1 Ao 2/2010

Věc: Akciová společnost Severočeské vodovody a kanalizace proti Finančnímu ředitelství v Ústí nad Labem o daň z nemovitostí, o kasační stížnosti žalobce. Finanční úřad v Teplicích žalobci doda- © žalovaný čtyřmi rozhodnutími ze dne 6. 6. tečně vyměřil daň z nemovitostí za zdaňovací — 2007 zamítl. období let 2002 až 2005. Proti těmto plateb- Žalobce podal proti výše uvedeným roz- ním výměrům podal žalobce odvolání, které — hodnutím žalobu, kterou Krajský soud v Ústí » S áčinností od 1. I. 2010 byl f 11 odst. 1 písm. a) změněn zákonem č. 362/2009 Sb. *© S účinností od 1. 1. 2002 nahrazen zákonem č. 254/2001 Sb., o vodách a o změně některých zákonů (vodní zákon). . 238 nad Labem rozsudkem ze dne 27. 2. 2008 za- mítl. V odůvodnění uvedl, že právní řád jed- noznačně nedefinuje pojem „vodní hospo- dářství“, nýbrž jej užívá ve dvou zcela odlišných významech. První okruh právních předpisů pod tímto termínem rozumí hospo- daření na vodních plochách jako jednu ze ze- mědělských činností a druhý okruh pak vod- ním hospodářstvím rozumí hospodaření s vodami. Krajský soud dovodil, že pod po- jmem „vodní hospodářství“ ve smyslu $ 11 odst. 1 písm. d) bod 1 zákona o dani z nemo- vitostí se rozumí prvně uvedené pojetí vodní- ho hospodářství, tj. hospodaření na vodních plochách, a nikoliv hospodaření s vodami. Pod hospodaření na vodních plochách je možno zahrnout chov ryb, vodních živočichů a pěstování rostlin na vodní ploše. V obchod- ním rejstříku žalobkyně však žádná z těchto činností uvedena není. K námitce, že žalovaný neoprávněně po- užil odvětvovou klasifikaci ekonomických čin- ností (dále jen „OKEČ“) krajský soud uvedl, že žalovaný i správce daně postupovali správ- ně, pokud.pro podřazení konkrétní činnosti žalobce pod obecné termíny uvedené v záko- ně využili podpůrně OKEČ. Vzhledem k to- mu, že je možné využívat statistické registry k zařazení jednotlivých činností pod sazby daně z přidané hodnoty, je možné jich zcela jistě podpůrně využít i při stanovení základní sazby daně z nemovitostí. Právě podpůrným použitím OKEČ žalovaný zjistil, že shromaž- ďování, úprava a rozvod vody jsou podřazeny do stejné sekce jako výroba a rozvod elektři- ny a plynu, a proto dospěl oprávněně k závě- ru, že budovy ve vlastnictví žalobce lze pod- řadit pod $ 11 odst. 1 písm. d) bod 2 zákona o daních z nemovitostí. Soud se plně ztotož- nil se závěrem žalovaného, že převažující čin- ností žalobce je shromažďování, úprava a roz- vod vody, přičemž sběrem, odváděním a likvidací odpadních vod dochází pouze k uzavření koloběhu „výroby vody“. Žalobce (stěžovatel) brojil proti rozsudku krajského soudu kasační stížností, v níž ne- souhlasil s výkladem pojmu „voďní hospo- dářství“, který provedl krajský soud. Důvodo- vá zpráva k zákonu o dani z nemovitostí byla vyhotovována v době, kdy pojem „vodní hos- podářství“ byl dostatečně definován, a to např. v ČSN 736210, přičemž závaznost Českoslo- venských státních norem byla v uvedené době dána zákonem č. 142/1991 Sb., o českosloven- ských technických normách. Nelze opome- nout ani tehdy platný zákon č. 138/1973 Sb. Dle stěžovatele tedy zákonodárce v době se- stavování důvodové zprávy dostatečně věděl, jak pojem „vodní hospodářství“ vykládat. Dá- le uvedl, že ačkoliv není tento sporný pojem v současném právním řádu jednoznačně defi- nován, lze z platných právních předpisů vysle- dovat, že poskytování služeb oboru vodovodů a kanalizací patří pod vodní hospodářství. Za zcela nepřípustné považoval stěžovatel posu- zování své činnosti pomocí OKEČ, protože tato klasifikace není pro oblast zákona o dani z nemovitostí závazná. Stěžovatel poukázal na nesoulad výkladu pojmu vodní hospodářství provedeného kraj- ským soudem s výkladovými principy platný- mi pro oblast veřejného práva, zejména se zá- sadou in dubio pro mitius. Krajský soud připustil, že sporný pojem lze chápat ve dvou významech, a proto se měl přiklonit k přístu- pu mírnějšímu. Nejvyšší správní soud rozsudek Krajské- ho soudu v Ústí nad Labem zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Z odůvodnění: (©) Předmětem rozdílných právních ná- zorů stěžovatele a žalovaného bylo to, zda uplatnit při stanovení daně z nemovitostí saz- bu ve výši 1 Kč za m? zastavěné plochy podle $ 11 odst. 1 písm. a) zákona o dani z nemovi- tostí účinného v době rozhodného zdaňova- cího období, nebo sazbu ve výši 5 Kč za m? zastavěné plochy podle písmene b) tohoto ustanovení. V této souvislosti nabývá stěžejní- ho významu obsah pojmu „voďní hospodář- ství“, který zákon o dani z nemovitostí uvádí u nižší sazby, a zodpovězení otázky, zda před- mětné nemovitosti lze definovat jako stavby sloužící pro vodní hospodářství. Jde o otázku ryze právní, na kterou se soustředil již krajský soud, když konstatoval, že spor spočívá v tom, zda předmětné stavby mohou být stav- 239 2214 bami sloužícími pro vodní hospodářství či zda se jedná o stavby sloužící pro průmysl, stavebnictví, dopravu a energetiku. I Nejvyšší správní soud proto ve shodě s krajským sou- dem vyšel z premisy, že mezi účastníky není sporu, že předmětem daně jsou garáže, skla- dy, dílny, montované haly, stanice PHM, tru- hlárna, administrativní budovy a. parkoviště a že tyto stavby podléhaly zdanění buď ve vý- ši 1 Kč, nebo ve výši 5 Kč za m? zastavěné, resp. upravené podlahové plochy. Vycházel z předpokladu,že budovy stěžovatele slouží v převážné míře k výrobě a rozvodu pitné a užitkové vody a likvidaci vody odpadní. Ne- zabýval se rovněž rozlohami podlahových ploch u jednotlivých staveb, pokud případně slouží: více ' účelům a vzájemnými poměry těchto podlahových ploch, jak předpokládá v těchto případech $ 11 odst. 6 zákona o dani z nemovitostí. Zákon o dani ž nemovitostí stanovil, že sazba daně ve výši 1 Kč za m? zastavěné plo- chy nebo upravené podlahové plochy se uplatní u staveb pro podnikatelskou činnost a u samostatných nebytových prostorů slou- žících'pro zemědělskou prvovýrobu, pro lesní a vodní hospodářství, zatímco vyšší sazba daně se uplatnila u staveb sloužících pro průmysl, stavebnictví, dopravu, energetiku a ostatní zemědělskou výro- bu. Právní předpis hovoří o vodním hospo- dářství v $ 11 pouze v souvislosti se sníženou sazbou daně, zatímco ve vztahu k účelu, ke kterému dle mínění daňových orgánů a kraj- ského soudu stavby slouží, právního pojmu jakkoli slovně spojeného s vodou neužívá. Je proto třeba posoudit, zda lze interpretovat pojem „energetika“ tak, aby pokrýval i před- mětné stavby, resp. zda lze předmětné stavby považovat za stavby sloužící vodnímu hospo- dářství. Jinými.slovy, bylo třeba posoudit, zda lze rezignovat na gramatický výklad právního předpisu a argumentovat tak, že jej uplatnit nelze, a to především v důsledku použití. te- leologického: výkladu, který zdůrazňuje účel rozdělení jednotlivých, staveb do kategorií podle sazby. daně a rovněž zohledňuje to, ve spojení s jakými druhy staveb jsou stavby sloužící vodnímu hospodářství ve zvýhodně- 240 xx4 né kategorii uvedeny. Nejvyšší správní soud se při řešení této otázky nepřiklonil k právnímu názoru krajského soudu a daňových orgánů. Právní předpisy, které upravují „nakládá- ní s vodami“, pojem vodní hospodářství vý- slovně nedefinují. Na podrobný výčet toho, co lze rozumět vodním hospodářstvím, ne- aspiroval ve svém odůvodnění ani krajský soud a tyto ambice nemá ani Nejvyšší správní soud. Ve věci totiž nešlo o to bezezbytku vy- mezit a definovat pojem „vodní hospodář- ství“, ale posoudit, zda existuje rozumný dů- vod nezahrnout předmětné stavby do této kategorie. Lze proto pouze připomenout, že zákon č. 138/1973 Sb. zpravidla užíval adjektiva „vodohospodářský“ (např. ve spojení se stavba- mi, díly rozhodováním, dozorem, plánem, opatřením). Účelem zákona č. 138/1973 Sb. by- lo dle $ 1 „chránit vody pro jejich nenahra- ditelnost a celospolečenský význam, plánovi- tě řídit jejich odběry a jiné nakládání s nimi tak, aby byla zabezpečena rovnováha mezi potřebou vody a kapacitou vodních zdrojů, pečovat o jejich čístotu a nejhospodárnější využití a zajišťovat ochranu před povodně- mi“. Inspirativní v tomto ohledu může být též zákon č. 130/1974 Sb., o státní správě ve vod- ním hospodářství (účinný do 31. 12. 2001), který např. v $ 5 stanovil kompetence minis- terstva pro životní prostředí jako ústředního vodohospodářského orgánu České republi- ky, kdy hovoří o péči „o ochranu přirozené akumulace vod a vodních zdrojů, rozboru stavu využití vodních zdrojů, sestavování a doplňování směrného vodohospodářského plánu, schvalování manipulačních řádů vo- dohospodářských děl“ atd: Pro rámcové vy- mezení toho, co lze rozumět vodním hospo- dářstvím, může být podstatný též $ 34 odst. 1 zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích). Ten uvádí, že přestupku na úseku vodního hospo- dářství se dopustí „řen, kdo odebere povrcho- vou nebo podzemní vodu bez potřebného povolení vodoprávního úřadu nebo v rozpo- ru s.ním, vypustí odpadní nebo důlní vody do vod povrchových nebo podzemních, po- případě do kanalizace, v rozporu s vodním zákonem, znečistí povrchovou nebo pod zemní vodu nebo ohrozí její jakost nebo zdravotní nezávadnost nedovoleným naklá- dáním se závadnými látkami, popřípadě způsobí vniknutí těchto látek do kanalizace v rozporu s vodním zákonem, či poruší po- vinnosti týkající se vodních děl založené sta: vebními předpisy“. Krajský soud se snažil vymezit, co lze pod pojem „vodní hospodářství“ v režimu zákona o dani z nemovitostí zahrnout. I když takovému vymezení nelze upřít přesvědčivost, s ohle- dem na stav právní úpravy neobstojí. Krajský soud uvádí, že k vymezení pojmu je třeba do- spět v kontextu dalších budov zařazených do stejné skupiny. V rozsudku však chybí vysvět- lení, jaký je onen základní důvod, proč právě stavby tohoto druhu (zemědělská prvovýro- ba, lesní hospodářství, vodní hospodářství) požívaly daňového zvýhodnění. Důvodová zpráva spíše než samotnou povahu těctito staveb, které mohou obecně souviset se za- bezpečováním základních životních potřeb a rozvoje, zdůrazňuje odlišné podmínky a charakter odvětví podnikatelské činnosti, tedy jiná hlediska. Dle důvodové zprávy má být takto zohledněna zastavěná plocha, která je např. u zemědělské prvovýroby větší než u jiných forem podnikání (např. staveb hote- lů či peněžních ústavů). Krajskému soudu lze přisvědčit v tom, že lze vysledovat v českém právním řádu užití ter- mínu „vodní hospodářství“ ve dvojím význa- mu. Otázkou však je, zda Ize hovořit o dvou „zcela odlišných“ významech tohoto pojmu, protože takové stanovisko předpokládá, že zákonodárce bude při užití tohoto pojmu mít vždy na paměti, v jaké souvislosti pojmu uží- vá a ony dva obsahové významy (jakkoli jde o stav obecně velmi nevhodný) budou mít vždy samostatný relativně určitý obsah. To však nelze s jistotou tvrdit. Např. $ 1 odst. 1 zákona č. 95/1999 Sb., o podmínkách převo- du zemědělských a lesních pozemků, hovoří pod písmenem a) bod 3 o tom, že „[plředmě- tem převodu zemědělských a některých les- ních pozemků z vlastnictví státu na jiné osoby. podle tohoto zákona mohou být po- zemky ve vlastnictví státu a ve správě Po- zemkového fondu České republiky, které ke dní 24, června 1991 byly zastavěny obytný- mi, hospodářskými budovami nebo stavba- mi sloužícími zemědělské výrobě nebo s ní souvisejícímu vodnímu hospodářství“. Zákon č. 95/1999 Sb., který dle názoru kraj- ského soudu užívá termínu vodní hospodář- ství ve významu jedné ze zemědělských čin- ností, však v tomto případě výslovně stanoví, že ono vodní hospodářství musí se zeměděl skou výrobou souviset. Zákon o dani z nemo- vitostí však neobsahuje takové výslovné vyjá- dření, že vodní hospodářství musí souviset se zemědělskou prvovýrobou, resp. lesním hospodářstvím. Podle krajského soudu je třeba pojem „vodní hospodářství“ chápat jako „hospoda- ření na vodních plochách“ a zahrnout do něj chov ryb, vodních živočichů a pěstování rost- lin'na vodní ploše. Zákon č. 252/1997 Sb., o zemědělství, v $ 2e odst. 3 písm. £) stanovil, že zemědělskou výrobou včetně hospodaření na vodních plochách se rozumí (vedle dal- ších definic) chov ryb, vodních živočichů a pěstování rostlin na vodní ploše na pozem- cích vlastních, pronajatých nebo užívaných na základě jiného právního důvodu. Zákon o zemědělství tedy hovoří o chovu ryb, vod- ních živočichů a pěstování rostlin na vodní ploše právě „přímo“ v souvislosti se zeměděl- skou výrobou, avšak užívá termínu „hospoda- ření na vodních plochách“, nikoli spojení „vodní hospodářství“ Zákon č. 252/1997 Sb. dále např. v $ 2c odst. 2 písm. c) hovoří 0 po- sílení konkurenceschopnosti zemědělství, lesního a vodního hospodářství a rybářství, včetně zpracovatelských odvětví. Pokud by se tedy vodním. hospodářstvím v „zeměděl- skoprávním smyslu“ rozuměl chov ryb (jak uvádí krajský soud), pak by bylo nadbytečné, aby základní odvětvový předpis (zákon o ze- mědělství) hovořil vedle vodního hospodář- ství samostatně též o rybářství. Proto není zcela přesvědčivý názor kraj- ského soudu, pokud jej to, že jsou v kategorii staveb zdaňovaných zvýhodněnou sazbou uvedeny i stavby sloužící zemědělské prvový- robě, resp. lesnímu hospodářství, vede k zá- věru, že by mělo v případě vodního hospo- dářství jít pouze o stavby jakýmsi způsobem spjaté se zemědělskou prvovýrobou. 241 2214 Není bez zajímavosti, že zákon o dani z ne- movitostí účinný ke dni 1. 1. 1993 formuloval $ 11 odst. 1 písm. d) bod 1 částečně odlišně, když hovořil u staveb pro podnikatelskou činnost o stavbách sloužících pro zeměděl- skou prvovýrobu, stavbách pro lesní a vodní hospodářství. Opakované užití pojmu stavba, zejména ve druhém případě, kdy bylo. užito za čárkou, mnohem zřetelněji oddělovalo stavby lesního a vodního hospodářství od sta- veb zemědělské. prvovýroby. Teprve po 1. 1. 2001 doznalo předmětné ustanovení změny do podoby účinné v rozhodných obdobích. Pojem stavba již v jednotlivých bodech $ 11 odst. 1 písm. d) citovaného zákona není opa- kovaně užíván, ale objevuje se v návětí $ 11 odst. 1 písm. d), stejně jako v případě dalších písmen $ 11 odst. 1 (kde se hovoří o garážích, ostatních stavbách, bytech atd.) a zákonodát- ce (patrně) považoval za nadbytečné jej zno- vu v bodu 1 opakovat. Nelze však tvrdit, že účelem této změny bylo zdůraznit bližší spo- jitost mezi stavbami zemědělské prvovýroby a stavbami vodního hospodářství, než tomu bylo doposud. Nadále tak trvá situace, kdy $ 11 odst. 1 písm. d) bod 1 uvedeného zákona hovoří o stavbách sloužících.pro vodní hospodářství a mezi účastníky není sporu o tom, že před- mětné stavby lze podřadit pod vodní hospo- dářství ve smyslu vodoprávních předpisů. V řízení nebyl shledán přesvědčivý důvod, který by nezpochybnitelně vyvrátil přiřazení takového významu pojmu „vodní hospodář- ství“, jaký má zejména v režimu zákona č. 138/1973 Sb., resp. zákona č. 254/2001 Sb., o vodách. Podle názoru Nejvyššího správního soudu lze navíc nalézt v zákoně o dani z ne- movitostí argument, který chápání pojmu vodní hospodářství ve „vodoprávním smys- lu“ podporuje. V $ 7 odst. 2 zákona o dani z nemovitostí jsou uvedeny stavby, které nejsou předmě- tem daně z nemovitostí. Patří mezi ně stavby přehrad, stavby, jimiž se upravuje vodní tok, stavby vodovodních řadů a vodárenských ob- jektů včetně úpraven vody, kanalizačních stok a kanalizačních objektů včetně čistíren odpadních vod, jakož i stavby určené k před- 242 chozímu čištění vod před jejich vypouštěním do kanalizací, stavby na ochranu před povod- němi, stavby k zavlažování a odvodňování po- zemků. Ustanovení $.7 odst. 2 obsahuje od- kaz na $ 38 zákona č. 138/1973 Sb., který nese označení „vodohospodářská díla“ s tím, že jde o díla popř. jejich části určené k vodohos- podářským účelům. Všechny stavby uvedené v $7 odst. 2 zákona o dani z nemovitostí jsou obsaženy v demonstrativním výčtu vodohos- podářských děl. Ustanovení $ 7 odst. 2 cito- vaného zákona směřuje prostřednictvím od- kazu jednoznačně k zákonu o vodách, a nikoli (případně) do sféry právní úpravy zeměděl- ských či lesních činností. Pokud za této situa- ce zákon o dani z nemovitostí na jiném místě používá pojem „voďní hospodářství“ a bylo záměrem zákonodárce, aby byl tento pojem chápán jinak, bylo třeba, aby byl tento pojem Cbyť případně jen pro účely tohoto ustanove- ní) jinak vymezen, popř. bylo ustanovení for- mulováno tak, aby nevyvolávalo pochybnosti. Pokud se tak nestalo, je právě $ 7 odst. 2 zá- kona o daní z nemovitostí dalším důvodem, proč $ 11 odst. 1 písm. d) bod 1 téhož zákona interpretovat jinak, než učinil krajský soud a daňové orgány. Ustanovením $ 7 odst. 2 uve- deného zákona je proto třeba argumentovat ve prospěch požadavku, aby pojmy užívané právními předpisy byly interpretovány ob- dobně (pokud není důvodu pro jiný postup), a nikoli chápat skutečnost, že některé stavby nejsou předmětem daně, jako další zvýhodně- ní stěžovatele a podpůrný argument pro to, aby ostatní stavby byly zdaněny vyšší sazbou. Krajský soud se dále zabýval tím, zda bylo možné použít OKEČ ke stanovení druhu čin- nosti, kterou stěžovatel fakticky vykonává. V důsledku odlišného právního názoru Nej- vyššího správního soudu však chybí výchozí předpoklad pro použití tohoto postupu. Te- dy to, že daňové orgány musely zjišťovat, k ja- ké činnosti slouží, pokud je nelze označit za sloužící vodnímu hospodářství. Přesto však lze konstatovat následující: podle krajského soudu je možné využívat statistické registry k zařazení jednotlivých činností pod sazby daně z přidané hodnoty (přílohy č. 2 a č. 3 k zákonu č. 235/2004 Sb., o dani z přidané hodnoty), a proto je možné jich zcela jistě podpůrně využít i při stanovení základní sazby daně z nemovitostí. Dle názoru krajské- ho soudu se žalovaný dostatečným způso- bem vypořádal s odvolací námitkou, že OKEČ není aplikovatelný na stanovení základní saz- by daně. Žalobou napadená rozhodnutí mimo jiné konstatují, že $ 19 odst. 3 a $ 20 odst. 1 záko- na č. 89/1995 Sb., o státní statistické službě, odkazují na daňové zákony, ve druhém přípa- dě přímo na zákon č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků (dále jen „daňový řád“). Žalo- vaný uzavřel, -že pokud není zřejmé, do jaké sazby „daně konkrétní podnikatelskou čin- nost zařadit, používá se OKEČ jako pomůcka v souladu se sdělením Ministerstva financí ze dne 4. 12. 2006. - Zdůvodnění krajského soudu ani žalova- ného není k této otázce dostatečné. Z $ 19 odst. 3 zákona č..89/1995 Sb. vyplývá, že sta- tistické klasifikace jsou závazné pro orgány vykonávající státní statistickou službu a pro zpravodajské jednotky při poskytování údajů pro statistická zjišťování, při jejich zpracová- ní a dále v těch případech, kdy tak stanoví zvláštní právní předpis. Mezi účastníky není sporu, že zákon o dani z nemovitostí neobsa- huje výslovnou úpravu, podle které by bylo možné ze statistických klasifikací vycházet. Ji- nak tomu bylo a je u daně z přidané hodnoty, kde např. $ 16 odst. 4 zákona č. 588/1992 Sb., o dani z přidané hodnoty, odkazoval v souvis- losti se sazbou daně na opatření Českého sta- tistického úřadu ze dne 1. 11. 1993 k zavedení Standardní klasifikace produkce. Rovněž $ 47 odst. 4 a příloha č. 2 zákona č. 235/2004 Sb. vychází ze Standardní klasifikace produkce platné k 1. 1. 2003. Použitím argumentu a contrario při výkladu $ 19 odst. 3 nelze než dospět k závěru, že statistické klasifikace ne- jsou závazné tehdy, pokud tak zvláštní právní předpis nestanoví. Na tom nic nemění ani zmínka žalovaného na poslední straně žalo- bou napadených rozhodnutí, že $ 20 odst. 1 zákona č. 89/1995 Sb. obsahuje odkaz na dá- ňový řád. To, že Český statistický úřad zapíše ekonomický subjekt do registru ekonomic- kých subjektů na základě údajů, které získal „podle zvláštních zákonů - mimo jiné daňové- ho řádu, nesouvisí s otázkou závaznosti statis- tické klasifikace. V souzené věci to znamená, že sice správ- ce daně a žalovaný mohli učinit úvahu o tom, -do jakého druhu činnosti případně OKEČ předmětnou činnost zařazuje, popř. jaké čin- nosti jsou zařazeny ve stejné sekci, nebylo . však možné, aby pouze a jen na základě této úvahy učinili závěr o použitelnosti té které sazby daně z nemovitostí. Takový přístup by v konečném důsledku nečinil rozdílu mezi tím, kdy právní předpis výslovně na statistic- kou klasifikaci odkazuje a její použití je v sou- ladu s $ 19 odst. 3 zákona č. 89/1995 Sb., a tu- díž je závazná, a situací, kdy právní předpis takový postup nepředpokládá, uvedené usta- „novení tak není naplněno, avšak shodného výsledku j je dosaženo argumentem o podpůr- ném využití této klasifikace jako pomůcky. JH- nými slovy, i v případě absence zákonného , zmocnění nelze bránit správnímu orgánu, " aby si (případně i za interního využití klasifi- kace) učinil o věci úsudek, avšak tento úsudek musí obstát sám o sobě ve vztahu k platné právní úpravě a musí být řádně odůvodněn. Klasifikace nemůže být jediným .a stěžejním argumentem pro přijaté řešení, protože není v případě daně z nemovitostí závazná. Tím 'spíše, pokud text právního předpisu nabízí, jiné řešení. Jak již bylo uvedeno, za situace, kdy neob- stál výklad žalovaného a krajského soudu o tom; že vodním hospodářstvím je třeba ro- zumět v souzené věci hospodaření na vod- ních plochách, stál závěr o zařazení předmět- ných staveb do shodné kategorie jako např. energetika, stavebnictví či doprava pouze na tom, že úprava vody je podřazena do shodné sekce OKEČ jako rozvod elektřiny a plynu. Takový závěr nemohl obstát. A to jak vzhle- dem k tomu, že $ 11 zákona o dani z nemovi- tostí obsahuje výslovnou úpravu pro stavby sloužící vodnímu hospodářství a přípustnost gramatického výkladu nebyla v této věci spo- lehlivě vyvrácena, tak i pro výše uvedenou nezávaznost statistické klasifikace. (...) 243 2215 2215 Opatření obecné povahy: aktivní legitimace; uplatňění námitek a připomínek k h 1ola a násl. soudního řádu správního ve znění zákona č. 127/2005 Sb.. I. Skutečnost, že navrhovatel v řízení o návrhu na zrušení opatření obecné pova- hy nebo jeho: části (G 1014 a násl. s. ř. s.) neuplatnil námitky či připomínky ve fázích přípravy opatření obecné povahy, jej nezbavuje práva takový návrh podat. Návrh proto nemůže soud pro nedostatek aktivity navrhovatele v předcházejících fázích správního řízení odmítnout pro nedostatek procesní legitimace. II. Procesní pasivita navrhovatele ve fázích správního řízení předcházejícího přijetí opatření obecné povahy může být způsobena faktory subjektivními i objek- tivními. Její význam pro úspěšnost žaloby posoudí soud ($ 101a a násl. s. ř. s.) s při- hlédnutím ke všem individuálním okolnostem případu, a to při zkoumání procesní- ho postupu správního orgánu, při hodnocení případného rozporu opatření obecné povahy s právními předpisy, jakož i při hodnocení přiměřenosti zásahu do práv a povinností navrhovatele. Přitom je povinen vzít v úvahu práva a povinnosti těch, jimž by zrušení opatření obecné povahy podle návrhu způsobilo újmu na jejich vlástních právech. III. Návrhu na zrušení opatření obecné povahy (6 101la a násl. s. ř. s. ,) nelze vyho- vět, bude-li prokázáno, že opatření obecné povahy navrhovatele na jeho právech ne- zkrátilo, nejde-li o návrh podaný zvlášť oprávněným subjektem k ochraně veřejné- ho zájmu. X2“

