I. Sama skutečnost, že se úřední osoba zná se zástupcem účastníka řízení nebo se
zástupcem osoby, na jejíž podnět bylo řízení zahájeno, či si s nimi dokonce tyká, neznamená, že lze důvodně pochybovat o její nepodjatosti ve smyslu § 14 odst. 1 správního řádu z roku 2004. II. Podmínkou pro určení soutěžitele jako poskytovatele služby obecného hospodářského významu ve smyslu § 1 odst. 3 zákona č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže, je existence veřejnoprávního aktu (rozhodnutí), který jej takovou
službou pověřil. Zákonem užitý pojem „rozhodnutí“ je nutno vykládat nejen jako
individuální správní akt, ale je třeba pod něj zahrnout i jiné veřejnoprávní akty, z nichž
vyplývá pověření pro příslušného soutěžitele poskytovat služby obecného hospodářského významu. III. Vynětí soutěžitele z působnosti zákona o ochraně hospodářské soutěže podle
§ 1 odst. 3 zákona č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže, je omezeno pouze na jednání soutěžitele spojené s poskytováním služeb obecného hospodářského
významu a současně je toto vynětí omezeno jen na ta pravidla hospodářské soutěže,
která by předmětnému jednání (a tudíž i poskytování služeb obecného hospodářského významu) bránila. IV. Součástí zvláštní odpovědnosti soutěžitele, který má na trhu dominantní postavení, je povinnost oznámit přerušení dodávek služeb svým odběratelům v přiměřené lhůtě předem (§ 10 odst. 1 a § 11 odst. 1 zákona č. 143/2001 Sb., o ochraně
hospodářské soutěže).
I. Sama skutečnost, že se úřední osoba zná se zástupcem účastníka řízení nebo se
zástupcem osoby, na jejíž podnět bylo řízení zahájeno, či si s nimi dokonce tyká, neznamená, že lze důvodně pochybovat o její nepodjatosti ve smyslu § 14 odst. 1 správního řádu z roku 2004. II. Podmínkou pro určení soutěžitele jako poskytovatele služby obecného hospodářského významu ve smyslu § 1 odst. 3 zákona č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže, je existence veřejnoprávního aktu (rozhodnutí), který jej takovou
službou pověřil. Zákonem užitý pojem „rozhodnutí“ je nutno vykládat nejen jako
individuální správní akt, ale je třeba pod něj zahrnout i jiné veřejnoprávní akty, z nichž
vyplývá pověření pro příslušného soutěžitele poskytovat služby obecného hospodářského významu. III. Vynětí soutěžitele z působnosti zákona o ochraně hospodářské soutěže podle
§ 1 odst. 3 zákona č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže, je omezeno pouze na jednání soutěžitele spojené s poskytováním služeb obecného hospodářského
významu a současně je toto vynětí omezeno jen na ta pravidla hospodářské soutěže,
která by předmětnému jednání (a tudíž i poskytování služeb obecného hospodářského významu) bránila. IV. Součástí zvláštní odpovědnosti soutěžitele, který má na trhu dominantní postavení, je povinnost oznámit přerušení dodávek služeb svým odběratelům v přiměřené lhůtě předem (§ 10 odst. 1 a § 11 odst. 1 zákona č. 143/2001 Sb., o ochraně
hospodářské soutěže).
7. 8. 2006 uložil žalobci povinnost zachovat
na vyjmenovaných linkách provoz do dne
8. 9. 2006. Následně krajský úřad přidělil licence společnosti ČSAD Česká Lípa a dalším
menším dopravním podnikům vzešlým z výběrových řízení.
Žalovaný následně ve svém rozhodnutí
vyslovil, že žalobce ve smyslu § 11 odst. 1 zákona o ochraně hospodářské zneužil svého
dominantního postavení na trhu poskytování
dopravních služeb v regionální linkové autobusové dopravě na území Ústeckého kraje na
újmu spotřebitelů poptávajících tyto služby:
dne 1. 8. 2006 totiž přerušil provoz 2 135 spojů veřejné linkové autobusové dopravy na
území Ústeckého kraje, přičemž tento svůj
úmysl oznámil Ústeckému kraji teprve dne
8. 9. 2006. Následně krajský úřad přidělil licence společnosti ČSAD Česká Lípa a dalším
menším dopravním podnikům vzešlým z výběrových řízení.
Žalovaný následně ve svém rozhodnutí
vyslovil, že žalobce ve smyslu § 11 odst. 1 zákona o ochraně hospodářské zneužil svého
dominantního postavení na trhu poskytování
dopravních služeb v regionální linkové autobusové dopravě na území Ústeckého kraje na
újmu spotřebitelů poptávajících tyto služby:
dne 1. 8. 2006 totiž přerušil provoz 2 135 spojů veřejné linkové autobusové dopravy na
území Ústeckého kraje, přičemž tento svůj
úmysl oznámil Ústeckému kraji teprve dne
26. 7. 2006. Neposkytnul tak dostatečný časový předstih umožňující včasnou adaptaci
Ústeckého kraje a spotřebitelů na nastalou situaci. Žalovaný žalobci takové jednání do budoucna zakázal a uložil mu za ně pokutu ve
výši 700 000 Kč. Zároveň vyslovil, že porušení citovaného ustanovení spočívající v samotném přerušení provozu předmětných 2 135
spojů bez objektivně ospravedlnitelného důvodu nebylo ve správním řízení prokázáno.
Žalobcův rozklad podaný proti tomuto
rozhodnutí zamítl předseda žalovaného a napadené rozhodnutí potvrdil. Žalobu, již žalobce podal proti rozhodnutí předsedy žalovaného, Krajský soud v Brně zamítl rozhodnutím
ze dne 17. 9. 2008, čj. 62 Ca 42/2007-337.
Žalobce (stěžovatel) v kasační stížnosti
proti rozsudku krajského soudu zformuloval
řadu námitek svědčících podle jeho názoru
o nesprávném posouzení právní otázky
v předchozím řízení, o vadách řízení před
správním orgánem, o zmatečnosti řízení
před soudem a o nepřezkoumatelnosti roz-
sudku [§ 103 odst. 1 písm. a) – d) s. ř. s.].
V obecné rovině vytkl správnímu orgánu
i krajskému soudu přepjatě formalistický postup, v jehož důsledku byl potrestán za jednání, které není správním deliktem.
Nejvyšší správní soud kasační stížnost
zamítl.
