Deklarování nezákonnosti zásahu, pokynu nebo donucení správního orgánu podle § 82 s. ř. s. správním soudem se nelze s úspěchem domáhat neomezeně do minulosti, ale pouze v případě, že ke dni podání žaloby ještě neuplynula objektivní dvouletá lhůta stanovená v § 84 odst. 1 s. ř. s. Subjektivní lhůta nemůže začít běžet dříve
než 1. 1. 2012.
Deklarování nezákonnosti zásahu, pokynu nebo donucení správního orgánu podle § 82 s. ř. s. správním soudem se nelze s úspěchem domáhat neomezeně do minulosti, ale pouze v případě, že ke dni podání žaloby ještě neuplynula objektivní dvouletá lhůta stanovená v § 84 odst. 1 s. ř. s. Subjektivní lhůta nemůže začít běžet dříve
než 1. 1. 2012.
23. 5. 2001 do 26. 6. 2001 byla nezákonným
zásahem. Městský soud usnesením ze dne
29. 5. 2012, čj. 5 A 27/2012-27, podanou žalobu odmítl pro opožděnost. V odůvodnění
konstatoval, že žalobci uplynula jak subjektivní, tak objektivní lhůta (§ 84 odst. 1 s. ř. s.)
pro podání žaloby a že zmeškání této lhůty
nelze prominout (§ 84 odst. 2 s. ř. s.).
Proti tomuto usnesení podal žalobce (stěžovatel) kasační stížnost. Neztotožnil se totiž
se závěrem městského soudu, že v daném případě uplynula subjektivní i objektivní lhůta
pro podání žaloby.
Institut ochrany před nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením byl do českého právního řádu včleněn od 1. 1. 2003. Podle stěžovatele proto nelze dovozovat, že by
jakákoliv lhůta pro podání žaloby běžela v době, kdy právní řád neumožňoval žalobu podat. Ke stejnému názoru dospěl Nejvyšší
správní soud v rozsudku ze dne 21. 12. 2004,
čj. 4 Afs 22/2003-96. Subjektivní ani objektivní lhůta tak nemohla běžet v období od 23. 5.
2001 do 31. 12. 2002.
Stěžovatel dále zdůraznil, že řízení o ochraně před nezákonným zásahem bylo po 1. 1. 2002
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 1 / 2 013
možné zahájit jen v případě, že nezákonný zásah stále trval. U stěžovatele skončila daňová
kontrola projednáním zprávy o kontrole dne
29. 5. 2012, čj. 5 A 27/2012-27, podanou žalobu odmítl pro opožděnost. V odůvodnění
konstatoval, že žalobci uplynula jak subjektivní, tak objektivní lhůta (§ 84 odst. 1 s. ř. s.)
pro podání žaloby a že zmeškání této lhůty
nelze prominout (§ 84 odst. 2 s. ř. s.).
Proti tomuto usnesení podal žalobce (stěžovatel) kasační stížnost. Neztotožnil se totiž
se závěrem městského soudu, že v daném případě uplynula subjektivní i objektivní lhůta
pro podání žaloby.
Institut ochrany před nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením byl do českého právního řádu včleněn od 1. 1. 2003. Podle stěžovatele proto nelze dovozovat, že by
jakákoliv lhůta pro podání žaloby běžela v době, kdy právní řád neumožňoval žalobu podat. Ke stejnému názoru dospěl Nejvyšší
správní soud v rozsudku ze dne 21. 12. 2004,
čj. 4 Afs 22/2003-96. Subjektivní ani objektivní lhůta tak nemohla běžet v období od 23. 5.
2001 do 31. 12. 2002.
Stěžovatel dále zdůraznil, že řízení o ochraně před nezákonným zásahem bylo po 1. 1. 2002
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 1 / 2 013
možné zahájit jen v případě, že nezákonný zásah stále trval. U stěžovatele skončila daňová
kontrola projednáním zprávy o kontrole dne
26. 6. 2001. Stěžovatel tedy do 31. 12. 2011 řízení o ochraně před nezákonným zásahem
zahájit nemohl, neboť zásah již netrval. Změnu přinesla až novela soudního řádu správního provedená zákonem č. 303/2011 Sb., která
s účinností od 1. 1. 2012 umožnila zahájit řízení o ochraně před nezákonným zásahem
i v případě, že zásah již skončil. Podle stěžovatele tedy lze dovodit, že žádná ze lhůt pro
podání žaloby ve smyslu § 84 s. ř. s. nemohla
plynout do 31. 12. 2011.
Objektivní i subjektivní lhůta pro podání
žaloby na ochranu před nezákonným zásahem
začala podle stěžovatele běžet dne 1. 1. 2012.
Žaloba podaná k městskému soudu dne 16. 2.
2012 tak byla podána v rámci zákonné lhůty.
Nelze respektovat závěr vyslovený v rozsudku
Nejvyššího správního soudu čj. 4 Afs 22/2003-96,
že objektivní lhůta stěžovateli plyne i v době,
kdy zákon neumožňuje žalobu podat. Zmíněný závěr soudu je chybný a příčí se zásadě
spravedlivého procesu
Nejvyšší správní soud kasační stížnost
zamítl.
Z odůvodnění:
III.