HI1 Podání námitek či připomínek a aktivní procesní legitimace [13] Rozšířený senát se nejprve zabýval tím, žda je podání námitek či připomínek v průběhu pořizování územního plánu nebo jeho změny podmínkou aktivní legitimace k podání návrhu na zrušení územního plánu nebo jeho změny podle dílu 7. hlavy IH. části třetí ($ 101a a násl.) s. ř. s. SBÍRKA ROZHODNUTÍ NSS 3/20il [14] V prvé řadě je třeba připomenout, že zákon takovouto podmínku nestanoví. Pro- cesní (návrhová legitimace), zkoumaná před tím, než se soud začne zabývat věcí samot- nou, je podle zákona správně spojena jen s tvrzením o tom, že navrhovatel byl na svých právech zkrácen vydáním opatření obecné povahy. K tomu, aby jako podmínka návrhové legitimace mohly přistoupit další okolnosti nad ty, které zákon výslovně stanoví, může do- jít jen výjimečně, a to při správném použití dalších metod právní interpretace. Ty se ale jednak nesmí dostat do rozporu se smyslem zákona a jednak musí být ústavně konformní především v tom, že omezení návrhové legiti- mace nezasáhne do ústavně zaručených práv, zejména do práva na soudní ochranu. Rozší- řený senát - jak zřejmo z další argumentace — důvody k takovému extenzivnímu výkladu podmínek procesní legitimace (a tedy zúžení přístupu k soudu) neshledal. [15] Soud vychází ze zákonného vymeze- ní pojmových znaků opatření obecné pova- hy: jde o správní akt s konkrétně určeným předmětem, ale s okruhem adresátů vymeze- ným obecně, individuálně neurčitě. I když je okruh adresátů aktu vymezen obecnými zna- ky, už z povahy věci plyne, že adresátem aktu nemůže být „každý“. Zákonný požadavek „zkrácení na právech opatřením obecné po- vahy“, resp. tvrzení o takovémto zkrácení, je logický, věcně opodstatněný a pro procesní legitimaci také postačující. [16] Zpřísnění podmínek přístupu k sou- du (a tedy další podmínění procesní legitima- ce) o další podmínku spočívající v tom, zda navrhovatel podal při přípravě územního plánu námitku či připomínku, nejenže nemá zákonnou oporu, ale vedlo by ve svých dů- sledcích nutně i k vadnému vedení procesu: Nejvyšší správní soud by musel u každého ná- vrhu nejprve - a to předběžně, mimo řízení - zjistit (což není vždy možné jen na základě spisů, tím méně navrhovatelova tvrzení, ale obvykle až dokazováním) nejen to, zda navt- hovatel podal námitky či připomínky, co bylo jejich obsahem, to, zda tak byl oprávněn uči- nit, či nikoli, a také to, jak byly vypořádány. Teprve poté by mohl rozšiřující podmínku 247 2215 návrhové legitimace posoudit a návrh popří- padě odmítnout. Je zřejmé, že posouzení těchto skutečností se nemůže dít mimo vlast- ní řízení; takový postup by znamenal, že soud se věcí samou aspoň zčásti zabývá již v před- běžné fázi, kterou posuzování podmínek ří- zení je. Rozhodnutí o odmítnutí návrhu po: dle soudního řádu správního je však zásadně rozhodnutím učiněným již ve fázi, která před- chází té, při níž soud zkoumá věc samu. [17] Opačný názor (zpřísňující podmínky návrhové legitimace) by nadto mohl v někte- rých procesních situacích nutně vést i k ne- správným konečným závěrům o věci samot- né. Takových situací může vzniknout mnoho: [18] Dochází například k opakovanému veřejnému projednání návrhu [$ 52 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a sta- vebním řádu (stavební zákon)]: navrhovatel mohl být aktivní v průběhu prvního projed- návání, nicméně $ 53 odst. 2 stavebního záko- na předpokládá, že dojdeli na základě veřej- ného projednání k podstatné úpravě návrhu územního plánu, koná se opakované veřejné projednání za účasti dotčených orgánů, v je- hož rámci je možné stejně tak uplatnit" námit- ky a připomínky. Je tedy otázkou, pokud byl nový upravený návrh úžemního plánu zcela odlišný od původního, a proti upravenému návrhu navrhovatel již nebrojil, která proces- ní aktivita (nebo pasivita) by tu hrála roli. [19] Stejně tak může nastat situace, kdy návrh účastníkovi vyhovuje, a nemá tedy dů- vod proti němu námitky podávat; je-li pak pří schvalování návchu vyhověno námitkám třetí osoby a územní plán je schválen v jiné podo- bě, nemá již navrhovatel možnost před správ- ním orgánem proti tomu brojit: Odmítnout jeho návrh poté k soudu podaný pro nepodá- ní námitek by znamenalo zbavit jej flagrantně možnosti soudní ochrany. [20] Nelze odhlédnout ani od případů, kdy územní plán byl přijat procesem odporujícím zákonu, přičemž to byly právě vážné nedostat- ky v řízení, které vyloučily navrhovatele z mož- nosti námitky včas - nebo vůbec - uplatnit. [21] Je také zřejmé, že územní plán - jako opatření přijímané na relativně dlouhou do- 248 bu a zásadním: způsobem měnící vztahy v území - může obsahovat části, které odpo- rují právu (může jít například o regulativy, které jsou v,rozporu se zákonem a které. ome- zují protiprávně například vlastníka stavební- ho pozemku). Osoba původně legitimovaná k námitkám. je však z nejrůznějších důvodů nevyužije nebo využít nechce; ten, kdo se po přijetí územního plánu po právu stane příš- tím vlastníkem takového pozemku (koupí, dědictvím atp.), by se nemohl bránit proti- právnosti územního plánu, ač zjevně z objek- tivních důvodů námitky proti porušení práva v průběhu přípravy uplatňovat nemohl. Po- kud by původní vlastník nemovitosti nepodá- val námitky či připomínky - třebaže tak uči- nit mohl, vsťupovai by v takovém případě nabyvatel do práv svého právního předchůd- ce iv tom smyslu, že by musel akceptovat jeho procesní pasivitu při projednávání územního plánu a nemohl by pak uplatnit nezákonnost územního plánu u soudu. Není žádný rozum- ný důvod odpírat takové osobě přístup k sou- du, aby se mohla domoci přezkoumání územ- ního plánu ve věci samé. [22] Ve všech takovýchto případech by odmítnutí návrhu pro nepodání námitek (připomínek) bylo rozhodnutím odpírajícím přístup ke spravedlnosti. Uplatnění námitek v řízení před správním orgánem tedy nemů- že být podmínkou pro samotnou přípustnost návrhu na zrušení opatření obecné povahy soudem. Tímto zobecněním - aniž by byly brány v úvahu výjimky z tohoto pravidla - by tedy mohlo dojít k porušení odůvodněných práv účastníků. [23] Sám fakt, že navrhovatel nepodal ná- mitky nebo připomínky v předcházejících fá- zích řízení před správním orgánem, není te- dy otázkou podmínek řízení (procesní, návrhové legitimace). To ale v žádném přípa- dě neznamená, že tato otázka nebude moci být řešena v řízení samotném a že nebude předmětem pozornosti soudu při věcném projednání návrhu, tedy při zkoumání otázek legitimace věcné (důvodnosti návrhu). Je to- mu právě naopak. [24] Z výše uvedených důvodů proto roz- šířený senát k prvé otázce mířící ke sporům ohledně legitimace procesní uzavřel, že po- dání námitek či připomínek v průběhu poři- zování územního plánu nebo jeho změny ne- ní podmínkou aktivní legitimace k podání návrhu na zrušení územního plánu. Tento zá- věr je tedy v souladu s právním názorem uve- deným v usnesení ze dne 30. 11. 2006, čj. 2 Ao 2/2006-62. Lze tak tuto část shrnout, že ve shodě s textem zákona podání návchu pod- miňuje jen tvrzené zkrácení na právech (sub- jektivních oprávněních) vydáním opatření obecné povahy. III.2 Podání námitek či připomínek Jako skutečnost ovlivňující rozsah soud- ního přezkumu [25] Závěry právě učiněné se tedy vzta- hují k otázce přípustnosti návrhu. Současně ale rozšířený senát konstatoval, že okolnosti související s podáním nebo nepodáním ná- mitek či připomínek soud posuzovat může (ba musí) ve fázi samotného věcného projed- nání návrhu, tedy při posuzování otázky legi- timace věcné (důvodnosti návrhu). V této fá- zi řízení se soud bude zabývat nejenom tím, zda pasivita ve fázích předcházejících přijetí opatření vůbec má určující význam pro otáz- ku úspěšnosti návrhu (pro věcnou legitima- ci), ale - za určitých okolností - má-li takový význam, kdy a za jakých podmínek má za ná- sledek neúspěch návrhu. [26] Je třeba předeslat; že soud ve správ- ním soudnictví nalézá vždy o právnosti nebo protiprávnosti správního aktu či postupu; to znamená, že soud zkoumá přijaté opatření pohledem zákona a dalších právních předpi- sů. Návrh soudu podle $ 101a s. ř. s. ale zásad- ně není nástrojem dodatečného prosazování pouhých zájmů (a contrario práv) interesen- tů, kteří nebýli úspěšní ve fází přípravy opat- ření. Návrh podaný soudu prosazující věcně ji- né, subjektivně „správnější“ řešení nemá sloužit ani jako náhražka opomenutí, liknavos- ti nebo procesní taktiky navrhovatele. Jinak ře- čeno, řízení před soudem je prostředkem ochrany práv. Není nástrojem rozhodování věcných sporů o využití území; tyto spory zá- sadně mají být vypořádány v řízení před správními orgány a s využitím příslušného in- strumentária správního procesu. Soud proto x při návrhu mířícímu proti „nesprávnosti“ při- jatého řešení koriguje. principiálně toliko ta pochybení, která znemožnila účastníkům procesu takových instrumentů využít. [27] Z východisek právě formulovaných pak plynou principy, jimiž se soud v řízení spravuje. Pro další výklad tu lze odkázat na posloupnost otázek, jimiž se soud v řízení za- bývá, tzv. „algoritmus“ formulovaný v právní větě výše citovaného rozhodnutí č. 740/2006 Sb. NSS; k tomu se také vztahuje v pořadí druhá otázka položená rozšířenému senátu. Připome- nout je ovšem nutné i to, že tato posloupnost představuje nejen obvyklou logickou sekvenci řešení relevantních otázek, ale také problémo- vé okruhy, jimiž se soud v řízení zabývá, aniž by zkoumání těchto okruhů v jiném pořadí, podmíněném individuální povahou případu, znamenalo jakékoli porušení práva. 128] Především s odkazem na již'učiněný výklad procesní legitimace je tak zřejmé, že pro zkoumání prvých dvou problémových okruhů algoritmu (pravomoc správního orgá- nu ve věci vydat opatření; nepřekročení pů- sobnosti tohoto orgánu) je nerozhodné, zda osoba, obracející se na soúd, uplatnila námit- ky či připomínky ve fázi předcházející přijetí opatření obecné povahy. Jde tu o tak vážná pochybení s tak fatálními možnými důsledky (včétně nicotnosti aktu), že soud takové otáz- ky bude zkoumat i z povinnosti úřední; po- stačí tu návrh procesně legitimované osoby, kterou je - jak ukázáno - kdokoli, kdo tvrdí, že byl přijetím opatření na svých právech zkrácen, jeli to s ohledem na jeho tvrzení myslitelné. [29] Třetí krok algoritmu (vydání opatře- ní zákonem stanoveným postupem) je z po- hledu zkoumané otázky značně ambivalent- ní. Ve správní praxi nastává široká: škála možného porušení procesních předpisů, od případů, kdy procesní pochybení (nezákon- ný postup) zasahuje celé řízení a všechny je- ho účastníky, až k případům, kdy dochází k dílčím pochybením, týkajícím se třeba i jen jednoho. účastníka. Stejně tak důsledky poru- šení procesních pravidel mají nutně různou váhu od případů bez zjistitelného vlivu na vý- sledek řízení (na hmotněprávní zákonnost 249 2215 a správnost přijatého opatření) až po přípa- dy, kdy nedbání pravidel řízení očividně mělo nebo mohlo mít zásadní vliv na zákonnost vý- sledku. Rozšířený senát má za to, že tu vůbec nelze stanovit obecné a jednoduché pravidlo o vztahu mezi uplatněním námitky vadného procesu před přijetím opatření a výsledkem řízení (uznáním věcné legitimace). (30] Čtvrtá fáze (problémový okruh) al- goritmu (materiální kritérium, řešící otázku, zda obsah opatření je v souladu se zákonem) a pátá fáze (přezkoumání obsahu z hlediska jeho -proporcionality) se z pohledu otázky právě zkoumané do značné míry prolínají. To proto, že zákonným (právním) kritériem roz- hodování veřejné správy obvykle bývá také - v textech právních předpisů nejrůznějším způsobem vyjádřená nebo ze základních principů činnosti veřejné správy dovoditelná - jak věcná správnost. přijatého rozhodnutí, tak jeho přiměřenost (proporcionalita). Jiný- mi slovy - jen věcně správné a přiměřené roz- hodnutí je také rozhodnutím zákonným. Obě kritéria není vhodné od sebe v praxi uměle oddělovat a řešit složité doktrinální otázky rozhodnutí zákonných a současně věcně ne- správných (a více versa). I v tomto případě te- dy má rozšířený senát obecně za to, že sám fakt včasného neuplatnění takovýchto námi- tek (a také důvodu včasného neuplatnění) po- dle povahy individuálního případu musí být hodnocen přísně podle okolností konkrétní věci, aniž by bylo možné a vhodné pro to dá- vat obecný a všeplatný návod. [31] Je tedy zřejmé, že otázka, ve kterém z pěti kroků algoritmu má být posouzen vliv skutečnosti, že navrhovatel zůstal ve fázi pří- pravy opatření obecné povahy pasivní, je pro zkoumaný problém otázkou spíše akademic- kou. To pramení také z toho, že rozhodnutí č. 740/2006 Sb. NSS nezkoumalo problém „pasivního účastníka“, ale vymezovalo pravi- delný postup soudu při přezkoumání více či méně bezproblémového návrhu na zrušení opatření obecné povahy. Nadto nelze pře- hlédnout, že položená otázka zjišťuje názor rozšířeného senátu na výklad prejudikatury, nikoli na výklad. zákona. Žádá se tu interpre- tace rozhodnutí, které samo vyslovilo určitý 250 názor o posloupnosti kroků, které činí soud při přezkumu opatření. Rozšířený senát však není místem vykládajícím právní názor již zaujatý jiným senátem; může zajisté přijmout názor jiný (svůj). Rozšířený senát se tedy zá- vazně vyslovuje k výkladu právního předpi- su; nemůže však ostatní senáty Nejvyššího správního soudu zavázat právním názorem na to, jak má být interpretován právní názor jiného senátu. i [32] Naproti tomu je třeba připomenout, že pokud účastník, brojící proti procesním vadám při přijímání opatření obecné povahy, proti věcné správnosti přijatého řešení, ane- bo proti neproporčním důsledkům, které plynou z.opatření obecné povahy (třetí až pá- tý problémový okruh algoritmu), mohl při přiměřené péči.o svá práva podat věcné ná- mitky či připomínky proti správnosti připra- vovaného řešení a bez objektivních důvodů tak neučinil, nemůže Nejvyšší správní soud bez závažných důvodů porušit právní jistotu dalších účastníků, kteří svá práva aktivně pro- sazovali již v průběhu přípravy územního plá- nu a nyní tento územní plán respektují. Moh- lo by tím docházet k situacím, že by účastníci v průběhu přípravy neaktivní měli výhodněj- ší postavení a jejich práva by byla chráněna ve větší míře než práva účastníků, kteří svá práva zákonem předpokládaným způsobem hájili (vigilantibus iura). III.3 Další otázky věcné legitimace [33] Nad rámec výkladů shora učiněných a bez ohledu na ně je namístě zvlášť znovu zdůraznit, že úspěch návrhu rozhodující mě- rou odvisí od toho, zda v řízení bude proká- záno, že navrhovatel skutečně - jak v návrhu tvrdil - byl na svých právech zkrácen přija- tým opatřením obecné povahy. Návrh sám zá- konodárce nekoncipoval jako actio popula- ris, ale jako. nástroj k ochraně subjektivního práva. To, že návrhová (procesní) legitimace je podmíněna tvrzením o zkrácení na prá- vech, jen předznamenává, že předpokladem úspěchu v řízení samotném (věcnou legiti- mací) je požadavek, aby v řízení bylo proká- záno, že k takovému ukrácení na právech sku- tečně došlo. [34] Z povahy věci ale plyne, že opatření obecné povahy. je už samo ze své podstaty správním nástrojem sloužícím k tomu, aby za- kládalo, rušilo nebo měnilo dosavadní práva a povinnosti, ať již existující, nebo práva a po- vinnosti in spe. K tomu přistupuje i známý fakt, že náhled vlastníků pozemků na to, co je „zkrá- cení na právech“, je nutně subjektivně podbar- ven a různými účastníky procesu přijímání opatření obecné povahy může být vnímán značně odlišně. Právě při řešení otázek přimě- řenosti přijatého opatření bude mít podle ná- zoru rozšířeného senátu podstatný vliv posu- zování otázek, které byly předmětem tohoto rozhodnutí, tedy především toho, zda účastník uplatnil námitky či připomínky v etapě přípra- vy, zda tak učinit mohl, nebo nemohl. 2216 Pojistné na sociální zabezpečení: předmět dohody o provedení práce k $ 236 zákona č. 65/1965 Sb., zákoník práce, ve znění zákona č. 188/ 1988 Sb.* Předmětem dohody o provedení práce podle $ 236 zákoníku práce z roku 1965 ve znění po novelizaci provedené zákonem č. 188/1988 Sb. mohl být nejen jednorázový, individuálně definovaný pracovní úkol, ale, za předpokladu, že z dohody bylo patr- né, na jaký časový úsek byla uzavřena, i pracovní úkol spočívající v opakované a ur- čitými charakteristickými rysy specifikované činnosti zaměstnance pro zaměstna- vatele, samozřejmě v obou případech za podmínky, že předpokládaný rozsah práce x% (pracovního úkolu) nebyl vyšší než 100 hodin. xx/

