I. Naplnění ústavního práva na informace (čl. 17 Listiny základních práv a svobod) je klíčovým prvkem vztahu mezi státem a občanem. Proto zákon č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, vychází z pravidla, že informace se (až na výjimky) poskytují. Omezení či podmiňování této informační povinnosti podléhá restriktivnímu výkladu a musí být řádně odůvodněno (důkazní břemeno leží na povinných subjektech). To platí i o úplatnosti (mimořádně rozsáhlého) vyhledávání informací (§ 17 uvedeného zákona). II. Přístup k informacím má být svobodný (bez jakéhokoliv, včetně finančního, zatížení). Úplatnost souvisí s tím, že vyhledání informací bude pro povinný subjekt zátěží nad míru obvyklou (kvůli konkrétním podmínkám u povinného subjektu, množství požadovaných informací nebo jejich povaze). Povinný subjekt proto musí odůvodnit, proč se jedná o mimořádně rozsáhlé vyhledávání (§ 17 odst. 1 zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím) a nejde o vyhledávání běžné (zvláště jde-li o informace potřebné k jeho každodenní činnosti). III. Povinný subjekt musí alespoň rámcově uvést, jaké jednotlivé úkony jsou pro vyhledání informace nutné a kolik času na vyhledávání informace bude potřeba. Ačkoliv je sazba stanovena nařízením vlády č. 173/2006 Sb., o zásadách stanovení úhrad a licenčních odměn za poskytování informací podle zákona o svobodném přístupu k informacím, musí být z rozhodnutí povinného subjektu jasné, jak byla konkrétně určena. Náklady vzniklé v souvislosti s mimořádně rozsáhlým vyhledáváním informací (§ 17 odst. 1 zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím) musí být vždy reálné (byť ne zcela přesné) a nesmí odrazovat žadatele od toho, aby informace vůbec vyžadovali. Při stanovení sazby z průměrných osobních nákladů je třeba započítat nikoliv všechny zaměstnance, ale jen ty, kteří se na vyhledávání informací mohou reálně podílet.
[20] Sporná je v posuzované věci otázka, zda byly naplněny podmínky § 17 odst. 3 informačního zákona, tedy zda žalovaný dostatečně zdůvodnil, na základě jakých skutečností a jakým způsobem byla výše úhrady za mimořádně rozsáhlé vyhledání informací povinným subjektem vyčíslena.
[21] Podmínky pro předepsání úhrady za poskytnutí informací, včetně podmínek pro případné odložení žádosti pro nezaplacení předepsané úhrady vymezuje § 17 informační zákona. Podle § 17 odst. 1 informačního zákona „jsou povinné subjekty v souvislosti s poskytováním informací oprávněny žádat úhradu ve výši, která nesmí přesáhnout náklady spojené s pořízením kopií, opatřením technických nosičů dat a s odesláním informací žadateli. Povinný subjekt může vyžádat i úhradu za mimořádně rozsáhlé vyhledání informací.“
[22] Podle § 17 odst. 3 tohoto zákona je povinný subjekt oprávněn žadatele písemně vyzvat k úhradě spojené s poskytnutím informace v případě, že požadované informace vyžadují ze strany povinného subjektu mimořádně rozsáhlé vyhledání. Z oznámení musí být podle § 17 odst. 3 „zřejmé, na základě jakých skutečností a jakým způsobem byla výše úhrady povinným subjektem vyčíslena.“
[23] Dle čl. 17 odst. 1 Listiny „[s]voboda projevu a právo na informace jsou zaručeny.“ Dle čl. 17 odst. 5 Listiny „[s]tátní orgány a orgány územní samosprávy jsou povinny přiměřeným způsobem poskytovat informace o své činnosti. Podmínky a provedení stanoví zákon.“
[24] Právo na informace (svobodný přístup k nim) je „sestrou“ svobody projevu. Smyslem čl. 17 odst. 5 Listiny je primárně textuálně konkretizovat a formulovat v zrcadlovém obraze skutečnost již plynoucí z obecněji formulovaných ostatních odstavců čl. 17 Listiny, tedy stanovit povinnost státu poskytovat informace (a to i aktivně); je-li formulováno právo na informace, tedy veřejné subjektivní právo, míní se tím automaticky odpovídající povinnost veřejné moci umožnit realizaci tohoto práva (srov. nález Ústavního soudu ze dne 5. 5. 2010, sp. zn. I. ÚS 1885/09, č. 103/2010 Sb. ÚS). Toto zdůraznění informační povinnosti orgánů veřejné moci je zároveň argumentem proti oslabování základního práva na informace, resp. omezování jeho uplatňování mimo jiné i požadováním nepřiměřených úhrad za „vyhledávání“ informací, kterými by ostatně příslušný orgán měl disponovat, protože jsou potřebné i pro něj samotného jako reflexe vlastní činnosti a zdroj pro přemýšlení o jejím zlepšení.
