I. Byla-li informace o aktu, o němž má žalobce za to, že je nezákonným zásahem,
publikována ve Sbírce zákonů, platí, že se o něm žalobce dozvěděl nejpozději v den
rozeslání příslušné částky Sbírky zákonů (§ 84 odst. 1 s. ř. s.). II. Zásahem podle § 82 s. ř. s. není vyjádření správního orgánu podané Ústavní- mu soudu podle § 48 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu.
I. Byla-li informace o aktu, o němž má žalobce za to, že je nezákonným zásahem,
publikována ve Sbírce zákonů, platí, že se o něm žalobce dozvěděl nejpozději v den
rozeslání příslušné částky Sbírky zákonů (§ 84 odst. 1 s. ř. s.). II. Zásahem podle § 82 s. ř. s. není vyjádření správního orgánu podané Ústavní- mu soudu podle § 48 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu.
15. 5. 2012 Ústavní soud návrh zamítl (nález
sp. zn. Pl. ÚS 17/11, č. 220/2012 Sb.). Žalobkyně poukazovaly na to, že dle odůvodnění nálezu bylo podstatným podkladem pro zamítnutí návrhu právě vyjádření žalovaného. To
bylo dle žalobkyň nezákonné. Ústavní soud
tedy byl vyjádřením uveden v omyl. Žalobkyně měly za to, že vyjádření žalovaného bylo
nezákonným zásahem.
Krajský soud žalobu rozhodnutím ze dne
15. 5. 2012 Ústavní soud návrh zamítl (nález
sp. zn. Pl. ÚS 17/11, č. 220/2012 Sb.). Žalobkyně poukazovaly na to, že dle odůvodnění nálezu bylo podstatným podkladem pro zamítnutí návrhu právě vyjádření žalovaného. To
bylo dle žalobkyň nezákonné. Ústavní soud
tedy byl vyjádřením uveden v omyl. Žalobkyně měly za to, že vyjádření žalovaného bylo
nezákonným zásahem.
Krajský soud žalobu rozhodnutím ze dne
21. 3. 2013, čj. 62 A 7/2013-325, zamítl, přičemž nedovodil opožděnost žaloby. Nebylo
sice pravděpodobné, že by žalobkyně nevěděly o vyjádření žalovaného dříve než v lednu
2013, avšak tuto možnost zároveň nebylo
možné vyvrátit. Dále dovodil, že v případě vyjádření žalovaného se „typově (pojmově) jedná o úkon, který by teoreticky mohl být ,zásahem‘ ve smyslu § 82 s. ř. s.“ Soud nicméně
uzavřel, že vyjádření žalovaného nemůže být
zásahem nezákonným.
Žalobkyně a), c) a d) (stěžovatelky) podaly proti tomuto rozsudku kasační stížnost.
Stěžovatelky nesouhlasily s rozsudkem v části, v níž soud shledal zásah žalovaného zákonným. Nesprávný byl totiž již závěr krajského
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 12 / 2 013
soudu, který zkoumal zákonnost vyjádření
jen po formální stránce, nikoliv po stránce
obsahové. V případě vyjádření platí zásada
presumpce správnosti veřejnoprávních aktů.
Ani Ústavní soud nebyl povinen jakkoliv
zkoumat, že tento předpoklad neplatí. Vyjádření je správním aktem vydaným podle zákona. Správní soud se nemůže zprostit své povinnosti přezkoumat soulad vyjádření se
zákonem i po obsahové stránce.
Žalovaný vysvětloval, že napadený akt byl
vyjádřením vyžádaným Ústavním soudem podle zákona a použitým jako podklad pro rozhodnutí. Nejednalo se o odborné vyjádření,
ani o znalecký posudek. Vyjádření podaná
podle zákona o Ústavním soudu mají povahu
úkonů podle § 154 a násl. správního řádu. Vyjádření správního orgánu ve smyslu § 154
správního řádu je podkladem jiného řízení
a nepředstavuje závazný podklad, který by
rozhodující orgán byl povinen bez dalšího akceptovat. Naopak se jedná o podklady, které
musí projít procesem volného hodnocení důkazů. Bylo by absurdní, aby správní soud přehodnocoval způsob, jakým vedl dokazování
Ústavní soud. Dále žalovaný upozorňoval, že
vyjádření nesplňovalo ani podmínku přímého zasažení do práv stěžovatelek ve smyslu
§ 82 s. ř. s. Úkonem, který měl potenciál zasáhnout do právní sféry stěžovatelek, bylo až
rozhodnutí Ústavního soudu. Na okraj pak
žalovaný doplnil, že stále zastává názor
o opožděnosti žaloby.
