[13] Nejprve je vhodné stručně shrnout podstatu správního deliktu dle § 88 odst. 1 písm. e) zákona o ochraně přírody a krajiny. Správního deliktu se dopustí právnická osoba, která chová zvláště chráněné živočichy bez povolení. Tímto povolením se rozumí výjimka ze zákazů u zvláště chráněných živočichů vydávaná za podmínek upravených v § 56 citovaného zákona. Zákaz chovat zvláště chráněné živočichy v zajetí je stanoven § 50 odst. 2, přičemž rozhodnutím dle § 56 lze udělit z tohoto zákazu výjimku.
[14] Městský soud se ztotožnil se závěrem žalovaného, že žalobkyně není právní nástupkyní Nadace Zayferus, takže na ni nepřešla práva vyplývající z rozhodnutí Ministerstva životního prostředí o udělení výjimky ze zákazů u zvláště chráněných živočichů. Tento závěr není kasační stížností zpochybněn. Znaky skutkové podstaty správního deliktu dle § 88 odst. 1 písm. e) zákona o ochraně přírody a krajiny byly dle městského soudu žalobkyní formálně naplněny, neboť bez povolení chovala zvláště chráněné živočichy (dravce a sovy) v zajetí. Výjimky udělené žalovaným Nadaci Zayferus se žalobkyně nemůže z důvodu právní diskontinuity mezi činností Nadace Zayferus a žalobkyně dovolávat.
[15] Odpovědnost právnické osoby za správní delikt dle zákona o ochraně přírody a krajiny je objektivní. Liberačním důvodem není ani dobrá víra osoby, která správní delikt spáchala, o tom, že jedná v souladu s právem (viz již citovaný rozsudek čj. 5 A 110/2001-34). V tomto lze dát plně za pravdu stěžovateli.
[16] V nyní posuzovaném případě ovšem nejde o to, zda prostá dobrá víra, založená pouze na subjektivním přesvědčení pachatele správního deliktu, je liberačním důvodem. Ve skutečnosti jde o otázku dosahující zcela jiné kvality než argument prostou dobrou vírou. Je totiž třeba posoudit, zda dlouhodobá, konzistentní činnost správního orgánu spočívající ve vydávání registračních listů žalobkyni, která ve skutečnosti byla v rozporu se zákonem a která v žalobkyni vyvolala přesvědčení, že chová zvláště chráněné živočichy v souladu se zákonem, nebrání uložení pokuty
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 9 / 2 013
žalobkyni za správní delikt. Na věc proto nelze aplikovat závěr vyjádřený v rozsudku Nejvyššího správního soudu čj. 5 A 110/2001-34, neboť ten se týká pouze obrany prostou dobrou vírou. Nepostihuje však případy, kdy pachatel správního deliktu byl ve své dobré víře dlouhodobě utvrzován ze strany orgánů veřejné správy jejich aktivní činností.
[17] Skutkové okolnosti tohoto případu jsou takové, že rozhodnutím ze dne 8. 2. 1999 udělil stěžovatel Nadaci Zayferus výjimku podle § 56 zákona o ochraně přírody a krajiny, jíž povolil chovat v zajetí v ní vyjmenované druhy zvláště chráněných živočichů. Výjimka je koncipována obecně jako rámcové rozhodnutí s tím, že se vztahuje pouze na ty jedince vyjmenovaných druhů zvláště chráněných živočichů, na které žalovaný vystaví registrační kartu. Registrační karta měla být vystavena po oznámení všech známých údajů o chovaném jedinci (původ, označení) a měla sloužit jako doklad o prokázání původu.
