[13] Nejprve je vhodné stručně shrnout
podstatu správního deliktu dle § 88 odst. 1
písm. e) zákona o ochraně přírody a krajiny.
Správního deliktu se dopustí právnická osoba, která chová zvláště chráněné živočichy
bez povolení. Tímto povolením se rozumí výjimka ze zákazů u zvláště chráněných živočichů vydávaná za podmínek upravených
v § 56 citovaného zákona. Zákaz chovat zvláště chráněné živočichy v zajetí je stanoven
§ 50 odst. 2, přičemž rozhodnutím dle § 56
lze udělit z tohoto zákazu výjimku.
[14] Městský soud se ztotožnil se závěrem
žalovaného, že žalobkyně není právní nástupkyní Nadace Zayferus, takže na ni nepřešla
práva vyplývající z rozhodnutí Ministerstva
životního prostředí o udělení výjimky ze zákazů u zvláště chráněných živočichů. Tento
závěr není kasační stížností zpochybněn.
Znaky skutkové podstaty správního deliktu
dle § 88 odst. 1 písm. e) zákona o ochraně přírody a krajiny byly dle městského soudu žalobkyní formálně naplněny, neboť bez povolení chovala zvláště chráněné živočichy
(dravce a sovy) v zajetí. Výjimky udělené žalovaným Nadaci Zayferus se žalobkyně nemůže z důvodu právní diskontinuity mezi činností Nadace Zayferus a žalobkyně dovolávat.
[15] Odpovědnost právnické osoby za
správní delikt dle zákona o ochraně přírody
a krajiny je objektivní. Liberačním důvodem
není ani dobrá víra osoby, která správní delikt spáchala, o tom, že jedná v souladu s právem (viz již citovaný rozsudek čj. 5 A
110/2001-34). V tomto lze dát plně za pravdu
stěžovateli.
[16] V nyní posuzovaném případě ovšem
nejde o to, zda prostá dobrá víra, založená
pouze na subjektivním přesvědčení pachatele správního deliktu, je liberačním důvodem.
Ve skutečnosti jde o otázku dosahující zcela
jiné kvality než argument prostou dobrou vírou. Je totiž třeba posoudit, zda dlouhodobá,
konzistentní činnost správního orgánu spočívající ve vydávání registračních listů žalobkyni,
která ve skutečnosti byla v rozporu se zákonem a která v žalobkyni vyvolala přesvědčení, že chová zvláště chráněné živočichy v souladu se zákonem, nebrání uložení pokuty
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 9 / 2 013
žalobkyni za správní delikt. Na věc proto nelze aplikovat závěr vyjádřený v rozsudku Nejvyššího správního soudu čj. 5 A 110/2001-34,
neboť ten se týká pouze obrany prostou dobrou vírou. Nepostihuje však případy, kdy pachatel správního deliktu byl ve své dobré víře
dlouhodobě utvrzován ze strany orgánů veřejné správy jejich aktivní činností.
[17] Skutkové okolnosti tohoto případu
jsou takové, že rozhodnutím ze dne 8. 2. 1999
udělil stěžovatel Nadaci Zayferus výjimku podle § 56 zákona o ochraně přírody a krajiny,
jíž povolil chovat v zajetí v ní vyjmenované
druhy zvláště chráněných živočichů. Výjimka
je koncipována obecně jako rámcové rozhodnutí s tím, že se vztahuje pouze na ty jedince
vyjmenovaných druhů zvláště chráněných živočichů, na které žalovaný vystaví registrační
kartu. Registrační karta měla být vystavena
po oznámení všech známých údajů o chovaném jedinci (původ, označení) a měla sloužit
jako doklad o prokázání původu.
[17] Skutkové okolnosti tohoto případu
jsou takové, že rozhodnutím ze dne 8. 2. 1999
udělil stěžovatel Nadaci Zayferus výjimku podle § 56 zákona o ochraně přírody a krajiny,
jíž povolil chovat v zajetí v ní vyjmenované
druhy zvláště chráněných živočichů. Výjimka
je koncipována obecně jako rámcové rozhodnutí s tím, že se vztahuje pouze na ty jedince
vyjmenovaných druhů zvláště chráněných živočichů, na které žalovaný vystaví registrační
kartu. Registrační karta měla být vystavena
po oznámení všech známých údajů o chovaném jedinci (původ, označení) a měla sloužit
jako doklad o prokázání původu.
