zákona č. 23/1992 Sb.**» L. Účastníkem správního řízení ve věci uložení nápravného opatření dle $ 27 odst. 1 zákona č. 138/1973 Sb., o vodách (vodní zákon), mohla být pouze osoba, kte- rá byla pravomocně uznána odpovědnou za spáchání správního deliktu ve smyslu $ 24 písm. c) zákona ČNR č. 130/1974 Sb., o státní správě ve vodním hospodářství. Správní orgán si v řízení vedeném dle $ 27 odst. 1 vodního zákona nebyl oprávněn učinit vlastní závěry týkající se osoby jeho účastníka, a to ani za situace, kdy by zde zmiňované sankční rozhodnutí neexistovalo. Nešlo zde o případ předběžné otázky (5 40 odst. 1 správního řádu z r. 1967), neboť správní orgán nebyl v této otázce opráv- něn k samostatné úvaze. II. Ustanovení $ 77 odst. 2 věty první s. ř. s. je faktickou transpozicí požadavku tzv. „plné jurisdikce“ coby atributu práva na spravedlivý proces. Soud při svém roz- hodování nesmí být omezen ve skutkových otázkách jen tím, co zde nalezl správní 9 Súčinností od I. 1. 2006 nahrazen zákonem č. 500/2004 Sb., správní řád. **) S účinností od I. 1. 2002 nahrazen zákonem č. 254/2001 Sb., o vodách a o změně některých zákonů (vodní zákon). **%) S účinností od 1. 1. 2002 nahrazen zákonem č. 254/2001 Sb., o vodách a o změně některých zákonů (vodní zákon). 1275 orgán, a to ani co do rozsahu provedených důkazů, ani jejich obsahu a hodnocení ze známých hledisek závažnosti, zákonnosti a pravdivosti. Soud tedy zcela samostatně a nezávisle hodnotí správnost a úplnost skutkových zjištění učiněných správním orgánem a zjistí li přitom skutkové či (procesně) právní deficity, může reagovat jed- nak tím, že uloží správnímu orgánu jejich odstranění, nahrazení či doplnění, nebo tak učiní sám. III. Soudem prováděné dokazování vždy musí směřovat výlučně k osvědčení skutkového stavu v době rozhodování správního orgánu; ke skutkovým novotám se zásadně nepřihlíží. IV. V případech, kdy soud přistoupí k vlastnímu dokazování, tedy opakuje důkazy provedené již předtím správním orgánem, nebo provede důkazy jím dosud neprove- dené, hodnotí provedené důkazy jednotlivě i v souhrnu tak, aby došlo k jejich vzájem- nému skloubení a provázání s důkazy provedenými a zhodnocenými správním orgá- nem a soud nadále vycházel ze skutkového a právního stavu takto zjištěného, ovšem ve vztahu ke správnímu orgánu s důsledky předvídanými v $ 78 odst. 5 a 6 s. ř. s.
zákona č. 23/1992 Sb.**» L. Účastníkem správního řízení ve věci uložení nápravného opatření dle $ 27 odst. 1 zákona č. 138/1973 Sb., o vodách (vodní zákon), mohla být pouze osoba, kte- rá byla pravomocně uznána odpovědnou za spáchání správního deliktu ve smyslu $ 24 písm. c) zákona ČNR č. 130/1974 Sb., o státní správě ve vodním hospodářství. Správní orgán si v řízení vedeném dle $ 27 odst. 1 vodního zákona nebyl oprávněn učinit vlastní závěry týkající se osoby jeho účastníka, a to ani za situace, kdy by zde zmiňované sankční rozhodnutí neexistovalo. Nešlo zde o případ předběžné otázky (5 40 odst. 1 správního řádu z r. 1967), neboť správní orgán nebyl v této otázce opráv- něn k samostatné úvaze. II. Ustanovení $ 77 odst. 2 věty první s. ř. s. je faktickou transpozicí požadavku tzv. „plné jurisdikce“ coby atributu práva na spravedlivý proces. Soud při svém roz- hodování nesmí být omezen ve skutkových otázkách jen tím, co zde nalezl správní 9 Súčinností od I. 1. 2006 nahrazen zákonem č. 500/2004 Sb., správní řád. **) S účinností od I. 1. 2002 nahrazen zákonem č. 254/2001 Sb., o vodách a o změně některých zákonů (vodní zákon). **%) S účinností od 1. 1. 2002 nahrazen zákonem č. 254/2001 Sb., o vodách a o změně některých zákonů (vodní zákon). 