Posouzení věci Nejvyšším správním
soudem
(...) [10] Stěžovatel ve svém podání podřadil důvody kasační stížnosti pod § 103 odst. 1
písm. d) s. ř. s. Pokud ovšem stěžovatel kasační stížností napadá usnesení o odmítnutí žaloby, z povahy věci pro něj přichází v úvahu
pouze kasační důvody podle § 103 odst. 1
písm. e) s. ř. s. spočívající v tvrzené nezákonnosti rozhodnutí o odmítnutí návrhu. Nejvyšší správní soud je v řízení o kasační stížnosti
oprávněn zkoumat, zda rozhodnutí městského soudu a důvody, o které se toto rozhodnutí opírá, jsou v souladu se zákonem; jeho úkolem není věcně přezkoumávat, zda je žaloba
proti nezákonnému zásahu důvodná. Rozsah
přezkumu rozhodnutí soudu v řízení o kasační stížnosti je tak vymezen povahou a obsahem přezkoumávaného rozhodnutí. Jestliže
městský soud žalobu odmítl a věc samu neposuzoval, může Nejvyšší správní soud v řízení o kasační stížnosti pouze přezkoumat, zda
městský soud správně posoudil podmínky
pro odmítnutí žaloby, nemůže se však již zabývat námitkami týkajícími se „merita věci“,
tedy toho, zda žaloba na ochranu před nezákonným zásahem je důvodná (srov. rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 3.
2009, čj. 3 As 44/2008-80).
[11] Stěžejní námitkou obsaženou v kasační stížnosti, je názor stěžovatele, že objektivní i subjektivní lhůta pro podání žaloby (§ 84
s. ř. s.) na ochranu před nezákonným zásahem, kterou se stěžovatel domáhá určení, že
zásah byl nezákonný, počala běžet pro všechny myslitelné zásahy nejdříve dne 1. 1. 2012.
[12] Podle § 82 s. ř. s. se může „[k]aždý,
kdo tvrdí, že byl přímo zkrácen na svých právech nezákonným zásahem, pokynem nebo
donucením (dále jen ,zásah‘) správního orgánu, který není rozhodnutím, a byl zaměřen přímo proti němu nebo v jeho důsledku
bylo proti němu přímo zasaženo, domáhat
žalobou u soudu ochrany proti němu nebo
určení toho, že zásah byl nezákonný“. Od
26. 6. 2001. Stěžovatel tedy do 31. 12. 2011 řízení o ochraně před nezákonným zásahem
zahájit nemohl, neboť zásah již netrval. Změnu přinesla až novela soudního řádu správního provedená zákonem č. 303/2011 Sb., která
s účinností od 1. 1. 2012 umožnila zahájit řízení o ochraně před nezákonným zásahem
i v případě, že zásah již skončil. Podle stěžovatele tedy lze dovodit, že žádná ze lhůt pro
podání žaloby ve smyslu § 84 s. ř. s. nemohla
plynout do 31. 12. 2011.
Objektivní i subjektivní lhůta pro podání
žaloby na ochranu před nezákonným zásahem
začala podle stěžovatele běžet dne 1. 1. 2012.
Žaloba podaná k městskému soudu dne 16. 2.
2012 tak byla podána v rámci zákonné lhůty.
Nelze respektovat závěr vyslovený v rozsudku
Nejvyššího správního soudu čj. 4 Afs 22/2003-96,
že objektivní lhůta stěžovateli plyne i v době,
kdy zákon neumožňuje žalobu podat. Zmíněný závěr soudu je chybný a příčí se zásadě
spravedlivého procesu
Nejvyšší správní soud kasační stížnost
zamítl.
Z odůvodnění:
III.
Posouzení věci Nejvyšším správním
soudem
(...) [10] Stěžovatel ve svém podání podřadil důvody kasační stížnosti pod § 103 odst. 1
písm. d) s. ř. s. Pokud ovšem stěžovatel kasační stížností napadá usnesení o odmítnutí žaloby, z povahy věci pro něj přichází v úvahu
pouze kasační důvody podle § 103 odst. 1
písm. e) s. ř. s. spočívající v tvrzené nezákonnosti rozhodnutí o odmítnutí návrhu. Nejvyšší správní soud je v řízení o kasační stížnosti
oprávněn zkoumat, zda rozhodnutí městského soudu a důvody, o které se toto rozhodnutí opírá, jsou v souladu se zákonem; jeho úkolem není věcně přezkoumávat, zda je žaloba
proti nezákonnému zásahu důvodná. Rozsah
přezkumu rozhodnutí soudu v řízení o kasační stížnosti je tak vymezen povahou a obsahem přezkoumávaného rozhodnutí. Jestliže
městský soud žalobu odmítl a věc samu neposuzoval, může Nejvyšší správní soud v řízení o kasační stížnosti pouze přezkoumat, zda
městský soud správně posoudil podmínky
pro odmítnutí žaloby, nemůže se však již zabývat námitkami týkajícími se „merita věci“,
tedy toho, zda žaloba na ochranu před nezákonným zásahem je důvodná (srov. rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 3.
2009, čj. 3 As 44/2008-80).
[11] Stěžejní námitkou obsaženou v kasační stížnosti, je názor stěžovatele, že objektivní i subjektivní lhůta pro podání žaloby (§ 84
s. ř. s.) na ochranu před nezákonným zásahem, kterou se stěžovatel domáhá určení, že
zásah byl nezákonný, počala běžet pro všechny myslitelné zásahy nejdříve dne 1. 1. 2012.
[12] Podle § 82 s. ř. s. se může „[k]aždý,
kdo tvrdí, že byl přímo zkrácen na svých právech nezákonným zásahem, pokynem nebo
donucením (dále jen ,zásah‘) správního orgánu, který není rozhodnutím, a byl zaměřen přímo proti němu nebo v jeho důsledku
bylo proti němu přímo zasaženo, domáhat
žalobou u soudu ochrany proti němu nebo
určení toho, že zásah byl nezákonný“. Od
1. 1. 2012 tedy může žalobce v žalobě na
ochranu před nezákonným zásahem formulovat i deklaratorní petit a domáhat se určení,
že zásah, který už pominul, byl nezákonný. Tato možnost byla do soudního řádu správního
včleněna novelou provedenou zákonem
č. 303/2011 Sb. Přechodná ustanovení zmíněné novely soudního řádu správního neobsahují specifickou úpravu pro zásahové žaloby
znějící na deklaraci nezákonného zásahu.