[18] Jak sám stěžovatel připouští, praxe
vydávání registračních karet k povolení o výjimce nemá oporu v platných právních předpisech. Předmět rozhodnutí o výjimce ze zákazu u zvláště chráněných živočichů (§ 56
zákona o ochraně přírody a krajiny) není formulován tak, aby na jeho základě bylo možno
identifikovat konkrétního
jedince zvláště
chráněného druhu živočichů, nýbrž abstraktněji (neomezený počet blíže neurčených jedinců vyjmenovaných druhů zvláště chráněných
živočichů). Nástrojem, který činí pojítko mezi konkrétním jedincem zvláště chráněného
druhu živočichů a tímto rozhodnutím o výjimce, je teprve vystavení registrační karty na
základě údajů o jedinci ohlášených osobou
oprávněnou z výjimky. Vystavení registrační
karty tak de facto uzavírá celý proces udělení
výjimky dle § 56 ve vztahu ke konkrétnímu
jedinci zvláště chráněného druhu živočichů.
Předmět rozhodnutí o výjimce se tak stává
konkrétním, přičemž se však definitivně neuzavírá, neboť vystavením registrační karty na
dalšího jedince se předmět rozhodnutí rozšiřuje. Zdejší soud neřešil, a řešit ani nemusel,
nakolik je tato administrativní konstrukce
souladná či naopak rozporná se zákonem. Ze
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 9 / 2 013
spisu
jedná
je totiž nepochybné, že se
o správní praxi, kterou stěžovatel ve vztahu
k držiteli výjimky (Nadace Zayferus) zavedl.
[18] Jak sám stěžovatel připouští, praxe
vydávání registračních karet k povolení o výjimce nemá oporu v platných právních předpisech. Předmět rozhodnutí o výjimce ze zákazu u zvláště chráněných živočichů (§ 56
zákona o ochraně přírody a krajiny) není formulován tak, aby na jeho základě bylo možno
identifikovat konkrétního
jedince zvláště
chráněného druhu živočichů, nýbrž abstraktněji (neomezený počet blíže neurčených jedinců vyjmenovaných druhů zvláště chráněných
živočichů). Nástrojem, který činí pojítko mezi konkrétním jedincem zvláště chráněného
druhu živočichů a tímto rozhodnutím o výjimce, je teprve vystavení registrační karty na
základě údajů o jedinci ohlášených osobou
oprávněnou z výjimky. Vystavení registrační
karty tak de facto uzavírá celý proces udělení
výjimky dle § 56 ve vztahu ke konkrétnímu
jedinci zvláště chráněného druhu živočichů.
Předmět rozhodnutí o výjimce se tak stává
konkrétním, přičemž se však definitivně neuzavírá, neboť vystavením registrační karty na
dalšího jedince se předmět rozhodnutí rozšiřuje. Zdejší soud neřešil, a řešit ani nemusel,
nakolik je tato administrativní konstrukce
souladná či naopak rozporná se zákonem. Ze
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 9 / 2 013
spisu
jedná
je totiž nepochybné, že se
o správní praxi, kterou stěžovatel ve vztahu
k držiteli výjimky (Nadace Zayferus) zavedl.
[19] Žalobkyně na tuto etablovanou praxi
navázala, přičemž se odvolávala na výjimku
udělenou stěžovatelem Nadaci Zayferus. Stěžovatel takový postup ze strany žalobkyně akceptoval a pokračoval ve vydání registračních karet pro nové exempláře zvláště
chráněných živočichů (viz např. registrační
karta ze dne 11. 7. 2003, evidenční č. FC0024,
ze dne 25. 11. 2003, evidenční č. FC0025).
Uvedený postup byl samozřejmě v rozporu
se zákonem, neboť registrační karty byly vydávány osobě odlišné od držitele rozhodnutí
o udělení výjimky. Bylo jednoznačně na odpovědnosti stěžovatele, aby po žalobkyni požadoval prokázat právní nástupnictví po držiteli výjimky, tedy Nadaci Zayferus. Stěžovatel
neprokázal, ale ani netvrdil, že by žalobkyně
předkládala spolu s žádostmi o vydání registrační karty nepravdivé či podvržené dokumenty, a tedy že by se pokoušela stěžovatele
zlomyslně obelstít. Je samozřejmě možné, že
informaci
žalobkyně uváděla nepravdivou
ohledně svého právního nástupnictví po Nadaci Zayferus. Bylo ovšem povinností žalovaného,
aby pravdivost této informace ověřil, typicky
vyžádáním listin o právním nástupnictví.
[19] Žalobkyně na tuto etablovanou praxi
navázala, přičemž se odvolávala na výjimku
udělenou stěžovatelem Nadaci Zayferus. Stěžovatel takový postup ze strany žalobkyně akceptoval a pokračoval ve vydání registračních karet pro nové exempláře zvláště
chráněných živočichů (viz např. registrační
karta ze dne 11. 7. 2003, evidenční č. FC0024,
ze dne 25. 11. 2003, evidenční č. FC0025).