1275 orgán, a to ani co do rozsahu provedených důkazů, ani jejich obsahu a hodnocení ze známých hledisek závažnosti, zákonnosti a pravdivosti. Soud tedy zcela samostatně a nezávisle hodnotí správnost a úplnost skutkových zjištění učiněných správním orgánem a zjistí li přitom skutkové či (procesně) právní deficity, může reagovat jed- nak tím, že uloží správnímu orgánu jejich odstranění, nahrazení či doplnění, nebo tak učiní sám. III. Soudem prováděné dokazování vždy musí směřovat výlučně k osvědčení skutkového stavu v době rozhodování správního orgánu; ke skutkovým novotám se zásadně nepřihlíží. IV. V případech, kdy soud přistoupí k vlastnímu dokazování, tedy opakuje důkazy provedené již předtím správním orgánem, nebo provede důkazy jím dosud neprove- dené, hodnotí provedené důkazy jednotlivě i v souhrnu tak, aby došlo k jejich vzájem- nému skloubení a provázání s důkazy provedenými a zhodnocenými správním orgá- nem a soud nadále vycházel ze skutkového a právního stavu takto zjištěného, ovšem ve vztahu ke správnímu orgánu s důsledky předvídanými v $ 78 odst. 5 a 6 s. ř. s.
S ohledem na skutečnosti výše uvedené je zřejmé, že zásadní význam má v projednáva- né věci zodpovězení otázky, zda krajský soud mohl, respektive měl, při svém rozhodování zohlednit skutečnost, že sankční rozhodnutí, ve kterém byl stěžovatel označen za původce závadného stavu, bylo v době jeho rozhodo- vání již zrušeno. Po skutkové stránce je tento fakt doložen obsahem předloženého soudního spisu. Jde především o fotokopii rozsudku Krajského soudu v Plzni ze dne 29. 7. 2004, kterým bylo zrušeno rozhodnutí žalovaného ze dne 18. 3. 2002; jím bylo zamítnuto odvolání stěžovate- le proti rozhodnutí Okresního úřadu v Che- bu ze dne 7. 2. 2001, na jehož základě byla stě- žovateli uložena pokuta ve výši 250 000 Kč, a to za znečištění okolí Lesního pramene Ma- riánské Lázně látkami ohrožujícími jakost a zdravotní nezávadnost vod, v souladu s $ 24 písm. c) zákona o státní správě ve vodním hospodářství (originál tohoto rozhodnutí je založen ve správním spisu). Dále je v soud- ním spisu založen originál rozhodnutí žalova- ného ze dne 30. 11. 2004, kterým bylo, v ná- vaznosti na výše zmiňovaný rozsudek krajského soudu, na základě $ 59 odst. 2 správního řádu z roku 1967 zrušeno sankční rozhodnutí Okresního úřadu Cheb, referátu životního prostředí, ze dne 7. 2. 2001. Procesní postup soudu v případě existen- ce skutkových či právních novot je zcela jed- noznačným způsobem upraven v $ 75 odst. 1 s. ř. s., dle kterého při přezkoumávání roz- hodnutí vychází soud ze skutkového a práv- ního stavu, který tu byl v době rozhodování správního orgánu. I přes uvedené znění záko- na však může být aplikace této zásady v praxi omezena. Z již dlouhodobé a konstantní judi- katury Ústavního soudu se totiž podává, že při přezkoumání rozhodnutí správního orgá- nu nemůže soud vycházet z právního stavu, který tu byl v době jeho vydání, jestliže tato úprava byla v mezidobí zrušena Ústavním soudem pro neústavnost. Tato ústavně kon- formní interpretace $ 75 odst. 1 s. ř. s. je již běžně reflektována i judikaturou soudů obec- ných, včetně Nejvyššího správního soudu. V této souvislosti lze zmínit např. rozsudek ze dne 30. 6. 2004, čj. 7 A 48/2002-98 (publiko- ván pod č. 1041/2007 Sb. NSS), kde Nejvyšší správní soud konstatoval, že nelze trvat na formálním naplnění procesního předpisu ($ 75 odst. 1 s. ř. s.) při vědomí, že by tím soud sice konal podle jeho textu, nikoli však smyslu. Došlo-li tedy v době po vydání napa- deného správního rozhodnutí ke změně právního stavu v důsledku zrušení právního předpisu Ústavním soudem pro neústavnost, není pochyb o tom, že taková změna musí být (navzdory zcela jednoznačnému znění $ 75 odst. 1 s. ř s.) zohledněna. Otázka, zda lze v některých případech přihlédnout též ke změnám stavu skutkového, je soudní praxí prakticky neřešená. Ústavní soud se nicméně iv těchto případech vyslovil tak, že tato mož- nost principiálně vyloučena není; musí jít ovšem o případy výjimečné, kdy by, s při- hlédnutím ke konkrétním okolnostem věci, nebylo možné důslednou aplikaci shora zmi- ňovaného ustanovení soudního řádu správní- ho z ústavně právního hlediska akceptovat [viz nález ze dne 2. 