1 As 109/2025 – Nejvyšší správní soud

1 As 109/2025- 58 - text

1 As 109/2025 - 61 pokračování

[OBRÁZEK]

ČESKÁ REPUBLIKA

ROZSUDEK

JMÉNEM REPUBLIKY

Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně senátu Lenky Kaniové a soudců Petra Pospíšila a Ivo Pospíšila v právní věci žalobce: K. D., proti žalovanému: Zastupitelstvo obce Božanov, se sídlem Božanov 110, zastoupené JUDr. Andreou Vejběrovou, Ph.D., advokátkou se sídlem Sokolovská 5/49, Praha, o žalobě na ochranu před nezákonným zásahem žalovaného, v řízení o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 29. 4. 2025, č. j. 31 A 50/2024 76,

Rozsudek Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 29. 4. 2025, č. j. 31 A 50/2024 76, se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.

[1] Výrokem I. shora označeného rozsudku Krajský soud v Hradci Králové určil, že „[ž]alovaný vůči žalobci nezákonně zasáhl tím, že na zasedání žalovaného dne 26. 11. 2024 při projednávání žádosti žalobce o navýšení nájemného v obecních bytech předsedající neumožnil žalobci vystoupit v rozpravě v délce trvání projevu stanovené jednacím řádem.“

[2] V odůvodnění rozsudku krajský soud na základě provedeného dokazování konstatoval, že žalobce je zletilým občanem obce Božanov a vztahuje se tak na něj § 16 odst. 2 písm. c) zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení). Žalobce se dne 26. 11. 2024 účastnil zasedání obecního zastupitelstva. V jeho rámci byl na základě žalobcova podnětu projednáván i bod programu týkající se navýšení nájemného v obecních bytech. Ze zvukového záznamu zasedání krajský soud zjistil, že předsedající zasedání započal s projednáváním tohoto bodu v čase záznamu 52:25. V čase 54:02 se přihlásil žalobce s požadavkem, že by se chtěl k věci vyjádřit. Po debatě s předsedajícím začal hovořit k tématu bodu programu v čase 54:14. Po drobném přerušení členkou zastupitelstva dále hovořil k tématu od času 54:21. Přítomnými byl v podstatě neustále přerušován (54:28, 54:32, 54:36, 54:47, 55:05, 55:09, 55:11, 55:24), na jeho výzvu ke zklidnění přítomných (v čase 55:28) předsedající nereagoval. V čase 55:57 předsedající žalobce během jeho vyjádření, v němž zaznívaly vulgarity na adresu přítomné členky zastupitelstva, napomenul, aby hovořil slušně. Na žalobcovy vulgarity reagovali další přítomní, načež žalobce opět žádal předsedajícího, aby přítomné uklidnil. V čase 56:17 předsedající ukončil projednávání bodu a přešel k projednávání bodu dalšího. Žalobce se opakovaně domáhal udělení slova, resp. pokračování ve svém vystoupení. Předsedající nato varoval, že přivolá policii. Žalobce se opakovaně domáhal dokončení svého příspěvku. Tato diskuse probíhala do času 57:00, kdy předsedající žalobci výslovně odebral slovo. Žalobce tak k bodu programu hovořil v rozsahu stopáže záznamu 54:14–56:17, tedy 2 minuty a 3 vteřiny. Zbylých 43 vteřin probíhala hádka předsedajícího s žalobcem o udělení/odnětí slova. Z Jednacího řádu Zastupitelstva obce Božanov krajský soud zjistil, že osobám přihlášeným do rozpravy na základě oprávnění dle § 16 obecního zřízení udělí předsedající slovo po skončení vystoupení posledního z přihlášených členů zastupitelstva. Tyto osoby mohou vystoupit ke každému bodu programu nejvýše dvakrát a každé jejich vystoupení je omezeno časovým limitem 3 minut (čl. 6 odst. 13 jednacího řádu).