Z odůvodnění:
[33] Institut vyloučení úředních osob
z projednávání a rozhodování věci je upraven
v § 14 správního řádu. Ustanovení § 14
odst. 6 nicméně vylučuje použití tohoto institutu (hmotněprávních podmínek a procesního řešení) pro vedoucí ústředních správních
úřadů a státní tajemníky. Nejvyšší správní
soud shledal toto ustanovení rozporným
s ústavním pořádkem a předložil věc k rozhodnutí Ústavnímu soudu podle článku 95
odst. 2 Ústavy. Ústavní soud usnesením ze
dne 2. 4. 2013, sp. zn. Pl. ÚS 30/09, návrh Nejvyššího správního soudu odmítl jako podaný
osobou zjevně neoprávněnou. V usnesení poukázal na přednost ústavně konformní interpretace právních předpisů před jejich derogací. Konstatoval, že vady správního řízení
posuzuje správní soud nejen z pohledu kautel
správního řádu, ale i těch, jež plynou přímo
z ústavního pořádku, konkrétně z článku 36
odst. 1 Listiny základních práv a svobod. Ustanovení § 14 odst. 6 správního řádu pak podle
Ústavního soudu nepředstavuje pro soudní
přezkum rozhodnutí správního orgánu překážku posouzení podjatosti úřední osoby v řízení podle § 152 správního řádu. Není proto zákonným ustanovením, jež v rozhodované věci
pro správní soud zakládá rozhodovací důvody
pro její hmotněprávní posouzení nebo upravuje postup daného řízení, pročež v dané věci není naplněna podmínka aktivní
legitimace
obecného soudu podle § 64 odst. 3 zákona
č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu. Správní
soud tedy § 14 odst. 6 správního řádu aplikuje
tak, že ho neaplikuje, jelikož toto ustanovení je
bariérou pro uplatnění námitky podjatosti
úřední osoby ve správním řízení, nikoliv ale pro
její posouzení v soudním řízení správním.
[34] Byť se nejedná o kasační nález, Nejvyšší správní soud nevidí prostor pro jakou-
koliv polemiku s názorem vyřčeným Ústavním soudem, který jako rozhodující a konečný
interpret Ústavy závazně vyložil, jak je třeba
v nyní projednávaném případě postupovat.
Zdejší soud závěry Ústavního soudu chápe
tak, že je oprávněn posoudit hmotněprávní
podmínky podjatosti předsedy žalovaného
podle § 14 odst. 1 správního řádu bez ohledu
na § 14 odst. 6 téhož zákona. Pokud Nejvyšší
správní soud zjistí, že byly splněny podmínky
pro vyloučení předsedy žalovaného z projednávání a rozhodování věci, bude pravděpodobně namístě zrušit rozsudek krajského
soudu pro vadu řízení spočívající v tom, že
při zjišťování skutkové podstaty byl porušen
zákon v ustanoveních o řízení před správním
orgánem takovým způsobem, že to mohlo
ovlivnit zákonnost, a pro tuto důvodně vytýkanou vadu soud, který ve věci rozhodoval, napadené rozhodnutí správního orgánu měl zrušit [§ 103 odst. 1 písm. b) s. ř. s.]. Současně
bude dán důvod pro zrušení napadeného
správního rozhodnutí pro podstatné porušení
ustanovení o řízení podle § 110 odst. 2 písm. a)
ve spojení s § 76 odst. 1 písm. a) s. ř. s. (...)
[45] Stěžovatel nicméně dále své pochybnosti o nepodjatosti předsedy žalovaného zakládá na tvrzení, že si předseda žalovaného
tyká s představiteli advokátní kanceláře zastupující žalovaného a zúčastnil se jejich soukromé oslavy, resp. placené inzerce. Civilistická judikatura, s níž se zdejší soud plně
ztotožňuje, samu skutečnost, že se soudce na
profesním základě zná se zástupcem jedné
strany (a tyká si s ním), nepovažuje za důvod
pro vyloučení soudce z projednávání a rozhodování věci. Jedná-li se o pouhou kolegiální znalost na profesní bázi, musely by přistoupit ještě další skutečnosti, z nichž by bylo
možno dovozovat nadstandardnost vztahu
překračující rovinu běžné známosti, a tudíž
i pochybnosti o podjatosti (srov. usnesení
Nejvyššího soudu ze dne 31. 10. 2008, sp. zn.
4 Nd 330/2008). Tento přístup z ústavního
hlediska aprobuje i Ústavní soud (srov. usnesení ze dne 5. 1. 2011, sp. zn. III. ÚS 1358/09).
[46] Podle názoru Nejvyššího správního
soudu lze tento přístup přiměřeně aplikovat
na posuzování poměru úřední osoby k účast-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 11 / 2 013
níkům nebo jejich zástupcům ve smyslu § 14
odst. 1 správního řádu. Lze považovat za přirozené, pokud se úřední osoba stýká s osobami, které se ve své praxi zabývají shodnými tématy jako úřední osoba. Může se tak dít na
různých školeních, konferencích, ale i na akcích společenského charakteru. Pokud si
úřední osoba zachová potřebný odstup a vztahy s těmito osobami udržuje na rovině kolegiální, není žádný důvod vyřazovat úřední osobu ze správních řízení, jichž se tyto osoby
účastní. Sama skutečnost, že se úřední osoba
zná se zástupcem účastníka řízení nebo se zástupcem osoby, na jejíž podnět bylo řízení zahájeno, či si s nimi dokonce tyká, tedy neznamená,
že lze důvodně pochybovat o její nepodjatosti.
[47] Ke vzniku pochybností musí přistoupit další skutečnost, která posune tento kolegiální vztah do vztahu nadstandardního, ať už
v pozitivním či negativním smyslu (např. společně trávené dovolené nebo vyostřený sousedský spor). V projednávané věci poukazuje
stěžovatel především na účast předsedy žalovaného na oslavě a soukromé inzerci advokátní kanceláře zastupující Ústecký kraj a na
mediální výroky předsedy žalovaného. Nejvyšší správní soud konstatuje, že účast předsedy žalovaného na předmětné oslavě za rozhodnou z hlediska podjatosti považovat
nelze. Ze skutečností, které jsou o věci známé, vyplývá jen to, že se předseda žalovaného
účastnil oslavy výročí 75 let advokátní kanceláře Weil Gotshal & Manges a byl vyfotografován společně s místopředsedou představenstva PKN Orlen. Tato fotografie pak byla
použita jako součást inzerce advokátní kanceláře v časopisu EURO v roce 2007. Této
oslavy se zjevně účastnily desítky dalších lidí,
podle fotografií se jednalo o záležitost dosti
formální a stěžovatel neuvádí (a soud nevidí)
důvod, proč by tato v podstatě ojedinělá společenská akce měla ze vztahu předsedy žalovaného a zástupců Ústeckého kraje činit nadstandardní záležitost, tj. posouvat
jej za
běžnou známost, resp. za vztah charakterizovaný „tykáním“. Už vůbec pak není zřejmé
a stěžovatel k tomu neuvádí žádná tvrzení
a důkazní prostředky, jakou mohla mít účast
předsedy žalovaného vliv na jeho konkrétní
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 11 / 2 013
postup a rozhodování v stěžovatelově věci.
Úvahy stěžovatele zůstávají v rovině spekulace, a tu nelze považovat za důvodnou pochybnost o nepodjatosti ve smyslu § 14
odst. 1 správního řádu. (...)
[65] Podle § 1 odst. 3 zákona o ochraně
hospodářské soutěže se „[n]a soutěžitele,
kteří na základě zvláštního zákona nebo na
základě rozhodnutí vydaného podle zvláštního zákona poskytují služby obecného hospodářského významu, [...] tento zákon vztahuje, jen pokud jeho uplatnění neznemožní
poskytování těchto služeb“. Judikatura Nejvyššího správního soudu v souvislosti s tímto
ustanovením poukazuje na článek 86 odst. 2
Smlouvy o založení Evropského společenství
(dále jen „SES“, nyní článek 106 odst. 2
Smlouvy o fungování Evropské unie, dále jen
„SFEU“). Podle něj podniky pověřené poskytováním služeb obecného hospodářského zájmu, nebo ty, které mají povahu fiskálního
monopolu, podléhají pravidlům hospodářské soutěže, pokud uplatnění těchto pravidel
nebrání právně nebo fakticky plnění zvláštních úkolů, které jim byly svěřeny. Rozvoj obchodu nesmí být dotčen v míře, která by byla
v rozporu se zájmem Společenství.