[25] Právo na informace představuje jednu z právních záruk zákonnosti ve veřejné správě. Dává občanům možnost kontrolovat fungování veřejné moci, což představuje jeden ze základních atributů demokratického státu. Zároveň je i prostředkem ochrany ústavnosti, neboť slouží k naplňování ústavního příkazu čl. 2 odst. 3 Ústavy, podle kterého má státní moc sloužit všem občanům a může být uplatňována jen v případech, v mezích a způsoby, které stanoví zákon. Jinými slovy, právo na svobodný přístup k informacím je jedním z prostředků, kterým je možné kontrolovat, zda platí ústavní východisko, že stát je tu pro občany, nikoliv občané pro stát (srov. rozsudek NSS ze dne 15. 11. 2012, čj. 2 Ans 13/2012-14).
[25] Právo na informace představuje jednu z právních záruk zákonnosti ve veřejné správě. Dává občanům možnost kontrolovat fungování veřejné moci, což představuje jeden ze základních atributů demokratického státu. Zároveň je i prostředkem ochrany ústavnosti, neboť slouží k naplňování ústavního příkazu čl. 2 odst. 3 Ústavy, podle kterého má státní moc sloužit všem občanům a může být uplatňována jen v případech, v mezích a způsoby, které stanoví zákon. Jinými slovy, právo na svobodný přístup k informacím je jedním z prostředků, kterým je možné kontrolovat, zda platí ústavní východisko, že stát je tu pro občany, nikoliv občané pro stát (srov. rozsudek NSS ze dne 15. 11. 2012, čj. 2 Ans 13/2012-14).
[26] V době, která se často nazývá informačním věkem, je naplnění ústavního práva na informace, které mají k dispozici státní orgány, orgány územní samosprávy a další právní subjekty, které na základě zákona rozhodují o právech a povinnostech fyzických a právnických osob, klíčovým prvkem vztahu mezi státem a občanem (blíže srov. důvodovou zprávu k senátnímu návrhu zákona o svobodném přístupu k informacím, tisk č. 16, Poslanecká sněmovna Parlamentu ČR, III. volební období 1998–2002, Obecná část, str. 20, digitální repozitář, www.psp.cz). Informační zákon vychází z pravidla, že informace se (až na výjimky) poskytují.
[27] Projevem výše uvedeného „nastavení“ (výchozího pravidla chování) je i skutečnost, že omezení či podmiňování poskytování informací (ony výjimky) podléhají restriktivnímu výkladu a musí být řádně odůvodněné (důkazní břemeno leží na povinných subjektech).