Uplatní se tak obecné přechodné ustanovení
obsažené v čl. II bodě 1 zákona č. 303/2011 Sb.,
že „[n]ení-li dále stanoveno jinak, použije se
[soudní řád správní] ve znění účinném ode
dne nabytí účinnosti tohoto zákona i pro řízení zahájená přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona; právní účinky úkonů, které byly
v řízení učiněny přede dnem nabytí účinnosti
tohoto zákona, zůstávají zachovány“.
[13] Z § 84 odst. 1 s. ř. s. vyplývá, že
„[ž]aloba musí být podána do dvou měsíců
ode dne, kdy se žalobce dozvěděl o nezákonném zásahu. Nejpozději lze žalobu podat do
dvou let od okamžiku, kdy k němu došlo.“
Podle odstavce 2 citovaného ustanovení
„[z]meškání lhůty nelze prominout“.
[14] Interpretací lhůty pro podání žaloby
na ochranu proti nezákonnému zásahu (§ 84
s. ř. s.) za právní úpravy účinné do 31. 12. 2011
se Nejvyšší správní soud zabýval v rozsudku
ze dne 21. 12. 2004, čj. 4 Afs 22/2003-96.
V něm uvedl, že proti nezákonnému zásahu,
ke kterému mělo dojít před nabytím účinnosti
soudního řádu správního (tj. před 1. 1. 2003),
bylo možné podat žalobu podle § 82 s. ř. s.
pouze tehdy, pokud k 1. 1. 2003 ještě neuplynula objektivní dvouletá lhůta. Počátek běhu
subjektivní dvouměsíční lhůty by bylo možné
spojovat až s datem 1. 1. 2003, tj. s účinností
soudního řádu správního. Opačný výklad by
znamenal nepřípustnou retroaktivitu úpravy
řízení o ochraně před nezákonným zásahem
pokynem nebo donucením správního orgánu, obsažené v soudním řádu správním. Nejvyšší správní soud v citovaném rozsudku dále
zdůraznil, že smyslem tzv. nepravé retroaktivity, k níž zákonodárce přistoupil poskytnutím ochrany proti trvajícím nezákonným zásahům ve správním soudnictví (§ 82 a násl.
s. ř. s.) s účinností od 1. 1. 2003 „je zabezpečit
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 1 / 2 013
žádoucí ,pružnou kontinuitu právního řádu‘.
Vzhledem k tomu, že nové právní normy
zpravidla nevznikají v ,prostoru právem dosud nevyplněném‘, nýbrž naopak téměř
vždy příslušné právní normy mění či nahrazují obdobné právní normy předchozí, bývá
přijímáním nové právní úpravy nastolován
problém kontinuity právní úpravy. Den nabytí účinnosti nové právní normy, která nahradila normu předchozí, je tedy i časovým
rozmezím, kdy se právně upravené skutečnosti a vztahy atd. (rozumí se trvající skutečnosti a vztahy) dostávají z režimu jedné
právní normy do režimu jiné právní normy.
Tato skutečnost souvisí s trváním, resp. přetrváváním práva. Ve společnosti ovládané
právem logicky existují vždy právní vztahy,
které vznikly za práva starého a přetrvávají
i za práva nového. Konkrétní ,rozměr‘ kontinuity, resp. přetrvávání práva v tomto smyslu, zpravidla řeší vždy ten který nový právní
předpis sám, v tzv. přechodných (intertemporálních) ustanoveních.
Intertemporální
ustanovení nového právního předpisu, která
bývají umístěna na jeho konci, zpravidla vycházejí ze zásady, že právní vztahy vzniklé
před jeho účinností se spravují do nabytí
účinnosti nové právní normy právní normou dřívější, ode dne účinnosti nové právní
normy normou novou, a to podle povahy
upravovaných vztahů buďto bez potřeby
přizpůsobit jejich režim nové právní úpravě,
nebo s povinností přizpůsobit jejich režim
nové právní úpravě do určité doby, a to zpravidla pod sankcí zániku práva, resp. právního vztahu. Tyto zásady je však třeba vždy
v příslušném právním předpisu upravit zcela konkrétně, tzn. vyjádřit je výslovně a podrobněji a eventuálně i modifikovat pro jednotlivé specifické otázky,
jako např. pro
povinnost (v zájmu zachování oprávnění založeného z minula) dodatečně prokázat splnění nových (dalších) podmínek předepsaných pro vznik oprávnění podle nové úpravy,
běh lhůt pro tyto i jiné situace apod.“
[15] Z uvedených závěrů Nejvyšší správní
soud vycházel i v nyní posuzovaném případě.