K vyjádření žalovaného podaly stěžovatelky repliku. V ní setrvaly na názoru, že vyjádření bylo nezákonným zásahem. Dále zdůraznily, že disponují předmětem řízení. Otázka
jejich aktivní legitimace ani včasnosti podání
žaloby nebyla předmětem jejich kasační stížnosti. Proto měly za to, že vyjadřování k těmto argumentům žalovaného bylo nadbytečné.
Konečně upozornily, že žalovaný se zjevně
obával vyjádřit k samotnému meritu věci, tedy rozporovat jejich názor, že informace obsažené ve vyjádření obsahovaly „mírně řečeno nesprávné výpočty“.
Nejvyšší správní soud zrušil rozsudek
Krajského soudu v Brně a žalobu odmítl.
Z odůvodnění:
III.
Právní hodnocení
Nejvyššího správního soudu
[8] Kasační stížnost posoudil Nejvyšší
správní soud v mezích jejího rozsahu a uplatněných důvodů. Shledal však přitom, že již
v řízení před krajským soudem byly důvody
pro odmítnutí žaloby. Proto musel rozsudek
krajského soudu zrušit a žalobu odmítnout
(III.A). S ohledem na specifika věci se však
nad rámec nezbytně nutného vyjádřil též
k otázce, zda může vyjádření žalovaného
představovat nezákonný zásah ve smyslu
soudního řádu správního (III.B).
III. A Včasnost žaloby
(...) [10] Jedním z důvodů pro odmítnutí žaloby je i její opožděnost [§ 46 odst. 1 písm. b)
s. ř. s.]. Podle § 84 odst. 1 s. ř. s. musí být žaloba
„podána do dvou měsíců ode dne, kdy se žalobce dozvěděl o nezákonném zásahu. Nejpozději lze žalobu podat do dvou let od okamžiku, kdy k němu došlo.“ Podle § 84 odst. 2
s. ř. s. „[z]meškání lhůty nelze prominout“.
Nejvyšší správní soud proto musel i bez návrhu zvažovat, zda byla žaloba podána včas.
[11] V daném případě není pochyb, že stěžovatelky dodržely dvouletou objektivní lhůtu pro podání žaloby. Otázkou nicméně zůstává, zda dodržely též subjektivní dvouměsíční
lhůtu.
[12] Řízení o návrhu skupiny senátorů Senátu Parlamentu České republiky vedené
pod sp. zn. Pl. ÚS 17/11 bylo zahájeno dne
21. 3. 2013, čj. 62 A 7/2013-325, zamítl, přičemž nedovodil opožděnost žaloby. Nebylo
sice pravděpodobné, že by žalobkyně nevěděly o vyjádření žalovaného dříve než v lednu
2013, avšak tuto možnost zároveň nebylo
možné vyvrátit. Dále dovodil, že v případě vyjádření žalovaného se „typově (pojmově) jedná o úkon, který by teoreticky mohl být ,zásahem‘ ve smyslu § 82 s. ř. s.“ Soud nicméně
uzavřel, že vyjádření žalovaného nemůže být
zásahem nezákonným.
Žalobkyně a), c) a d) (stěžovatelky) podaly proti tomuto rozsudku kasační stížnost.
Stěžovatelky nesouhlasily s rozsudkem v části, v níž soud shledal zásah žalovaného zákonným. Nesprávný byl totiž již závěr krajského
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 12 / 2 013
soudu, který zkoumal zákonnost vyjádření
jen po formální stránce, nikoliv po stránce
obsahové. V případě vyjádření platí zásada
presumpce správnosti veřejnoprávních aktů.
Ani Ústavní soud nebyl povinen jakkoliv
zkoumat, že tento předpoklad neplatí. Vyjádření je správním aktem vydaným podle zákona. Správní soud se nemůže zprostit své povinnosti přezkoumat soulad vyjádření se
zákonem i po obsahové stránce.