[66] Omezení osobního rozsahu soutěžních pravidel podle § 1 odst. 3 zákona
o ochraně hospodářské soutěže je proto nutné interpretovat ve smyslu judikatury Soudního dvora Evropské unie k článku 86 odst. 2
SES (čl. 106 odst. 2 SFEU, viz rozsudek ze dne
26. 7. 2006. Neposkytnul tak dostatečný časový předstih umožňující včasnou adaptaci
Ústeckého kraje a spotřebitelů na nastalou situaci. Žalovaný žalobci takové jednání do budoucna zakázal a uložil mu za ně pokutu ve
výši 700 000 Kč. Zároveň vyslovil, že porušení citovaného ustanovení spočívající v samotném přerušení provozu předmětných 2 135
spojů bez objektivně ospravedlnitelného důvodu nebylo ve správním řízení prokázáno.
Žalobcův rozklad podaný proti tomuto
rozhodnutí zamítl předseda žalovaného a napadené rozhodnutí potvrdil. Žalobu, již žalobce podal proti rozhodnutí předsedy žalovaného, Krajský soud v Brně zamítl rozhodnutím
ze dne 17. 9. 2008, čj. 62 Ca 42/2007-337.
Žalobce (stěžovatel) v kasační stížnosti
proti rozsudku krajského soudu zformuloval
řadu námitek svědčících podle jeho názoru
o nesprávném posouzení právní otázky
v předchozím řízení, o vadách řízení před
správním orgánem, o zmatečnosti řízení
před soudem a o nepřezkoumatelnosti roz-
sudku [§ 103 odst. 1 písm. a) – d) s. ř. s.].
V obecné rovině vytkl správnímu orgánu
i krajskému soudu přepjatě formalistický postup, v jehož důsledku byl potrestán za jednání, které není správním deliktem.
Nejvyšší správní soud kasační stížnost
zamítl.
Z odůvodnění:
[33] Institut vyloučení úředních osob
z projednávání a rozhodování věci je upraven
v § 14 správního řádu. Ustanovení § 14
odst. 6 nicméně vylučuje použití tohoto institutu (hmotněprávních podmínek a procesního řešení) pro vedoucí ústředních správních
úřadů a státní tajemníky. Nejvyšší správní
soud shledal toto ustanovení rozporným
s ústavním pořádkem a předložil věc k rozhodnutí Ústavnímu soudu podle článku 95
odst. 2 Ústavy. Ústavní soud usnesením ze
dne 2. 4. 2013, sp. zn. Pl. ÚS 30/09, návrh Nejvyššího správního soudu odmítl jako podaný
osobou zjevně neoprávněnou. V usnesení poukázal na přednost ústavně konformní interpretace právních předpisů před jejich derogací. Konstatoval, že vady správního řízení
posuzuje správní soud nejen z pohledu kautel
správního řádu, ale i těch, jež plynou přímo
z ústavního pořádku, konkrétně z článku 36
odst. 1 Listiny základních práv a svobod. Ustanovení § 14 odst. 6 správního řádu pak podle
Ústavního soudu nepředstavuje pro soudní
přezkum rozhodnutí správního orgánu překážku posouzení podjatosti úřední osoby v řízení podle § 152 správního řádu. Není proto zákonným ustanovením, jež v rozhodované věci
pro správní soud zakládá rozhodovací důvody
pro její hmotněprávní posouzení nebo upravuje postup daného řízení, pročež v dané věci není naplněna podmínka aktivní
legitimace
obecného soudu podle § 64 odst. 3 zákona
č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu. Správní
soud tedy § 14 odst. 6 správního řádu aplikuje
tak, že ho neaplikuje, jelikož toto ustanovení je
bariérou pro uplatnění námitky podjatosti
úřední osoby ve správním řízení, nikoliv ale pro
její posouzení v soudním řízení správním.
[34] Byť se nejedná o kasační nález, Nejvyšší správní soud nevidí prostor pro jakou-
koliv polemiku s názorem vyřčeným Ústavním soudem, který jako rozhodující a konečný
interpret Ústavy závazně vyložil, jak je třeba
v nyní projednávaném případě postupovat.
Zdejší soud závěry Ústavního soudu chápe
tak, že je oprávněn posoudit hmotněprávní
podmínky podjatosti předsedy žalovaného
podle § 14 odst. 1 správního řádu bez ohledu
na § 14 odst. 6 téhož zákona. Pokud Nejvyšší
správní soud zjistí, že byly splněny podmínky
pro vyloučení předsedy žalovaného z projednávání a rozhodování věci, bude pravděpodobně namístě zrušit rozsudek krajského
soudu pro vadu řízení spočívající v tom, že
při zjišťování skutkové podstaty byl porušen
zákon v ustanoveních o řízení před správním
orgánem takovým způsobem, že to mohlo
ovlivnit zákonnost, a pro tuto důvodně vytýkanou vadu soud, který ve věci rozhodoval, napadené rozhodnutí správního orgánu měl zrušit [§ 103 odst. 1 písm. b) s. ř. s.]. Současně
bude dán důvod pro zrušení napadeného
správního rozhodnutí pro podstatné porušení
ustanovení o řízení podle § 110 odst. 2 písm. a)
ve spojení s § 76 odst. 1 písm. a) s. ř. s. (...)
[45] Stěžovatel nicméně dále své pochybnosti o nepodjatosti předsedy žalovaného zakládá na tvrzení, že si předseda žalovaného
tyká s představiteli advokátní kanceláře zastupující žalovaného a zúčastnil se jejich soukromé oslavy, resp. placené inzerce. Civilistická judikatura, s níž se zdejší soud plně
ztotožňuje, samu skutečnost, že se soudce na
profesním základě zná se zástupcem jedné
strany (a tyká si s ním), nepovažuje za důvod
pro vyloučení soudce z projednávání a rozhodování věci. Jedná-li se o pouhou kolegiální znalost na profesní bázi, musely by přistoupit ještě další skutečnosti, z nichž by bylo
možno dovozovat nadstandardnost vztahu
překračující rovinu běžné známosti, a tudíž
i pochybnosti o podjatosti (srov. usnesení
Nejvyššího soudu ze dne 31. 10. 2008, sp. zn.
4 Nd 330/2008). Tento přístup z ústavního
hlediska aprobuje i Ústavní soud (srov. usnesení ze dne 5. 1. 2011, sp. zn. III. ÚS 1358/09).
[46] Podle názoru Nejvyššího správního
soudu lze tento přístup přiměřeně aplikovat
na posuzování poměru úřední osoby k účast-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 11 / 2 013
níkům nebo jejich zástupcům ve smyslu § 14
odst. 1 správního řádu. Lze považovat za přirozené, pokud se úřední osoba stýká s osobami, které se ve své praxi zabývají shodnými tématy jako úřední osoba. Může se tak dít na
různých školeních, konferencích, ale i na akcích společenského charakteru. Pokud si
úřední osoba zachová potřebný odstup a vztahy s těmito osobami udržuje na rovině kolegiální, není žádný důvod vyřazovat úřední osobu ze správních řízení, jichž se tyto osoby
účastní. Sama skutečnost, že se úřední osoba
zná se zástupcem účastníka řízení nebo se zástupcem osoby, na jejíž podnět bylo řízení zahájeno, či si s nimi dokonce tyká, tedy neznamená,
že lze důvodně pochybovat o její nepodjatosti.