Uvedený postup byl samozřejmě v rozporu
se zákonem, neboť registrační karty byly vydávány osobě odlišné od držitele rozhodnutí
o udělení výjimky. Bylo jednoznačně na odpovědnosti stěžovatele, aby po žalobkyni požadoval prokázat právní nástupnictví po držiteli výjimky, tedy Nadaci Zayferus. Stěžovatel
neprokázal, ale ani netvrdil, že by žalobkyně
předkládala spolu s žádostmi o vydání registrační karty nepravdivé či podvržené dokumenty, a tedy že by se pokoušela stěžovatele
zlomyslně obelstít. Je samozřejmě možné, že
informaci
žalobkyně uváděla nepravdivou
ohledně svého právního nástupnictví po Nadaci Zayferus. Bylo ovšem povinností žalovaného,
aby pravdivost této informace ověřil, typicky
vyžádáním listin o právním nástupnictví.
[20] Tím, že stěžovatel vydával žalobkyni
registrační karty v návaznosti na výjimku povolenou Nadaci Zayferus, utvrdil ji v tom, že
její jednání, na které se výjimka vztahuje, totiž chov zvláště chráněných živočichů v zajetí, je v souladu se zákonem. Naopak, pokud
by stěžovatel postupoval správně, tj. odmítl
vyhotovovat registrační karty z důvodu, že žalobkyně není držitelkou výjimky dle § 56 zákona o ochraně přírody a krajiny, jednoznačně by dal žalobkyni na srozuměnou, že není
osobou oprávněnou z rozhodnutí o výjimce
ze dne 8. 2. 1999. Teprve v tomto případě by
byla relevantní argumentace stěžovatele, že
žalobkyně jakožto osoba odborně znalá problematiky chovu zvláště chráněných živočichů v zajetí musela vědět, že její počínání je
v rozporu se zákonem. Namísto toho však
právě stěžovatel spoluvytvářel zdání, že jednání žalobkyně je souladné se zákonem,
a v tomto zdání ji vlastní protiprávní činností
po nezanedbatelnou dobu udržoval.
[21] Skutečnost, že žalobkyně není držitelkou výjimky dle § 56 zákona o ochraně přírody a krajiny ve vztahu k dravcům a sovám
specifikovaným v rozhodnutí správního orgánu I. stupně, nepostřehla ani Česká inspekce životního prostředí při provádění kontroly dodržování právních předpisů žalobkyní
dne 22. 8. 2005, dokonce ani v následně zahájeném správním řízení. Teprve stěžovatel
jako odvolací orgán na základě provedených
důkazů zjistil tento nedostatek. Je to přitom
ten stejný orgán, který předtím žalobkyni vystavoval registrační karty k týmž jedincům
zvláště chráněných živočichů.
[21] Skutečnost, že žalobkyně není držitelkou výjimky dle § 56 zákona o ochraně přírody a krajiny ve vztahu k dravcům a sovám
specifikovaným v rozhodnutí správního orgánu I. stupně, nepostřehla ani Česká inspekce životního prostředí při provádění kontroly dodržování právních předpisů žalobkyní
dne 22. 8. 2005, dokonce ani v následně zahájeném správním řízení. Teprve stěžovatel
jako odvolací orgán na základě provedených
důkazů zjistil tento nedostatek. Je to přitom
ten stejný orgán, který předtím žalobkyni vystavoval registrační karty k týmž jedincům
zvláště chráněných živočichů.
[22] Jestliže státní moc svojí vlastní protiprávní činností utvrzovala žalobkyni v jejím
přesvědčení, že chová zvláště chráněné živočichy v zajetí v souladu se zákonem, tedy že je
držitelkou potřebné výjimky ze zákazů
u zvláště chráněných živočichů, nemůže ji následně poté, co konečně důkladně zjistí skutkový stav věci, sankcionovat za to, že chovala
zvláště chráněné živočichy bez povolení (tedy výjimky dle § 56 zákona o ochraně přírody
a krajiny). Rozhodnutí o uložení pokuty, včetně rozhodnutí stěžovatele o odvolání, narušuje princip důvěry jednotlivce v rozhodovací činnost státu, jeho akty a postup vůči
adresátům státní moci (srov. nález ze dne
11. 5. 2005 sp. zn. II. ÚS 487/03, N 103/37
SbNU 383, č. 103/2005 Sb. ÚS). Z ústavněprávních hledisek je stěží akceptovatelné, pokud státní orgán při výkonu veřejné moci autoritativně přezkoumá a osvědčí určité
skutečnosti, čímž vyvolá v jednotlivci dobrou
víru ve správnost těchto skutečností a v samotný akt státu, aby následně jednotlivce
sankcionoval za to, že tyto skutečnosti mocensky aprobované státem v předchozím aktu
jsou nesprávné (viz nález ze dne 3. 12. 2007,
sp. zn. I. ÚS 544/06, N 217/47 SbNU 855,
č. 217/2007 Sb. ÚS, dále též nález ze dne 10. 7. 2008,
sp. zn. II. ÚS 2742/07, N 130/50 SbNU 139,
č. 130/2008 Sb. ÚS).