a) Ing. Leoš V., MBA, b) Mgr. Karolína S. a c) PhDr. Zdeňka V. proti obci Moravany o ná- vrhu na zrušení opatření obecné povahy.

[4] Všichni tři navrhovatelé tvrdí, že dojde ke zkrácení jejich vlastnického práva negativními dopady výstavby na všech lokalitách, na nichž se dle napadeného opatření obecné povahy počítá se stavebním rozvojem obce vzhledem k jejich rozsáhlosti, ačkoliv ne všechny bezprostředně sousedí s nemovitostmi navrhovatelů. Zkrácení vlastnického práva spatřují i v následných negativních vlivech, neboť změny územního plánu obsahují jen v minimální míře plochy občanské vybavenosti. Dopravní zatížení obce bude neúnosné, neboť napadené opatření obecné povahy přináší neadekvátní dopravní řešení. Navrhovatelé se v neposlední řadě domnívají, že vzhledem k rozsáhlosti předmětných změn územního plánu je dotčeno celé území obce, a tudíž v podstatě všichni vlastníci nemovitostí v obci Moravany (případně osoby, jimž svědčí jiné věcné právo) by mohli být aktivně legitimováni k podání návrhu na zrušení napadeného opatření obecné povahy. Dále navrhovatelé uvádějí výčet konkrétních dopadů, které budou napadené změny územního plánu mít (např. trojnásobný přírůstek obyvatel do obce, vysoká hustota obyvatel, nárůst aut, málo veřejného prostoru, snížení ceny nemovitostí apod.). Navrhovatelé poukazují na značný zájem občanů obce podílet se na rozhodování o dalším vývoji obce prostřednictvím referenda, které však nakonec nebylo vyhlášeno. Dále navrhovatelé citují rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 10. 2007, čj. 2 Ao 2/2007 - 73, který vymezil pojem „dotčenosti“ šířeji – dotčené pozemky nejsou jen ty, na které přímo dopadá změna územního plánu, nebo které s ní hraničí, ale i pozemky vzdálenější, může-li provedení zamýšlené změny územního plánu podstatně ovlivnit poměry na těchto pozemcích. Navrhovatelé připouští, že v průběhu pořizování změn č. 4 – druhá část, č. 5 a č. 6 územního plánu obce Moravany nepodali žádnou námitku ani připomínku: pro posouzení aktivní legitimace podle § 101a odst. 1 zákona č. 150/2002 sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“) však tato skutečnost není podstatná. Navrhovatelé v této souvislosti uvádějí, že celý proces přijímání napadených změn územního plánu probíhal naprosto chaoticky a nepřehledně a nebylo téměř možné zjistit, jakou podobu připravované změny mají a v jaké fázi se proces nachází. Navrhovatelé jsou tedy přesvědčeni, že ve smyslu § 101a odst. 1 s. ř. s. byli vydaným opatřením obecné povahy zkráceni na svých právech a že navíc naplňují definiční znaky pojmu „dotčená veřejnost“ podle článku 2 odst. 4 a 5 Aarhuské úmluvy, a že jim proto článek 9 odst. 2 a 3 této úmluvy zakládá právo na přístup k soudnímu přezkumu zákonnosti napadeného opatření obecné povahy, a to po stránce věcné i procesní.

[5] Navrhovatelé jsou přesvědčeni, že změny územního plánu jsou v rozporu se zákonem a že nebyly vydány zákonem stanoveným způsobem, a to z následujících důvodů:

[6] Za prvé navrhovatelé tvrdí, že usneseními č. 3.9.2009 až 3.17.2009 zastupitelstvo obce Moravany rozhodlo o námitkách a vyhodnotilo připomínky ke změně č. 4 – druhá část, č. 5 a č. 6 územního plánu obce Moravany a dále usneseními č. 3.18.2009 až 3.36.2009 schválilo dílčí změny územního plánu. Žádné usnesení zastupitelstva ani textová část odůvodnění opatření obecné povahy, zpracovaná pořizovatelem dle § 53 odst. 4 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), se však nezmiňuje o dílčí změně 4.01. V textové části změněné závazné části územně plánovací dokumentace vymezené v příloze č. 1 napadeného opatření obecné povahy je však ve výčtu dílčích změn uvedena i dílčí změna 4.01. Rovněž v textové části odůvodnění změn územního plánu obsažené v příloze č. 2 k napadenému opatření obecné povahy se počítá s tím, že dílčí změna 4.01 je zařazena ve schválených změnách územního plánu obce Moravany. Napadené opatření obecné povahy tak obsahuje dílčí změnu 4.01, ačkoliv tato nebyla schválena zastupitelstvem obce.

[7] Za druhé se navrhovatelé domnívají, že změna č. 4 – druhá část, č. 5 a č. 6 územního plánu obce Moravany nebyly posouzeny podle zákona č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí a o změně některých souvisejících zákonů (zákon o posuzování vlivů na životní prostředí), a podle směrnic Evropského parlamentu a Rady ze dne 27. června 2001 o posuzování vlivů některých plánů a programů na životní prostředí a ze dne 27. června 1985 o posuzování vlivů některých veřejných a soukromých záměrů na životní prostředí. Ve vztahu ke změně č. 4 navrhovatelé tvrdí, že návrh zadání změny č. 4 územního plánu obce Moravany stanovil rámce pro řadu záměrů uvedených v příloze č. 1 k zákonu č. 100/2001 Sb., resp. v přílohách směrnice 85/337/EHS (např. v příloze II bodu 10b se uvádí „urban development projects“ – záměry rozvoje měst). Podle navrhovatelů změna č. 4 územního plánu v dílčích změnách 4.06, 4.09, a 4.10 rozšiřovala plochy pro všeobecné bydlení v takovém rozsahu, že počítala se zdvojnásobením počtu obyvatel celé obce. Taková změna je zásadní změnou v sídelním rozvoji dané obce a změna č. 4 tak měla být podrobena zjišťovacímu řízení. Navrhovatelé k tomu odkazují na rozsudek NSS ze dne 20. 1. 2010, čj. 1 Ao 2/2009 - 86. Provedení zjišťovacího řízení pak odůvodňují i další dílčí změny: 4.02 [rozšíření ploch výroby a skladů v tratích Brněnské Lány a Zelnice podle bodu 10 písm. a) přílohy II směrnice 85/337/EHS] a 4.04 [upřesnění tras a charakteru komunikací severní a východní části obce podle bodu 10 písm. d) přílohy II směrnice 85/337/EHS]. Ve vztahu ke změně č. 5 navrhovatelé odkazují na stanovisko Krajského úřadu Jihomoravského kraje ze dne 27. 4. 2005, čj. JMK 8373/2008/OŽP/Kb, v němž krajský úřad uvedl, že návrh zadání změny č. 5 nestanoví rámec pro budoucí povolení záměrů uvedených v příloze č. 1 zákona č. 100/2001 Sb., a není tedy předmětem posuzování podle § 10 a následujících tohoto zákona. Podle navrhovatelů však dílčí změna 5.02 měla rozšířit plochy pro výstavbu rodinných domů, což odpovídá záměru vyjmenovanému v bodu 10 písm. b) přílohy II směrnice 85/337/EHS. Ohledně změny č. 5 tak mělo proběhnout zjišťovací řízení dle § 10d a následujících zákona č. 100/2001 Sb. Stanovisko krajského úřadu je podle navrhovatelů nepřezkoumatelné a v rozporu jak s obsahem spisu, tak i se zákonem č. 100/2001 Sb. a směrnicemi. Obdobně v případě změny č. 6 územního plánu navrhovatelé poukazují na stanovisko Krajského úřadu Jihomoravského kraje ze dne 15. 5. 2006, čj. JMK 47189/2006, podle nějž ani návrh zadání změny č. 6 nestanoví rámec pro budoucí povolení záměrů uvedených v příloze č. 1 zákona č. 100/2001 Sb., a není tedy předmětem posuzování podle § 10 a následujících tohoto zákona. Podle navrhovatelů tomu je právě naopak. Dílčí změny 6.01, 6.04 a 6.08 rozšiřují plochy pro bydlení [jde tedy o rámec pro záměr podle bodu 10 písm. b) přílohy II směrnice 85/337/EHS] a dílčí změna 6.02 rozšiřuje plochy výroby a skladů v trati Brněnské Lány o 1,73 ha, resp. po změně v průběhu projednávání na 6,15 ha [jde tedy o rámec pro záměr rozvoje průmyslové oblasti dle bodu 10 písm. a) přílohy II směrnice č. 85/337/EHS]. Ohledně změny č. 6 proto mělo proběhnout přinejmenším zjišťovací řízení. Stanovisko krajského úřadu je nepřezkoumatelné a v rozporu jak s obsahem spisu, tak i se zákonem a směrnicemi.