[28] Jednou z výše uvedených výjimek je i úplatnost (mimořádně rozsáhlého) vyhledávání informací. Přístup k informacím (jejich poskytování) má být, jak název informačního zákona napovídá, svobodný (bez jakéhokoliv, včetně finančního, zatížení). Úplatnost souvisí s tím, že s ohledem na konkrétní podmínky u povinného subjektu a na množství požadovaných informací nebo jejich povahu bude vyhledání informací pro povinný subjekt zátěží nad míru obvyklou (srov. rozsudek NSS ze dne 20. 10. 2016, čj. 5 As 35/2016-25). Povinný subjekt proto stíhá povinnost odůvodnit, proč se jedná o mimořádně rozsáhlé vyhledávání informací a nejde o vyhledávání běžné (zvláště, jde-li o informace potřebné k jeho každodenní činnosti). V písemném oznámení o požadované úhradě musí povinný subjekt uvést, na základě jakých skutečností a jakým způsobem byla výše úhrady vyčíslena (srov. § 17 odst. 3 informačního zákona), tzn., musí uvést nejen jednotkovou sazbu a počet hodin, po které by trvalo vyhledání informace, ale též náležitě odůvodnit, v čem mimořádná rozsáhlost vyhledávání spočívala (srov. rozsudek NSS ze dne 21. 6. 2017, čj. 6 As 326/2016-32).
[29] Požadavek na řádnost odůvodnění (procedurální záruka ochrany práva na informace) není samoúčelný.
[29] Požadavek na řádnost odůvodnění (procedurální záruka ochrany práva na informace) není samoúčelný.
[30] Pravidlo o bezplatném poskytování informací ve spojení s obecným požadavkem hospodárného a efektivního nakládání s veřejnými prostředky (které fakticky vytvářejí žadatelé o informace) se odráží v povinnosti povinných subjektů usilovat o to, aby bylo do práv žadatelů zasaženo v co nejmenší míře. Z odůvodnění rozhodnutí povinného subjektu tedy musí vyplývat, vyhledání jakých informací již pro povinný subjekt bude zátěží nad míru obvyklou a v čem toto zatížení spočívá. Žadatel by se tedy od povinných subjektů měl dozvědět i to, že pokud by žádal pouze určité informace (týká-li se jeho žádost poskytnutí více informací), budou mu poskytnuty bezúplatně. Informace mají být poskytovány aktivně, bezplatně k žádosti a až jako poslední možností je poskytnutí informací za přiměřenou úplatu.
[31] Jde-li o samotné stanovení výše úhrady, musí být z rozhodnutí povinného subjektu patrné, nejenom proč byla úhrada stanovena, ale i za co a jak. Nepostačí pak prostý odkaz na sazbu násobenou odhadem času, který vyhledávání informace zabere, neboť rozhodnutí, včetně výše stanovené úhrady, musí být přezkoumatelné co do důvodnosti, účelnosti a přiměřenosti vyčíslení úhrady. Povinný subjekt musí alespoň rámcově uvést, jaké jednotlivé úkony jsou pro vyhledání informace zapotřebí a kolik času na vyhledávání informace bude potřeba. Ačkoliv je sazba stanovena vládním nařízením, musí být z rozhodnutí povinného subjektu zjistitelné, jak (jakým způsobem) byla konkrétně určena (z průměru jakých osobních nákladů; za jaké období apod.). Náklady vzniklé v souvislosti s mimořádně rozsáhlým vyhledáváním informací musí být vždy reálné (byť ne zcela přesné) a nesmí sloužit k odrazování skutečných i potencionálních žadatelů vyžadovat informace od povinného subjektu.
[32] V projednávané věci správně dospěl krajský soud k závěru, že stěžovatel nedostatečně stanovil, na základě jakých skutečností a jakým způsobem byla výše úhrady vyčíslena. Výše uvedené didaktické odstavce o východiscích informačního zákona, nechť stěžovatel vnímá jako nutnou reakci na jím prezentované závěry v řízení před soudy.
[33] V oznámení o výši úhrady stěžovatel k výpočtu výše požadované úhrady uvedl, že bylo shromážděno celkem 133 podnětů a specifikováno datum obdržení, proti komu směřují, popis údajného protisoutěžního jednání, oblast/relevantní trh/sektor a možnou právní kvalifikaci jednání, aktuální stav šetření. Náklady dle sazebníku žalovaného činí za každou započatou půlhodinu 238 Kč. Uvedl, že se celkem jednalo o 45 minut práce 1 pracovníka na analýzu jednoho podnětu. Jedná se tedy o 99,75 hodin práce jednoho pracovníka. Celkové náklady na vyhledání a zpracování žalobcem požadovaných informací vyčíslil na celkovou částku 47.481 Kč.