Při posuzování, zda lze určité právní úpravě
přiznat zpětnou účinnost, je rozhodující zně-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 1 / 2 013
ní přechodných ustanovení právního předpisu, který novou právní úpravu zavádí. Pokud
zákonodárce stanovil účinnost nové právní
úpravy připouštějící určení nezákonnosti již
skončeného zásahu k 1. 1. 2012 a se zpětnou
účinností tohoto typu žalob nepočítal, nelze
při posuzování nyní projednávané věci odhlédnout od pravidla pro běh objektivní zákonné lhůty pro podání předmětné žaloby zakotveného v § 84 odst. 1 s. ř. s. Deklarace
nezákonnosti zásahu, pokynu nebo donucení
správního orgánu podle § 82 s. ř. s. správním
soudem se nelze s úspěchem domáhat neomezeně do minulosti (pro jakékoliv úkony
správních orgánů, k nimž došlo v průběhu
doby), ale pouze v případě, že ke dni podání
žaloby objektivní dvouletá lhůta stanovená
v § 84 odst. 1 s. ř. s. ještě neuplynula. Počátek
běhu subjektivní lhůty je nutno, obdobně jako v případě popsaném v rozsudku čj. 4 Afs
22/2003-96, spojovat nejdříve s 1. 1. 2012.
[16] V posuzovaném případě není mezi
stranami sporu, že k zahájení daňové kontroly (stěžovatelem tvrzenému nezákonnému
zásahu) došlo dne 23. 5. 2001. Dvouletá objektivní lhůta pro podání žaloby podle § 84
s. ř. s. tedy uplynula nejpozději dne 23. 5. 2003.
Žalobu tak bylo možné podat nejpozději poslední den objektivní lhůty pro podání žaloby, tedy dne 23. 5. 2003, nehledě na to, zda
subjektivní lhůta pro podání žaloby vůbec
počala do tohoto okamžiku běžet. Nemůže
být tedy relevantní, že subjektivní lhůta pro
podání žaloby mohla začít plynout nejdříve
dne 1. 1. 2012, neboť v této době již objektivní lhůta pro podání žaloby dávno uplynula.
Zmeškání lhůty pro podání žaloby nelze podle § 84 odst. 2 s. ř. s. prominout.
[17] Skutečnost, že zákonodárce rozšířil
práva fyzických a právnických osob v rámci
žalob proti nezákonným zásahům správních
orgánů a od 1. 1. 2012 jim umožnil domáhat
se po správním soudu pro futuro určení nezákonnosti zásahu správního orgánu za předpokladu, že objektivní lhůta pro podání žaloby dosud neuplynula, představuje nepravou
retroaktivitu soudního řádu správního. Nebyla-li možnost určovací žaloby podle § 82
s. ř. s. v přechodných ustanoveních zákona
č. 303/2011 Sb. rozšířena zákonodárcem i na
dřívější zásahy správních orgánů, u kterých
lhůty pro podání žaloby stanovené soudním
řádem správním již uplynuly, nelze zákonodárcem projevenou vůli revidovat interpretací, která by relevantní ustanovení soudního
řádu správního vztahující se ke lhůtám pro
podání žaloby (§ 84 odst. 1 s. ř. s.) pozměnila
v rozporu s výslovnou dikcí zákona i ustálenou judikaturou správních soudů (zejména
srov. již citovaný rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 4 Afs 22/2003-96). Nemožnost
výkladu contra legem nemůže být ospravedlněna ani tvrzením stěžovatele, že dřívější
právní úprava určovací typ žaloby podle § 82
s. ř. s. nepřipouštěla (přiměřeně srov. usnesení Ústavního soudu ze dne 26. 11. 2007,
sp. zn. IV. ÚS 2043/07, č. 12/2007 Sb. ÚS). Žalobu na určení nezákonnosti zásahu podle § 82
s. ř. s. tak po 1. 1. 2012 bylo možno podat ve
vztahu ke skončeným zásahům pouze tehdy,
pokud objektivní lhůta pro podání žaloby dosud neuplynula (tj. ve vztahu k zásahu správního orgánu, který nastal nejpozději 1. 1. 2010).
Určit nezákonnost dřívějších zásahů zákonodárce formulací přechodných ustanovení zákona č. 303/2011 Sb. za současného stavu vyloučil. Určení nezákonnosti zásahu by se po
účinnosti zákona č. 303/2011 Sb. bylo možné
domáhat rovněž v řízeních o ochraně před
nezákonným zásahem, která byla řádně zahájena před 1. 1. 2012, podáním návrhu na změnu žalobního petitu v případě, že by v mezidobí zásah správního orgánu skončil.
[18] Zákonodárce byl oprávněn v rámci přechodných ustanovení k zákonu č. 303/2011 Sb.
prolomit základní princip nepravé retroaktivity a stanovit po určitou dobu neomezenou
možnost domáhat se v soudním řízení správním deklarace nezákonnosti zásahů správních orgánů, které již skončily. Pokud tak neučinil, nepochybně se domníval, že takový
postup není nezbytný pro ochranu práv fyzických a právnických osob. Ze spisového
materiálu vyplývá, že i pokud byl tvrzený zásah žalovaného v projednávané věci nezákonný, ustal již dne 26. 6. 2001. Případným negativním důsledkům spojeným s citovaným
zásahem se mohl stěžovatel bránit ve správ-
ním soudnictví podáním žaloby proti rozhodnutí o odvolání proti vydanému dodatečnému platebnímu výměru na dani z příjmů fyzických osob za rok 1997. Pokud stěžovateli
provedením předmětné daňové kontroly
vznikla škoda, měl možnost domáhat se její náhrady postupem podle zákona č. 82/1998 Sb.,
o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem, uplatněním
nároku u příslušného správního orgánu a následně žalobou u civilního soudu; v rámci tohoto řízení by se případná nezákonnost zásahu žalovaného posuzovala jako předběžná
otázka. Stěžovatel tedy v době, která bezprostředně souvisela s tvrzeným zásahem žalovaného, měl možnost bránit se proti údajnému
příkoří prostřednictvím správní žaloby proti
konečnému rozhodnutí, kterým mu byla doměřena daňová povinnost na dani z příjmů
fyzických osob za rok 1997, případně uplatněním nároku na náhradu škody způsobené
při výkonu veřejné moci nesprávným úředním postupem. Zda těchto prostředků nápravy stěžovatel využil, či nikoliv, již v projednávané věci nemůže být relevantní.