6. 2005, sp. zn. L ÚS 605/03 (publikován pod č. 114/2005 Sb. ÚS)]. Jakkoli argumentace stěžovatele obsaho- vě směřuje k zodpovězení výše nastolené otázky právě cestou ústavně konformní inter- pretace $ 75 odst. 1 s. ř. s., dle názoru Nejvýš- šího správního soudu je přiléhavější zvolit přístup z pohledu úpravy dokazování, zakot- venév $$ 77s.ř.s. Nejdříve je nutno zopakovat, že v otázce vymezení účastníka řízení vedeného dle $ 27 odst. 1 vodního zákona vycházely správní or- gány i krajský soud z předpokladu, že jde o předběžnou otázku, o které již bylo pravo- mocně rozhodnuto orgánem k tomu kompe- tentním, a to v řízení o uložení pokuty dle $ 24 písm. c) zákona o státní správě ve vodním 735 1275 hospodářství. Tímto rozhodnutím se tedy správní orgány cítily v této otázce vázány s tím, že si již o ní nemohou učinit závěr sa- my. Tento názor však nepovažuje Nejvyšší správní soud za správný. Z $ 27 odst. 1 vodního zákona vyplývá, že „vodohospodářský orgán uloží tomu, kdo ne- povoleným vypouštěním vod nebo nedovole- ným nakládáním s látkami škodlivými vodám znečistí povrchové nebo podzemní vo- dy nebo tím ohrozí jejich jakost,.. povinnost provést opatření k odstranění závadného sta- vu“. Pokud jde o osobu, která nedovoleně nakládá s látkami škodlivými vodám (tedy účastníka tohoto řízení), zákon odkazuje v po- známce pod čarou na $ 24 písm. c) zákona o státní správě ve vodním hospodářství. Z po- sledně zmiňovaného ustanovení se podává, že inspekce a okresní úřady ukládají pokuty fy- zickým osobám při provozování podnikatel- ské činnosti a právnickým osobám (...), které znečistí povrchové nebo podzemní vody, ne- bo ohrozí jejich jakost nebo zdravotní nezá- vadnost nedovoleným nakládáním s látkami škodlivými vodám, které nejsou odpadními vodami, popřípadě způsobují vniknutí těchto látek do veřejné kanalizace v rozporu s kanali- začním řádem. Dle citovaných ustanovení je zřejmé, že účastníkem správního řízení v pro- jednávané věci mohla být pouze osoba, která byla pravomocně uznána odpovědnou za spá- chání správního deliktu ve smyslu $ 24 písm. ©) zákona o státní správě ve vodním hospodář- ství. Žalovaný, potažmo prvostupňový správní orgán, si tedy v řízení vedeném dle $ 27 odst. 1 vodního zákona nebyl oprávněn učinit vlastní závěry týkající se osoby jeho účastníka, a to ani za situace, kdy by zde zmiňované sankční roz- hodnutí neexistovalo. Nešlo zde tedy o případ předběžné otázky, neboť ta byla ustanovením $ 40 odst. 1 správního řádu z roku 1967 vyme- zena tak, že vyskytne-li se v řízení otázka, o kte- ré již pravomocně rozhodl příslušný orgán, je správní orgán takovým rozhodnutím vázán; ji- nak si správní orgán může o takové otázce uči- nit úsudek sám nebo dát příslušnému orgánu podnět k zahájení řízení, Tento závěr má, z dů- vodů dále uvedených, pro posouzení celé věci zásadní význam. 736 Jen pro úplnost považuje Nejvyšší správ- ní soud za vhodné na tomto místě dodat, že si je plně vědom skutečnosti, že popsaná kon- strukce definice účastníka správního řízení vedeného dle $ 27 odst. 1 vodního zákona vy- chází z odkazu učiněného formou poznámky pod čarou. Ta, jak již se opakovaně vyslovil Ústavní soud, nemůže stanovit závazná pravi- dla chování nebo pravidla pro interpretaci daného ustanovení, neboť jejím posláním je pouhé zlepšení přehlednosti a orientace v právním předpisu formou legislativní po- můcky [viz např. nález ze dne 2. 