[47] Ke vzniku pochybností musí přistoupit další skutečnost, která posune tento kolegiální vztah do vztahu nadstandardního, ať už
v pozitivním či negativním smyslu (např. společně trávené dovolené nebo vyostřený sousedský spor). V projednávané věci poukazuje
stěžovatel především na účast předsedy žalovaného na oslavě a soukromé inzerci advokátní kanceláře zastupující Ústecký kraj a na
mediální výroky předsedy žalovaného. Nejvyšší správní soud konstatuje, že účast předsedy žalovaného na předmětné oslavě za rozhodnou z hlediska podjatosti považovat
nelze. Ze skutečností, které jsou o věci známé, vyplývá jen to, že se předseda žalovaného
účastnil oslavy výročí 75 let advokátní kanceláře Weil Gotshal & Manges a byl vyfotografován společně s místopředsedou představenstva PKN Orlen. Tato fotografie pak byla
použita jako součást inzerce advokátní kanceláře v časopisu EURO v roce 2007. Této
oslavy se zjevně účastnily desítky dalších lidí,
podle fotografií se jednalo o záležitost dosti
formální a stěžovatel neuvádí (a soud nevidí)
důvod, proč by tato v podstatě ojedinělá společenská akce měla ze vztahu předsedy žalovaného a zástupců Ústeckého kraje činit nadstandardní záležitost, tj. posouvat
jej za
běžnou známost, resp. za vztah charakterizovaný „tykáním“. Už vůbec pak není zřejmé
a stěžovatel k tomu neuvádí žádná tvrzení
a důkazní prostředky, jakou mohla mít účast
předsedy žalovaného vliv na jeho konkrétní
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 11 / 2 013
postup a rozhodování v stěžovatelově věci.
Úvahy stěžovatele zůstávají v rovině spekulace, a tu nelze považovat za důvodnou pochybnost o nepodjatosti ve smyslu § 14
odst. 1 správního řádu. (...)
[65] Podle § 1 odst. 3 zákona o ochraně
hospodářské soutěže se „[n]a soutěžitele,
kteří na základě zvláštního zákona nebo na
základě rozhodnutí vydaného podle zvláštního zákona poskytují služby obecného hospodářského významu, [...] tento zákon vztahuje, jen pokud jeho uplatnění neznemožní
poskytování těchto služeb“. Judikatura Nejvyššího správního soudu v souvislosti s tímto
ustanovením poukazuje na článek 86 odst. 2
Smlouvy o založení Evropského společenství
(dále jen „SES“, nyní článek 106 odst. 2
Smlouvy o fungování Evropské unie, dále jen
„SFEU“). Podle něj podniky pověřené poskytováním služeb obecného hospodářského zájmu, nebo ty, které mají povahu fiskálního
monopolu, podléhají pravidlům hospodářské soutěže, pokud uplatnění těchto pravidel
nebrání právně nebo fakticky plnění zvláštních úkolů, které jim byly svěřeny. Rozvoj obchodu nesmí být dotčen v míře, která by byla
v rozporu se zájmem Společenství.
[66] Omezení osobního rozsahu soutěžních pravidel podle § 1 odst. 3 zákona
o ochraně hospodářské soutěže je proto nutné interpretovat ve smyslu judikatury Soudního dvora Evropské unie k článku 86 odst. 2
SES (čl. 106 odst. 2 SFEU, viz rozsudek ze dne
30. 1. 2007, čj. 7 As 50/2006-262). Ve věci
Corsica Ferries byl vysloven názor, že právo
Unie přesně nevymezuje pojem služby obecného hospodářského zájmu podle čl. 86 odst. 2,
naopak členské státy mají širokou posuzovací pravomoc při definování toho, co považují za služby obecného hospodářského zájmu (rozsudek Tribunálu ze dne 11. 11. 2012,
Corsica Ferries, T-565/08, dosud nepublikováno, bod 56). Okolnosti, za nichž jsou poskytovány služby obecného hospodářského
významu, obecně vymezila rozhodnutí Soudního dvora zmiňovaná krajským soudem (rozsudek ze dne 19. 5. 1993, Corbeau, C-320/91,
Recueil, s. I-02533, rozsudek ze dne 27. 4. 1994,
Almelo, C-393/92, Recueil, s. I-01477). Tyto
okolnosti shrnul a doplnil generální advokát
Ruiz-Jarabo Colomer ve svém stanovisku ze dne
30. 1. 2007, čj. 7 As 50/2006-262). Ve věci
Corsica Ferries byl vysloven názor, že právo
Unie přesně nevymezuje pojem služby obecného hospodářského zájmu podle čl. 86 odst. 2,
naopak členské státy mají širokou posuzovací pravomoc při definování toho, co považují za služby obecného hospodářského zájmu (rozsudek Tribunálu ze dne 11. 11. 2012,
Corsica Ferries, T-565/08, dosud nepublikováno, bod 56). Okolnosti, za nichž jsou poskytovány služby obecného hospodářského
významu, obecně vymezila rozhodnutí Soudního dvora zmiňovaná krajským soudem (rozsudek ze dne 19. 5. 1993, Corbeau, C-320/91,
Recueil, s. I-02533, rozsudek ze dne 27. 4. 1994,
Almelo, C-393/92, Recueil, s. I-01477). Tyto
okolnosti shrnul a doplnil generální advokát
Ruiz-Jarabo Colomer ve svém stanovisku ze dne
20. 10. 2009 k věci Federutility, C-265/08,
Sb. rozh., s. I-03377, body 54 a 55, tak, že takové služby musí být poskytovány nepřetržitě (kontinuita), ve prospěch všech uživatelů
a na celém relevantním území (universalita), za jednotné ceny a ve srovnatelné kvalitě bez ohledu na konkrétní situace a na stupeň hospodářské výnosnosti
jednotlivých
operací (rovnost), transparentně a musí jít
o služby hospodářsky dostupné. Generální
advokát Jacobs k tomu dodává, že důvodem
pro svěření takových úkolů podnikům je
často skutečnost, že dané služby je nutné poskytovat, neboť na jejich vykonávání existuje veřejný zájem, avšak pokud by poskytování
takovýchto služeb bylo přenecháno
privátnímu sektoru, tyto služby by pak zřejmě vykonávány nebyly zpravidla z ekonomických důvodů. Potenciální mezera v poskytování služeb se může často objevit proto,
že vykonávání určitých úkolů, jako je poskytování služeb do vzdálených regionů, není
(stanovisko k věci Dusseldorp,
ziskové
C-203/96, Recueil, s. I-04075, bod 105).
[67] Ve vztahu k projednávanému případu lze dále poukázat na závěr Soudního dvora, že se jedná o výjimku z pravidel smlouvy,
a proto musí být podniky, které by z ní mohly čerpat výhodu, definovány velmi úzce.