[18] Jak sám stěžovatel připouští, praxe vydávání registračních karet k povolení o výjimce nemá oporu v platných právních předpisech. Předmět rozhodnutí o výjimce ze zákazu u zvláště chráněných živočichů (§ 56 zákona o ochraně přírody a krajiny) není formulován tak, aby na jeho základě bylo možno identifikovat konkrétního jedince zvláště chráněného druhu živočichů, nýbrž abstraktněji (neomezený počet blíže neurčených jedinců vyjmenovaných druhů zvláště chráněných živočichů). Nástrojem, který činí pojítko mezi konkrétním jedincem zvláště chráněného druhu živočichů a tímto rozhodnutím o výjimce, je teprve vystavení registrační karty na základě údajů o jedinci ohlášených osobou oprávněnou z výjimky. Vystavení registrační karty tak de facto uzavírá celý proces udělení výjimky dle § 56 ve vztahu ke konkrétnímu jedinci zvláště chráněného druhu živočichů. Předmět rozhodnutí o výjimce se tak stává konkrétním, přičemž se však definitivně neuzavírá, neboť vystavením registrační karty na dalšího jedince se předmět rozhodnutí rozšiřuje. Zdejší soud neřešil, a řešit ani nemusel, nakolik je tato administrativní konstrukce souladná či naopak rozporná se zákonem. Ze
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 9 / 2 013
spisu jedná je totiž nepochybné, že se o správní praxi, kterou stěžovatel ve vztahu k držiteli výjimky (Nadace Zayferus) zavedl.
[19] Žalobkyně na tuto etablovanou praxi navázala, přičemž se odvolávala na výjimku udělenou stěžovatelem Nadaci Zayferus. Stěžovatel takový postup ze strany žalobkyně akceptoval a pokračoval ve vydání registračních karet pro nové exempláře zvláště chráněných živočichů (viz např. registrační karta ze dne 11. 7. 2003, evidenční č. FC0024, ze dne 25. 11. 2003, evidenční č. FC0025). Uvedený postup byl samozřejmě v rozporu se zákonem, neboť registrační karty byly vydávány osobě odlišné od držitele rozhodnutí o udělení výjimky. Bylo jednoznačně na odpovědnosti stěžovatele, aby po žalobkyni požadoval prokázat právní nástupnictví po držiteli výjimky, tedy Nadaci Zayferus. Stěžovatel neprokázal, ale ani netvrdil, že by žalobkyně předkládala spolu s žádostmi o vydání registrační karty nepravdivé či podvržené dokumenty, a tedy že by se pokoušela stěžovatele zlomyslně obelstít. Je samozřejmě možné, že informaci žalobkyně uváděla nepravdivou ohledně svého právního nástupnictví po Nadaci Zayferus. Bylo ovšem povinností žalovaného, aby pravdivost této informace ověřil, typicky vyžádáním listin o právním nástupnictví.
[20] Tím, že stěžovatel vydával žalobkyni registrační karty v návaznosti na výjimku povolenou Nadaci Zayferus, utvrdil ji v tom, že její jednání, na které se výjimka vztahuje, totiž chov zvláště chráněných živočichů v zajetí, je v souladu se zákonem. Naopak, pokud by stěžovatel postupoval správně, tj. odmítl vyhotovovat registrační karty z důvodu, že žalobkyně není držitelkou výjimky dle § 56 zákona o ochraně přírody a krajiny, jednoznačně by dal žalobkyni na srozuměnou, že není osobou oprávněnou z rozhodnutí o výjimce ze dne 8. 2. 1999. Teprve v tomto případě by byla relevantní argumentace stěžovatele, že žalobkyně jakožto osoba odborně znalá problematiky chovu zvláště chráněných živočichů v zajetí musela vědět, že její počínání je v rozporu se zákonem. Namísto toho však právě stěžovatel spoluvytvářel zdání, že jednání žalobkyně je souladné se zákonem,
a v tomto zdání ji vlastní protiprávní činností po nezanedbatelnou dobu udržoval.
[21] Skutečnost, že žalobkyně není držitelkou výjimky dle § 56 zákona o ochraně přírody a krajiny ve vztahu k dravcům a sovám specifikovaným v rozhodnutí správního orgánu I. stupně, nepostřehla ani Česká inspekce životního prostředí při provádění kontroly dodržování právních předpisů žalobkyní dne 22. 8. 2005, dokonce ani v následně zahájeném správním řízení. Teprve stěžovatel jako odvolací orgán na základě provedených důkazů zjistil tento nedostatek. Je to přitom ten stejný orgán, který předtím žalobkyni vystavoval registrační karty k týmž jedincům zvláště chráněných živočichů.