2. 2000, sp. zn. L ÚS 22/99 (publikováno pod č. 14/2000 Sb. ÚS)]. V dané věci však tento odkaz není způ- sobilý vyvolat jakékoliv interpretační obtíže, neboť nepředstavuje extenzivní či restriktiv- ní interpretaci pravidla chování uvedeného v textu zákona a slouží pouze jako zcela jed- noznačný odkaz na jiné zákonné ustanovení. Všechny výše uvedené závěry lze tedy shrnout tak, že v projednávané věci krajský soud rozhodoval o žalobě proti rozhodnutí o uložení opatření k nápravě za situace, kdy jiné správní rozhodnutí, o které se přezkou- mávané rozhodnutí v otázce vymezení účast- níka řízení opíralo (a to bez možnosti se v té- to otázce od něj jakkoli odchýlit), bylo pravomocně zrušeno. Na tuto skutečnost byl přitom stěžovatelem výslovně upozorňován. Podle $ 77 odst. 2 věty první s. ř. s. „v rám- ci dokazování může soud zopakovat nebo doplnit důkazy provedené správním orgá- nem, neupravíli zvláštní zákon rozsah a způsob dokazování jinak“. Při rozhodová- ní pak (v souladu s větou druhou citovaného ustanovení) vychází ze skutkového stavu věci vyplývajícího jak z obsahu správního spisu, tak i z jím provedených důkazů. Tato proces- ní úprava je faktickou transpozicí požadavku tzv. „plné jurisdikce“, coby atributu práva na spravedlivý proces, dovozovaného judikatu- rou Evropského soudu pro lidská práva z ob- sahu čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (vyhlášené pod č. 209/1992 Sb.). Tento požadavek lze struč- ně vyjádřit tak, že soud při svém rozhodování nesmí být omezen ve skutkových otázkách jen tím, co zde nalezl správní orgán, a to ani co do rozsahu provedených důkazů, ani je- jich obsahu a hodnocení ze známých hledi- sek závažnosti, zákonnosti a pravdivosti. Soud tedy zcela samostatně a nezávisle hod- ností správnost a úplnost skutkových zjištění učiněných správním orgánem a zjistí-li při- tom skutkové či (procesně) právní deficity, může reagovat jednak tím, že uloží správnímu orgánu jejich odstranění, nahrazení či dopl- nění, nebo tak učiní sám. Tato činnost soudu je nezbytným předpokladem pro bezvadný právní přezkum napadeného rozhodnutí, ne- boť jen správně a úplně zjištěný skutkový stav v řízení bez procesních vad může být podkla- dem pro právní posouzení věci. Není však cí- lem soudního přezkumu ve správním soudnic- tví nahrazovat činnost správního orgánu. Východiskem přístupu soudu pro rozhodnutí, zda a do jaké míry případně dokazování prová- dět, bude posouzení důvodnosti podané žaloby z hlediska uplatněných žalobních námitek. Soudní přezkum správních rozhodnutí nelze vnímat jako „odvolací řízení“ v plné apelaci, proto také důkazní aktivita soudu bude vždy činností doplňkovou, nikoliv dominantní. Proto v případě důkazů provedených sou- dem musí být zejména respektován požada- vek výše již zmiňovaného $ 75 odst. 1 s. ř. s., a nově prováděné dokazování tedy vždy musí směřovat výlučně k osvědčení skutkového stavu v době rozhodování správního orgánu; ke skutkovým novotám se zásadně nepřihlíží. Pokud jde o důkazy provedené již v rámci správního řízení, zde je nutné respektovat převážně uplatňovaný kasační princip soud- ního řízení vedeného dle části třetí hlavy dru- hé dílu prvního s. ř. s. (od principu revizního, vneseného do tohoto řízení $ 78 odst. 2 s. ř. s., lze odhlédnouťt), který lze vyjádřit tak, že „správní tribunál nemá býti judex facti, a stížnost k tomuto tribunálu jest opravný prostředek zkrácený o revisio in facto“ (viz Hácha, E.: Slovník veřejného práva českoslo- venského. Sv. II. Polygrafia - Rudolf M. Roh- rer - Brno, Brno 1929, str. 851). Soudní přezkum se v tomto řízení tedy omezuje pouze na revisio in jure a soudu (s výjimkou případů, kdy závěry správního orgánu nemají oporu v obsahu