Soukromé podniky sice mohou spadat pod
toto ustanovení, ale musí být pověřeny poskytováním služeb obecného hospodářského
zájmu aktem orgánu veřejné moci (rozsudek
Soudního dvora ze dne 27. 3. 1974, BRT – II,
127/73, Recueil, s. 313, body 19 a 20, tak i navazující judikatura, např. rozsudek ze dne
20. 10. 2009 k věci Federutility, C-265/08,
Sb. rozh., s. I-03377, body 54 a 55, tak, že takové služby musí být poskytovány nepřetržitě (kontinuita), ve prospěch všech uživatelů
a na celém relevantním území (universalita), za jednotné ceny a ve srovnatelné kvalitě bez ohledu na konkrétní situace a na stupeň hospodářské výnosnosti
jednotlivých
operací (rovnost), transparentně a musí jít
o služby hospodářsky dostupné. Generální
advokát Jacobs k tomu dodává, že důvodem
pro svěření takových úkolů podnikům je
často skutečnost, že dané služby je nutné poskytovat, neboť na jejich vykonávání existuje veřejný zájem, avšak pokud by poskytování
takovýchto služeb bylo přenecháno
privátnímu sektoru, tyto služby by pak zřejmě vykonávány nebyly zpravidla z ekonomických důvodů. Potenciální mezera v poskytování služeb se může často objevit proto,
že vykonávání určitých úkolů, jako je poskytování služeb do vzdálených regionů, není
(stanovisko k věci Dusseldorp,
ziskové
C-203/96, Recueil, s. I-04075, bod 105).
[67] Ve vztahu k projednávanému případu lze dále poukázat na závěr Soudního dvora, že se jedná o výjimku z pravidel smlouvy,
a proto musí být podniky, které by z ní mohly čerpat výhodu, definovány velmi úzce.
Soukromé podniky sice mohou spadat pod
toto ustanovení, ale musí být pověřeny poskytováním služeb obecného hospodářského
zájmu aktem orgánu veřejné moci (rozsudek
Soudního dvora ze dne 27. 3. 1974, BRT – II,
127/73, Recueil, s. 313, body 19 a 20, tak i navazující judikatura, např. rozsudek ze dne
11. 4. 1989,Saeed Flugreisen, 66/86, Recueil,
s. 803, bod 55, nebo nedávný rozsudek ze
dne 1. 7. 2008, MOTOE, C-49/07, Sb. rozh.,
s. I-04863, bod 45). Ve věci Air Inter pak
Soudní dvůr zdůraznil, že omezení soutěžního práva musí být pro poskytování těchto služeb nezbytné a tomuto účelu úměrné, přičemž posouzení, zda jsou tyto podmínky
splněny, musí být velmi přísné: nepostačuje,
aby toto poskytování bylo jen omezeno nebo
ztíženo. Je na žadateli, který se aplikace to-
hoto ustanovení dovolává, aby prokázal
znemožnění poskytování těchto služeb (rozsudek Tribunálu ze dne 19. 6. 1997, Air Inter,
T-260/94, Recueil, s. II-997, bod 141, shodně
již rozsudek ze dne 30. 4. 1974, Sacchi,
155/73, Recueil, s. 409, bod 15).
[68] Strany sporu nezpochybňují, že
i v oblasti veřejné autobusové linkové dopravy mohou být poskytovány služby obecného
hospodářského významu (či „zájmu“, což je
obsahově totožný pojem používaný v evropských předpisech). Rovněž není sporné, že
poskytování těchto služeb je blíže regulováno
jednak nařízením č. 1191/69, jednak zákonem
o silniční dopravě. Za služby obecného hospodářského významu lze tak v této oblasti považovat tzv. veřejnou službu (slovy zákona
o silniční dopravě „závazek veřejné služby“)
spočívající v zajištění dopravní obslužnosti
územního obvodu kraje, a to zejména tzv. základní dopravní obslužnosti, jak je definována v § 19a odst. 1 zákona o silniční dopravě
(zajištění přiměřené dopravy po všechny dny
v týdnu z důvodu veřejného zájmu, především do škol, do úřadů, k soudům, do zdravotnických zařízení poskytujících základní
zdravotní péči a do zaměstnání, včetně dopravy zpět, přispívající k trvale únosnému
rozvoji tohoto územního obvodu). Spornou
však zůstává otázka, zda stěžovatel v rozhodné době takové služby poskytoval a zda by mu
aplikace soutěžních pravidel v projednávaném případě znemožnila poskytování takových služeb (o tom, že stěžovatel je soutěžitelem, už bylo pojednáno výše).
[69] Zásadním pro určení stěžovatele jako poskytovatele služby obecného hospodářského významu je totiž nalezení veřejnoprávního aktu (aktu orgánu veřejné moci), který
jej takovou službou pověřil. Jak plyne z výše
uvedené judikatury Soudního dvora, bez takového aktu nelze u soukromého podniku
o poskytování služeb obecného hospodářského významu hovořit. Obdobně konstruuje
tento požadavek i § 1 odst. 3 zákona o ochraně hospodářské soutěže, když vyžaduje, aby
předmětné služby byly poskytovány na základě zvláštního zákona nebo na základě rozhodnutí vydaného podle zvláštního zákona.
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 11 / 2 013
Jelikož judikatura Soudního dvora vykládá
pojem „akt orgánu veřejné moci“ dosti široce, je třeba ekvivalentní český pojem „rozhodnutí“ vykládat nejen jako individuální
správní akt, ale je třeba pod něj zahrnout i jiné veřejnoprávní akty, z nichž vyplývá pověření pro příslušného soutěžitele poskytovat
služby obecného hospodářského zájmu.
[70] Stěžovatel se domnívá, že tímto aktem je udělená licence k provozování linkové
osobní dopravy. Touto otázkou se Nejvyšší
správní soud již zabýval v jiné věci stěžovatele a v rozsudku ze dne 31. 3. 2010, čj. 8 As
13/2009-157, dospěl k závěru, že stěžovatelův
názor je mylný. Rozhodující první senát přitom nevidí důvod, proč by se měl od tohoto
závěru odchýlit.
[71] Zákon o silniční dopravě vymezuje
řízení o předmětné licenci v § 10 až § 16, a to
včetně obsahových náležitostí žádosti a licence samotné. Žádost o licenci představuje svobodné rozhodnutí žadatele o licenci, který
s vědomím podnikatelského rizika chce za
podmínek stanovených v licenci provozovat
linku osobní dopravy. Licence je pak zákonem
koncipována jako povolení, na jehož základě
vzniká dopravci právo a povinnost provozovat
linkovou osobní dopravu za podmínek specifikovaných v licenci. To ovšem neznamená, že
by vlastníku licence automaticky vznikl závazek veřejné služby. Zákon o silniční dopravě
závazek veřejné služby upravuje zcela nezávisle na licenci, přičemž jeho vznik výslovně
spojuje s písemnou smlouvou, kterou uzavírá
kraj s dopravcem za účelem zajištění dopravní obslužnosti územního obvodu kraje (§ 19
odst. 3). Skutečnost, že zákon o silniční dopravě odlišuje udělení licence a závazek veřejné služby, vyplývá též z § 12 odst. 2 (možnost vázat udělení
licence na uzavření
smlouvy o závazku veřejné služby) a z § 19
odst. 2 (uzavře-li kraj písemnou smlouvu o závazku veřejné služby s dopravcem, který nemá
licenci, zahájí dopravní úřad řízení o udělení
licence bez návrhu dopravce). Se samotným
udělením licence tak není spojen vznik závazku veřejné služby a právo držitele licence
na úhradu prokazatelné ztráty. Tím méně lze
uvažovat o tom, že by udělením licence byl je-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 11 / 2 013
jí vlastník současně pověřen poskytováním
služeb obecného hospodářského významu.