[23] Tento postulát je třeba vztáhnout
i na případy, kdy výstupem činnosti správního orgánu není správní rozhodnutí stricto
sensu, ale jde o postup, který s ohledem na
okolnosti případu v jednotlivci legitimně
vzbuzuje přesvědčení, že soulad jeho činnosti se zákonem byl správním orgánem přezkoumán a nebyly shledány nedostatky. Jednotlivec má totiž právo spoléhat nejen na to,
že správní rozhodnutí vydávaná správními orgány jsou v souladu se zákonem, ale též že veškerá další činnost těchto orgánů odpovídá zákonným požadavkům. Na těchto závěrech je
třeba trvat tím spíše, má-li být dovozena odpovědnost jednotlivce za správní delikt, tedy
uplatněna represivní složka výkonu státní moci. Není-li stát schopen dostát svého závazku
vykonávat moc v souladu se zákonem (zásada
legality), není legitimní, aby uplatňoval sankce vůči jednotlivci, jenž se s důvěrou spoléhal
na správnost postupu správního orgánu.
[23] Tento postulát je třeba vztáhnout
i na případy, kdy výstupem činnosti správního orgánu není správní rozhodnutí stricto
sensu, ale jde o postup, který s ohledem na
okolnosti případu v jednotlivci legitimně
vzbuzuje přesvědčení, že soulad jeho činnosti se zákonem byl správním orgánem přezkoumán a nebyly shledány nedostatky. Jednotlivec má totiž právo spoléhat nejen na to,
že správní rozhodnutí vydávaná správními orgány jsou v souladu se zákonem, ale též že veškerá další činnost těchto orgánů odpovídá zákonným požadavkům. Na těchto závěrech je
třeba trvat tím spíše, má-li být dovozena odpovědnost jednotlivce za správní delikt, tedy
uplatněna represivní složka výkonu státní moci. Není-li stát schopen dostát svého závazku
vykonávat moc v souladu se zákonem (zásada
legality), není legitimní, aby uplatňoval sankce vůči jednotlivci, jenž se s důvěrou spoléhal
na správnost postupu správního orgánu.
[24] Soud si je vědom, že zákon o ochraně
přírody a krajiny neupravuje žádný liberační
důvod. To však není důvodem pro to, aby
soud rezignoval na svoji povinnost nalézt
s ohledem na konkrétní okolnosti daného
sporu spravedlivé řešení. Přitom je nezbytné
vycházet z individuálních rozměrů každého
jednotlivého případu, které jsou založeny na
konkrétních skutkových okolnostech. Mnohé
případy a jejich specifické okolnosti mohou
být značně komplikované a netypické; to však
nevyvazuje obecné soudy z povinnosti udělat
vše pro spravedlivé řešení (viz nález Ústavního soudu ze dne 7. 9. 2010, sp. zn. Pl. ÚS 34/09,
N 187/58 SbNU 647, č. 187/2010 Sb. ÚS).
[25] Byť rozsudky NSS ze dne 11. 9. 2008,
čj. 1 As 30/2008-49, č. 1746/2009 Sb. NSS,
a ze dne 9. 7. 2009, čj. 7 As 17/2009-61,
č. 2408/2011 Sb. NSS, na nyní posuzovanou
věc přímo nedopadají, vyjadřují obecnější
princip, dle něhož následky dysfunkce veřejné moci nelze klást k tíži jednotlivce. Dysfunkce veřejné moci naopak může představovat exkulpační či liberační důvod v oblasti
správněprávní odpovědnosti, pokud se podstatnou měrou podílela na vzniku formálně
protiprávního jednání jednotlivce (srov. čl. 1
odst. 1 Ústavy a z něho vyplývající požadavek
právní jistoty).
[26] Zákonodárce při koncipování pravidel exkulpace či liberace v oblasti odpověd-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 9 / 2 013
Obecně prospěšná společnost ZAYFERUS proti Ministerstvu životního prostředí o ulo-