správního spi- su, nebo se opírají o podklady zjištěné vad- ným procesním postupem, či výsledek, jehož se správní orgán dobral, není logicky možný) zásadně nepřísluší přehodnocovat skutková zjištění správního orgánu bez toho, že by do- kazování sám doplnil. Soud tedy může vy- tknout správnímu orgánu vadný postup při provádění a hodnocení důkazů, nemůže však nahradit kritizovaná nedostatečná skutková zjištění vlastními závěry, tedy skutkové závě- ry správního orgánu měnit, pokud sám nedo- kazoval. V případech, kdy soud -přistoupí k vlastnímu dokazování, tedy opakuje důkazy provedené již předtím správním orgánem ne- bo provede důkazy jím dosud neprovedené, stanoví zákon v $ 77 odst. 2 věta druhá pravi- dlo pro hodnocení důkazů jednotlivě i v sou- hrnu tak, aby došlo ke vzájemnému skloubení a provázání a soud nadále vycházel ze skutko- vého a právního stavu takto zjištěného, ovšem ve vztahu ke správnímu orgánu s důsledky předvídanými v $ 78 odst. 5, 6 s. ř. s. Zásadní otázku, byl-li krajský soud v rámci svého přezkumu oprávněn (v intencích výše popsaných omezení) provést důkaz zrušují- cím rozsudkem ve věci sankčního rozhodnutí, popřípadě též následně vydaným rozhodnu- tím druhostupňového správního orgánu, kte- rým bylo sankční řízení fakticky skončeno bez určení osoby delikventa, Ize, dle názoru Nej- vyššího správního soudu, odpovědět kladně. Rozhodující význam má fakt, že důsledky zrušujícího rozsudku soudu působí ex řunc; správní rozhodnutí se jím ruší od samého po- čátku a je nutno na něj nahlížet, jako by vydá- no nebylo. Je pochopitelné, že v době rozho- dování správního orgánu toto rozhodnutí existovalo, zakládalo právní účinky a správní orgán z něj (z důvodů výše popsaných) musel vycházet. Naproti tomu v době rozhodování krajského soudu v nyní projednávané věci to- to rozhodnutí již neexistovalo. Pokud by tedy krajský soud tento (stejný) skutkový podklad napadeného správního rozhodnutí hodnotil (k čemuž byl dle $ 77 s. ř. s. oprávněn), nemohl by se z logiky věci vyhnout zjištění, že zde již nejen není, ale de iure zde nebyl ani v době rozhodování správ- ního orgánu (fakt, že tuto skutečnost nemohl 737 1276 správní orgán objektivně předvídat, na tom nic nemění). Takový závěr, zjištěný ovšem do- kazováním před soudem, nelze nepochybně považovat za nepřípustné přehodnocování skutkových závěrů správního orgánu (tedy překročení jednoho ze shora uvedených omezení), vždyť jde o zhodnocení skutečnos- ti, o které, objektivně vzato, nemohl mít správní orgán při hodnocení předmětného podkladu vědomost. Porušena by nebyla ani zásada zakotvená v $ 75 odst. 1 s. ř. s., neboť soudem provedené dokazování by směřovalo výlučně ke zjištění skutkového stavu věci v době vydání správního rozhodnutí. Dle ná- zoru Nejvyššího správního soudu by takový postup byl naopak materiálním naplněním principu plné jurisdikce, na kterém je správ- ní soudnictví vystavěno. 1276 Opatření obecné povahy: schválení či změna územně plánovací dokumentace k $ 4 odst. 2 písm. c) a $ 10la soudního řádu správního k $ 9 a $ 29 odst. 3 zákona č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zá- kon), ve znění zákonů č. 262/1992 Sb., č. 83/1998 Sb., č. 132/2000 Sb. a č. 437/2004 Sb? k čl. 7 a čl. 9 odst. 2 Úmluvy o přístupu k informacím, účasti veřejnosti na rozhodování a pří- stupu k právní ochraně v záležitostech životního prostředí, vyhlášené sdělením Minister- stva zahraničních věcí pod č. 124/2004 Sb. m. s. (v textu též „Aarhuská úmluva“, „Úmluva“) Územní plán velkého územního celku schválený usnesením zastupitelstva kraje v roce 2006 není opatřením obecné povahy, a není zde tedy dána pravomoc soudu dle $ 4 odst. 2 písm. c) s. ř. s. k jeho přezkumu v řízení dle $ 101a a násl. s. ř. s.