[3] Na základě zjištěných skutkových a právních okolností krajský soud shledal, že žalobci jakožto občanu obce Božanov přímo svědčilo veřejné subjektivní právo vyjadřovat na zasedání zastupitelstva obce v souladu s jednacím řádem svá stanoviska k projednávaným věcem dle § 16 odst. 2 písm. c) obecního zřízení. Na tomto právu byl žalobce postupem žalovaného přímo zkrácen, přičemž zásah byl zaměřen proti němu. Co se týče hodnocení nezákonnosti zásahu, krajský soud uvedl, že žalobci svědčilo právo hovořit k projednávanému bodu celkem dvakrát v délce trvání jednoho vystoupení 3 minuty. Předsedající mu však umožnil hovořit pouze jednou v délce trvání vystoupení 2 minuty a 3 vteřiny. Žalobce navíc nehovořil nepřerušovaně, jeho vystoupení bylo zhusta přerušováno ze strany ostatních přítomných, proti čemuž předsedající nijak nezasáhl. Tím žalovaný porušil čl. 6 odst. 13 jednacího řádu, jakož i ustanovení § 16 odst. 2 písm. c) obecního zřízení. Jeho postup vůči žalobci byl tedy nezákonný. II. Kasační stížnost

[4] Žalovaný („stěžovatel“) podal proti rozsudku krajského soudu včasnou kasační stížnost. Namítl, že krajský soud nijak nezhodnotil skutečnost, že se žalobce v rámci svého projevu nevyjadřoval k projednávanému bodu a jeho projev byl činěn s cílem soustavně narušovat zasedání zastupitelstva. Za takového stavu byl projev žalobce v rozporu s jednacím řádem a předsedající byl oprávněn jej ukončit. Tím se však krajský soud nezabýval. Stěžovatel navrhl, aby Nejvyšší správní soud napadený rozsudek zrušil a věc vrátil krajskému soudu k dalšímu řízení.

[5] V doplnění kasační stížnosti ze dne 16. 9. 2025 stěžovatel zdůraznil, že z odůvodnění napadeného rozsudku je zřejmé, že se krajský soud nijak nezabýval důvody, pro které bylo žalobci při jednání zastupitelstva odňato slovo. Krajský soud pominul, že jednací řád zastupitelstva v čl. 7 stanoví podmínky pro řádný a nerušený průběh zasedání zastupitelstva, podle jeho odstavce 2 lze udělené slovo odejmout. Krajský soud též nezohlednil, že žalobce v průběhu zasedání zastupitelstva vulgárně napadal členy zastupitelstva a opakovaně se věcně nevyjadřoval k projednávaným bodům programu. Právě z tohoto důvodu mu bylo udělené slovo odňato.

[6] Postup, kdy se krajský soud zabýval pouze délkou žalobcova vyjádření, aniž by jakkoliv zkoumal a hodnotil důvody, pro které mu bylo odňato slovo, je projevem přepjatého formalismu. Krajský soud tak de facto ospravedlňuje nepřípustné jednání žalobce, který zcela vědomě zneužívá svého práva účastnit se zasedání zastupitelstva obce a vystupovat na něm k projednávaným bodům programu ve snaze zmařit činnost zastupitelstva obce a očerňovat jednotlivé členy zastupitelstva. Krajský soud tedy nepřihlédl ke všem skutečnostem, které vedly k odnětí slova žalobci, a rozhodl tak v rozporu s Jednacím řádem zastupitelstva obce Božanov, který odnětí slova za stanovených podmínek výslovně připouští.