[19] Nejvyšší správní soud dodává, že podle důvodové zprávy k zákonu č. 303/2011 Sb.
má nová právní úprava řízení o žalobě proti
nezákonnému zásahu zajistit vyšší standard
ochrany tím, že umožní fyzickým a právnickým
osobám domáhat se deklarování nezákonného zásahu, pokynu nebo donucení správního
orgánu tehdy, pokud již zásah ani jeho důsledky netrvají a nehrozí jeho opakování.
I pouhé konstatování nezákonnosti zásahu
může být podle zákonodárce pro občany velmi důležité, neboť u veřejnosti posiluje důvěru v právní stát a napomáhá kultivovat činnost
orgánů veřejné správy. Z hlediska odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným
úředním postupem má nová právní úprava
zásahové žaloby především významný psychologický efekt pro poškozené účastníky.
Podle zákona č. 82/1998 Sb. není pro uplatnění náhrady škody způsobené úředním postupem (pod který se zařazuje i nezákonný
zásah), na rozdíl od nezákonného rozhodnu-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 1 / 2 013
tí, vyžadováno předchozí rozhodnutí o nesprávnosti úředního postupu, resp. deklarace
nezákonnosti předmětného zásahu soudem.
Rozhodnutí správního soudu o nezákonnosti
takového zásahu nepochybně přispěje ke
zrychlení rozhodování příslušných úřadů
o odškodnění a v konečném důsledku i ke
zrychlení řízení o nároku na náhradu škody
u civilních soudů, u kterých se poškozený
může domáhat náhrady škody, neuspokojí-li
příslušný úřad plně nárok poškozeného
(srov. sněmovní tisk č. 319/0, 6. volební období,
dostupný na digitálním repozitáři www.psp.cz).
Přínosy nové právní úpravy v podobě usnadnění případného řízení o náhradě škody dle
zákona č. 82/1998 Sb. zdůrazňuje i odborná
literatura (Lichnovský, O. Nezákonný zásah
v daňovém řízení. Právní rozhledy, 2012,
č. 10, s. 343).
[20] Při řešení předmětné právní otázky
proto Nejvyšší správní soud zohlednil, že zavedení nového typu žaloby na ochranu proti
nezákonnému zásahu spočívající v deklarování nezákonnosti zásahu, který již skončil, bylo
motivováno zejména snahou usnadnit žalobci postup při domáhání se případné náhrady
škody podle zákona č. 82/1998 Sb. Pokud ve
prospěch žalobce bude vydán rozsudek, kterým správní soud určí, že zásah správního orgánu byl nezákonný, měl by být jeho nárok na
náhradu škody způsobené při výkonu veřejné správy nesprávným úředním postupem
uspokojen již příslušným úřadem, u něhož
podle § 14 citovaného zákona žalobce nárok
uplatní, bez nutnosti následné iniciace soudního řízení u civilních soudů.
[21] Možnost deklarování nezákonnosti
zásahu, který již netrvá, tedy napomáhá žalobci k rychlejší a efektivnější ochraně práv
tím, že usnadňuje jeho důkazní situaci při
uplatňování nároku na náhradu škody způsobené při výkonu veřejné moci nesprávným
úředním postupem podle zákona č. 82/1998 Sb.
Posláním správních soudů ovšem není pouze
bezúčelné určování, zda určitý zásah nebo
postup správního orgánu byl nezákonný, aniž
by následně žalobci takové rozhodnutí nějakým způsobem prospívalo v dalším řízení
(např. usnadňovalo mu průběh řízení o ná-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 1 / 2 013
hradě škody podle zákona č. 82/1998 Sb.).
Nelze jistě zcela pominout případné morální
zadostiučinění, které se žalobci dostane, pokud správní soudy jeho žalobě vyhoví a již
skončený zásah shledají nezákonným. Takové
rozhodnutí správních soudů může být apelem na orgány veřejné správy, aby se vyvarovaly nezákonných postupů a nepřípustným
způsobem neomezovaly práva
fyzických
a právnických osob.
[22] Nejvyšší správní soud v souladu s výše uvedenými závěry nepřisvědčil argumentaci stěžovatele, že závěry vyslovené v již citovaném rozsudku Nejvyššího správního soudu
čj. 4 Afs 22/2003-96 ohledně běhu objektivní
lhůty jsou chybné a příčí se zásadě spravedlivého procesu a že by objektivní lhůta měla
v posuzovaném případě počít běžet nejdříve
1. 1. 2012 tedy může žalobce v žalobě na
ochranu před nezákonným zásahem formulovat i deklaratorní petit a domáhat se určení,
že zásah, který už pominul, byl nezákonný. Tato možnost byla do soudního řádu správního
včleněna novelou provedenou zákonem
č. 303/2011 Sb. Přechodná ustanovení zmíněné novely soudního řádu správního neobsahují specifickou úpravu pro zásahové žaloby
znějící na deklaraci nezákonného zásahu.
Uplatní se tak obecné přechodné ustanovení
obsažené v čl. II bodě 1 zákona č. 303/2011 Sb.,
že „[n]ení-li dále stanoveno jinak, použije se
[soudní řád správní] ve znění účinném ode
dne nabytí účinnosti tohoto zákona i pro řízení zahájená přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona; právní účinky úkonů, které byly
v řízení učiněny přede dnem nabytí účinnosti
tohoto zákona, zůstávají zachovány“.