Společnost s ručením omezeným W. proti Krajskému úřadu Karlovarského kraje o ulo- žení opatření k nápravě, o kasační stížnosti žalobce.
přihlédnutím ke konkrétním okolnostem věci, nebylo možné důslednou aplikaci shora zmiňovaného ustanovení s. ř. s. z ústavně právního hlediska akceptovat (viz nález ze dne 2. 6. 2005 sp. zn. I. ÚS 605/03).
Jakkoli argumentace stěžovatele obsahově směřuje k zodpovězení výše nastolené otázky právě cestou ústavně konformní interpretace § 75 odst. 1 s. ř. s., dle názoru Nejvyššího správního soudu je přiléhavější zvolit přístup z pohledu úpravy dokazování, zakotvené
v § 77 s. ř. s.
Nejdříve je nutno zopakovat, že v otázce vymezení účastníka řízení vedeného dle § 27 odst. 1 zákona o vodách vycházely správní orgány i krajský soud z předpokladu, že jde o předběžnou otázku, o které již bylo pravomocně rozhodnuto orgánem k tomu kompetentním, a to v řízení o uložení pokuty dle § 24 písm. c) zákona o státní správě ve vodním hospodářství. Tímto rozhodnutím se tedy správní orgány cítily v této otázce vázány s tím, že si již o ní nemohou učinit závěr samy. Tento názor však nepovažuje Nejvyšší správní soud za správný.
Z ustanovení § 27 odst. 1 zákona o vodách vyplývá, že „vodohospodářský orgán uloží tomu, kdo nepovoleným vypouštěním vod nebo nedovoleným nakládáním s látkami škodlivými vodám znečistí povrchové nebo podzemní vody nebo tím ohrozí jejich jakost (...) povinnost provést opatření k odstranění závadného stavu“. Pokud jde o osobu, která nedovoleně nakládá s látkami škodlivými vodám (tedy účastníka tohoto řízení), zákon odkazuje v poznámce pod čarou na ustanovení § 24 písm. c) zákona o státní správě ve vodním hospodářství. Z posledně zmiňovaného ustanovení se podává, že inspekce a okresní úřady ukládají pokuty fyzickým osobám při provozování podnikatelské činnosti a právnickým osobám (..), které znečistí povrchové nebo podzemní vody, nebo ohrozí jejich jakost nebo zdravotní nezávadnost nedovoleným nakládáním s látkami škodlivými vodám, které nejsou odpadními vodami, popřípadě způsobují vniknutí těchto látek do veřejné kanalizace v rozporu s kanalizačním řádem. Dle citovaných ustanovení je zřejmé, že účastníkem správního řízení v projednávané věci mohla být pouze osoba, která byla pravomocně uznána odpovědnou za spáchání správního deliktu ve smyslu ustanovení § 24 písm. c) zákona o státní správě ve vodním hospodářství. Žalovaný, potažmo prvostupňový správní orgán, si tedy v řízení vedeném dle § 27 odst. 1 zákona o vodách nebyli oprávněni učinit vlastní závěry týkající se osoby jeho účastníka, a to ani za situace, kdy by zde zmiňované sankční rozhodnutí neexistovalo. Nešlo zde tedy o případ předběžné otázky, neboť ta byla ustanovením § 40 odst. 1 správního řádu vymezena tak, že vyskytne-li se v řízení otázka, o které již pravomocně rozhodl příslušný orgán, je správní orgán takovým rozhodnutím vázán; jinak si správní orgán může o takové otázce učinit úsudek sám nebo dát příslušnému orgánu podnět k zahájení řízení. Tento závěr má, z důvodů dále uvedených, pro posouzení celé věci zásadní význam.
Jen pro úplnost považuje Nejvyšší správní soud za vhodné na tomto místě dodat, že si je plně vědom skutečnosti, že popsaná konstrukce definice účastníka správního řízení vedeného dle § 27 odst. 1 zákona o vodách, vychází z odkazu učiněného formou poznámky pod čarou. Ta, jak již se opakovaně vyslovil Ústavní soud, nemůže stanovit závazná pravidla chování nebo pravidla pro interpretaci daného ustanovení, neboť jejím posláním je pouhé zlepšení přehlednosti a orientace v právním předpisu formou legislativní pomůcky (viz např. nález ze dne 2. 2. 2000, sp. zn. I. ÚS 22/99). V dané věci však tento odkaz není způsobilý vyvolat jakékoliv interpretační obtíže, neboť nepředstavuje extenzivní či restriktivní interpretaci pravidla chování uvedeného v textu zákona a slouží pouze jako zcela jednoznačný odkaz na jiné zákonné ustanovení.