Žalovaný vysvětloval, že napadený akt byl
vyjádřením vyžádaným Ústavním soudem podle zákona a použitým jako podklad pro rozhodnutí. Nejednalo se o odborné vyjádření,
ani o znalecký posudek. Vyjádření podaná
podle zákona o Ústavním soudu mají povahu
úkonů podle § 154 a násl. správního řádu. Vyjádření správního orgánu ve smyslu § 154
správního řádu je podkladem jiného řízení
a nepředstavuje závazný podklad, který by
rozhodující orgán byl povinen bez dalšího akceptovat. Naopak se jedná o podklady, které
musí projít procesem volného hodnocení důkazů. Bylo by absurdní, aby správní soud přehodnocoval způsob, jakým vedl dokazování
Ústavní soud. Dále žalovaný upozorňoval, že
vyjádření nesplňovalo ani podmínku přímého zasažení do práv stěžovatelek ve smyslu
§ 82 s. ř. s. Úkonem, který měl potenciál zasáhnout do právní sféry stěžovatelek, bylo až
rozhodnutí Ústavního soudu. Na okraj pak
žalovaný doplnil, že stále zastává názor
o opožděnosti žaloby.
K vyjádření žalovaného podaly stěžovatelky repliku. V ní setrvaly na názoru, že vyjádření bylo nezákonným zásahem. Dále zdůraznily, že disponují předmětem řízení. Otázka
jejich aktivní legitimace ani včasnosti podání
žaloby nebyla předmětem jejich kasační stížnosti. Proto měly za to, že vyjadřování k těmto argumentům žalovaného bylo nadbytečné.
Konečně upozornily, že žalovaný se zjevně
obával vyjádřit k samotnému meritu věci, tedy rozporovat jejich názor, že informace obsažené ve vyjádření obsahovaly „mírně řečeno nesprávné výpočty“.
Nejvyšší správní soud zrušil rozsudek
Krajského soudu v Brně a žalobu odmítl.
Z odůvodnění:
III.
Právní hodnocení
Nejvyššího správního soudu
[8] Kasační stížnost posoudil Nejvyšší
správní soud v mezích jejího rozsahu a uplatněných důvodů. Shledal však přitom, že již
v řízení před krajským soudem byly důvody
pro odmítnutí žaloby. Proto musel rozsudek
krajského soudu zrušit a žalobu odmítnout
(III.A). S ohledem na specifika věci se však
nad rámec nezbytně nutného vyjádřil též
k otázce, zda může vyjádření žalovaného
představovat nezákonný zásah ve smyslu
soudního řádu správního (III.B).
III. A Včasnost žaloby
(...) [10] Jedním z důvodů pro odmítnutí žaloby je i její opožděnost [§ 46 odst. 1 písm. b)
s. ř. s.]. Podle § 84 odst. 1 s. ř. s. musí být žaloba
„podána do dvou měsíců ode dne, kdy se žalobce dozvěděl o nezákonném zásahu. Nejpozději lze žalobu podat do dvou let od okamžiku, kdy k němu došlo.“ Podle § 84 odst. 2
s. ř. s. „[z]meškání lhůty nelze prominout“.
Nejvyšší správní soud proto musel i bez návrhu zvažovat, zda byla žaloba podána včas.
[11] V daném případě není pochyb, že stěžovatelky dodržely dvouletou objektivní lhůtu pro podání žaloby. Otázkou nicméně zůstává, zda dodržely též subjektivní dvouměsíční
lhůtu.
[12] Řízení o návrhu skupiny senátorů Senátu Parlamentu České republiky vedené
pod sp. zn. Pl. ÚS 17/11 bylo zahájeno dne
11. 3. 2011. Dne 13. 4. 2012 zaslal žalovaný
Ústavnímu soudu své vyjádření, které bylo
doručeno dne 16. 4. 2012. Ústavní soud o věci rozhodl již citovaným nálezem sp. zn.
Pl. ÚS 17/11 vyhlášeným dne 16. 5. 2012. Téhož dne
Ústavní soud zveřejnil na svých webových
stránkách tiskovou zprávu a plný text nálezu
(http://www.usoud.cz/aktualne/?tx_ttnews%5Btt_news%5D=228&cHash=ba64b9
e8a5f2fc15491b89626e3bb97e). Stěžovatelky po celou dobu řízení tvrdí, že se o vyjádření žalovaného dozvěděly teprve v průběhu
ledna 2013, a to ze znaleckého posudku, kte-
rý nechala vyhotovit pro své potřeby Česká
fotovoltaická průmyslová asociace.