[8] Za třetí navrhovatelé tvrdí, že napadeným opatřením obecné povahy došlo k vymezení nových zastavitelných ploch v celkovém rozsahu přes 45 ha. Dále uvádí, že ke dni vstupu v účinnost nového stavebního zákona z roku 2006 (1. 1. 2007) bylo schváleno pouze zadání změn č. 4 – druhá část, č. 5, č. 6 a č. 7 a dovozují, že návrh změny č. 4 – druhá část, č. 5 a č. 6 měl být již zpracován zcela dle stavebního zákona z roku 2006 a jeho prováděcích předpisů. Podle navrhovatelů v rozporu s § 55 odst. 3 a § 53 odst. 5 písm. d) ve spojení s § 55 odst. 2 stavebního zákona z roku 2006 jakož i s přílohou č. 7 část II k vyhlášce č. 500/2006 Sb. odůvodnění změny č. 4 – druhá část, č. 5 a č. 6 neobsahuje vyhodnocení účelného využití zastavěného území a vyhodnocení potřeby vymezení zastavitelných ploch. Odpůrce v napadeném opatření obecné povahy výslovně přiznává, že se na území nachází zastavitelné plochy, které jsou dosud nezastavěné (kapitola A.22.1.1). Důvodem jejich nevyčerpání jsou majetkoprávní vztahy (rozhodnutí vlastníka). Opatření obecné povahy však nespecifikuje, jaký rozsah zastavitelných a v současnosti nezastavěných ploch je rozhodnutím vlastníka blokován. Opatření obecné povahy rovněž obsahuje nové zastavitelné plochy, jejichž důvodem není zainvestování dopravního okružního systému.

[9] Za čtvrté navrhovatelé tvrdí, že celkový předpokládaný zábor zemědělského půdního fondu činí 45,54 ha, z toho 27,39 ha (60 %) jsou nejkvalitnější půdy zařazené do I. třídy ochrany. Změny č. 4 – druhá část, č. 5 a č. 6 územního plánu obce Moravany však nepředstavují nezbytný případ, kdy by muselo dojít k záboru zemědělského půdního fondu ve smyslu přílohy metodického pokynu Ministerstva životního prostředí ze dne 1. 10. 1996, č. OOLP/1067/96 a § 4 a § 5 odst. 1 zákona č. 334/1992 Sb., o ochraně zemědělského půdního fondu. Pořizovatel rovněž nijak nezdůvodnil navržené řešení. V příloze č. 2 napadeného opatření obecné povahy je uvedeno, že z celkových výměr lokalit určených pro bydlení v rodinných domech budou ve skutečnosti zabírány jen plochy nezbytné pro výstavbu rodinných domů (cca 1/3 rozlohy parcel) a zbývající část dotčených pozemků bude sloužit jako zahrady pro tyto domy. Toto tvrzení není podle navrhovatelů ničím podloženo; územně plánovací dokumentace neobsahuje žádný limit na zastavitelnost jednotlivých parcel.

[10] Dále navrhovatelé poukázali na II. stanovisko Ministerstva životního prostředí ze dne 15. 12. 2006, čj. 1652/640/06, k návrhu změny č. 4 (druhá část) a změny č. 5, v němž ministerstvo souhlasilo se zařazením zemědělských pozemků v lokalitách 4.04b, 4.09a, 4.09b, 4.10a, 4.10b, 4.10d do návrhu změny č. 4 (druhá část) a č. 5 územního plánu obce Moravany za předpokladu splnění podmínek etapizace výstavby. Toto stanovisko je podle navrhovatelů zmatečné, neboť by mělo zahrnovat i dílčí změnu 5.02, která v něm však není nikde uvedena a není ani zřejmé, do jaké etapy výstavby by měla být zařazena. Stanovisko je rovněž neurčité ohledně lokality zahrádek, která v něm není specifikována. Na základě předmětného stanoviska Ministerstva životního prostředí vydal Krajský úřad Jihomoravského kraje dne 22. 12. 2006 pod čj. JMK 161752/2006 souhlas podle § 5 odst. 2 zákona č. 334/1992 Sb., nicméně ani z něj není zřejmé, zda se vztahuje na dílčí změnu 5.02, a rovněž rozdělení lokalit do etap je převzato z neurčitého stanoviska Ministerstva životního prostředí.

[11] Po zpracování návrhu změny č. 4 – druhá část, č. 5 a č. 6 oznámil pořizovatel konání společného jednání; Krajský úřad Jihomoravského kraje se obrátil na Ministerstvo životního prostředí ohledně lokalit 4.04b, 4.09a, 4.09b, 4.10a, 4.10b, 4.10d a 6.01. Ministerstvo ve svém stanovisku ze dne 23. 10. 2007, čj. 2863/640/07, pouze odkázalo na platnost svého předchozího stanoviska ze dne 15. 12. 2006. Krajský úřad následně vydal dne 1. 11. 2007 koordinované stanovisko, čj. JMK 143653/2007, které obsahovalo souhlasné stanovisko podle § 5 odst. 2 zákona č. 334/1992 Sb. s dílčími změnami 4.04b, 4.09a, 4.09b, 4.10a, 4.10b, 4.10c, 4.10d, 5.02, 6.01, 6.02, 6.03, 6.04, 6.05, 6.07, 6.09, 6.10. Krajský úřad uvedl, že lokality 4.04b, 4.09a, 4.09b, 4.10a, 4.10b, 4.10d a 6.01. spolu funkčně souvisí a tvoří jeden celek o celkové výměře 32,2 ha, a proto byly projednány s Ministerstvem životního prostředí. Navrhovatelé namítají, že stanovisko ministerstva ze dne 23. 10. 2007 pouze odkázalo na zmatečné stanovisko ze dne 15. 12. 2006, nezabývalo se vůbec lokalitou 6.01, a to ani z pohledu etapizace, a zcela přehlíží zvýšení výměry ploch oproti stanovisku ze dne 15. 12. 2006 v rozsahu 6,2 ha. Navrhovatelé dále nesouhlasí s postupem krajského úřadu, který se obrátil na Ministerstvo životního prostředí pouze ohledně lokalit 4.04b, 4.09a, 4.09b, 4.10a, 4.10b, 4.10d a 6.01 a ministerstvo tak nemělo možnost se vyjádřit k dílčím změnám 6.02, 6.03, 6.04, 6.05, 6.07, 6.09, 6.10, byť tyto lokality s předchozími funkčně nesouvisí. Navíc ze souhlasného stanoviska krajského úřadu ze dne 1. 11. 2007 není vůbec zřejmé zdůvodnění souhlasu s lokalitami dílčích změn 6.02, 6.03, 6.04, 6.05, 6.07, 6.09, 6.10, které ke dni 1. 11. 2007 představovaly zábor celkem 5,08 ha zemědělské půdy z velké části spadající do I. třídy ochrany.

[12] Dne 22. 1. 2008 schválilo zastupitelstvo obce Moravany na neveřejném zasedání rozšíření dílčí změny 6.02 o 3,85 ha zemědělské půdy a zařazení nové dílčí změny 6.12 znamenající zábor 0,34 ha orné půdy. Dne 1. 4. 2008 vydal Krajský úřad Jihomoravského kraje koordinované stanovisko k „Dohodě o doplnění návrhů změn č. 4 – druhá část, 5, 6 územního plánu obce Moravany“, čj. JMK 37686/2008, v němž souhlasil s rozšířením dílčí změny 6.02 a s novou dílčí změnou 6.12. Další rozšíření záboru zemědělského půdního fondu nebylo konzultováno s Ministerstvem životního prostředí a krajský úřad odejmutí další kvalitní půdy nijak nezdůvodnil, ani se nevypořádal s vyjádřením Městského úřadu Šlapanice ze dne 21. 3. 2008, zn. OŽP/16659-08/3879-2008/STN, které nedoporučilo rozšíření plochy výroby a skladů na půdy spadající do první třídy ochrany. Výstavba na těchto lokalitách, jakož i na lokalitách 6.02, 6.03, 6.04, 6.05, 6.07, 6.09, 6.10 rovněž není nijak omezena etapizací.

[13] Samo napadené opatření obecné povahy odkazuje v příloze č. 2 pouze na neurčité a zmatečné stanovisko Ministerstva životního prostředí ze dne 15. 12. 2006; ostatní stanoviska nezmiňuje. V příloze č. 1 v kapitole A.11 Stanovení pořadí změn v území (etapizace) je pak popsána etapizace, nicméně podle navrhovatelů nejednoznačně. Z první věty textu totiž vyplývá, že se etapizace týká pouze změny č. 4 – druhá část, avšak níže v textu je do I. etapy výstavby zahrnuta i dílčí změna 6.01. Časové vymezení (zejména I. etapy) kromě toho nebylo ke dni vydání napadeného opatření obecné povahy aktuální. Dále spolu nekoresponduje grafická a textová část opatření obecné povahy ohledně dílčích změn 6.02, 6.03, 6.04, 6.05, 6.07, 6.09, 6.10, 6.12. Zatímco dle grafické části spadají tyto dílčí změny do I. etapy výstavby, textová část (ani stanoviska ministerstva a krajského úřadu) tyto dílčí změny výslovně do žádné etapy nezařazuje. Nelze tudíž zjistit, kdy je splněna podmínka vyčerpání 80 % ploch I. etapy, a kdy je tedy možno započít s výstavbou II. etapy. Rovněž není zřejmé, zda se etapizace vztahuje na dílčí změnu 5.02. Navrhovatelé proto, s odkazem na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 9. 2009, čj. 1 Ao 1/2009 - 185, uzavírají, že z napadeného opatření obecné povahy není zřejmé, které dílčí změny spadají do jednotlivých etap výstavby, k čemuž přispívá i to, že grafická část neobsahuje samostatný výkres pořadí změn v území. Orgány ochrany zemědělského půdního fondu pak nevyhodnotily většinu hledisek obsažených v článku II odst. 3 metodického pokynu ministerstva životního prostředí ze dne 1. 10. 1996, č. OOLP/1067/96.

[14] Za páté navrhovatelé namítají rozpor přijatých změn územního plánu s cíli a úkoly územního plánování. Vyhodnocení souladu s cíli a úkoly územního plánování v textové části opatření obecné povahy pod bodem A.16 je podle navrhovatelů pouhým ocitováním § 18 odst. 1 stavebního zákona z roku 2006 a s odkazem na rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 12. 2008, čj. 1 Ao 3/2008 - 136, ze dne 13. 8. 2009, čj. 9 Ao 1/2009 - 36 a ze dne 20. 1. 2010, čj. 1 Ao 2/2009 - 86, tvrdí, že odůvodnění opatření obecné povahy postrádá způsobilé rozhodovací důvody, a je proto nepřezkoumatelné. Konstatování v něm obsažené, že navržené změny neovlivní celkovou koncepci územního plánu obce Moravany není ničím podložené, opatření obecné povahy neobsahuje žádné opatření, které by mělo zabránit suburbanizaci krajiny a vytvoření satelitního městečka. Podle navrhovatelů tak nebyl vyhodnocen soulad s cíli územního plánování podle § 18 odst. 1, 2, 3, 4 stavebního zákona z roku 2006 a nebyly splněny úkoly územního plánování obsažené v § 19 odst. 1 písm. c), e) a i) téhož zákona.

[15] Za šesté dne 22. 1. 2008 schválilo zastupitelstvo obce Moravany na neveřejném zasedání rozšíření dílčí změny 6.02 o pozemky parc. č. 739, 50 m pozemku parc. č. 734 směrem k obci a o polovinu pozemku parc. č. 737. Doplněný návrh změny č. 4 – druhá část, č. 5, č. 6 je však v rozporu se schváleným rozšířením, neboť nehovoří o pozemku parc. č. 734 a naopak do dílčí změny 6.02 zařazuje celý pozemek parc. č. 737. Nesrovnalosti přetrvávají i ohledně výměry dílčí změny 6.02. V doplněném návrhu změny územního plánu je u dílčí změny 6.02 uveden zábor v rozsahu 6,15 ha, tedy rozšíření oproti původnímu návrhu změny územního plánu (2,3 ha) o cca 3,85 ha. Pokud by však mělo dojít k rozšíření dílčí změny 6.02 na celou výměru pozemků parc. č. 737 a 739, došlo by ke zvýšení záboru o cca 4,7 ha – takové rozšíření zmiňuje např. stanovisko Magistrátu města Brna ze dne 27. 3. 2008, čj. MMB/0056056/2008. Naopak stanovisko Krajského úřadu Jihomoravského kraje ze dne 1. 4. 2008, čj. JMK 37989/2008 uvádí, že u plochy 6.02 dojde k rozšíření záboru zemědělské půdy o 4,42 ha (jako původní výměra dílčí změny je uvedeno 1,73 ha). Tyto nesrovnalosti zvyšují podle navrhovatelů pochybnost o tom, na které pozemky se dílčí změna 6.02 vztahuje a jakou má výměru, a napadené opatření obecné povahy je proto ve vztahu k dílčí změně 6.02 nepřezkoumatelné.

[16] Za sedmé navrhovatelé namítají, že napadené opatření obecné povahy nijak nevyhodnocuje předpokládané důsledky přijatého řešení ve vztahu k rozboru udržitelného rozvoje území, jak to vyžaduje část II odst. 1 písm. c) přílohy č. 7 k vyhlášce č. 500/2006 Sb., o územně analytických podkladech, územně plánovací dokumentaci a způsobu evidence územně plánovací činnosti. K tomu poukazují též na Územně analytické podklady správního území obce s rozšířenou působností Šlapanice z roku 2008, které obsahují SWOT analýzu území obce Moravany.

[17] V osmé námitce navrhovatelé tvrdí, že vymezení nových ploch pro bydlení (dílčí změny 4.09a, 4.09b, 4.10b, 4.10c, 5.02, 6.01, 6.04, 6.05) na 33,5 ha v územním plánu obce Moravany je nezákonné z důvodu nesouladu s nadřazenou územně plánovací dokumentací. Navrhovatelé poukazují na hierarchický vztah mezi jednotlivými stupni územně plánovací dokumentace, jejímž smyslem je zajistit, aby nejdůležitější záměry nadmístního významu byly primárně a nejdříve zakotveny na vyšší úrovni a teprve pak převzaty na úrovních nižších. Jestliže záměr tohoto typu v nadřazené územně plánovací dokumentaci vymezen není, obec jej ve svém územním plánu vymezit nesmí. Tyto závěry podle navrhovatelů potvrdil Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 23. 9. 2009, čj. 1 Ao 1/2009 - 185, kde se jednalo o obsahově srovnatelný případ. Navrhovatelé dodávají, že sousední obec Ostopovice opakovaně namítala negativní ovlivnění navrhovanými změnami spočívající v enormní dopravní zátěži obce Ostopovice, která se stává tranzitní obcí a je nucena omezit svůj rozvoj. Podle navrhovatelů je nedostatečné Dopravně – inženýrské posouzení sítě v obci Moravany z října 2008; naopak negativní vliv na dopravní situaci v Brně a okolních obcích jakož i nedomyšlenost širších dopadů, které masivní výstavba v obci Moravany způsobí, konstatuje odborné vyjádření Ing. V. N., PhD., ze dne 21. 12. 2009 podílejícího se na zpracování územní studie v oblasti jihozápadně města Brna (listopad 2008) na objednávku Jihomoravského kraje. Tato územní studie není napadenými změnami územního plánu nijak zohledněna. Podle navrhovatelů byl od 13. 3. 1985 do 31. 12. 2009 nadřazenou územně plánovací dokumentací Územní plán velkého územního celku Brněnské sídelní regionální aglomerace (dále jen „ÚP VÚC BSRA“), schválený usnesením vlády ČSR č. 64/1985. Navrhovatelé tvrdí, že napadené změny územního plánu obce Moravany jsou s ÚP VÚC BSRA v rozporu ve dvojím směru: jednak obec Moravany vymezila na svém území plochu bytové výstavby nadmístního významu, aniž by s takovou plochou počítala ÚP VÚC BSRA, a dále v rozporu s ÚP VÚC BSRA obce Moravany odsouhlasila zábor zvlášť chráněné zemědělské půdy o větším rozsahu než 1 ha. Krajský úřad Jihomoravského kraje ve svém stanovisku ze dne 20. 2. 2009, čj. JMK 18353/2009, kterým hodnotil návrh změn z hlediska souladu s územně plánovací dokumentací vydanou krajem, zcela ignoroval požadavek ÚP VÚC BSRA na zachování zemědělské výroby v dané oblasti, jakož i naprosto nekoncepčně pominul připravovanou územní studii a Zásady územního rozvoje Jihomoravského kraje, a tudíž i tu skutečnost, že stavební rozvoj Moravan může kolidovat s budoucím dopravním řešením Jihomoravského kraje. V souladu s § 187 odst. 1 ve spojení s § 198 stavebního zákona z roku 2006 pozbyl ÚP VÚC BSRA platnosti dnem 31. 12. 2009. V současné době neexistuje ve vztahu k územnímu plánu obce Moravany žádná platná nadřazená územně plánovací dokumentace. Za této situace je dle názoru navrhovatelů vymezení jakýchkoli ploch nadmístního významu v územním plánu obce Moravany bez dalšího „objektivně“ protiprávní ve smyslu závěrů rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 9. 2009, čj. 1 ao 1/2009 - 185, a ze dne 22. 10. 2009, čj. 4 Ao 2/2009 - 87.