Za onen akt orgánu veřejné moci, resp. rozhodnutí, jež pověřuje soutěžitele poskytováním oněch služeb, je proto třeba mít právě písemnou smlouvu o závazku veřejné služby.
Teprve v ní je vymezeno, jakých licencí, případně linek a spojů, se týká závazek veřejné
služby, a v jakém rozsahu a jakou úhradu prokazatelné ztráty hodlá kraj dopravci za jeho
služby poskytnout. Z toho též vyplývá, že závazek veřejné služby trvá pouze po dobu platnosti písemné smlouvy: po jejím ukončení pak
nelze uvažovat o tom, že by dopravce poskytoval služby obecného hospodářského významu.
[72] Stěžovatel dále tvrdí, že provozuje síť
veřejné linkové dopravy v režimu závazku veřejné služby podle čl. 2 nařízení č. 1191/69.
Názor stěžovatele je však mylný a vychází
z nedostatečného sladění terminologie mezi
nařízením č. 1191/69 a zákonem o silniční dopravě. Nařízení č. 1191/69, jak už z jeho názvu vyplývá, reguluje pouze výseč vztahů
vznikajících v dopravě, a to konkrétně vztahy
vyplývající z tzv. veřejné služby. Nelze mít přitom pochybnosti o tom, že dopravní obslužnost určitého území není zajišťována výlučně
prostřednictvím veřejné služby, ale i dopravci poskytujícími dopravní služby mimo veřejnou službu (na čistě komerční bázi, jak vyplývá z čl. 14 odst. 4 nařízení č. 1191/69).
Citované nařízení rozeznává dva nástroje, jimiž je veřejná služba v dopravě zajišťována.
Zaprvé jde o „smlouvu na veřejné služby“, jako dvoustranný úkon mezi orgánem členského státu a příslušným dopravním podnikem
(čl. 1 odst. 4 a čl. 14). Zadruhé se jedná o „závazek veřejné služby“, který je dopravnímu
podniku uložen rozhodnutím orgánu členského státu (čl. 1 odst. 5 a oddíl II až IV). Tyto
nástroje přitom nelze směšovat (srov. rozsudek Tribunálu ze dne 16. 3. 2004, Danske,
T-157/04, Recueil, s. II-00917).
[73] Zákon o silniční dopravě v rozhodném znění reguloval zjevně širší oblast vztahů
než nařízení č. 1191/69, avšak v § 19 – § 19c se
výslovně zabýval otázkou veřejné služby v dopravě (v současné době je celá tato problematika z citovaného zákona vyňata a zpraco-
vána v samostatném zákoně č. 194/2010 Sb.,
o veřejných službách v přepravě cestujících).
Zákon o silniční dopravě přitom upravoval
pouze jeden nástroj zajištění veřejné služby
v dopravě, a to „smlouvu o závazku veřejné
služby“ jako dvoustranný právní úkon mezi
dopravcem a krajem. Ačkoliv název této
smlouvy nasvědčuje smísení obou nástrojů
uvedených v nařízení č. 1191/69, obsahově jí
bezpochyby odpovídá pouze „smlouva na
veřejné služby“. Nástroj spočívající v jednostranném uložení závazku veřejné služby rozhodnutím dopravního nebo jiného úřadu tedy zákon o silniční dopravě v rozhodné době
neobsahoval. K jednostrannému uložení závazku veřejné služby tak mohlo dojít pouze
na základě nařízení č. 1191/69, a to autoritativním rozhodnutím orgánu členského státu.
Za toto rozhodnutí přitom nelze považovat
udělení licence, a to kvůli výše uvedené nezávislosti licence na poskytování veřejných služeb. Kromě toho ze zákona o silniční dopravě
vyplývá, že nelze mít uzavřenu a plnit „smlouvu o závazku veřejné služby“ a současně nedisponovat příslušnou licencí: pokud by však
licence byla rozhodnutím ukládajícím závazek veřejné služby, docházelo by k nepřípustné kumulaci obou nástrojů zajišťování veřejné služby v dopravě. Uzavírání „smlouvy
o závazku veřejní služby“ by se navíc jevilo
jako zcela nadbytečné (byl-li již uložen závazek veřejné služby licencí).
[74] Lze tedy uzavřít, že dopravce může
poskytovat veřejné služby v dopravě buď na
základě „smlouvy na veřejné služby“, jíž
v českých podmínkách odpovídá veřejnoprávní „smlouva o závazku veřejné služby“,
nebo na základě autoritativního rozhodnutí
o uložení závazku veřejné služby. Tyto veřejnoprávní akty je pak třeba považovat za akty,
jimiž je příslušný dopravce pověřen poskytováním služeb obecného hospodářského významu ve smyslu § 1 odst. 3 zákona o ochraně
hospodářské soutěže. K vynětí dopravce ze
soutěžních pravidel nemůže vést samotné
udělení licence k provozování linkové osobní
dopravy, ani sama skutečnost, že dopravce
působí na linkách zařazených do základní dopravní obslužnosti kraje, neboť tu chybí ono
veřejnoprávní pověření poskytováním služeb
obecného hospodářského významu. Ze stejného důvodu je nerozhodná i skutečnost, že stěžovatel naplňuje znaky stanovené pro závazky
veřejné služby v čl. 2 nařízení č. 1191/69.
Opačný závěr by vedl k neudržitelné situaci,
kdy by pouhé udělení licence či působení na
linkách zařazených do základní dopravní obslužnosti kraje nebo i jen naplnění obecných
znaků závazků veřejné služby uvedených
v nařízení č. 1191/69 vedlo k povinnosti kraje
hradit takovému dopravci prokazatelnou
ztrátu. Kraj by vůbec nemohl ovlivnit kdo
a za jakých podmínek (za jakou cenu) bude
veřejné služby v dopravě poskytovat. Z hlediska zákona o ochraně hospodářské soutěže
by pak takový závěr vedl k automatickému vynětí všech takových dopravců z působnosti
zákona, byť by poskytovali své služby čistě komerčně a panoval by mezi nimi ostrý konkurenční boj. Takový záměr český ani unijní zákonodárce zjevně neměl, a proto je třeba tuto
argumentaci odmítnout a trvat na podmínce
veřejnoprávního pověření k poskytování služeb obecného hospodářského významu. (...)
[78] Stěžovatel k druhé podmínce vynětí
z působnosti soutěžních pravidel tvrdí, že
soud nepřípustně zúžil výklad § 1 odst. 3 zákona o ochraně hospodářské soutěže. Podle
stěžovatele je působnost tohoto zákona vyloučena i v případě, že byť i jen jediné jeho ustanovení [zde například § 11 odst. 1 písm. e) a f)]
znemožní poskytování služby obecného hospodářského významu (zde zajištění dopravní
obslužnosti). Stěžovatel tak fakticky vychází
z postulátu všechno nebo nic: tedy buď je
veškeré jednání soutěžitele vyňato ze všech
pravidel soutěže artikulovaných v zákoně
o ochraně hospodářské soutěže, anebo veškeré jednání soutěžitele podléhá všem pravidlům. Tento názor je ovšem neudržitelný.