[13] Krajský soud se ve svém rozsudku
k otázce včasnosti žaloby vyjádřil takto: „Přestože soud považuje za možné (a zřejmě
i pravděpodobné), že [stěžovatelky], kterých
se předmětné řízení u Ústavního soudu výrazně dotýkalo, toto řízení pečlivě sledovaly
a neunikl jim ani jeho výsledek [...], nelze vyloučit, že se [stěžovatelky] o existenci napadeného vyjádření žalovaného skutečně dozvěděly až v souvislosti
se znaleckým
posudkem, jak tvrdí v podané žalobě. Soud
souhlasí se žalovaným, že se jedná o situaci
nepravděpodobnou, nicméně nikoli vyloučenou. Za tohoto stavu, kdy žalovaný nenavrhuje provedení žádného důkazu, kterým by
mohlo být prokázáno, že se [stěžovatelky]
o existenci jeho vyjádření dozvěděly dříve,
současně ani soudu není znám žádný důkazní prostředek, který by toto nepříliš pravděpodobné tvrzení [stěžovatelek] potvrdil či
vyvrátil, nezbývá, než v souladu se zásadou
,v pochybnostech ve prospěch‘ vyjít z toho,
že se [stěžovatelky] s vyjádřením žalovaného skutečně seznámily až v lednu letošního
roku, jak tvrdí v žalobě, a jejich žalobu tak
považovat za včasnou.“
[14] Právě uvedené závěry jsou neudrži-
telné.
[15] Stěžovatelky konzistentně tvrdí, že vyjádření žalovaného mělo být nezákonným zásahem, kterým byly přímo zkráceny na svých
právech. V daném případě je proto nepochybné, že nejpozději se stěžovatelky mohly seznámit s existencí tohoto vyjádření v den, kdy
byl nález Ústavního soudu publikován ve
Sbírce zákonů. Tak se stalo 29. 6. 2012. V tomto nálezu je vyjádření žalovaného opakovaně
citováno (jeho obsah detailně v bodě 22, dále
např. body 24, 68, 76).
[16] Základem každého právního řádu je
právní fikce, podle níž se u každého předpokládá znalost práva. To se v České republice
promítá ve všeobecné dostupnosti Sbírky zákonů, a to i v její internetové, byť neautentické podobě (§ 12 zákona č. 309/1999 Sb.,
o Sbírce zákonů a o Sbírce mezinárodních
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 12 / 2 013
smluv). Stěžovatelky jsou vesměs obchodní
společnosti podnikající v oboru energetiky.
Je naprosto nepochybné, že všechny osoby
vyrábějící elektřinu z fotovoltaických (solárních) elektráren řízení před Ústavním soudem ve vlastním zájmu pozorně sledovaly. Výsledek tohoto řízení musel logicky zásadním
způsobem ovlivnit jejich příjmy. Nepochybně se všechny takové osoby seznámily s nálezem Ústavního soudu, který byl výsledkem
tohoto řízení. Je přitom velmi pravděpodobné, že se tak stalo již dříve než v den vyhlášení nálezu ve Sbírce zákonů. Nález byl totiž již
předtím publikován na internetových stránkách Ústavního soudu. Předpoklad „v pochybnostech ve prospěch“, o kterém hovoří
krajský soud (bod [13]), se uplatní jen v tom,
že poslední okamžik, o kterém lze rozumně
uvažovat, že se podnikatelé v oboru fotovoltaiky seznámili s obsahem nálezu, je den jeho
publikace ve Sbírce zákonů.
[17] Z uvedeného plyne, že žalobu mohly
stěžovatelky podat nejpozději dne 29. 8. 2012.
Protože ji podaly až v lednu 2013, je evidentní, že žaloba byla podána po uplynutí zákonné dvouměsíční lhůty ve smyslu § 84 odst. 1
s. ř. s.
[18] V daném případě tedy byly důvody,
aby krajský soud odmítl žalobu pro opožděnost. Pokud tak neučinil, musí žalobu odmítnout Nejvyšší správní soud (viz § 110 odst. 1
s. ř. s.).