[18] V deváté námitce uvedli navrhovatelé několik nezákonností, k nimž dle jejich tvrzení došlo v průběhu pořizování napadeného opatření obecné povahy. Podle navrhovatelů probíhalo pořizování napadených změn komplikovaně, nepřehledně, resp. neprůhledně. Dále navrhovatelé namítají, že o pořízení změny č. 5 územního plánu obce Moravany odpůrce nikdy nerozhodl v souladu s § 17 odst. 2 zákona č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon) a § 93 odst. 2 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení). Neexistuje usnesení zastupitelstva z veřejného zasedání, kde by došlo ke schválení pořízení změny č. 5 územního plánu. Navrhovatelé rovněž namítali, že odpůrce uplatnil požadavek ve vztahu k projednávaným změnám č. 4 – druhá část, č. 5 a č. 6 dopisem ze dne 22. 5. 2006, čj. 973/06. Tím došlo ke změně řady dílčích změn – např. byla vypuštěna dílčí změna 6.06, u dílčí změny 6.08 došlo ke změně návrhového funkčního využití atd. Tyto změny nebyly projednány a odsouhlaseny zastupitelstvem na veřejném zasedání. Rovněž na neveřejném „pracovním“ zasedání zastupitelstva dne 22. 1. 2008 došlo ke schválení dílčí změny 6.02 a rozšíření změn o dílčí změnu 6.12. Jelikož zastupitelstvu je vyhrazeno schvalování pořízení (změny) územního plánu, mělo by zastupitelstvo podle mínění navrhovatelů projednávat a schvalovat i odchylky od původního záměru. Toto projednání by se pak mělo dít na veřejném zasedání, aby byla zajištěna transparentnost výkonu samosprávy. Zde však došlo opakovaně k rozhodování zastupitelstva tak, že veřejnost neměla žádnou možnost se o jednání dozvědět ani se jej účastnit. Konečně podle navrhovatelů došlo v případě několika zastupitelů při schvalování změn územního plánu k porušení § 8 zákona č. 159/2006 Sb., o střetu zájmů, a § 83 odst. 2 zákona č. 128/2000 Sb., neboť projednávané změny územního plánu se dotýkaly pozemků, na nichž byly zainteresováni zastupitelé obce (V. H., M. B., J. M.), případně jejich osoby blízké. Před schválením jednotlivých dílčích změn územního plánu a vydání opatření obecné povahy starostka vyzvala zastupitele, aby se ke střetu zájmů vyjádřili, ti to však odmítli.

[19] V poslední desáté námitce navrhovatelé pro dokreslení celého procesu pořizování napadených změn územního plánu uvedli, že starostka obce vždy vystupovala proti nekoncepčním změnám, požadovala, aby se obec rozvíjela přirozeným tempem, a současně s výstavbou byla zajištěna dostatečná občanská vybavenost. Tento přístup je v rozporu se skupinou osob, která má zájem na co možná největším stavebním rozvoji v obci s minimální občanskou vybaveností. Aby byl vliv starostky eliminován, došlo k opakovaným fyzickým útokům na starostku, přičemž útok dne 3. 6. 2009 chvíli před tím, něž se mělo konat veřejné o návrhu předmětných změn územního plánu, vedl k tomu, že musela být starostka převezena do nemocnice.

[20] Závěrem navrhovatelé navrhli, aby Nejvyšší správní soud ze shora uvedených důvodů opatření obecné povahy – změnu č. 4 – druhá část, č. 5, č. 6 územního plánu obce Moravany – schválené usnesením zastupitelstva obce Moravany č. 3.9.-3.36.2009 dne 25. 6. 2009 zrušil dnem vyhlášení rozsudku.

II.

Vyjádření odpůrce

[20] Závěrem navrhovatelé navrhli, aby Nejvyšší správní soud ze shora uvedených důvodů opatření obecné povahy – změnu č. 4 – druhá část, č. 5, č. 6 územního plánu obce Moravany – schválené usnesením zastupitelstva obce Moravany č. 3.9.-3.36.2009 dne 25. 6. 2009 zrušil dnem vyhlášení rozsudku.

II.

Vyjádření odpůrce

[21] Odpůrce ve svém vyjádření doručeném soudu dne 28. 5. 2010 předně namítl, že návrh je nepřípustný, neboť navrhovatelé v procesu pořizování opatření obecné povahy neuplatnily žádné námitky nebo připomínky. Odpůrce si je vědom, že s. ř. s. výslovně nestanoví uplatnění námitek či připomínek jako podmínku přípustnosti návrhu a nečiní tak výslovně ani stavební zákon; to však nic nemění na principiální subsidiaritě správního soudnictví odvozené od principu dělby veřejné moci a na ustanovení § 5 s. ř. s. požadujícím vyčerpání řádných opravných prostředků. Návrh je prvým krokem navrhovatelů brojícím proti opatření obecné povahy po mnohaletém procesu jeho tvorby, ačkoliv jim žádná skutečnost nebránila v uplatnění připomínek či námitek. Odpůrce poukazuje na procesní koncentraci, která váže uplatnění námitek a připomínek k jednotlivým fázím procesu tvorby územního plánu, zejména na § 52 odst. 3 a 4 stavebního zákona. Podle odpůrce by bylo zcela nelogické, neúčelné a nehospodárné likvidovat zákonodárcem racionálně zakotvenou procesní koncentraci a umožnit dotčeným osobám dodatečně uplatnit připomínky či námitky, jež by již v řízení o územním plánu dávno uplatnit nemohly. Tím by se zásadně oslabovala právní jistota všech osob a orgánů dotčených územním plánem; dotčeným orgánům by navíc bylo zcela upřeno vyjádřit se k námitkám směřujícím proti jejich stanoviskům. Námitky či připomínky je třeba z tohoto úhlu považovat za řádné opravné prostředky ve smyslu § 5 s. ř. s. Odpůrce odkazuje na judikaturu Nejvyššího správního soudu, v níž údajně zdejší soud vyslovil, že uplatnění námitek v řízení před správním orgánem je podmínkou pro přípustnost návrhu na zrušení opatření obecné povahy soudem (rozsudek ze dne 18. 11. 2009, čj. 9 Ao 2/2009 - 54 a ze dne 5. 5. 2010, čj. 3 Ao 2/2010 - 55).

[22] Odpůrce dále zpochybnil aktivní procesní legitimaci navrhovatelů. Správní soudnictví včetně řízení o zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části představuje ochranu konkrétních subjektivních veřejných práv navrhovatelů a nezná actio popularis (s výjimkou § 66 s. ř. s.). Navrhovatelé v tomto soudním řízení nehájí žádná svá subjektivní veřejná práva, resp. žádné takové právo nebylo dotčeno skutečnostmi uvedenými v jejich návrhu. Navíc podle odpůrce dotčení na právech tvrzené v části II návrhu a porušení zákona tvrzené v části III návrhu vzájemně nekoresponduje. V této souvislosti odkazuje na usnesení zdejšího soudu ze dne 30. 11. 2006, čj. 2 Ao 2/2006 - 62, s tím, že návrh na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části představuje procesní prostředek ochrany proti výslednému opatření obecné povahy, nikoliv proti procesu jeho přijímání. Návrh odpůrce označuje za pokus třech fyzických osob o zásah do svrchované pravomoci zastupitelstva obce věcně rozhodnout o územním plánu obce (o čemž má svědčit text na s. 7 – 9 návrhu spojující dotčení práv navrhovatelů s hrozící změnou obce Moravany na „střední město“).

[23] Tvrzení navrhovatelů ohledně zkrácení jejich vlastnického práva jsou podle přesvědčení odpůrce velice obecná, paušální, spekulativní a ničím konkrétním nepodložená a navíc nepředstavují tvrzené reálné dotčení na konkrétních veřejných subjektivních právech navrhovatelů, jak je vymezila judikatura Nejvyššího správního soudu. O tom svědčí i absurdní tvrzení navrhovatelů na s. 8 návrhu, že v podstatě všichni vlastníci nemovitostí v obci Moravany by mohli být aktivně legitimováni k podání návrhu na zrušení napadeného opatření obecné povahy. Obsahem návrhu nejsou logická a myslitelná tvrzení o možnosti dotčení právní sféry navrhovatelů napadeným opatřením obecné povahy, jak vyplývá z usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 7. 2009, čj. 1 Ao 1/2009 - 120, publikovaném pod č. 1910/2009 Sb. NSS. Navrhovatelé nejsou ani ve smyslu rozsudku ze dne 21. 4. 2010, čj. 8 Ao 1/2010 - 89 v postavení osob majících přímý a nezprostředkovaný vztah k některé části území, které je změnou územního plánu regulováno, ani v postavení osob, jejichž vlastnické nebo jiné právo k nemovitosti nacházející se mimo regulované území by bylo přímo dotčeno určitou aktivitou, jejíž provozování na území regulovaném územním plánem tento plán připouští, ani tzv. „dotčenou veřejností“ ve smyslu článku 9 odst. 2 a 3 Aarhuské úmluvy.

[24] K jednotlivým důvodům návrhu odpůrce nejprve připomněl, že navrhovatelé nijak nesporují otázky související s pravomocí a působností odpůrce k vydání napadené změny územního plánu.

[25] K první námitce odpůrce uvedl, že dílčí změna 4.01 spočívala toliko ve vypuštění pásma hygienické ochrany zemědělského střediska, které však mělo pouze informační nikoliv regulační funkci, neboť zánik pásma vyplynul již z rozhodnutí Městského úřadu Šlapanice ze dne 18. 4. 2006, sp. zn. SÚ/10000-06/385-2006/KPÚ, jak je ostatně uvedeno na straně 3 přílohy č. 1 napadeného opatření obecné povahy. Proto podle odpůrce ani nebylo třeba jejího schválení usnesením zastupitelstva obce. Navíc tato skutečnost se nemohla dotknout právní sféry žádného z navrhovatelů.

[26] Nepodrobení napadeného opatření obecné povahy „proceduře EIA“ (druhá námitka) není podle odpůrce vadou, neboť změny územního plánu nestanovují rámec pro budoucí povolení záměrů uvedených v příloze č. 1 zákona č. 100/2001 Sb., a správně proto nebyly předmětem posuzování podle tohoto zákona. Dále odkázal na citovaná stanoviska krajského úřadu s tím, že jednal v dobré víře v zákonnost a správnost těchto stanovisek. Odkazují-li navrhovatelé na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 1. 2010, čj. 1 Ao 2/2009 - 86, je to podle odpůrce nepřípadné, neboť v tomto rozsudku navrhovatel neposouzení vlivů napadeného opatření obecné povahy řádně namítal v procesu pořizování územního plánu, zatímco zde navrhovatelé nikdy nic takového nenamítali. Odpůrce považuje za nepřípadné, aby jako relativně malá obec odborně polemizoval se stanovisky krajského úřadu, aniž by možnost hájit tato stanoviska dostal právě dotčený orgán státní správy.

[27] U třetí námitky je odpůrce přesvědčen, že dostatečně prokázal a odůvodnil nemožnost využít již vymezené zastavitelné plochy a potřebu vymezení nových zastavitelných ploch, např. na straně 5, 16, 19 či 34 napadeného opatření obecné povahy, byť je skutečností, že odůvodnění jistě mohlo být koncentrovanější, obsáhlejší a propracovanější. Argumentace navrhovatelů ustanovením § 5 odst. 6 nového stavebního zákona je zcela lichá, neboť toto ustanovení neomezuje možnost (pravomoc) pořízení změny územního plánu, ale právě naopak ukládá obci povinnost v zákonem stanovených situacích pořídit změnu příslušné územně plánovací dokumentace.

[28] Ve vztahu ke čtvrté námitce je odpůrce přesvědčen, že byla plně respektována veškerá stanoviska příslušných orgánů ochrany zemědělského půdního fondu, přičemž žádné z těchto stanovisek nebylo nikým z navrhovatelů v uplynulých letech jakkoliv zpochybněno. Etapizaci výstavby v napadeném opatření obecné povahy považuje odpůrce za srozumitelnou a jednoznačnou a poukazuje na podrobné logicky konzistentní vyhodnocení předpokládaných důsledků napadeného opatření obecné povahy na zemědělský půdní fond, jak je uvedeno na s. 32 – 40 přílohy č. 2 napadeného opatření obecné povahy. Navíc tato navrhovateli tvrzená skutečnost nemohl nikterak zasáhnout právní sféru žádného z navrhovatelů.

[29] Podle odpůrce neodpovídá skutečnosti ani tvrzení navrhovatelů v páté námitce – odpůrce je přesvědčen, že napadené opatření obecné povahy je plně v souladu s cíli a úkoly územního plánování a že toto je v napadeném opatření obecné povahy dostatečně vyjádřeno, např. na s. 5, 16, 17 či 19, byť toto odůvodnění jistě mohlo být koncentrovanější, obsáhlejší a propracovanější. Odpůrce připomíná, že je toliko malou obcí, přičemž i Ústavní soud, byť v souvislosti se správními akty normativními, výslovně konstatoval, že od menších obcí nelze očekávat, že své právní předpisy budou formulovat ve stejné kvalitě, jakou by měly mít formulace zákonných norem, neboť obce zpravidla nedisponují erudovanými legislativci (např. Pl. ÚS 45/05), což je nutno mutatis mutandis vztáhnout i na napadené opatření obecné povahy.

[30] Navrhovateli v šesté námitce zmiňovanou disproporci mezi zadáním změny územního plánu a návrhem změny územního plánu ve vztahu k dílčí změně 6.02 považuje odpůrce za zcela marginální, přičemž se nedomnívá, že by bylo nezbytně nutné, aby zadání změny územního plánu a návrh změny územního plánu byly totožné (srov. § 50 odst. 1 stavebního zákona z roku 2006). Navíc tato skutečnost se nemohla dotknout právní sféry žádného z navrhovatelů.

[31] U sedmé námitky je odpůrce přesvědčen, že odůvodnění napadeného opatření obecné povahy dostatečně a vhodně strukturovaně obsahuje komplexní zdůvodnění přijatého řešení a vybrané varianty, včetně vyhodnocení předpokládaných důsledků tohoto řešení, zejména ve vztahu k rozboru udržitelného rozvoje území, a to na s. 19 – 32 přílohy č. 1 napadeného opatření obecné povahy.

[32] Tvrzení navrhovatelů v osmé námitce o rozpornosti opatření obecné povahy s nadřazenou územně plánovací dokumentací považuje odpůrce za ryze účelové až absurdní za situace, kdy sami navrhovatelé správně uvádí, že v současné době neexistuje ve vztahu k územnímu plánu obce Moravany žádná platná nadřazená územně plánovací dokumentace. Argumentace navrhovatelů by znamenala, že žádná obec v regionu nyní nemůže a ještě dlouho nebude moci přijmout svůj územní plán. Odpůrce je naopak přesvědčen, že pojmově nemůže existovat žádný rozpor s neexistujícím aktem, stejně tak jako s aktem mlčícím (jímž ve vztahu k namítaným skutečnostem byl do 31. 12. 2009 navrhovateli zmíněný ÚP VÚC BSRA).

[33] K dílčím vadám procesu pořizování opatření obecné povahy v deváté námitce odpůrce uvedl, že tvrzení navrhovatelů neodpovídá skutečnosti, neboť o pořízení změny č. 5 územního plánu rozhodlo zastupitelstvo obce na svém zasedání dne 9. 6. 2005 (usnesení č. I.1). O změně zadání ve vztahu k dílčí změně 6.02 a 6.12 (její doplnění) zastupitelstvo obce rozhodlo řádně na svém zasedání dne 25. 9. 2008 (usnesení č. 3.17.2008). Navíc tyto tvrzené skutečnosti se nemohly nikterak dotknout právní sféry žádného z navrhovatelů.

[34] Z těchto důvodů odpůrce navrhl, aby Nejvyšší správní soud návrh odmítl jako podaný osobou zjevně neoprávněnou a nepřípustný, případně aby návrh zamítl jako nedůvodný. Pokud by Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že návrh je přípustný a z části i důvodný, pak odpůrce s odkazem na rozsudek zdejšího soudu ze dne 24. 10. 2007, čj. 2 Ao 2/2007 - 73, žádá, aby soud rušil jen ty části napadeného opatření obecné povahy, u nichž by to shledal jako zcela nezbytné, a současně aby tak učinil až ke dni, k němuž by bylo reálně možno soudem vytčené vady odstranit, neboť jinak hrozí vznik řady škod odpůrci a i dalším osobám.

III.