Všechny výše uvedené závěry lze tedy shrnout tak, že v projednávané věci krajský soud rozhodoval o žalobě proti rozhodnutí o uložení opatření k nápravě za situace, kdy jiné správní rozhodnutí, o které se přezkoumávané rozhodnutí v otázce vymezení účastníka řízení opíralo (a to bez možnosti se v této otázce od něj jakkoli odchýlit), bylo pravomocně zrušeno. Na tuto skutečnost byl přitom žalobcem výslovně upozorňován.
Podle ustanovení § 77 odst. 2, věty první s. ř. s., “v rámci dokazování může soud zopakovat nebo doplnit důkazy provedené správním orgánem, neupraví-li zvláštní zákon rozsah a způsob dokazování jinak“. Při rozhodování pak (v souladu s větou druhou citovaného ustanovení) vychází ze skutkového stavu věci vyplývajícího jak z obsahu správního spisu, tak i z jím provedených důkazů. Tato procesní úprava je faktickou transpozicí požadavku tzv. „plné jurisdikce“, coby atributu práva na spravedlivý proces, dovozovaného judikaturou Evropského soudu pro lidská práva z obsahu čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (ve Sbírce zákonů publikované pod č. 209/1992 Sb.). Tento požadavek lze stručně vyjádřit tak, že soud při svém rozhodování nesmí být omezen ve skutkových otázkách jen tím, co zde nalezl správní orgán, a to ani co do rozsahu provedených důkazů, ani jejich obsahu a hodnocení ze známých hledisek závažnosti, zákonnosti a pravdivosti. Soud tedy zcela samostatně a nezávisle hodností správnost a úplnost skutkových zjištění učiněných správním orgánem a zjistí-li přitom skutkové či (procesně) právní deficity, může reagovat jednak tím, že uloží správnímu orgánu jejich odstranění, nahrazení či doplnění nebo tak učiní sám. Tato činnost soudu je nezbytným předpokladem pro bezvadný právní přezkum napadeného rozhodnutí, neboť jen správně a úplně zjištěný skutkový stav v řízení bez procesních vad může být podkladem pro právní posouzení věci. Není však cílem soudního přezkumu ve správním soudnictví nahrazovat činnost správního orgánu. Východiskem přístupu soudu pro rozhodnutí, zda a do jaké míry případně dokazování provádět, bude posouzení důvodnosti podané žaloby z hlediska uplatněných žalobních námitek. Soudní přezkum správních rozhodnutí nelze vnímat jako „odvolací řízení“ v plné apelaci, proto také důkazní aktivita soudu bude vždy činností doplňkovou, nikoliv dominantní.
Proto v případě důkazů provedených soudem musí být zejména respektován požadavek výše již zmiňovaného § 75 odst. 1 s. ř. s. a nově prováděné dokazování tedy vždy musí směřovat výlučně k osvědčení skutkového stavu v době rozhodování správního orgánu; ke skutkovým novotám se zásadně nepřihlíží. Pokud jde o důkazy provedené již v rámci správního řízení, zde je nutné respektovat převážně uplatňovaný kasační princip soudního řízení vedeného dle části třetí hlavy druhé dílu prvního s. ř. s. (od principu revizního, vneseného do tohoto řízení § 78 odst. 2 s. ř. s., lze odhlédnout), který lze vyjádřit tak, že „správní tribunál nemá býti judex facti, a stížnost k tomuto tribunálu jest opravný prostředek zkrácený o revisio in facto“ (viz Hácha, E., Slovník veřejného práva československého, sv. II., Polygrafia – Rudolf M. Rohrer – Brno, Brno 1929, s. 851).