[13] Z § 84 odst. 1 s. ř. s. vyplývá, že
„[ž]aloba musí být podána do dvou měsíců
ode dne, kdy se žalobce dozvěděl o nezákonném zásahu. Nejpozději lze žalobu podat do
dvou let od okamžiku, kdy k němu došlo.“
Podle odstavce 2 citovaného ustanovení
„[z]meškání lhůty nelze prominout“.
[14] Interpretací lhůty pro podání žaloby
na ochranu proti nezákonnému zásahu (§ 84
s. ř. s.) za právní úpravy účinné do 31. 12. 2011
se Nejvyšší správní soud zabýval v rozsudku
ze dne 21. 12. 2004, čj. 4 Afs 22/2003-96.
V něm uvedl, že proti nezákonnému zásahu,
ke kterému mělo dojít před nabytím účinnosti
soudního řádu správního (tj. před 1. 1. 2003),
bylo možné podat žalobu podle § 82 s. ř. s.
pouze tehdy, pokud k 1. 1. 2003 ještě neuplynula objektivní dvouletá lhůta. Počátek běhu
subjektivní dvouměsíční lhůty by bylo možné
spojovat až s datem 1. 1. 2003, tj. s účinností
soudního řádu správního. Opačný výklad by
znamenal nepřípustnou retroaktivitu úpravy
řízení o ochraně před nezákonným zásahem
pokynem nebo donucením správního orgánu, obsažené v soudním řádu správním. Nejvyšší správní soud v citovaném rozsudku dále
zdůraznil, že smyslem tzv. nepravé retroaktivity, k níž zákonodárce přistoupil poskytnutím ochrany proti trvajícím nezákonným zásahům ve správním soudnictví (§ 82 a násl.
s. ř. s.) s účinností od 1. 1. 2003 „je zabezpečit
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 1 / 2 013
žádoucí ,pružnou kontinuitu právního řádu‘.
Vzhledem k tomu, že nové právní normy
zpravidla nevznikají v ,prostoru právem dosud nevyplněném‘, nýbrž naopak téměř
vždy příslušné právní normy mění či nahrazují obdobné právní normy předchozí, bývá
přijímáním nové právní úpravy nastolován
problém kontinuity právní úpravy. Den nabytí účinnosti nové právní normy, která nahradila normu předchozí, je tedy i časovým
rozmezím, kdy se právně upravené skutečnosti a vztahy atd. (rozumí se trvající skutečnosti a vztahy) dostávají z režimu jedné
právní normy do režimu jiné právní normy.
Tato skutečnost souvisí s trváním, resp. přetrváváním práva. Ve společnosti ovládané
právem logicky existují vždy právní vztahy,
které vznikly za práva starého a přetrvávají
i za práva nového. Konkrétní ,rozměr‘ kontinuity, resp. přetrvávání práva v tomto smyslu, zpravidla řeší vždy ten který nový právní
předpis sám, v tzv. přechodných (intertemporálních) ustanoveních.
Intertemporální
ustanovení nového právního předpisu, která
bývají umístěna na jeho konci, zpravidla vycházejí ze zásady, že právní vztahy vzniklé
před jeho účinností se spravují do nabytí
účinnosti nové právní normy právní normou dřívější, ode dne účinnosti nové právní
normy normou novou, a to podle povahy
upravovaných vztahů buďto bez potřeby
přizpůsobit jejich režim nové právní úpravě,
nebo s povinností přizpůsobit jejich režim
nové právní úpravě do určité doby, a to zpravidla pod sankcí zániku práva, resp. právního vztahu. Tyto zásady je však třeba vždy
v příslušném právním předpisu upravit zcela konkrétně, tzn. vyjádřit je výslovně a podrobněji a eventuálně i modifikovat pro jednotlivé specifické otázky,
jako např. pro
povinnost (v zájmu zachování oprávnění založeného z minula) dodatečně prokázat splnění nových (dalších) podmínek předepsaných pro vznik oprávnění podle nové úpravy,
běh lhůt pro tyto i jiné situace apod.“
[15] Z uvedených závěrů Nejvyšší správní
soud vycházel i v nyní posuzovaném případě.
Při posuzování, zda lze určité právní úpravě
přiznat zpětnou účinnost, je rozhodující zně-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 1 / 2 013
ní přechodných ustanovení právního předpisu, který novou právní úpravu zavádí. Pokud
zákonodárce stanovil účinnost nové právní
úpravy připouštějící určení nezákonnosti již
skončeného zásahu k 1. 1. 2012 a se zpětnou
účinností tohoto typu žalob nepočítal, nelze
při posuzování nyní projednávané věci odhlédnout od pravidla pro běh objektivní zákonné lhůty pro podání předmětné žaloby zakotveného v § 84 odst. 1 s. ř. s. Deklarace
nezákonnosti zásahu, pokynu nebo donucení
správního orgánu podle § 82 s. ř. s. správním
soudem se nelze s úspěchem domáhat neomezeně do minulosti (pro jakékoliv úkony
správních orgánů, k nimž došlo v průběhu
doby), ale pouze v případě, že ke dni podání
žaloby objektivní dvouletá lhůta stanovená
v § 84 odst. 1 s. ř. s. ještě neuplynula. Počátek
běhu subjektivní lhůty je nutno, obdobně jako v případě popsaném v rozsudku čj. 4 Afs
22/2003-96, spojovat nejdříve s 1. 1. 2012.