[33] V oznámení o výši úhrady stěžovatel k výpočtu výše požadované úhrady uvedl, že bylo shromážděno celkem 133 podnětů a specifikováno datum obdržení, proti komu směřují, popis údajného protisoutěžního jednání, oblast/relevantní trh/sektor a možnou právní kvalifikaci jednání, aktuální stav šetření. Náklady dle sazebníku žalovaného činí za každou započatou půlhodinu 238 Kč. Uvedl, že se celkem jednalo o 45 minut práce 1 pracovníka na analýzu jednoho podnětu. Jedná se tedy o 99,75 hodin práce jednoho pracovníka. Celkové náklady na vyhledání a zpracování žalobcem požadovaných informací vyčíslil na celkovou částku 47.481 Kč.
[34] V rozhodnutí o stížnosti na výši úhrady stěžovatel nad rámec výše uvedeného k přiměřenosti úhrady dodal, že doba strávená nad vyhledáním informací k jednomu podnětu je odvozena z jiného řízení vedeného také se žalobcem, přičemž tato doba se vztahuje pouze na extrakci požadovaných informací ze spisového materiálu, nikoliv na jeho další zpracování. Sazba vychází ze sazebníku, který tuto odvodil z nákladů na platy a z ostatních osobních nákladů.
[35] Stěžovatel odůvodnění přiměřenosti úhrady nákladů za poskytnutí informace fakticky odvodil od jiné věci vedené se žalobcem. V oné jiné věci se žalobce (žadatel) domáhal i stručného popisu, čeho se mělo v podnětu namítané jednání týkat. Pouze vyhotovení stručného popis stěžovatel vyhodnotil na 20 až 30 minut práce. V projednávané věci žalobce tento popis nepožadoval. Krajský soud tedy zcela správně konstatoval, že stěžovatel neměl vycházet z času, který mu v oné jiné věci zabralo vyhledání informací o jednom podnětu, ale měl použít stejný způsob, jakým vypočítal čas strávený nad vyhledáváním informací. Vyšší fluktuace zaměstnanců stěžovatele zajisté není důvodem pro rezignaci na ochranu ústavně zaručených práv.
[36] Pokud jde o stanovení půlhodinové sazby za mimořádně rozsáhlé vyhledávání, stěžovatel v oznámení i rozhodnutí rezignoval na stanovení, byť základní informace o tom, jakým způsobem byla sazba stanovena. Stěžovatel v rozporu s výše uvedenými východisky informačního zákona mechanicky přenesl sazbu stanovenou v sazebníku do textu rozhodnutí, aniž by uvedl, jakým způsobem vznikla (srov. bod [28] výše). O tom se zmiňuje až v řízení před soudem; soud však přezkoumává zejména zákonnost správních aktů (zde oznámení a rozhodnutí) a řízení o nich, nikoliv vyjádření k žalobě či kasační stížnost.
[36] Pokud jde o stanovení půlhodinové sazby za mimořádně rozsáhlé vyhledávání, stěžovatel v oznámení i rozhodnutí rezignoval na stanovení, byť základní informace o tom, jakým způsobem byla sazba stanovena. Stěžovatel v rozporu s výše uvedenými východisky informačního zákona mechanicky přenesl sazbu stanovenou v sazebníku do textu rozhodnutí, aniž by uvedl, jakým způsobem vznikla (srov. bod [28] výše). O tom se zmiňuje až v řízení před soudem; soud však přezkoumává zejména zákonnost správních aktů (zde oznámení a rozhodnutí) a řízení o nich, nikoliv vyjádření k žalobě či kasační stížnost.