III. B Právní povaha vyjádření
žalovaného
[19] Nejvyšší správní soud dále nad rámec nezbytně nutného zvážil též otázku, zda
vyjádření žalovaného adresované Ústavnímu
soudu v řízení o kontrole ústavnosti zákona
může být nezákonným zásahem podle § 82
a násl. s. ř. s. V daném případě totiž k této
otázce proběhla komplexní argumentace
před krajským soudem, ten k tomu v rozsudku zaujal přezkoumatelný názor, obě strany
sporu se k ní obsáhle vyjádřily i v řízení o této kasační stížnosti.
[20] Vyjádření žalovaného má svůj právní
základ v § 48 odst. 2 zákona o Ústavním soudu. Podle tohoto ustanovení „[v]šechny sou-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 12 / 2 013
dy, orgány veřejné správy a jiné státní orgány poskytují Ústavnímu soudu na jeho žádost pomoc při opatřování podkladů pro jeho rozhodování“. Vyjádření orgánů veřejné
moci mohou sloužit v řízení před Ústavním
soudem jako důkaz (§ 49 odst. 1 téhož zákona). Svou obdobu má § 48 odst. 2 zákona
o Ústavním soudu ostatně též v soudním řádu správním. Podle jeho § 74 odst. 1 „[p]ředseda senátu může uložit i jiným osobám nebo úřadům, aby [...] sdělily své stanovisko
k věci“.
[21] Citovaný § 48 odst. 2 zákona o Ústavním soudu je typickým institutem kontinentálních právních řádů, které počítají se soudním
procesem vedeným autoritativním způsobem, kde si může ústavní nebo obdobný soud
opatřovat informace a podklady pro svá rozhodnutí na základě požadavků adresovaných
zpravidla orgánům veřejné moci. V právní
kultuře common law tuto roli naopak plní
v podstatě spontánní stanoviska soukromých
osob i státních orgánů (tzv. amicus curiae).
[22] O nezákonný zásah se podle § 82 s. ř. s.
nemůže jednat, je-li určitý akt rozhodnutím.
Tuto negativní podmínku vyjádření žalovaného splňuje, neboť jistě není rozhodnutím.
[23] Vyjádření podle § 48 odst. 2 zákona
o Ústavním soudu však nemůže přímo, ale
dokonce ani nepřímo nikoho na jeho právech zkrátit. Vyjádření nebylo zaměřeno přímo proti stěžovatelkám, ani v jeho důsledku
nebylo proti nim přímo zasaženo (srov. § 82
s. ř. s.). Jak správně uvádí žalovaný, vyjádření
poskytuje pouze jeden z mnoha podkladů
pro rozhodování Ústavního soudu. Ústavní
soud z něj může vycházet, může jej však také
naprosto ignorovat. Často ostatně nemusí být
vůbec patrné, jakou roli vyjádření sehrálo, vše
totiž závisí na podobě právní argumentace toho kterého rozhodnutí Ústavního soudu. Určité nepřímé zkrácení na právech, ovšem opět
jen v obecné rovině, nikoliv vůči individuální
osobě, může představovat teprve rozhodnutí
Ústavního soudu, a to tím, že zruší, nebo naopak nezruší právní předpis jako protiústavní.
[24] Představa stěžovatelek, že vyjádření
podané Ústavnímu soudu podle § 48 odst. 2
a) Společnost s ručením omezeným GS4, b) akciová společnost FVE Petrovice, c) společnost s ručením omezeným EIKA ENERGO a d) společnost s ručením omezeným FLD
Hi-Systém proti Energetickému regulačnímu úřadu o ochranu před nezákonným zásahem, o kasační stížnosti žalobkyň a), c) a d). odst. 1 in fine s. ř. s. Od této právní skutečnosti se ve zkoumané věci odvíjela lhůta pro
podání žaloby na ochranu proti nečinnosti ve
smyslu § 80 s. ř. s., která začala plynout dnem
následujícím po dni podání žádosti na ochranu proti nečinnosti k MŠMT, tj. 12. 5. 2012,
a skončila dne 11. 5. 2013. Druhá žaloba na
ochranu proti nečinnosti byla doručena krajskému soudu dne 10. 12. 2012, tedy před
uplynutím roční lhůty k jejímu podání. Podmínka včasnosti stanovená § 80 odst. 1 s. ř. s.
tak byla splněna. [39] Opačný než shora použitý výklad
§ 81 odst. 1 in fine s. ř. s. by v důsledku vedl
k tomu, že v předmětné věci by žalobce pro
nečinnost obou správních orgánů přišel