Replika navrhovatelů

[35] V replice doručené soudu dne 14. 6. 2010 navrhovatelé uvedli, že na námitky a připomínky uplatnitelné v procesu pořizování územního plánu či jeho změny není možné nahlížet jako na řádný opravný prostředek. Za prvé k podání připomínek je sice oprávněn každý, nicméně o podaných připomínkách se nevydává rozhodnutí, k připomínkám se pouze přihlédne. Za druhé okruh osob, které jsou dle § 52 odst. 3 stavebního zákona oprávněny podat námitku, je podstatně užší než okruh osob aktivně žalobně legitimovaných podle § 101a odst. 1 s. ř. s. Námitka tedy nemůže být pro řadu subjektů legitimovaných k podání soudního návrhu opravným prostředkem, neboť k jejímu podání nejsou oprávněny. Za třetí projednávání změn bylo chaotické, změny byly nejprve prezentovány samostatně a působily tak dojmem přiměřených menších změn. Teprve poté, kdy se všechny změny začaly projednávat naráz a byly zveřejněny v Moravanských listech dne 6. 5. 2009 si dotčená veřejnost uvědomila jejich rozsah. Vzhledem k rozsahu změn považovala dotčená veřejnost za adekvátní podrobit připravované změny územního plánu místnímu referendu než individuálním námitkám. Krokem brojícím proti předmětnému opatření obecné povahy tedy nebyl jen návrh Nejvyššímu správnímu soudu, ale i jemu předcházející návrh na uspořádání místního referenda. Za čtvrté navrhovatelé nesouhlasí s absolutním pojetím koncentrační zásady prezentovaným odpůrcem: pokud dojde k upozornění na nezákonnost postupu správního orgánu až poté, co uplyne lhůta k podání námitek, nemůže správní orgán namítanou nezákonnost ignorovat, nýbrž se jí musí zabývat z úřední povinnosti; k tomu odkazují na rozsudek Vrchního soudu v Praze ze dne 17. 5. 1999, čj. 6 A 95/94 - 87. Za páté, pokud odpůrce poukazuje na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 11. 2009, čj. 9 Ao 2/2009 - 54, účelově z něj dovozuje, že nepodání námitek je překážkou pro aktivní žalobní legitimaci. Tento rozsudek zohlednil nepodání námitek pouze ve vztahu k posuzování proporcionality napadeného opatření obecné povahy, nikoliv ve vztahu k aktivní legitimaci. Konečně za šesté navrhovatelé poukazují na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 5. 2010, čj. 9 Ao 1/2010 - 84, kterým bylo meritorně rozhodováno o návrhu dotčených vlastníků, ačkoliv žádný z nich při pořizování územního plánu námitku nepodal.

[36] Ke své aktivní procesní legitimaci poukázali na řadu práv, k jejichž dotčení napadeným opatřením obecné povahy a procesem jeho přijímání dojde – např. právo vlastnické, právo na ochranu zdraví a na příznivé životní prostředí. Nezákonnost procesu schvalování napadeného opatření obecné povahy spočívající ve střetu zájmů některých zastupitelů má přímý dopad do veřejného subjektivního práva na transparentní správu věcí veřejných (§ 2 odst. 2 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích). Navrhovatelé se domnívají, že spadají do kategorie žalobců vymezených rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 4. 2010, čj. 8 Ao 1/2010 - 89, a rovněž jsou osobami ovlivněnými environmentálním rozhodováním, a tudíž jim náleží aktivní žalobní legitimace podle článku 9 odst. 2 a 3 Aarhuské úmluvy.

[37] Navrhovatelé nesouhlasili s názorem odpůrce, že nesporují otázky související s působností odpůrce k vydání napadeného opatření obecné povahy. Naopak odpůrce podle nich překročil svou věcnou působnost tím, že pojal do svého územního plánu takové rozvojové plochy, které jsou svou povahou nadmístního významu, bez toho aby tyto plochy byly vymezeny v nadřazené územně plánovací dokumentaci. Navrhovatelé rovněž obecně konstatovali, že odpůrce ve svém vyjádření neuvádí žádné důvody a důkazy, kterými by byl s to vyvrátit namítanou nezákonnost napadeného opatření obecné povahy a procesu jeho přijímání.

[38] K námitce týkající se střetu zájmů při přijímání změn územního plánu navrhovatelé upřesnili, že manželka zastupitele M. B. je společnicí a jednatelkou společnosti MORAVANY – SLUNEČNÁ s. r. o. vlastnící několik pozemků v lokalitě řešené dílčí změnou 4.09a a 4.09b. Nevlastní dcera zastupitele M. B., Iva Bednaříková, je jednatelkou společnosti RODOINVEST s. r. o. (jejímž jednatelem byl v roce 2006 i M. B.), která vlastní pozemek nacházející se v lokalitě řešené dílčí změnou 4.10c. Rodiče zastupitele J. M. vlastní pozemky spadající do lokality řešení dílčí změnou 4.09a. Zastupitel V. H. vlastní pozemek v území řešeném dílčí změnou 6.04. Kromě toho je ve střetu zájmů i zastupitelka M. S., neboť je spoluvlastníkem pozemku, jehož funkční vymezení je změněno dílčí změnou 4.09b a 4.10b.

[39] K otázce fyzických útoků na starostku obce navrhovatelé doplnili novinový článek z Mladé fronty DNES ze dne 5. 6. 2009.

[40] Závěrem repliky navrhovatelé uvedli, že trvají v celém rozsahu na svém návrhu ze dne 10. 5. 2010.

IV.

Postup Nejvyššího správního soudu

[40] Závěrem repliky navrhovatelé uvedli, že trvají v celém rozsahu na svém návrhu ze dne 10. 5. 2010.

IV.

Postup Nejvyššího správního soudu

[41] Nejvyšší správní soud obstaral příslušné správní spisy a vyjádření odpůrce a nařídil na den 16. 6. 2010 ústní jednání. V závěrečné fázi přípravy jednání však soud zjistil, že existuje rozporná judikatura zdejšího soudu, jež je podstatná pro další postup ve věci. Z tohoto důvodu předsedkyně senátu odročila ústní jednání na neurčito a věc byla usnesením ze dne 22. 6. 2010, čj. 1 Ao 2/2010 - 102, v souladu s § 17 odst. 1 s. ř. s. postoupena rozšířenému senátu Nejvyššího správního soudu s následujícími otázkami: 1) Je podání námitek či připomínek v průběhu pořizování územního plánu nebo jeho změny podmínkou aktivní legitimace k podání návrhu na zrušení takového územního plánu nebo jeho změny podle dílu 7. hlavy II. části III. s. ř. s.? 2) V jakém kroku algoritmu přezkumu opatření obecné povahy – územního plánu nebo jeho změny – je třeba zohlednit skutečnost, že navrhovatelé v průběhu pořizování územního plánu nebo jeho změny nepodali námitky či připomínky?

[42] Rozšířený senát o předložených otázkách rozhodl usnesením ze dne 16. 11. 2010, čj. 1 Ao 2/2010 - 116, do jehož výroku vtělil tyto právní věty: I. Skutečnost, že navrhovatel v řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části (§ 101a a násl. soudního řádu správního) neuplatnil námitky či připomínky ve fázích přípravy opatření obecné povahy, jej nezbavuje práva takový návrh podat. Návrh proto nemůže soud pro nedostatek aktivity navrhovatele v předcházejících fázích řízení správního odmítnout pro nedostatek procesní legitimace. II. Procesní pasivita navrhovatele ve fázích správního řízení předcházejícího přijetí opatření obecné povahy může být způsobena faktory subjektivními i objektivními. Její význam pro úspěšnost žaloby posoudí soud s přihlédnutím ke všem individuálním okolnostem případu, a to při zkoumání procesního postupu správního orgánu, při hodnocení případného rozporu opatření obecné povahy s právními předpisy, jakož i při hodnocení přiměřenosti zásahu do práv a povinností navrhovatele. Přitom je povinen vzít v úvahu práva a povinnosti těch, jimž by zrušení opatření obecné povahy podle návrhu způsobilo újmu na jejich vlastních právech. III. Návrhu na zrušení opatření obecné povahy nelze vyhovět, bude-li prokázáno, že opatření obecné povahy navrhovatele na jeho právech nezkrátilo, nejde-li o návrh podaný zvlášť oprávněným subjektem k ochraně veřejného zájmu. Současně výrokem IV. předmětného usnesení rozšířený senát vrátil věc k projednání a rozhodnutí prvnímu senátu.

[43] Nejvyšší správní soud následně nařídil na den 11. 1. 2011 nové ústní jednání, při němž se odpůrce připojil k návrhu na zrušení napadeného opatření obecné povahy a zpravidla netrval na svých argumentech obsažených ve vyjádření k návrhu. Soud přesto považoval za nutné se při jednání zabývat jednotlivými námitkami i vyjádřením odpůrce a posoudit objektivní soulad opatření obecné povahy se zákonem, neboť pouhá shoda stran řízení ohledně nutnosti zrušit napadené opatření obecné povahy není podle zákonné úpravy obsažené v s. ř. s. důvodem pro takové zrušení. Zvukový záznam z jednání je připojen na č. l. 180 soudního spisu; relevantní skutečnosti přednesené při jednání a provedené důkazy jsou zohledněny níže v rámci přezkumu podmínek řízení a při posouzení důvodnosti návrhu.

[44] Po provedeném ústním jednání byla dne 13. 1. 2011 Nejvyššímu správnímu soudu doručena písemnost podepsaná Bc. M. B., členem zastupitelstva obce Moravany, jejímž obsahem je informace o předpokládaných škodách, které by vznikly zrušením napadeného opatření obecné povahy. Bc. B. rovněž upozornil na to, že svědek Ing. V. byl o změnách územního plánu dostatečně informován, protože se účastnil většiny veřejných projednávání a ve své výpovědi záměrně zkresloval tyto informace. Od roku 2006 se v celé obci vedla o změnách územního plánu čilá diskuse. Bc. M. B. není stranou řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy, nedoložil plnou moc udělenou navrhovateli nebo pověření od odpůrce k zastupování v tomto řízení a současně zákonná úprava neumožňuje účast dalších osob v řízení (§ 101b s. ř. s.). Z těchto důvodů Nejvyšší správní soud k citovanému podání nepřihlížel; považuje však za nutné dodat, že si uvědomuje dopad svého rozhodnutí na účastníky řízení a případně i na společnost. Tyto důsledky, které mohou mít pozitivní i negativní charakter, však nemohou převážit ústavní princip vázanosti soudů zákonem. Pokud jsou naplněny zákonné podmínky pro zrušení opatření obecné povahy, nemůže soud jen z důvodu možných nepříznivých dopadů takového rozsudku postupovat v rozporu se zákonem a rozhodnout opačně.

V.

Podmínky řízení a přípustnost návrhu

[45] Soud se nejprve zabýval otázkou, zda jsou splněny podmínky řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části (§ 101a s. ř. s.), kterými jsou existence opatření obecné povahy, aktivní žalobní legitimace navrhovatelů a formulace závěrečného návrhu (shodně např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 9. 2008, čj. 9 Ao 1/2008 - 34, dostupný na www.nssoud.cz). V rámci této části soud rovněž posoudil námitku nepřípustnosti návrhu vznesenou odpůrcem.

[46] Změna územního plánu se vydává dle § 55 odst. 2 ve spojení s § 43 odst. 4 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), formou opatření obecné povahy. Rovněž i územní plán obce Moravany schválený zastupitelstvem obce dne 10. 11. 1998, jehož závazná část byla vyhlášena obecně závaznou vyhláškou obce Moravany č. 1/1998 účinnou od 25. 11. 1998 a který je nyní posuzovaným opatřením obecné povahy (změnou č. 4 – druhá část, č. 5, č. 6 územního plánu) měněn, je třeba v souladu se závěry Ústavního soudu považovat za opatření obecné povahy (viz nález ze dne 19. 11. 2008, sp. zn. Pl. ÚS 14/07 a nález ze dne 17. 3. 2009, sp. zn. IV. ÚS 2239/07, přístupné na http://nalus.usoud.cz).

[47] Návrhem je napadena změna č. 4 – druhá část, č. 5 a č. 6 územního plánu obce Moravany. Tyto tři změny se skládají z několika „dílčích“ změn. Konkrétně z měna č. 4 – druhá část zahrnuje dílčí změny 4.01, 4.04b, 4.04c, 4.09a, 4.09b, 4.10a, 4.10b, 4.10c, 4.10d. Změna č. 5 zahrnuje dílčí změnu 5.02. Změna č. 6 zahrnuje dílčí změny 6.01, 6.02, 6.03, 6.04, 6.05, 6.07, 6.09, 6.10, 6.11 a 6.12. O vydání změny č. 4 – druhá část, č. 5, č. 6 územního plánu obce Moravany formou opatření obecné povahy rozhodlo zastupitelstvo odpůrce na zasedání konaném dne 25. 6. 2009 usneseními č. 3.92009 – 3.36.2009. Opatření obecné povahy bylo oznámeno veřejnou vyhláškou, která byla vyvěšena na úřední desku odpůrce a pořizovatele (Městského úřadu Šlapanice) dne 12. 8. 2009 a sejmuta dne 28. 8. 2009. Opatření obecné povahy nabylo účinnosti v souladu s § 173 odst. 1 větou třetí správního řádu dne 27. 8. 2009. Napadený akt je tedy opatřením obecné povahy, které bylo řádně vydáno a je účinné. Tato podmínka řízení je splněna.

[48] Aktivně legitimovaným k podání návrhu na zrušení části opatření obecné povahy je ve smyslu § 101a odst. 1 s. ř. s. ten, kdo tvrdí, že byl zkrácen na svých právech vydaným opatřením obecné povahy. Aktivní legitimace navrhovatelů se tak zakládá pouhým tvrzením dotčení na jejich právech. Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu k tomu v usnesení ze dne 21. 7. 2009, čj. 1 Ao 1/2009 – 120 (publikováno pod č. 1910/2009 Sb. NSS), uvedl: „Navrhovatel tedy musí v první řadě tvrdit, že existují určitá jemu náležející subjektivní práva, která jsou opatřením obecné povahy dotčena. (…) Splnění podmínek aktivní procesní legitimace bude tedy dáno, bude-li stěžovatel logicky konsekventně a myslitelně tvrdit možnost dotčení jeho právní sféry příslušným opatřením obecné povahy. To, zda je dotčení podle povahy věci vůbec myslitelné, závisí na povaze a předmětu, obsahu a způsobu regulace prováděné konkrétním opatřením obecné povahy, napadeným návrhem na jeho zrušení. (…) Výjimečně je též představitelné, aby aktivní procesní legitimace byla dána i tehdy, tvrdí-li navrhovatel, který sám není vlastníkem nemovitosti ani nemá právo k takové cizí věci na území regulovaném územním plánem, že jeho vlastnické právo nebo jiné absolutní právo k nemovitosti nacházející se mimo území regulované územním plánem by bylo přímo dotčeno určitou aktivitou, jejíž provozování na území regulovaném územním plánem tento plán (jeho změna) připouští. Typicky půjde o vlastníka pozemku sousedícího s územím regulovaným územní plánem, který by mohl být dotčen určitou aktivitou, jejíž vlivy se významně projeví i na jeho pozemku (např. exhalacemi, hlukem, zápachem apod.) nebo které povedou k významnému snížení hodnoty jeho majetku.“ (body 31, 34 a 37 usnesení).

[49] Rozšířený senát se ve výše označeném usnesení zabýval i možností odmítnout návrh na zrušení opatření obecné povahy z důvodu nedostatku aktivní procesní legitimace. Dospěl k závěru, že „[b]ude-li již z obsahu samotných tvrzení navrhovatele (doplněných případně postupem podle § 37 odst. 5 věty první s. ř. s.) patrné, že i kdyby byla pravdivá, nemůže být navrhovatel (zejména pro povahu věci nebo jinou zcela zjevnou skutečnost) ve své právní sféře opatřením obecné povahy dotčen, je na místě odmítnout návrh jako nepřípustný podle § 46 odst. 1 písm. c) s. ř. s.“ (bod 33 usnesení). Nejvyšší správní soud konstantně judikuje, že „postup podle § 46 odst. 1 písm. c) s. ř. s., tedy odmítnutí návrhu usnesením, jestliže návrh byl podán osobou k tomu zjevně neoprávněnou, lze vyhradit pouze případům nedostatku procesní legitimace a jen zcela zjevným nedostatkům legitimace hmotné, zjistitelným bez pochyb okamžitě, zpravidla již ze žaloby samé. Pokud tomu tak není, musí soud návrh „propustit do řízení ve věci“, kdy teprve, vyjde-li nedostatek aktivní legitimace najevo, bude s ohledem na tuto skutečnost rozhodnuto ve věci rozsudkem.“ (rozsudek ze dne 27. 9. 2005, čj. 4 As 50/2004 - 59). V posledně cit. rozsudku jsou uvedeny rovněž příklady nedostatku procesní legitimace (absence osoby v právním slova smyslu na místě žalobce, nedostatek tvrzení o poškozených právech, nedostatek tvrzení o tom, že napadené rozhodnutí bylo nezákonné) a zcela zjevných nedostatků legitimace hmotné (kdy žalobce tvrdí porušení práva, jehož již pojmově vůbec nemůže být nositelem). O aplikaci tohoto právního názoru rovněž v řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy či jeho části svědčí např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 11. 6. 2009, čj. 3 Ao 2/2009 - 93, či rozsudek ze dne 25. 11. 2009, čj. 4 Ao 3/2009 - 97.