[7] Jak plyne ze zvukového záznamu, žalobce se již v úvodu zasedání zastupitelstva velmi ostře, až nevhodně vyjadřoval k osobě starosty obce. Dále se v čase zvukového záznamu 10:49 přihlásil ke slovu s tím, že by se chtěl vyjádřit k programu zasedání zastupitelstva. Dále se nevhodně vyjadřoval v časech 30:59 a 33:08 v rámci projednávání bodu schválení obecně závazné vyhlášky o stanovení obecního systému odpadového hospodářství, jakož i v čase 41:21 v rámci projednávání bodu ohledně veřejnoprávní smlouvy s městem Broumov. Z toho je zřejmé, že žalobce se v průběhu zasedání opakovaně vyjadřuje zcela mimo rámec projednávaných bodů a útočí na starostu obce a některé zastupitele. Tyto projevy pak vyvrcholily u projednání jeho návrhu na navýšení nájmu v obecních bytech. Po udělení slova se žalobce již od počátku svého vystoupení nevyjadřoval k projednávanému bodu. V čase zvukového záznamu 54:19 reagoval na prosbu zastupitelky obce. K projednávanému bodu se začal vyjadřovat až v čase 54:50 a přestal v čase 55:54, kdy vulgárně zaútočil na přítomnou členku zastupitelstva. Přes výzvu předsedajícího pokračoval dalším vulgárním slovním útokem. Výzva tak byla marná a následovalo pozdvižení ostatních účastníků zasedání. Následně žalobce tvrdil, že se bude dále vyjadřovat k projednávanému bodu (v čase 56:17). Z uvedeného je zřejmé, že žalobce se v rámci uděleného slova téměř nevyjadřuje k bodu programu. To ostatně i sám potvrdil, když v čase zvukového záznamu 56:17 vteřin uvedl: „Počkej, takže já jsem se nedostal k těm nájmům (…).“ Předsedající se poté snažil ukončit projednávání daného bodu a vyzýval žalobce k ukončení řeči (v čase 56:22). Následovaly další výzvy, které žalobce neuposlechl, a předsedající mu tak v čase 57:00 odňal slovo. To žalobce nerespektoval, načež předsedajícímu nezbývalo, než zasedání zastupitelstva v čase 57:10 ukončit.

[8] Dle názoru stěžovatele bylo žalobci odňato slovo v rámci jeho vyjádření k bodu programu navýšení nájemného v obecních bytech zcela legitimně. Nevyjadřoval se k projednávanému bodu a zcela neúčelně tak prodlužoval zasedání zastupitelstva. Jeho projev ve vztahu k člence zastupitelstva byl vulgárního charakteru. Na snahu předsedajícího korigovat jeho projev žalobce nereagoval, pročež předsedající zasedání zastupitelstva obce předčasně ukončil.

[9] Samotné ustanovení § 16 odst. 2 písm. c) obecního zřízení výslovně uvádí, že občan obce má právo vyjádřit se na zasedání obce k projednávaným věcem dle podmínek jednacího řádu. Dle čl. 7 odst. 2 Jednacího řádu Zastupitelstva obce Božanov přitom předsedající může odejmout řečníkovi slovo, pokud se tento nevyjadřuje k projednávanému bodu nebo jsou li jeho projevy vulgárního charakteru. K tomuto ustanovení, které je pro posouzení zákonnosti odnětí slova žalobci zcela zásadní, však krajský soud nijak nepřihlédl. Součástí práva občana obce není právo vyjadřovat se k čemukoliv. Naopak z § 16 odst. 2 písm. c) obecního zřízení výslovně vyplývá, že vyjádření se má vztahovat k projednávanému bodu. I z komentářové literatury a z judikatury plyne, že o výkon práva občana obce vyjadřovat se na zasedání zastupitelstva se nejedná, pokud se řečník vyjadřuje mimo projednávaný bod programu. Institut odnětí slova tak, jak je vymezen v Jednacím řádu zastupitelstva obce Božanov, je nezbytným nástrojem pro udržení pořádku na schůzích zastupitelstva, ale i efektivity zasedání. III. Vyjádření žalobce

[10] Žalobce ve vyjádření ke kasační stížnosti zdůraznil, že jeho vystoupení na zasedání zastupitelstva obce mají charakter ostré, odůvodněné kritiky zastupitelstva. Jde o politický boj. Politiky lze zesměšňovat, musí snést vyšší míru kritiky než běžní občané. Žalobce používá satiru, sarkasmus, vtip, nadsázku, vše na hranici slušnosti. Jeho cílem je vyvolat neklid, aby se občané zajímali o obecní záležitosti. Nejde mu o maření jednání zastupitelstva. Možnost vyjádřit se k projednávanému bodu si musel žalobce vynutit. Nenastaly přitom důvody, pro něž by byl předsedající oprávněn odejmout mu slovo. Veškerá vyjádření se týkala projednávaného bodu. Předchozí průběh zastupitelstva nemá žádnou souvislost s děním v 54. minutě zasedání. Předsedající (starosta obce) přitom již jednou dříve zneužil své postavení. Jeho cílem je znemožnit občanům vyjadřovat se k dění v obci. IV. Právní hodnocení Nejvyššího správního soudu

[11] Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že kasační stížnost je projednatelná. Následně přezkoumal rozsudek krajského soudu v rozsahu důvodů uplatněných v kasační stížnosti, včetně důvodů, ke kterým je povinen přihlížet z úřední povinnosti [§ 109 odst. 3, 4 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní („s. ř. s.“)]. Kasační stížnost je důvodná.