[16] V posuzovaném případě není mezi
stranami sporu, že k zahájení daňové kontroly (stěžovatelem tvrzenému nezákonnému
zásahu) došlo dne 23. 5. 2001. Dvouletá objektivní lhůta pro podání žaloby podle § 84
s. ř. s. tedy uplynula nejpozději dne 23. 5. 2003.
Žalobu tak bylo možné podat nejpozději poslední den objektivní lhůty pro podání žaloby, tedy dne 23. 5. 2003, nehledě na to, zda
subjektivní lhůta pro podání žaloby vůbec
počala do tohoto okamžiku běžet. Nemůže
být tedy relevantní, že subjektivní lhůta pro
podání žaloby mohla začít plynout nejdříve
dne 1. 1. 2012, neboť v této době již objektivní lhůta pro podání žaloby dávno uplynula.
Zmeškání lhůty pro podání žaloby nelze podle § 84 odst. 2 s. ř. s. prominout.
[17] Skutečnost, že zákonodárce rozšířil
práva fyzických a právnických osob v rámci
žalob proti nezákonným zásahům správních
orgánů a od 1. 1. 2012 jim umožnil domáhat
se po správním soudu pro futuro určení nezákonnosti zásahu správního orgánu za předpokladu, že objektivní lhůta pro podání žaloby dosud neuplynula, představuje nepravou
retroaktivitu soudního řádu správního. Nebyla-li možnost určovací žaloby podle § 82
s. ř. s. v přechodných ustanoveních zákona
č. 303/2011 Sb. rozšířena zákonodárcem i na
dřívější zásahy správních orgánů, u kterých
lhůty pro podání žaloby stanovené soudním
řádem správním již uplynuly, nelze zákonodárcem projevenou vůli revidovat interpretací, která by relevantní ustanovení soudního
řádu správního vztahující se ke lhůtám pro
podání žaloby (§ 84 odst. 1 s. ř. s.) pozměnila
v rozporu s výslovnou dikcí zákona i ustálenou judikaturou správních soudů (zejména
srov. již citovaný rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 4 Afs 22/2003-96). Nemožnost
výkladu contra legem nemůže být ospravedlněna ani tvrzením stěžovatele, že dřívější
právní úprava určovací typ žaloby podle § 82
s. ř. s. nepřipouštěla (přiměřeně srov. usnesení Ústavního soudu ze dne 26. 11. 2007,
sp. zn. IV. ÚS 2043/07, č. 12/2007 Sb. ÚS). Žalobu na určení nezákonnosti zásahu podle § 82
s. ř. s. tak po 1. 1. 2012 bylo možno podat ve
vztahu ke skončeným zásahům pouze tehdy,
pokud objektivní lhůta pro podání žaloby dosud neuplynula (tj. ve vztahu k zásahu správního orgánu, který nastal nejpozději 1. 1. 2010).
Určit nezákonnost dřívějších zásahů zákonodárce formulací přechodných ustanovení zákona č. 303/2011 Sb. za současného stavu vyloučil. Určení nezákonnosti zásahu by se po
účinnosti zákona č. 303/2011 Sb. bylo možné
domáhat rovněž v řízeních o ochraně před
nezákonným zásahem, která byla řádně zahájena před 1. 1. 2012, podáním návrhu na změnu žalobního petitu v případě, že by v mezidobí zásah správního orgánu skončil.
[18] Zákonodárce byl oprávněn v rámci přechodných ustanovení k zákonu č. 303/2011 Sb.
prolomit základní princip nepravé retroaktivity a stanovit po určitou dobu neomezenou
možnost domáhat se v soudním řízení správním deklarace nezákonnosti zásahů správních orgánů, které již skončily. Pokud tak neučinil, nepochybně se domníval, že takový
postup není nezbytný pro ochranu práv fyzických a právnických osob. Ze spisového
materiálu vyplývá, že i pokud byl tvrzený zásah žalovaného v projednávané věci nezákonný, ustal již dne 26. 6. 2001. Případným negativním důsledkům spojeným s citovaným
zásahem se mohl stěžovatel bránit ve správ-
ním soudnictví podáním žaloby proti rozhodnutí o odvolání proti vydanému dodatečnému platebnímu výměru na dani z příjmů fyzických osob za rok 1997. Pokud stěžovateli
provedením předmětné daňové kontroly
vznikla škoda, měl možnost domáhat se její náhrady postupem podle zákona č. 82/1998 Sb.,
o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem, uplatněním
nároku u příslušného správního orgánu a následně žalobou u civilního soudu; v rámci tohoto řízení by se případná nezákonnost zásahu žalovaného posuzovala jako předběžná
otázka. Stěžovatel tedy v době, která bezprostředně souvisela s tvrzeným zásahem žalovaného, měl možnost bránit se proti údajnému
příkoří prostřednictvím správní žaloby proti
konečnému rozhodnutí, kterým mu byla doměřena daňová povinnost na dani z příjmů
fyzických osob za rok 1997, případně uplatněním nároku na náhradu škody způsobené
při výkonu veřejné moci nesprávným úředním postupem. Zda těchto prostředků nápravy stěžovatel využil, či nikoliv, již v projednávané věci nemůže být relevantní.
[19] Nejvyšší správní soud dodává, že podle důvodové zprávy k zákonu č. 303/2011 Sb.
má nová právní úprava řízení o žalobě proti
nezákonnému zásahu zajistit vyšší standard
ochrany tím, že umožní fyzickým a právnickým
osobám domáhat se deklarování nezákonného zásahu, pokynu nebo donucení správního
orgánu tehdy, pokud již zásah ani jeho důsledky netrvají a nehrozí jeho opakování.