[50] Z výpisu z katastru nemovitostí předloženého soudu (list vlastnictví 1045) vyplývá, že pozemky parc. č. 1040/16 a 1040/22 a rodinný dům č. p. 390, který se nachází na pozemku parc. č. 1040/22, vše v katastrálním území Moravany u Brna, jsou ve společném jmění navrhovatele a) a Mgr. R. V. Tyto nemovitosti, ač samy neregulované napadeným opatřením obecné povahy, bezprostředně (přes silnici) sousedí s územím touto změnou regulovaným, konkrétně s dílčí změnou 4. 09a a na ní přímo navazujícími dílčími změnami 4.10a, 4.10b, 4. 10d, 4.10c, 4.09b a 6.01 (plochy všeobecného bydlení, smíšené plochy bydlení a občanského vybavení, plochy občanského a veřejného vybavení) včetně dílčí změny 4.04b upřesňující trasu komunikace ve východní části obce, a dílčí změny 6.10 – cyklotrasa. Ostatní dílčí změny jsou od předmětných nemovitostí vzdáleny vzdušnou čarou cca 300 až 1000 metrů. Podle výpisu z katastru nemovitostí (list vlastnictví 1383) jsou pozemky parc. č. 319/75, 319/99, 319/100 a 1424/60 a rodinný dům č. p. 543, který se nachází na pozemku parc. č. 319/100, vše v katastrálním území Moravany u Brna, ve společném jmění navrhovatelky b) a I. S. Tyto nemovitosti rovněž nejsou napadeným opatřením obecné povahy regulovány, avšak bezprostředně (přes silnici) sousedí s dílčí změnou 4. 09a a na ní přímo navazujícími dílčími změnami 4.10a, 4.10b, 4. 10d, 4.10c, 4.09b, 6.01, 4.04b a 6.10. Ostatní dílčí změny jsou od citovaných nemovitostí vzdáleny vzdušnou čarou cca 500 až 1000 metrů. Podle výpisu z katastru nemovitostí (list vlastnictví 60) je navrhovatelka c) vlastnicí pozemků parc. č. 390/57 a parc. č. 390/80 a rodinného domu č. p. 173, který je postaven na pozemku parc. č. 390/80, vše v katastrálním území Moravany u Brna. Tyto nemovitosti se nenacházejí v území řešeném napadeným opatřením obecné povahy a nejsou ani v bezprostředním sousedství některé dílčí změny. Většina dílčích změn je od nemovitostí navrhovatelky c) vzdálena cca 300 až 1200 metrů.

[51] Navrhovatelé tvrdí, že jsou napadeným opatřením obecné povahy zkráceni na svém právu na vlastnictví; v replice připojují právo na ochranu zdraví a na příznivé životní prostředí. Toto zkrácení spatřují zejména v negativních dopadech výstavby, v následných negativních vlivech vzhledem k minimální míře ploch občanské vybavenosti a v neúnosném dopravním zatížení obce. Mezi konkrétní dopady napadeného opatření obecné povahy navrhovatelé řadí např. trojnásobný přírůstek obyvatel do obce, vysoká hustota obyvatel, nárůst aut, málo veřejného prostoru, dojíždění za prací a studiem do Brna a z toho plynoucí dopravní kolapsy, z obce se stane sídliště přesunuté z Brna na periferii, snížení ceny nemovitostí apod.

[52] Navrhovatelé tedy konzistentně a dostatečně určitě tvrdí, že byli opatřením obecné povahy zkráceni na svých hmotných právech, jichž jsou nositeli. Nejvyšší správní soud již v minulosti připustil, že změnou územního plánu mohou být dotčeni vlastníci, jejichž nemovitosti by v důsledku plánované změny byly nad obvyklou míru zatěžovány hlukem, spadem či jiným typem znečištění, které má svůj původ v zamýšlené změně (viz rozsudek NSS ze dne 18. 7. 2006, čj. 1 Ao 1/2006 - 74, část VI.1., publikovaný pod č. 968/2006 Sb. NSS, shodně usnesení rozšířeného senátu ze dne 21. 7. 2009, čj. 1 Ao 1/2009 – 120). Z návrhu vyplývá, že v důsledku napadeného opatření obecné povahy by mělo v obci dojít ke ztrojnásobení počtu obyvatel v průběhu pěti let (s. 14 – 15 návrhu), vzhledem k nedostatečnému občanskému vybavení se navrhovatelé obávají, že dojde k suburbanizaci krajiny a vytvoření satelitního městečka města Brna (s. 22) a počítá se s každodenním dojížděním do města Brna do zaměstnání, za službami a do škol (s. 28). Trojnásobný nárůst rezidentů obce Moravany migrujících za prací a službami mimo tuto obec (do města Brna) společně se značným rozsahem nově vymezených ploch určených k zastavění stavbami sloužícími k bydlení vede k závěru, že na základě napadeného opatření obecné povahy může dojít ke zvýšené stavební činnosti a nárůstu dopravy a s nimi spojenými imisemi nad míru obvyklou, což může mít negativní dopad do právní sféry zejména navrhovatelů a) a b) jako vlastníků nemovitostí sousedících bezprostředně s plochami určenými pro bydlení. V případě navrhovatelky c) dále nelze – přes větší vzdálenost od území řešených napadeným opatřením obecné povahy – a priori vyloučit, že v důsledku prudkého nárůstu obyvatel obce, stavební činnosti, nárůstu dopravy v obci a možné změně charakteru obce v satelitní městečko bude její právní sféra zasažena. Současně nejsou splněny podmínky pro odmítnutí návrhu dle § 46 odst. 1 písm. c) s. ř. s., neboť vzhledem k obsahu tvrzení navrhovatelů nelze bez bližšího, důkladného posouzení jejich tvrzení na podkladě skutkových zjištění dospět k závěru, že jsou zjevně neoprávněni podat návrh na zrušení opatření obecné povahy. Důvodnost jejich tvrzení může být posouzena až při věcném projednání návrhu. Upřít navrhovatelům aktivní žalobní legitimaci by bylo možné pouze tehdy, pokud by soud již z návrhu samotného bez jakýchkoliv pochyb dovodil, že opatřením obecné povahy zcela jistě nebyli zkráceni na svých právech. Takový závěr však bez věcného posouzení návrhu v daném případě možný není. Nejvyšší správní soud proto shledal podmínku aktivní žalobní legitimace v případě všech tří navrhovatelů za splněnou, přestože se ve vztahu k této otázce neztotožnil s jejich odkazem na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 10. 2007, čj. 2 Ao 2/2007 - 73, neboť ten se týkal otázky, kdo může podávat námitky a kdo připomínky proti návrhu územního plánu (§ 52 odst. 2 stavebního zákona z roku 2006), nikoliv aktivní procesní legitimace k podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části k soudu.

[53] Argumenty odpůrce směřující proti aktivní procesní legitimaci navrhovatelů Nejvyšší správní soud neakceptoval. Z výše uvedené argumentace je zřejmé, že v případě navrhovatelů nejde o připuštění actio popularis ze strany soudu, nýbrž o reflexi možného a konzistentně tvrzeného dotčení vlastnických práv navrhovatelů napadeným opatřením obecné povahy, jež je jedinou podmínkou aktivní legitimace podle § 101a odst. 1 s. ř. s. Tvrzení navrhovatelů o dotčení jejich citovaných práv nelze a priori označit za obecná, paušální, nepodložená a nepředstavující reálné dotčení na právech, jak tvrdí odpůrce, aniž by se zdejší soud podrobně zabýval jednotlivými námitkami obsaženými v návrhu. Namítá-li odpůrce, že navrhovateli tvrzené dotčení na právech nekoresponduje s důvody návrhu s odkazem na usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 11. 2006, čj. 2 Ao 2/2006 - 62, pravděpodobně tím tvrdí, že v rámci soudního přezkumu opatření obecné povahy nelze napadat procedurální pochybení při jeho přijímání. Toto usnesení však bylo překonáno usnesením rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 7. 2009, čj. 1 Ao 1/2009 - 120, podle nějž je sice okruh navrhovatelů v případě napadení územního plánu návrhem podle § 101a a násl. s. ř. s. zásadně omezen jen na osoby s určitými hmotnými právy k nemovitým věcem na území regulovaném územním plánem; to však neznamená, že tyto osoby nemohou namítat dotčení svých procesních pokud namítaná porušení procedury jsou taková, že a priori nevylučují možnost, že by se takové porušení mohlo projevit v jeho právní sféře; platí zde, že v pochybnostech je nutno přiklonit se k přípustnosti soudní ochrany (body 40 a 41 usnesení). Nejvyšší správní soud zastává v projednávaném případě názor, že tvrzené dotčení na právu vlastnickém, na právu na ochranu zdraví a na příznivé životní prostředí je myslitelné z důvodů, které navrhovatelé uvádí, přičemž i u tvrzených vad procedury přijímání napadeného opatření obecné povahy nelze a priori a bez dalšího vyloučit jejich vliv na právní sféru navrhovatelů. Namítá-li odpůrce, že navrhovatelé nespadají do žádné z kategorií obsažené v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 4. 2010, čj. 8 Ao 1/2010 - 89, postačí odkázat na argumentaci v předchozím odstavci, z níž jednoznačně plyne, že navrhovatelé jsou v postavení osob, jejichž vlastnické právo k nemovitosti nacházející se mimo regulované území může být dotčeno aktivitou, jejíž provozování na území regulovaném územním plánem (a jeho změnami) tento plán připouští.

[54] Hovoří-li odpůrce v této souvislosti o pokusu „třech fyzických osob o zásah do svrchované pravomoci zastupitelstva obce věcně rozhodnout (v samostatné působnosti základního územního samosprávného celku) o územním plánu obce“, není zdejšímu soudu zřejmé, v čem by takový zásah měl spočívat. Navrhovatelé podaným návrhem realizují své ústavně zaručené právo na soudní ochranu vyplývající z článku 36 odst. 1 a 2 Listiny základních práv a svobod, jež je konkretizováno zákonnou úpravou § 101a až 101d s. ř. s. Navrhovatelé ani Nejvyšší správní soud nemohou pozitivně rozhodnout na místo zastupitelstva obce Moravany, tj. přijmout změnu územního plánu a vymezit v ní příslušné funkční plochy a regulativy. Podáním návrhu rovněž nedošlo k odebrání pravomoci zastupitelstva obce schvalovat územní plán své obce a jeho změny, která i nadále vyplývá z § 6 odst. 5 písm. c) ve spojení s § 55 stavebního zákona z roku 2006. Již vůbec není Nejvyššímu správnímu soudu jasné, jak by takový zásah do pravomoci mohl vzniknout tvrzením navrhovatelů, že hrozí změna obce Moravany na „střední město“. Z návrhu sice zřetelně vyplývá nesouhlas navrhovatelů s navrženým stavebním rozvojem obce, to však samo o sobě jako zásah do pravomoci zastupitelstva vnímat nelze. Označit nesouhlas navrhovatelů s přijatým řešením a tvrzené námitky týkající se procesu tvorby a zákonnosti napadeného opatření obecné povahy za zásah do pravomoci zastupitelstva obce považuje Nejvyšší správní soud za nepřípadné.

[55] Splněna je též podmínka formulace závěrečného návrhu, v němž se, navrhovatelé domáhají zrušení celého napadeného opatření obecné povahy – změny č. 4 – druhá část, č. 5, č. 6 územního plánu obce Moravany – schváleného usnesením zastupitelstva obce Moravany č. 3.9.-3.36.2009 dne 25. 6. 2009.

[56] S námitkou nepřípustnosti návrhu vznesenou odpůrcem se částečně vypořádal již rozšířený senát zdejšího soudu ve výše citovaném usnesení ze dne 16. 11. 2010, čj. 1 Ao 2/2010 -116. Odpůrce stavěl nepřípustnost návrhu na tom, že navrhovatelé v procesu pořizování napadeného opatření obecné povahy nepodali námitky či připomínky, které odpůrce považuje za řádné opravné prostředky ve smyslu § 5 s. ř. s. Poukázal rovněž na koncentraci obsaženou v § 52 odst. 3 a 4 stavebního zákona z roku 2006. Rozšířený senát ve svém usnesení, jak již bylo zmíněno pod bodem IV. rozsudku, konstatoval, že podání námitek či připomínek není podmínkou pro podání návrhu podle § 101a s. ř. s. Z argumentace rozšířeného senátu je účelné připomenout následující body. Za prvé zákon takovouto podmínku aktivní legitimace (tj. podání námitek či připomínek) nestanoví. Procesní (návrhová legitimace), zkoumaná před tím, než se soud začne zabývat věcí samotnou, je podle zákona správně spojena jen s tvrzením o tom, že navrhovatel byl na svých právech zkrácen vydáním opatření obecné povahy. Za druhé rozšířený senát neshledal důvody pro extenzivní výklad podmínek procesní legitimace, a tedy pro zúžení přístupu k soudu, jednak proto, že by se soud musel alespoň z části zabývat věcí samou již ve fázi posuzování podmínek řízení, jednak proto, že by přijetím extenzivního výkladu podmínek řízení mohl v některých případech dojít k nesprávným závěrům o věci samé (k tomu blíže viz body 17 až 22 usnesení rozšířeného senátu).

[57] Ve věci rozhodující první senát ve světle argumentace rozšířeného senátu dodává, že je nemyslitelné, aby přípustnost návrhu na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části byla v případě územního plánu nebo jeho změny omezována podáním námitek a připomínek jako opravných prostředků podle § 5 s. ř. s. Námitky a připomínky v procesu územního plánování totiž za řádné opravné prostředky proti přijatému územnímu plánu nebo jeho změně považovat nelze. Nejvyšší správní soud se na tomto místě ztotožňuje s argumentací navrhovatelů obsaženou v jejich replice – jednak se o podaných připomínkách nevydává rozhodnutí, jednak je okruh osob oprávněných podat námitky podle § 52 odst. 3 stavebního zákona z roku 2006 podstatně užší, než okruh osob aktivně procesně legitimovaných k podání návrhu podle § 101a odst. 1 s. ř. s. (trvání na vyčerpání námitky jako opravného prostředku by proto nutně vedlo k odepření přístupu k soudu u řady k návrhu oprávněných osob). Nejsou-li námitky a připomínky řádnými opravnými prostředky, pak ani jejich koncentrace obsažená v § 52 odst. 3 a 4 stavebního zákona z roku 2006 nemůže mít vliv na přípustnost návrhu podle § 101a odst. 1 s. ř. s.

VI.

Posouzení důvodnosti návrhu

[57] Ve věci rozhodující první senát ve světle argumentace rozšířeného senátu dodává, že je nemyslitelné, aby přípustnost návrhu na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části byla v případě územního plánu nebo jeho změny omezována podáním námitek a připomínek jako opravných prostředků podle § 5 s. ř. s. Námitky a připomínky v procesu územního plánování totiž za řádné opravné prostředky proti přijatému územnímu plánu nebo jeho změně považovat nelze. Nejvyšší správní soud se na tomto místě ztotožňuje s argumentací navrhovatelů obsaženou v jejich replice – jednak se o podaných připomínkách nevydává rozhodnutí, jednak je okruh osob oprávněných podat námitky podle § 52 odst. 3 stavebního zákona z roku 2006 podstatně užší, než okruh osob aktivně procesně legitimovaných k podání návrhu podle § 101a odst. 1 s. ř. s. (trvání na vyčerpání námitky jako opravného prostředku by proto nutně vedlo k odepření přístupu k soudu u řady k návrhu oprávněných osob). Nejsou-li námitky a připomínky řádnými opravnými prostředky, pak ani jejich koncentrace obsažená v § 52 odst. 3 a 4 stavebního zákona z roku 2006 nemůže mít vliv na přípustnost návrhu podle § 101a odst. 1 s. ř. s.

VI.

Posouzení důvodnosti návrhu

[58] Před vlastním přezkumem napadeného opatření obecné povahy považuje Nejvyšší správní soud za vhodné poznamenat, že navrhovatelé a) a b) vlastní shora uvedené nemovitosti v obci Moravany ve společném jmění manželů, avšak návrh na zrušení opatření obecné povahy podali sami, tj. druhý z manželů návrh nepodal ani k němu nepřipojil svůj souhlas. Nejvyšší správní soud nicméně neshledal důvod pro zamítnutí návrhu navrhovatelů a) a b) pro nedostatek aktivní věcné legitimace, neboť judikatura zdejšího soudu již dovodila, že návrh na zrušení opatření obecné povahy založený na vlastnictví nemovitosti ve společném jmění manželů je oprávněn podat byť i jen jeden z manželů (k podrobnější argumentaci k této otázce viz rozsudek ze dne 24. 11. 2010, čj. 1 Ao 5/2010 - 169, bod 86).

[59] V otázce meritorního přezkumu opatření obecné povahy vychází ustálená judikatura Nejvyššího správního soudu z pětistupňového algoritmu, vyjádřeného již v rozsudku ze dne 27. 9. 2005, č. j. 1 Ao 1/2005 - 98, publikovaného pod číslem 740/2006 Sb. NSS. Tento algoritmus spočívá v pěti krocích, a to za prvé, v přezkumu pravomoci správního orgánu vydat opatření obecné povahy; za druhé, v přezkumu otázky, zda správní orgán při vydávání opatření obecné povahy nepřekročil meze zákonem vymezené působnosti (jednání ultra vires); za třetí, v přezkumu otázky, zda opatření obecné povahy bylo vydáno zákonem stanoveným postupem; za čtvrté v přezkumu obsahu opatření obecné povahy z hlediska jeho rozporu se zákonem (materiální kritérium); za páté v přezkumu obsahu vydaného opatření obecné povahy z hlediska jeho proporcionality (kritérium přiměřenosti právní regulace). Soud při přezkumu postupuje od prvního kroku k dalším s tím, že pokud u některého z kroků algoritmu shledá důvod pro zrušení napadeného opatření obecné povahy, aplikací dalších kroků se již nezabývá.