[12] Krajský soud na základě podané žaloby určil, že stěžovatel se vůči žalobci dopustil nezákonného zásahu tím, že na zasedání zastupitelstva dne 26. 11. 2024 při projednávání žádosti žalobce o navýšení nájemného v obecních bytech předsedající neumožnil žalobci vystoupit v rozpravě v délce trvání projevu stanovené jednacím řádem (poznámka NSS: k upřesnění žaloby v tom smyslu, že se týká projednávání bodu programu zasedání zastupitelstva ohledně návrhu na navýšení nájemného v obecních bytech došlo až při jednání krajského soudu dne 24. 4. 2025 – viz čas 28:10 záznamu z jednání). Stěžovatel v kasační stížnosti namítl, že se žalobce v rámci svého projevu nevyjadřoval k projednávanému bodu, jeho projev byl vulgární a byl činěn s cílem narušovat zasedání zastupitelstva. Projev žalobce tak byl v rozporu s jednacím řádem zastupitelstva a předsedající byl oprávněn jej ukončit.

[13] Podle § 16 odst. 2 písm. c) obecního zřízení má občan obce, který dosáhl věku 18 let, právo vyjadřovat na zasedání zastupitelstva obce v souladu s jednacím řádem svá stanoviska k projednávaným věcem.

[14] Jak z citovaného ustanovení plyne, právo zletilého občana obce vyjadřovat se na zasedání zastupitelstva obce podléhá určitým omezením. Prvním z nich je, že tak může činit v souladu s jednacím řádem. Toto omezení je zcela logické. Zasedání zastupitelstva obce podléhá v rámci zachování efektivity a věcnosti jednání procedurálním náležitostem. Na druhou stranu jednací řád nesmí vést k vyprázdnění práva občanů obce vyjadřovat se k obecním záležitostem v rámci zasedání zastupitelstva.

[15] V nyní projednávané věci krajský soud provedl dokazování Jednacím řádem Zastupitelstva obce Božanov, který byl schválen usnesením zastupitelstva č. 001/ZO/2024 ze dne 7. 3. 2024 (č. l. 34 spisu krajského soudu; dále též jen „jednací řád“). Krajský soud konstatoval tuto listinu jako celek, výslovně pak četl z článku 6 odstavce 9 až 17 (jde o odstavce nacházející se pod marginální rubrikou Rozprava). V napadeném rozsudku krajský soud shledal porušení § 16 odst. 2 písm. c) obecního zřízení „skrze“ porušení čl. 6 odst. 13 jednacího řádu. Podle tohoto ustanovení „[o]sobám přihlášeným do rozpravy na základě oprávnění dle § 16, § 17 a § 36 zákona o obcích udělí předsedající slovo po skončení vystoupení posledního z přihlášených dle čl. 6 odst. 12, a to v pořadí, v jakém se přihlásili o slovo. Tyto osoby mohou vystoupit ke každému bodu programu nejvýše dvakrát a každé jejich vystoupení je omezeno časovým limitem 3 minut.“ V klíčovém bodě 20 rozsudku krajský soud dospěl k závěru o nezákonnosti zásahu relativně přímou (a poměrně stručně vyjádřenou) úvahou, že žalobce měl právo k projednávanému bodu hovořit celkem dvakrát v délce trvání jednoho vystoupení 3 minuty, předsedající mu však umožnil hovořit pouze jednou v délce trvání vystoupení 2 minuty a 3 vteřiny; vystoupení žalobce bylo navíc přerušováno ze strany ostatních přítomných, proti čemuž předsedající nijak nezasáhl. Tento závěr je však zjednodušující.