Soudní přezkum se v tomto řízení tedy omezuje pouze na revisio in jure a soudu (s výjimkou případů, kdy závěry správního orgánu nemají oporu v obsahu správního spisu, nebo se opírají o podklady zjištěné vadným procesním postupem, či výsledek, jehož se správní orgán dobral, není logicky možný) zásadně nepřísluší přehodnocovat skutková zjištění správního orgánu bez toho, že by dokazování sám doplnil. Soud tedy může vytknout správnímu orgánu vadný postup při provádění a hodnocení důkazů, nemůže však nahradit kritizovaná nedostatečná skutková zjištění vlastními závěry, tedy skutkové závěry správního orgánu měnit, pokud sám nedokazoval. V případech, kdy soud přistoupí k vlastnímu dokazování, tedy opakuje důkazy provedené již předtím správním orgánem nebo provede důkazy jím dosud neprovedené, stanoví zákon v ustanovení § 77 odst. 2 věta druhá pravidlo pro hodnocení důkazů jednotlivě i v souhrnu tak, aby došlo ke vzájemnému skloubení a provázání a soud nadále vycházel ze skutkového a právního stavu takto zjištěného, ovšem ve vztahu ke správnímu orgánu s důsledky předvídanými v ustanovení § 78 odst. 5, 6 s. ř. s.
Zásadní otázku, byl-li krajský soud v rámci svého přezkumu oprávněn (v intencích výše popsaných omezení) provést důkaz zrušujícím rozsudkem ve věci sankčního rozhodnutí, popřípadě též následně vydaným rozhodnutím druhostupňového správního orgánu, kterým bylo sankční řízení fakticky skončeno bez určení osoby delikventa lze, dle názoru Nejvyššího správního soudu, odpovědět kladně.
Rozhodující význam má fakt. že důsledky zrušujícího rozsudku soudu působí ex tunc; správní rozhodnutí se jím ruší od samého počátku a je nutno na něj nahlížet, jako by vydáno nebylo. Je pochopitelné, že v době rozhodování správního orgánu toto rozhodnutí existovalo, zakládalo právní účinky a správní orgán z něj (z důvodů výše popsaných) musel vycházet. Naproti tomu v době rozhodování krajského soudu v nyní projednávané věci toto rozhodnutí již neexistovalo.
Pokud by tedy krajský soud tento (stejný) skutkový podklad napadeného správního rozhodnutí hodnotil (k čemuž byl dle § 77 s. ř. s. oprávněn), nemohl by se z logiky věci vyhnout zjištění, že zde již nejen není, ale de jure zde nebyl ani v době rozhodování správního orgánu (fakt, že tuto skutečnost nemohl správní orgán objektivně předvídat, na tom nic nemění). Takový závěr, zjištěný ovšem dokazováním před soudem, nelze nepochybně považovat za nepřípustné přehodnocování skutkových závěrů správního orgánu (tedy překročení jednoho ze shora uvedených omezení), vždyť jde o zhodnocení skutečnosti, o které, objektivně vzato, nemohl mít správní orgán při hodnocení předmětného podkladu vědomost. Porušena by nebyla ani zásada zakotvená v § 75 odst. 1 s. ř. s., neboť soudem provedené dokazování by směřovalo výlučně ke zjištění skutkového stavu věci v době vydání správního rozhodnutí. Dle názoru Nejvyššího správního soudu by takový postup byl naopak materiálním naplněním principu plné jurisdikce, na kterém je správní soudnictví vystavěno.
vždyť jde o zhodnocení skutečnosti, o které, objektivně vzato, nemohl mít správní orgán při hodnocení předmětného podkladu vědomost. Porušena by nebyla ani zásada zakotvená v § 75 odst. 1 s. ř. s., neboť soudem provedené dokazování by směřovalo výlučně ke zjištění skutkového stavu věci v době vydání správního rozhodnutí. Dle názoru Nejvyššího správního soudu by takový postup byl naopak materiálním naplněním principu plné jurisdikce, na kterém je správní soudnictví vystavěno.
Pokud tedy krajský soud odmítl, s odkazem na ust. § 75 odst. 1 s. ř. s., shora uvedené důkazy provést, jde o vadu řízení, která mohla mít za následek nezákonnost rozhodnutí ve věci samé a je tak založen kasační důvod dle § 103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. Nejvyšší správní soud proto z výše popsaných důvodů napadený rozsudek zrušil a věc vrátil krajskému soudu k dalšímu řízení, v němž ten je vázán vysloveným právním názorem ve smyslu ustanovení § 110 odst. 3 s. ř. s.
O náhradě nákladů v řízení o kasační stížnosti rozhodne krajský soud v novém rozhodnutí ve věci (§ 110 odst. 2, věta první s. ř. s.).
P o u č e n í : Proti tomuto rozhodnutí n e j s o u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 28. března 2007
JUDr. Josef Baxa
předseda senátu