[60] Současně musel soud zohlednit usnesení rozšířeného senátu ze dne 16. 11. 2010, čj. 1 Ao 2/2010 - 116. Rozšířený senát konstatoval (s výhradou neporušení práva, postupoval-li by soud při přezkumu opatření obecné povahy jinak, resp. by zkoumal problémové okruhy v jiném pořadí, než stanovuje algoritmus), že v případě prvních dvou otázek – pravomoci a příslušnosti správního orgánu – je nerozhodné, zda navrhovatel uplatnil námitky či připomínky ve fázi předcházející přijetí opatření obecné povahy. U zbývajících tří kroků algoritmu pak nelze podle rozšířeného senátu stanovit obecné a jednoduché pravidlo o vztahu mezi neuplatněním námitky a výsledkem řízení před soudem, nýbrž tato skutečnost a její důvody musí být hodnoceny přísně podle okolností konkrétní věci. Ačkoliv je z argumentace rozšířeného senátu patrno, že neuplatnění námitek či připomínek v procesu pořizování opatření obecné povahy bude mít podstatný vliv zejména při řešení proporcionality přijatého opatření obecné povahy (body 26 a 34 usnesení), je zřejmě pro postup soudu při přezkumu opatření obecné povahy určující především úvaha obsažená v bodu 32 usnesení: „pokud účastník, brojící proti procesním vadám při přijímání opatření obecné povahy, proti věcné správnosti přijatého řešení, anebo proti neproporčním důsledkům, které plynou z opatření obecné povahy (třetí až pátý problémový okruh algoritmu), mohl při přiměřené péči o svá práva podat věcné námitky či připomínky proti správnosti připravovaného řešení a bez objektivních důvodů tak neučinil, nemůže Nejvyšší správní soud bez závažných důvodů porušit právní jistotu dalších účastníků, kteří svá práva aktivně prosazovali již v průběhu přípravy územního plánu a nyní tento územní plán respektují. Mohlo by tím docházet k situacím, že by účastníci v průběhu přípravy neaktivní měli výhodnější postavení a jejich práva by byla chráněna ve větší míře než práva účastníků, kteří svá práva zákonem předpokládaným způsobem hájili (vigilantibus iura).“ V projednávaném případě tedy Nejvyšší správní soud vázán právním názorem rozšířeného senátu mohl bez dalšího přistoupit k přezkumu otázek pravomoci a působnosti odpůrce k vydání napadeného opatření obecné povahy; u zbývajících kroků algoritmu se pak musel zabývat otázkou procesní pasivity navrhovatelů při pořizování napadeného opatření obecné povahy.

[61] K prvnímu kroku algoritmu postačí konstatovat, že zastupitelstvo obce Moravany bylo na základě § 6 odst. 5 písm. c) ve spojení s § 55 stavebního zákona z roku 2006 nadáno pravomocí vydat změnu územního plánu obce Moravany. Napadené opatření obecné povahy bylo tedy vydáno orgánem, kterému zákon k takovéto formě výkonu veřejné moci svěřuje nezbytnou pravomoc. Navrhovatelé ostatně pravomoc odpůrce nijak nezpochybňovali.

[62] Další krok algoritmu přezkumu spočívá v posouzení otázky, zda správní orgán při vydávání napadeného opatření obecné povahy (tedy při realizaci své pravomoci) nepřekročil meze zákonem vymezené působnosti. Rozlišovat je přitom třeba zejména působnost věcnou (okruh věcných oblastí, v rámci kterých vykonává správní orgán svoji pravomoc), působnost osobní (okruh osob, vůči kterým správní orgán působí), působnost prostorovou (na jakém území vykonává správní orgán svoji pravomoc) a za určitých okolností též působnost časovou (ta přichází do úvahy pouze v situaci, kdy má správní orgán stanovené období, ve kterém může svoji pravomoc vykonávat). V replice navrhovatelé tvrdili, že odpůrce překročil svou věcnou působnost tím, že pojal do svého územního plánu takové rozvojové plochy, které jsou svou povahou nadmístního významu, bez toho aby tyto plochy byly vymezeny v nadřazené územně plánovací dokumentaci. Rozpor napadených změn územního plánu s nadřazenou územně plánovací dokumentací však stávající judikatura Nejvyššího správního soudu posuzuje jako rozpor se zákonem v rámci čtvrtého kroku algoritmu, nikoliv jako nedostatek působnosti (srov. rozsudek ze dne 23. 9. 2009, čj. 1 Ao 1/2009 - 185, publikovaný pod č. 1971/2010 Sb. NSS, bod 61), a proto se soud řečenou námitkou v této fázi přezkumu nezabýval. Z předloženého spisu dále nevyplývá, že by odpůrce jednal ultra vires: změny územního plánu se v převážené většině týkají změn funkčního využití území, dále jde o zrušení pásma hygienické ochrany zemědělského střediska, změny dopravního řešení, obnovu přírodních prvků – poldr, návrh cyklotrasy a zakreslení stávající čistírny odpadních vod a návrh na její rozšíření, to vše v rámci katastrálního území obce Moravany. Ze strany zdejšího soudu proto postačuje konstatovat, že ani v tomto směru nebylo zjištěno žádné pochybení.

[63] Námitky, jež navrhovatelé vtělili do svého návrhu, se týkají třetího a čtvrtého kroku algoritmu. Jelikož u převážné většiny těchto námitek se otázky porušení procesního a hmotného práva značně prolínají, nepovažoval Nejvyšší správní soud za účelné v této věci rozlišovat mezi třetím a čtvrtým krokem algoritmu a přistoupil k posouzení všech zbývajících námitek navrhovatelů: hodnotil tedy, zda bylo napadené opatření obecné povahy vydáno v souladu se zákonem stanoveným postupem, a zároveň, zda jeho obsah není se zákonem v rozporu. Nejprve se však zabýval pro věc určující otázkou, tj. odpůrcem namítanou procesní pasivitou navrhovatelů při pořizování napadeného opatření obecné povahy.

[64] V návrhu navrhovatelé jednoznačně uvedli, že v průběhu pořizování napadeného opatření obecné povahy nepodali žádnou námitku ani připomínku a rovněž správní spis neobsahuje žádnou jejich aktivitu v tomto směru. Při jednání zástupkyně navrhovatelů a odpůrce potvrdili, že navrhovatelé a) a c) v obci dlouhodobě žijí a bydleli v ní po celou dobu procesu pořizování napadeného opatření obecné povahy. V případě navrhovatelky b) odpůrce uvedl, že se do obce přistěhovala před třemi až čtyřmi lety; z výpisu z katastru nemovitostí na listu vlastnictví 1383 je patrné, že navrhovatelka b) se stala vlastnicí nemovitostí v obci spolu se svým manželem na základě kupní smlouvy, přičemž právní účinky vkladu vlastnického práva nastaly ke dni 20. 8. 2007. Veřejná vyhláška oznamující vystavení a veřejné projednání návrhu změn č. 4 – druhá část, č. 5 a č. 6 územního plánu obce Moravany byla vyvěšena dne 15. 4. 2009; námitky a připomínky bylo možno uplatnit nejpozději při veřejném projednání návrhu, které se konalo dne 3. 6. 2009. Navrhovatelka b) tedy nebyla přítomna fázi schválení pořízení jednotlivých změn a fázi zadání těchto změn, byla však obyvatelkou obce ve fázi zpracování a projednávání návrhu a podle názoru soudu měla dostatečný časový prostor seznámit se s navrhovanými změnami. Namítají-li navrhovatelé, že proces přijímání napadených změn probíhal chaoticky, lze jim částečně přisvědčit vzhledem k více zároveň projednávaných změn v různých fázích procesu pořízení. Nicméně chaotičnost procesu pořizování územně plánovací dokumentace by zdejší soud akceptoval jako objektivní překážku podání námitek či připomínek, nebylo-li by pro veřejnost možné se ve změnách zorientovat a zjistit, kdy lze podat námitky a připomínky. Tak tomu ovšem v projednávaném případě nebylo, o čemž svědčí celá řada včas a řádně podaných námitek a připomínek od oprávněných subjektů, rozhodnutí o nichž, resp. jejichž vyhodnocení, je součástí odůvodnění napadeného opatření obecné povahy (na s. 2 až 7), jakož i vyjádření zástupkyně navrhovatelů a svědka Ing. J. V. při ústním jednání před soudem. Nejvyšší správní soud proto dospěl k závěru, že navrhovatelům nebránil žádný objektivní důvod v podání námitek nebo připomínek v procesu pořízení napadeného opatření obecné povahy.

[65] Konstatovaná procesní pasivita nemůže být zhojena tvrzením navrhovatelky c), že námitku (vyhodnocenou jako připomínku) podal její manžel (Ing. J. V.) – ten totiž není účastníkem tohoto řízení a z podání navrhovatelů vyplývá, že tento úkon činil sám za sebe. Rovněž nelze akceptovat tvrzení svědka Ing. V. při jednání, totiž že podával námitky za manželku, resp. za celou rodinu. V této věci je podstatné, že navrhovatelka c) je výlučnou vlastnicí nemovitostí v obci Moravany (viz bod 50 shora), tj. tyto nemovitosti nejsou ve společném jmění obou manželů. Z judikatury Nejvyššího soudu vyplývá, že „[k] výlučnému majetku manžela (viz výjimky ze SJM, stanovené v § 143 ObčZ) nemá druhý manžel žádná práva. Právo výlučný majetek druhého manžela užívat, spravovat ho, disponovat s ním manžel nemá, pokud k tomu manželem-vlastníkem není zmocněn anebo nejde-li o běžnou záležitost ve smyslu § 21 zákona č. 94/1963 Sb., o rodině (viz též publikaci Společné jmění manželů v teorii a v judikatuře. ASPI 2007, s. 98). Ohledně tohoto majetku vznikají mezi manžely v zásadě stejné právní vztahy jako mezi ostatními osobami.“ (rozsudek ze dne 17. 10. 2008, sp. zn. 22 Cdo 2437/2008, dostupný na www.nsoud.cz). Při ústním jednání před soudem svědek Ing. V. potvrdil, že k podání námitek za navrhovatelku c) neměl žádného zmocnění; současně podlé mínění soudu nelze v této situaci podání námitek podle § 52 odst. 2 stavebního zákona z roku 2006 označit za běžnou záležitost ve smyslu § 21 odst. 1 zákona o rodině. K této úvaze vede soud především skutečnost, že navrhovatelka c) a Ing. J. V. se z hlediska stavebního zákona nacházeli v rozdílné procesní situaci: zatímco Ing. V. byl oprávněn podat k návrhu změn územního plánu pouze připomínky ve smyslu § 52 odst. 3 stavebního zákona z roku 2006, navrhovatelce c) mohlo svědčit za splnění zákonem stanovených podmínek i právo podat námitky. Aktivita Ing. V. tedy nemá vliv na hodnocení procesní pasivity navrhovatelky c).

[66] Obdobně nemůže Nejvyšší správní soud přihlédnout ani k tomu, že navrhovatelé se aktivně účastnili příprav místního referenda, které se mělo vyjadřovat k navrhovaným změnám územního plánu obce Moravany. Místní referendum totiž stojí zcela mimo proces územního plánování a jeho účelem není tlumočit odpůrci konkrétní námitky a připomínky k procesním a hmotně právním nedostatkům návrhu změn územního plánu, umožnit mu na ně reagovat a případně změnu územního plánu modifikovat.

[67] Nejvyšší správní soud proto vážil, zda i přesto existuje závažný důvod, pro který by – v případě důvodnosti některé z navrhovateli předestřených námitek – mohl přistoupit ke zrušení části nebo celého napadeného opatření obecné povahy a porušit tak právní jistotu dalších účastníků, kteří svá práva aktivně prosazovali již v průběhu přípravy změn územního plánu a nyní tento změněný územní plán respektují. Rozšířený senát ve svém citovaném usnesení takové závažné důvody blíže nespecifikoval; z jeho argumentace však vyplývá, že by se muselo jednat o skutečnost nebo zájem, který by převážil nad právní jistotou osob jednajících s důvěrou v přijaté změny. Rozhodující první senát je přesvědčen, že za tyto závažné důvody je třeba považovat porušení kogentních procesních a hmotněprávních norem chránících zásadní veřejné zájmy, které stěžejním způsobem předurčují proces přijímání a obsah opatření obecné povahy. Zda se jedná o závažný důvod je třeba posoudit s ohledem na veškeré relevantní okolnosti případu a snesené argumenty stran řízení; proto se soud touto otázkou zabýval zvlášť u každé jednotlivé námitky.

[68] Nejvyšší správní soud ovšem nepřehlédl, že obsahem návrhu jsou i námitky, u nichž podání námitek a připomínek v průběhu pořizování napadeného opatření obecné povahy nepřipadalo z povahy věci v úvahu. Jedná se o výtky ohledně postupu odpůrce při závěrečném schvalování opatření obecné povahy, tj. neschválení dílčí změny 4.01 (kterou soud s ohledem na vyjádření zástupkyně navrhovatelů při jednání posoudil v rámci námitky chaotičnosti procesu pořizování územně plánovací dokumentace) a porušení zákona o střetu zájmů a zákona o obcích. Do stejné kategorie lze zařadit i námitku navrhovatelů týkající se fyzických útoků na starostku obce. Těmito námitkami se proto Nejvyšší správní soud zabýval bez toho, aby musel, v případě jejich důvodnosti, shledat závažný důvod pro zrušení napadeného opatření obecné povahy nebo jeho části.

A) Absence posouzení změn podle zákona č. 100/2001 Sb.

[69] Navrhovatelé namítají, že v případě změny č. 4 – druhá část mělo být provedeno zjišťovací řízení podle zákona č. 100/2001 Sb. a v případě změn č. 5 a č. 6 považují za nepřezkoumatelná a v rozporu s obsahem spisu, se zákonem a směrnicemi stanoviska Krajského úřadu Jihomoravského kraje, podle nichž předmětné změny nestanoví rámec pro budoucí povolení záměrů uvedených v příloze č. 1 zákona č. 100/2001 Sb., a nejsou proto předmětem posuzování ve smyslu § 10a a následujících téhož zákona. Odpůrce přesvědčení navrhovatelů nesdílí a poukazuje na to, že jednal v dobré víře v zákonnost a správnost stanovisek krajského úřadu.

[70] Zákon č. 100/2001 Sb. je transpozicí směrnice Evropského parlamentu a Rady 2001/42/ES ze dne 27. června 2001 o posuzování vlivů některých plánů a programů na životní prostředí. Směrnice v článku 3 odst. 2 a 3 uvádí následující: 2. S výhradou odstavce 3 se posouzení vlivů na životní prostředí provádí u všech plánů a programů, a) které se připravují v odvětvích zemědělství, lesnictví, rybolovu, energetiky, průmyslu, dopravy, nakládání s odpady, vodohospodářství, telekomunikací, turistiky, územního plánování nebo využívání půdy a které stanoví rámec pro budoucí schvalování záměrů uvedených v přílohách I a II směrnice 85/337/EHS nebo b) u kterých je vyžadováno posouzení podle článků 6 a 7 směrnice 92/43/EHS s ohledem na možný vliv na území. 3. Plány a programy uvedené v odstavci 2, které stanoví využití menších oblastí na místní úrovni, a menší změny plánů a programů uvedených v odstavci 2 vyžadují posouzení vlivů na životní prostředí pouze tehdy, stanoví-li členské státy, že mohou mít významný vliv na životní prostředí. Odkazovaná směrnice Rady ze dne 27. června 1985 o posuzování vlivů některých veřejných a soukromých záměrů na životní prostředí (85/337/EHS) ve znění směrnice Rady 97/11/ES ze dne 3. března 1997, kterou se mění směrnice 85/337/EHS o posuzování vlivů některých veřejných a soukromých záměrů na životní prostředí a směrnice Evropského parlamentu a Rady 2003/35/ES ze dne 26. května 2003 o účasti veřejnosti na vypracovávání některých plánů a programů týkajících se životního prostředí a o změně směrnic Rady 85/337/EHS a 96/61/ES, pokud jde o účast veřejnosti a přístup k právní ochraně, v článku 4 odst. 2 stanoví: S výhradou čl. 2 odst. 3 určí členské státy pro záměry uvedené v příloze II na základě: a) přezkoumání každého jednotlivého případu nebo b) prahových hodnot nebo kritérií stanovených členským státem, zda záměry podléhají posouzení v souladu s články 5 až 10. V příloze II směrnice je pod bodem 10 Záměry v oblasti infrastruktury uvedeno mimo jiné následující: a) Záměry rozvoje průmyslových oblastí. b) Záměry rozvoje měst, včetně výstavby obchodních center a parkovišť. e) Výstavba silnic, přístavů a přístavních zařízení, včetně rybářských přístavů (záměry neuvedené v příloze I).

[71] Pro projednávaný případ bylo určující znění zákona č. 100/2001 Sb. po novele provedené zákonem č. 93/2004 Sb., kterým se mění zákon č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí a o změně některých souvisejících zákonů (zákon o posuzování vlivů na životní prostředí) do 31. 12. 2006. V této době totiž probíhala fáze zadání jednotlivých změn územního plánu, tedy fáze, v níž měl pořizovatel územně plánovací dokumentace v souladu s § 10i odst. 1 zákona č. 100/2001 Sb. povinnost předložit zamýšlené změny příslušnému úřadu [orgánu kraje - 22 písm. b) zákona č. 100/2001 Sb.] k posouzení z hlediska jejich vlivu jako koncepcí na životní prostředí (Strategic Environmental Assessment – SEA). Zákon č. 100/2001 Sb. v této době obsahoval jednak obecnou úpravu SEA v § 10a až 10h, jednak zvláštní úpravu pro posuzování územně plánovací dokumentace jako koncepce v § 10i.

Právní věta

Plný text rozhodnutí