Z rozhodnutí Soudního dvora ve věci Air Inter jednoznačně plyne, že omezení soutěžního práva musí být nezbytné a přiměřené (ze
stejných požadavků vyšel i krajský soud, srov.
s. 19 napadeného rozsudku), přičemž posouzení, zda jsou tyto podmínky splněny, musí
být velmi přísné. Vynětí soutěžitele podle § 1
odst. 3 zákona o ochraně hospodářské soutě-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 11 / 2 013
že tedy přichází v úvahu pouze tam, kdy jeho
určité jednání by bylo kvalifikováno jako porušení soutěžních pravidel, avšak bez tohoto
jednání by došlo ke znemožnění poskytování
služeb obecného hospodářského významu,
jímž byl soutěžitel pověřen. Vynětí ze zákona
je omezeno pouze na jednání spojené s poskytováním služeb obecného hospodářského
významu a současně je toto vynětí omezeno
jen na ta pravidla hospodářské soutěže, která
by předmětnému jednání (a tudíž i poskytování služeb obecného hospodářského významu) bránila.
[79] Krajský soud proto zcela správně posuzoval otázku, zda by aplikace zákazu zneužívat dominantní postavení podle § 11 odst. 1
zákona o ochraně hospodářské soutěže na vytýkané jednání (oznámení úmyslu přerušit
provoz pět dní před jeho uskutečněním) stěžovateli znemožnilo poskytovat služby obecného hospodářského významu. Dospěl přitom k akceptovatelnému závěru, že tomu tak
není: jednak stěžovatel sám svým jednáním
poskytování těchto služeb (byly-li by považovány za služby obecného hospodářského významu) přerušil, jednak by poskytování těchto služeb nijak neovlivnila skutečnost, kdyby
stěžovatel svůj úmysl oznámil s dostatečným
předstihem. Pokud by se tedy stěžovatel choval v souladu s požadavky § 11 odst. 1 zákona
o ochraně hospodářské soutěže, nedošlo by
tím ke znemožnění poskytování služeb obecného hospodářského významu (pokud by
ovšem stěžovatel takové služby poskytoval). Jelikož stěžovatel neprokázal opak, § 1 odst. 3 citovaného zákona na jeho jednání nedopadá.
[80] Tento závěr nemohou zvrátit odkazy
stěžovatele na § 11 odst. 1 písm. e) a f), které
obsahují typové skutkové podstaty zneužití
dominantního postavení. Tato jednání nebyla
stěžovateli kladena za vinu, a na posouzení
věci nemají tudíž žádný dopad. I v případě, že
by tyto skutkové podstaty nebylo lze na stěžovatele vztáhnout, neboť by jejich aplikace
znemožnila stěžovateli poskytování služeb
obecného hospodářského významu, neznamená to, že by byl stěžovatel kompletně vyňat
z působnosti § 11 nebo z celého zákona
o ochraně hospodářské soutěže. Přístup pre-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 11 / 2 013
zentovaný stěžovatelem by vedl k absurdním
závěrům. Nemožnost aplikace určitého ustanovení zákona o ochraně hospodářské soutěže (např. určité skutkové podstaty zneužití
dominantního postavení) na soutěžitele z důvodu znemožnění poskytování služeb obecného hospodářského významu by podle stěžovatele vedla k vynětí všech jednání soutěžitele
z dosahu zákona. Ten by se pak ovšem mohl
dopouštět beztrestně jakýchkoliv jiných zákonem nedovolených jednání, aniž by byl za
to postižitelný a aniž by respektování zákona
v těchto případech mělo jakýkoliv vliv na poskytování služeb obecného hospodářského
významu. Takový závěr odporuje zdravému
rozumu a vůbec smyslu regulace soutěže. (...)
Belge
[111] Nejvyšší správní soud považuje za
vhodné před vlastním vypořádáním kasačních námitek uvést k otázce zneužití dominantního postavení obecně následující. Dle
§ 11 odst. 1 zákona o ochraně hospodářské
soutěže je zneužívání dominantního postavení na újmu jiných soutěžitelů nebo spotřebitelů zakázáno. Tato generální klauzule je doplněna demonstrativním výčtem zakázaných
jednání, která jsou zvláště typická, opakují se
nejčastěji a představují nejzávažnější rušivá
jednání. „Význam generální klauzule spočívá v tom, že pokud určité jednání naplňuje
její jednotlivé znaky, i když není zachyceno
zvláštní pojmenovanou skutkovou podstatou, je zakázaným jednáním se všemi důsledky, které z něho pro jednajícího vyplývají. Jakékoli jednání, které naplňuje znaky
uvedené v generální klauzuli, může tedy být
sankcionováno jako zneužití dominantního postavení, a to i tehdy, jestliže je pod žádnou z demonstrativně vyjmenovaných skutkových podstat nebude možné podřadit“
(rozsudek Nejvyššího správního soudu ze
dne 3. 10. 2008, čj. 7 Afs 40/2007-111,
č. 1827/2009 Sb. NSS). Tento závěr je plně
podpořen judikaturou Soudního dvora Evropské unie k obsahově obdobnému článku
82 SES (nyní článek 102 SFEU), srov. např.
rozsudek ze dne 21. 2. 1973, Continental
Can, 6/72, Recueil, s. 215, body 26 a 27; nebo
rozsudek ze dne 16. 3. 2000, P Compagnie
Maritime
Transports, C-395/96
a C-396/96 Recueil, s. I-1365, body 112 až 114.
[112] Podstata zneužití dominantního postavení soutěžitele dle zákona o ochraně hospodářské soutěže vychází ze zákazu chování,
které by bylo za normálních podmínek přípustné, avšak vzhledem k tomu, že subjekt
s dominantním postavením má zvláštní odpovědnost, vyplývající z potencionální újmy,
kterou by jeho chování mohlo způsobit soutěži obecně a zájmům konkurence, dodavatelů, zákazníků a spotřebitelů zvláště, je v jeho
případě takové chování považováno za nepřípustné (srov. rozsudek Soudního dvora Evropské unie ze dne 9. 11. 1983, Michelin,
322/81, Recueil, s. 3461, bod 57).
[113] Otázku, zda je konkrétní chování
soutěžitele v dominantním postavení možné
považovat za jednání, které je ještě dovolené,
nebo za jednání zákonem již zakázané, je třeba posuzovat individuálně se zřetelem ke
všem specifikům jednotlivého případu. „Při
hodnocení
této otázky je tak nutné vzít
v úvahu míru restriktivnosti samotného chování, skutečnost, zda jde o jednání, které je
v daném odvětví běžné, otázku dopadů jednání na jiné soutěžitele či spotřebitele, míru
oslabení soutěže již před uskutečněním protisoutěžního útoku dominanta, případný
úmysl poškodit soutěž na trhu apod. Klíčovým je přitom právě hledisko přiměřenosti
jednání dominantního soutěžitele, tedy otázka, zda zvolený způsob a intenzita jednání je
přiměřená oprávněným zájmům, které tento
dominantní soutěžitel na trhu má. Jednání,
kterým dominant hájí své postavení na trhu,
nesmí být zjevně nepřiměřené. Naopak,
jsou-li pro takový postup dominanta věcně
ospravedlnitelné důvody, není jednání, které
by za jiných okolností splňovalo znaky zneužití dominantního postavení, jednáním ve
smyslu §11 odst. 1 zákona o ochraně hospodářské soutěže zakázaným. Soutěžitel v dominantním postavení má tedy právo podniknout takové přiměřené kroky, které považuje
za vhodné k ochraně svých zájmů. Úkolem
Úřadu je pak posoudit, zda se skutečně jednalo o opatření přiměřená, přičemž se musí
zabývat zejména tím, zda důvod k jejich přijetí tato opatření ospravedlňuje.“ (viz výše citovaný rozsudek čj. 7 Afs 40/2007-111). (...)