[16] Sám krajský soud totiž po dokazování zvukovým záznamem z daného jednání zastupitelstva označil v napadeném rozsudku některá vyjádření žalobce jako vulgární (v rozmezí 55:28 až 55:57 záznamu). Vedle toho též soud zjistil, že v čase 57:00 předsedající žalobci „výslovně odebral slovo“ (viz bod 16 napadeného rozsudku). Těmito okolnostmi se krajský soud ve svém hodnocení zákonnosti zásahu nijak nezabýval. Pominul přitom, že jednací řád výslovně upravuje institut odnětí slova. A to nejen v čl. 6 odst. 9 („Všem vystupujícím uděluje, popřípadě odnímá slovo předsedající.“), ale zejména v čl. 7 označeném marginální rubrikou Nerušený průběh zasedání, pořádková opatření. Podle odstavce 2 tohoto článku „V průběhu zasedání zastupitelstva uděluje a odnímá slovo všem vystupujícím předsedající. Předsedající odnímá slovo vystupujícím zejména, ujímají li se slova svévolně, odchylují li se zcela od tématu, překračují li vymezený čas pro svá vystoupení, porušují li obsahem svých vystoupení právní řád České republiky či jednací řád, popřípadě, má li obsah jejich vystoupení vulgární charakter.“

[17] Postavení krajského soudu bylo v daném ohledu ztíženo tím, že argumentace uplatňovaná stěžovatelem v průběhu řízení před krajským soudem se vyznačovala značnou mírou obecnosti a odkazováním na jednání žalobce v minulosti. Z vyjádření žalovaného k žalobě ze dne 9. 2. 2025, jakož i z tvrzení místostarosty v rámci jednání před krajským soudem dne 24. 4. 2025, je nicméně dostatečně patrný poukaz na to, že stěžovatel dlouhodobě vnímá jednání žalobce jako problematické, vulgární, urážlivé a narušující jednání zastupitelstva. Shledal li tedy krajský soud, že předsedající žalobci formálně odňal slovo, měl současně alespoň stručně (vzhledem k relativní obecnosti tvrzení žalovaného) vyhodnotit, zda tento krok předsedajícího nemá oporu v čl. 7 jednacího řádu. Takové posouzení však v napadeném rozsudku chybí, jeho odůvodnění je tudíž nedostatečné. Z tohoto hlediska je kasační stížnost důvodná. Shledaná vada opodstatňuje zrušení napadeného rozsudku.

[18] Druhým omezením práva plynoucího z § 16 odst. 2 písm. c) obecního zřízení je skutečnost, že občan obce může na zasedání zastupitelstva vyjadřovat svá stanoviska pouze k projednávaným věcem. Také v tomto ohledu je argumentace stěžovatele uplatněná v kasační stížnosti podstatně rozsáhlejší, konkrétnější a propracovanější než tvrzení uváděná jím v pozici žalovaného v řízení před krajským soudem. Ve vyjádření k žalobě ze dne 9. 2. 2025 totiž stěžovatel pouze v rámci odstavce, v němž poukazoval na pravidelný a opakující se způsob jednání žalobce, konstatoval, že žalobce se do diskuze k jednotlivým bodům programu „přihlašuje až po uzavření projednávaného bodu a nevyjadřuje se k projednávané záležitosti (jednací řád čl. 6 odst. 11 a 13)“.

[19] Krajský soud se touto problematikou zabýval implicitně v bodě 16 napadeného rozsudku, v němž při popisu skutkových zjištění plynoucích z provedeného dokazování učinil i určité hodnotící úvahy týkající se právě daného tématu. Konkrétně mimo jiné uvedl, že „[v] čase 54:14 žalobce začíná hovořit k tématu bodu programu“, nebo že „[v] čase 54:21 žalobce pokračuje a hovoří k tématu. Dále je přítomnými v podstatě neustále přerušován (...)“. Na konci daného odstavce pak krajský soud ještě uvedl větu: „Žalobce tak k bodu programu hovořil v rozsahu stopáže záznamu 54:14–56:17, tedy 2 minuty a 3 vteřiny.“ Do tohoto časového vymezení ovšem spadají i různé, krajským soudem popsané, slovní kontroverze žalobce s dalšími osobami. Není tak zcela patrné, že posledně citovaná věta byla opravdu míněna tak, že žalobce po celou tuto dobu hovořil k projednávanému bodu programu rozuměno k věci samé, nikoli v jejím rámci.