I pouhé konstatování nezákonnosti zásahu
může být podle zákonodárce pro občany velmi důležité, neboť u veřejnosti posiluje důvěru v právní stát a napomáhá kultivovat činnost
orgánů veřejné správy. Z hlediska odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným
úředním postupem má nová právní úprava
zásahové žaloby především významný psychologický efekt pro poškozené účastníky.
Podle zákona č. 82/1998 Sb. není pro uplatnění náhrady škody způsobené úředním postupem (pod který se zařazuje i nezákonný
zásah), na rozdíl od nezákonného rozhodnu-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 1 / 2 013
tí, vyžadováno předchozí rozhodnutí o nesprávnosti úředního postupu, resp. deklarace
nezákonnosti předmětného zásahu soudem.
Rozhodnutí správního soudu o nezákonnosti
takového zásahu nepochybně přispěje ke
zrychlení rozhodování příslušných úřadů
o odškodnění a v konečném důsledku i ke
zrychlení řízení o nároku na náhradu škody
u civilních soudů, u kterých se poškozený
může domáhat náhrady škody, neuspokojí-li
příslušný úřad plně nárok poškozeného
(srov. sněmovní tisk č. 319/0, 6. volební období,
dostupný na digitálním repozitáři www.psp.cz).
Přínosy nové právní úpravy v podobě usnadnění případného řízení o náhradě škody dle
zákona č. 82/1998 Sb. zdůrazňuje i odborná
literatura (Lichnovský, O. Nezákonný zásah
v daňovém řízení. Právní rozhledy, 2012,
č. 10, s. 343).
[20] Při řešení předmětné právní otázky
proto Nejvyšší správní soud zohlednil, že zavedení nového typu žaloby na ochranu proti
nezákonnému zásahu spočívající v deklarování nezákonnosti zásahu, který již skončil, bylo
motivováno zejména snahou usnadnit žalobci postup při domáhání se případné náhrady
škody podle zákona č. 82/1998 Sb. Pokud ve
prospěch žalobce bude vydán rozsudek, kterým správní soud určí, že zásah správního orgánu byl nezákonný, měl by být jeho nárok na
náhradu škody způsobené při výkonu veřejné správy nesprávným úředním postupem
uspokojen již příslušným úřadem, u něhož
podle § 14 citovaného zákona žalobce nárok
uplatní, bez nutnosti následné iniciace soudního řízení u civilních soudů.
[21] Možnost deklarování nezákonnosti
zásahu, který již netrvá, tedy napomáhá žalobci k rychlejší a efektivnější ochraně práv
tím, že usnadňuje jeho důkazní situaci při
uplatňování nároku na náhradu škody způsobené při výkonu veřejné moci nesprávným
úředním postupem podle zákona č. 82/1998 Sb.
Posláním správních soudů ovšem není pouze
bezúčelné určování, zda určitý zásah nebo
postup správního orgánu byl nezákonný, aniž
by následně žalobci takové rozhodnutí nějakým způsobem prospívalo v dalším řízení
(např. usnadňovalo mu průběh řízení o ná-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 1 / 2 013
hradě škody podle zákona č. 82/1998 Sb.).
Nelze jistě zcela pominout případné morální
zadostiučinění, které se žalobci dostane, pokud správní soudy jeho žalobě vyhoví a již
skončený zásah shledají nezákonným. Takové
rozhodnutí správních soudů může být apelem na orgány veřejné správy, aby se vyvarovaly nezákonných postupů a nepřípustným
způsobem neomezovaly práva
fyzických
a právnických osob.
[22] Nejvyšší správní soud v souladu s výše uvedenými závěry nepřisvědčil argumentaci stěžovatele, že závěry vyslovené v již citovaném rozsudku Nejvyššího správního soudu
čj. 4 Afs 22/2003-96 ohledně běhu objektivní
lhůty jsou chybné a příčí se zásadě spravedlivého procesu a že by objektivní lhůta měla
v posuzovaném případě počít běžet nejdříve
1. 1. 2012. Je nutno mít na zřeteli, že přijetím
soudního řádu správního zákonodárce jasně
nastavil časový horizont dvou let, v němž se
lze bránit tvrzenému nezákonnému zásahu
ze strany správního orgánu. Stanovení určitého časového okamžiku pro možnost podání
zásahové žaloby podle § 82 s. ř. s. je nezbytné,
neboť s ohledem na zásadu bdělosti a zásadu
právní jistoty lze po účastnících řízení spravedlivě požadovat, aby proti případným úkonům správních orgánů, které jsou v rozporu
se zákonem, brojili v době, kdy je tyto úkony
na právech zasáhly, nikoliv libovolně v kterémkoli okamžiku v budoucnosti. Určité časové ohraničení práva brojit proti nezákonnému zásahu správní žalobou je legitimní a je
plně v souladu se smyslem a účelem tohoto
institutu. Lze totiž předpokládat, že dřívější
zásahy správních orgánů, i pokud by opravdu
byly nezákonné, již skončily nebo již mohly
být napraveny. Pokud by tomu tak nebylo, negativní účinky těchto minulých zásahů byly
zmírněny plynutím času a již tak palčivým
způsobem do práv žalobce nezasahují.
[23] Pokud se stěžovatel v posuzovaném
případě domníval, že žalovaný zahájením
zmíněné daňové kontroly nezákonným způsobem zasáhl do jeho práv, poskytoval mu
právní řád účinné prostředky, jak takovému
příkoří čelit, a umožňoval mu řešit danou
otázku v přiměřeném časovém horizontu
Ing. Jiří J. proti Finančnímu úřadu pro Prahu 3 o ochranu před nezákonným zásahem.