[22] Jestliže státní moc svojí vlastní protiprávní činností utvrzovala žalobkyni v jejím přesvědčení, že chová zvláště chráněné živočichy v zajetí v souladu se zákonem, tedy že je držitelkou potřebné výjimky ze zákazů u zvláště chráněných živočichů, nemůže ji následně poté, co konečně důkladně zjistí skutkový stav věci, sankcionovat za to, že chovala zvláště chráněné živočichy bez povolení (tedy výjimky dle § 56 zákona o ochraně přírody a krajiny). Rozhodnutí o uložení pokuty, včetně rozhodnutí stěžovatele o odvolání, narušuje princip důvěry jednotlivce v rozhodovací činnost státu, jeho akty a postup vůči adresátům státní moci (srov. nález ze dne 11. 5. 2005 sp. zn. II. ÚS 487/03, N 103/37 SbNU 383, č. 103/2005 Sb. ÚS). Z ústavněprávních hledisek je stěží akceptovatelné, pokud státní orgán při výkonu veřejné moci autoritativně přezkoumá a osvědčí určité skutečnosti, čímž vyvolá v jednotlivci dobrou víru ve správnost těchto skutečností a v samotný akt státu, aby následně jednotlivce sankcionoval za to, že tyto skutečnosti mocensky aprobované státem v předchozím aktu jsou nesprávné (viz nález ze dne 3. 12. 2007, sp. zn. I. ÚS 544/06, N 217/47 SbNU 855, č. 217/2007 Sb. ÚS, dále též nález ze dne 10. 7. 2008, sp. zn. II. ÚS 2742/07, N 130/50 SbNU 139, č. 130/2008 Sb. ÚS).
[23] Tento postulát je třeba vztáhnout i na případy, kdy výstupem činnosti správního orgánu není správní rozhodnutí stricto
sensu, ale jde o postup, který s ohledem na okolnosti případu v jednotlivci legitimně vzbuzuje přesvědčení, že soulad jeho činnosti se zákonem byl správním orgánem přezkoumán a nebyly shledány nedostatky. Jednotlivec má totiž právo spoléhat nejen na to, že správní rozhodnutí vydávaná správními orgány jsou v souladu se zákonem, ale též že veškerá další činnost těchto orgánů odpovídá zákonným požadavkům. Na těchto závěrech je třeba trvat tím spíše, má-li být dovozena odpovědnost jednotlivce za správní delikt, tedy uplatněna represivní složka výkonu státní moci. Není-li stát schopen dostát svého závazku vykonávat moc v souladu se zákonem (zásada legality), není legitimní, aby uplatňoval sankce vůči jednotlivci, jenž se s důvěrou spoléhal na správnost postupu správního orgánu.
[24] Soud si je vědom, že zákon o ochraně přírody a krajiny neupravuje žádný liberační důvod. To však není důvodem pro to, aby soud rezignoval na svoji povinnost nalézt s ohledem na konkrétní okolnosti daného sporu spravedlivé řešení. Přitom je nezbytné vycházet z individuálních rozměrů každého jednotlivého případu, které jsou založeny na konkrétních skutkových okolnostech. Mnohé případy a jejich specifické okolnosti mohou být značně komplikované a netypické; to však nevyvazuje obecné soudy z povinnosti udělat vše pro spravedlivé řešení (viz nález Ústavního soudu ze dne 7. 9. 2010, sp. zn. Pl. ÚS 34/09, N 187/58 SbNU 647, č. 187/2010 Sb. ÚS).
[25] Byť rozsudky NSS ze dne 11. 9. 2008, čj. 1 As 30/2008-49, č. 1746/2009 Sb. NSS, a ze dne 9. 7. 2009, čj. 7 As 17/2009-61, č. 2408/2011 Sb. NSS, na nyní posuzovanou věc přímo nedopadají, vyjadřují obecnější princip, dle něhož následky dysfunkce veřejné moci nelze klást k tíži jednotlivce. Dysfunkce veřejné moci naopak může představovat exkulpační či liberační důvod v oblasti správněprávní odpovědnosti, pokud se podstatnou měrou podílela na vzniku formálně protiprávního jednání jednotlivce (srov. čl. 1 odst. 1 Ústavy a z něho vyplývající požadavek právní jistoty).
[26] Zákonodárce při koncipování pravidel exkulpace či liberace v oblasti odpověd-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 9 / 2 013
Obecně prospěšná společnost ZAYFERUS proti Ministerstvu životního prostředí o ulo-