 s. ř. s.).
[29] Městský soud posléze v novém rozhodnutí o žalobě rozhodne také o náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti (§ 110 odst. 3 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné. V Brně dne 30. dubna 2025
Ivo Pospíšil předseda senátu