[20] S uvedeným hodnocením se nicméně Nejvyšší správní soud po vyslechnutí příslušné části zvukového záznamu ztotožnil. Z projevu žalobce totiž plyne zřetelná snaha vyjádřit se věcně k bodu programu, přičemž od této snahy jej odvádějí spíše jednotlivé interakce dalších osob. Ze záznamu je sice patrná vzájemná nevraživost diskutujících a z ní vyplývající určitá míra vypjatosti situace, nelze jej však hodnotit tak, že se žalobce nevyjadřoval k projednávané záležitosti, jak tvrdí stěžovatel.

[21] I vzhledem k obecnosti obsahu argumentace stěžovatele uplatněné v řízení o žalobě tak lze mít za to, že reakce krajského soudu na tvrzení o vyjadřování se žalobce mimo rozsah projednávané záležitosti byla dostačující. Samozřejmě si přitom nelze nevšimnout, že čl. 7 odst. 2 jednacího řádu obdobnou typovou situaci předpokládá a umožňuje předsedajícímu odejmout vystupujícím slovo mimo jiné i tehdy, odchylují li se zcela od tématu. V ideálním případě by tedy soud měl v návaznosti na relevantní tvrzení účastníků řízení vyhodnotit, zda tomu tak v daném případě bylo a zda předsedající skutečně podle daného ustanovení postupoval.

[22] Nejvyšší správní soud, vázán ustanovením § 109 odst. 5 s. ř. s., nepřihlížel ke skutečnostem, které stěžovatel uplatnil poté, kdy bylo vydáno napadené rozhodnutí. V daném případě se jednalo zejména o skutková tvrzení poukazující na konkrétní vyjádření žalobce k jiným projednávaným bodům programu zasedání zastupitelstva obce. Ostatně krajský soud zaměřující se na předmět žaloby při jednání k důkazu provedl pouze část zvukového záznamu (v rozsahu cca od 52. do 58. minuty), přičemž k tomuto postupu neměli účastníci k jeho výslovnému dotazu námitek.

[23] Nejvyšší správní soud pro nadbytečnost neprováděl dokazování listinami, které obdržel od žalobce dne 27. 9. 2025 spolu s vyjádřením ke kasační stížnosti. Žalobce jimi chtěl podpořit svoje tvrzení, že jeho činnost je zaměřená politicky. Pro řízení o kasační stížnosti by však informace z těchto listin plynoucí nic nepřinesly. V. Závěr a náklady řízení

[24] Nejvyšší správní soud tedy dospěl k závěru o důvodnosti kasační stížnosti. Proto podle § 110 odst. 1 s. ř. s. zrušil napadený rozsudek a věc vrátil krajskému soudu k dalšímu řízení. V dalším řízení je krajský soud vázán právním názorem vysloveným Nejvyšším správním soudem v tomto rozsudku (§ 110 odst. 4 s. ř. s.). Bude se v něm výslovně zabývat tím, zda postup žalovaného při odnětí slova žalobci neměl oporu v čl. 7 jednacího řádu. Dospěje li přitom k závěru, že tomu tak bylo, neopomene vyhodnotit povahu a intenzitu žalobcova jednání tak, aby na základě jednacího řádu zastupitelstva obce nedošlo k vyprázdnění či nepřiměřené restrikci ze zákona plynoucího práva zletilého občana obce vyjadřovat na zasedání zastupitelstva obce svá stanoviska k projednávaným věcem.

[25] O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti soud nerozhodoval vzhledem k § 110 odst. 3 větě první s. ř. s. Zruší li Nejvyšší správní soud rozhodnutí krajského soudu a vrátí li mu věc k dalšímu řízení, rozhodne krajský soud v novém rozhodnutí i o náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti.

[26] Vzhledem k projednání a rozhodnutí věci samé se Nejvyšší správní soud nezabýval návrhem žalobce ze dne 26. 9. 2025 na nařízení předběžného opatření spočívajícího v zákazu činnosti zastupitelstva obce Božanov.

Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné. V Brně dne 22. října 2025

Lenka Kaniová předsedkyně senátu

Plný text rozhodnutí