[115] Na základě těchto východisek Nejvyšší správní soud přezkoumal závěry žalovaného a krajského soudu a shledal je zákonnými a řádně podloženými. Ze správního spisu
je zřejmé, že si stěžovatel po výpovědi smlouvy o závazku veřejné služby Ústeckým krajem
a po uplynutí výpovědní lhůty ponechal licence k provozu veřejné autobusové dopravy
na dotčených linkách a dál kontinuálně poskytoval přepravní služby. Žalovaný nashromáždil obsáhlý spisový materiál o čilé komunikaci mezi stěžovatelem a Ústeckým krajem
ohledně řešení nastalé situace. Z ní a z mediálních prohlášení představitelů Ústeckého
kraje je patrné, že Ústecký kraj byl informován o finančních problémech stěžovatele, jakož i o nemožnosti poskytovat přepravní
služby za tohoto stavu dlouhodobě. Nicméně
za celou dobu nepadl ze strany stěžovatele
žádný konkrétní údaj o přesném dni přerušení dopravy, jeho rozsahu a délce trvání.
O přerušení dopravy dne 1. 8. 2006 stěžovatel prokazatelně informoval Ústecký kraj
teprve dopisem dne 26. 7. 2006 a následně
dopravu skutečně přerušil.
[116] Vlastnictví licencí stěžovatelem blokovalo možnost dopravního úřadu vydat kdykoliv další licence na tytéž linky jiným dopravcům, s nimiž by následně Ústecký kraj
uzavřel smlouvu o závazku veřejné služby,
neboť by se mohlo jednat o poskytnutí zakázané veřejné podpory těmto dopravcům na
úkor stěžovatele. K vydání licencí jiným dopravcům tak mohlo dojít pouze tehdy, kdyby
stěžovatel požádal o odejmutí svých licencí,
nebo kdyby se dopustil jednání, jež by odůvodňovalo jejich odejmutí dopravním úřadem. Vydání licencí je přitom poměrně
zdlouhavý proces (zákon o silniční dopravě
zde počítá se lhůtou pro vydání licence v délce 45 dnů – viz § 12 odst. 1). Za této situace
Ústecký kraj uzavřel se společností ČSAD
Česká Lípa (jako s vítězem koncesních řízení,
jež kraj vyhlásil po vypovězení smlouvy o závazku veřejné služby se stěžovatelem), rámcové smlouvy o závazku veřejné služby s tím,
že platnost licencí na předmětné linky pro tohoto dopravce byla vázána na objednání služeb krajem na základě rámcových smluv. Jak
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 11 / 2 013
se však ukázalo, ani toto nestandardní řešení
nevyřešilo nastalou výluku v dopravě, neboť
společnost ČSAD Česká Lípa dne 2. 8. 2006
popřela svou připravenost k provozu předmětných linek a vzala veškeré své žádosti o licence zpět. Stěžovatel tak podle názoru soudu kalkuloval s tím, že situace není v krátké
pětidenní lhůtě řešitelná standardními ani
nestandardními postupy a že Ústecký kraj bude muset pod časovým tlakem buď uzavřít
novou smlouvu o závazku veřejné služby se
stěžovatelem, nebo bude muset stěžovateli
nařídit provoz předmětných linek vrchnostenským nařízením podle článku 14 odst. 5
nařízení č. 1194/69, neboť zajištění náhrady
za stěžovatele v tak krátké době nebylo uskutečnitelné. Obě situace byly pro stěžovatele
žádoucí, neboť mu přes výpověď smlouvy
o závazku veřejné služby ekonomicky zajišťovaly provoz na předmětných
linkách,
resp. úhradu prokazatelné ztráty.
[117] Stěžovatel si jako řádný hospodář
musel být v každém okamžiku vědom své finanční situace. Jelikož poskytoval předmětné
přepravní služby dlouhodobě, muselo mu též
být zřejmé, jak dlouho je schopen bez hrazení prokazatelné ztráty Ústeckým krajem tyto
služby poskytovat. V období leden až duben
2006 byla prokazatelná ztráta Ústeckým krajem stěžovateli hrazena vždy čtvrtý týden následujícího měsíce. Vzhledem k výpovědi
smlouvy o závazku veřejné služby došlo k poslední úhradě na konci května. Jestliže na
konci června stěžovatel žádnou úhradu za
předchozí měsíc neobdržel, muselo mu být
nejpozději v tento okamžik zřejmé, že kraj na
provoz autobusových linek dále přispívat nehodlá. Již tehdy tedy mohl stěžovatel bez ja-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 11 / 2 013
kýchkoliv potíží kraj upozornit na to, že disponibilní zdroje mu umožňují provozovat dopravu na předmětných linkách jen do konce
července: stěžovatel nepředložil žádné důkazy o tom, že by se jeho finanční situaci rapidně zhoršila až na konci července, a že by tedy
jeho informace z 26. 7. 2006 byla reakcí na
nenadálou a neočekávatelnou finanční zátěž.
Stěžovatelovy důvody pro přerušení dopravy
na konci července byly tedy shodné s důvody,
jež fakticky měl již na konci června.
[118] Jestliže stěžovatel nejpozději na
konci června 2006 věděl vše podstatné o své
finanční situaci, vyplývala z jeho zvláštní odpovědnosti jako dominanta povinnost upozornit Ústecký kraj na přerušení dopravy
s přiměřeným předstihem. Pětidenní předstih nelze s ohledem na výše popsané skutečnosti považovat za přiměřený. Vzhledem
k rozsahu přerušení dopravy (celý Ústecký
kraj), charakteru linek (linky základní dopravní obslužnosti kraje) a objektivní nemožnosti spotřebitelů odebrat služby od jiného
dodavatele, byla tímto jednáním stěžovatele
způsobena podstatná újma spotřebitelům,
kteří se museli aktivizovat a odvracet pro ně
nepříznivé dopady stěžovatelova jednání. Stěžovatel tak svým jednáním porušil generální
klauzuli zákazu zneužití dominantního postavení obsaženou v § 11 odst. 1 zákona o ochraně hospodářské soutěže a byl za toto jednání
žalovaným po právu postižen. Nejvyšší správní soud přitom zdůrazňuje, že stěžovateli nebylo nijak vytýkáno samo přerušení dopravy,
neboť to bylo v jeho ekonomické situaci odůvodněné, ale jeho nevčasné oznámení Ústeckému kraji. (...)
Akciová společnost Dopravní podnik Ústeckého kraje proti Úřadu pro ochranu hospo- dářské soutěže o zneužití dominantního postavení, o kasační stížnosti žalobce.