[37] Nadto stanovení sazby z průměrů osobních nákladů navíc nemusí být reálné, resp. ani přiměřené. Vychází-li správní orgány při stanovení sazby z průměrných osobních nákladů, reálnosti sazby docílí průměrováním osobních nákladů nikoliv všech zaměstnanců, ale toliko těch, kteří se reálně podílejí (mohou podílet) na vyhledávání informací. Vyhledávání informací má být efektivní a co nejméně zasahovat do práv žadatele (i práva vlastnického). I vyšší sazba však může obstát, je-li řádně odůvodněna (zkrácením času vyhledávání, specifickými podmínkami pro práci se spisem jako je bezpečnostní prověrka, vyšší platové stupně všech zaměstnanců atd.). Srovnání výše sazby s ostatními správními orgány může být indicií o tom, že sazba je stanovena správně s ohledem na skutečnost, že vyhledávání informací ve veřejné správě zpravidla provádějí speciální zaměstnanci (radové), kteří vykonávají obdobnou činnost a mají tedy stejný platový stupeň (určený platovou tabulkou dle nařízení vlády č. 304/2014 Sb., o platových poměrech státních zaměstnanců). Má-li však nějaký povinný subjekt sazbu za mimořádné rozsáhlé vyhledávání informací vyšší než stěžovatel, nic to bez dalšího nevypovídá o zákonnosti ani jedné z nich.
[38] Z formulace oznámení vyplývá, že stěžovatel již veškeré požadované informace shromáždil. Nic mu nebránilo ve stanovení reálného časového penza práce, které si dílčí úkony nutné pro vyhledání informací vyžádaly (včetně uvedení těchto dílčích úkonů).
[39] Závěrem soud připomíná, že je-li stěžovatelem vyřizován jiný podnět obdobného charakteru a za mimořádně rozsáhlé vyhledávání informací se u něj stanovená časová dotace na vyhledání informace k jednomu z podnětů liší, je úkolem stěžovatele ve smyslu zásady rovnosti a předvídatelnosti rozhodnutí objasnit tuto (tyto) rozdílnost(i).
[40] Nejvyšší správní soud se ztotožňuje s názorem krajského soudu, že je třeba komplexně přezkoumat zákonnost výše úhrady, včetně zákonnosti zveřejněného sazebníku. Samotná skutečnost, že sazba je uvedena v sazebníku nedokládá, že použitá sazba je přiměřená. Žalovaný měl adekvátně doložit a rovněž vysvětlit, jak byla částka 238 Kč za každou započatou půlhodinu mimořádného rozsáhlého vyhledávání vypočtena. Přiměřená musí být celková výše předepsané úhrady ve vztahu ke skutečným nákladům povinného subjektu. Obdobně stěžovatel pochybil u stanovení časové dotace na vyhledání jednoho podnětu, která byla nesprávně stanovena na základě (odvozena z) jiného řízení.
[40] Nejvyšší správní soud se ztotožňuje s názorem krajského soudu, že je třeba komplexně přezkoumat zákonnost výše úhrady, včetně zákonnosti zveřejněného sazebníku. Samotná skutečnost, že sazba je uvedena v sazebníku nedokládá, že použitá sazba je přiměřená. Žalovaný měl adekvátně doložit a rovněž vysvětlit, jak byla částka 238 Kč za každou započatou půlhodinu mimořádného rozsáhlého vyhledávání vypočtena. Přiměřená musí být celková výše předepsané úhrady ve vztahu ke skutečným nákladům povinného subjektu. Obdobně stěžovatel pochybil u stanovení časové dotace na vyhledání jednoho podnětu, která byla nesprávně stanovena na základě (odvozena z) jiného řízení.
[41] Požaduje-li žalobce, aby Nejvyšší správní soud stěžovateli nařídil poskytnutí požadovaných informací bezúplatně, nelze jeho žádosti vyhovět, neboť není tento návrh kasačním důvodem, a navíc nebyl vznesen ani v žalobě.
[42] Závěrem nelze než připomenout, že čím více informací orgány veřejné moci mají a aktivně se o ně podělí s jinými, tím jednak dostanou víc potřebné reflexe k vlastní činnosti a mohou ji tedy zlepšovat, a vedle toho (bez pořadí důležitosti), vytvářejí důvěru veřejnosti k vlastní činnosti.