I. Při časově omezeném vyslání cizince k výkonu práce mimo místo výkonu práce uvedené v povolení k zaměstnání není třeba žádat o nové povolení k zaměstnání
(§ 145 zákona č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti, ve znění zákona č. 382/2008 Sb.). II. Argument obcházením zákona, zastíráním jiného právního jednání nebo zneužitím práva nemůže v obecné rovině vyloučit uplatnění celého jinak dovoleného
institutu, jako je pracovní cesta nebo přeložení dle zákoníku práce z roku 2006 (§ 42
a § 43).
I. Při časově omezeném vyslání cizince k výkonu práce mimo místo výkonu práce uvedené v povolení k zaměstnání není třeba žádat o nové povolení k zaměstnání
(§ 145 zákona č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti, ve znění zákona č. 382/2008 Sb.). II. Argument obcházením zákona, zastíráním jiného právního jednání nebo zneužitím práva nemůže v obecné rovině vyloučit uplatnění celého jinak dovoleného
institutu, jako je pracovní cesta nebo přeložení dle zákoníku práce z roku 2006 (§ 42
a § 43).
[11] Stěžovatelka především namítá, že
rozhodnutí krajského soudu je v rozporu
s ustálenou judikaturou Nejvyššího správního soudu. Proto cituje početnou judikaturu
zdejšího soudu, konkrétně rozsudky Nejvyššího správního soudu čj. 1 As 28/2008-76,
čj. 7 As 28/2006-51, čj. 7 As 46/2006-56
a čj. 6 As 54/2006-66. Jak zdejší soud dále vysvětlí, je tato judikatura na právě posuzovaný
případ nepoužitelná.
[12] Stěžovatelka správně poukázala na
legislativní změnu v zákonu o zaměstnanosti.
Zákonem č. 382/2008 Sb. (část první, čl. I.,
bod 137) byl s účinností od 1. 1. 2009 zrušen
§ 93, který ukládal zaměstnavateli povinnost
ohlásit úřadu práce kratší vyslání zaměstnance-cizince mimo místo výkonu práce, resp.
povinnost žádat o nové povolení k zaměstnání při delším vyslání mimo místo výkonu práce. Podle § 93 odst. 1 zákona o zaměstnanosti
ve znění účinném do 31. 12. 2008 mohl být cizinec v zásadě „vyslán k výkonu práce mimo
místo výkonu práce uvedené v povolení k zaměstnání na dobu delší než 30 kalendářních
dnů, pokud mu bylo vydáno povolení k zaměstnání úřadem práce příslušným podle
nového místa výkonu práce cizince“. Podle
§ 93 odst. 2 „[v]yslání cizince k výkonu práce mimo místo výkonu práce uvedené v povolení k zaměstnání v rozsahu 7 až 30 kalendářních dnů [byl] zaměstnavatel povinen
předem písemně oznámit úřadu práce příslušnému podle nového místa výkonu práce cizince“. Všechna judikatura citovaná v bodu [11]
se vztahuje ke znění zákona před 1. 1. 2009. Protože všechny citované rozsudky byly vydány
před rokem 2009, novelu č. 382/2008 Sb. ani
zohledňovat nemohou.
[13] Ustanovení § 93 bylo s určitými modifikacemi upraveno v zákoně o zaměstnanosti od samotného počátku. Důvodová zpráva
k vládnímu návrhu zákona o zaměstnanosti
ze dne 14. 11. 2003 (sněmovní tisk 527/0,
všechny sněmovní tisky dostupné na adrese
www.psp.cz) jako účel přijetí § 93 uváděla
následující:
„V praxi dochází k účelovému získávání
povolení k zaměstnání u úřadů práce, kde
situace na regionálním trhu práce umožňu-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 1 / 2 014
je povolení získat, a zaměstnavatelé pak cizince vysílají k výkonu práce do regionů,
kde by toto povolení s ohledem na situaci na
trhu práce nezískali. Proto se navrhuje časově omezit dobu, po kterou může být cizinec
vyslán do jiného místa výkonu práce tak, že
bez vědomí úřadu práce je toto vyslání možné do 7 kalendářních dnů a s vědomím úřadu práce, kam je cizinec vyslán, do 30 kalendářních dnů. Při pracovní
cestě nad
30 kalendářních dnů je třeba povolení k zaměstnání vydaného úřadem práce místně
příslušným podle nového místa výkonu práce. Doba 30 dnů vychází z povinnosti cizince hlásit změnu svého pobytu na území ČR,
pokud tato změna bude delší než 30 dnů
(zákon o pobytu cizinců).“
Tento záměr historického zákonodárce je
pro další výklad podstatný. Především je patrné, že zákonodárce konzistentně chápal § 93
jako ustanovení regulační, bez jehož existence by cizinec mohl bez dalšího využívat soukromoprávních
institutů zákoníku práce
z roku 2006 a dočasně měnit místo výkonu
práce (srov. k tomu dále bod [21] níže).
[13] Ustanovení § 93 bylo s určitými modifikacemi upraveno v zákoně o zaměstnanosti od samotného počátku. Důvodová zpráva
k vládnímu návrhu zákona o zaměstnanosti
ze dne 14. 11. 2003 (sněmovní tisk 527/0,
všechny sněmovní tisky dostupné na adrese
www.psp.cz) jako účel přijetí § 93 uváděla
následující:
„V praxi dochází k účelovému získávání
povolení k zaměstnání u úřadů práce, kde
situace na regionálním trhu práce umožňu-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 1 / 2 014
je povolení získat, a zaměstnavatelé pak cizince vysílají k výkonu práce do regionů,
kde by toto povolení s ohledem na situaci na
trhu práce nezískali. Proto se navrhuje časově omezit dobu, po kterou může být cizinec
vyslán do jiného místa výkonu práce tak, že
bez vědomí úřadu práce je toto vyslání možné do 7 kalendářních dnů a s vědomím úřadu práce, kam je cizinec vyslán, do 30 kalendářních dnů. Při pracovní
cestě nad
30 kalendářních dnů je třeba povolení k zaměstnání vydaného úřadem práce místně
příslušným podle nového místa výkonu práce. Doba 30 dnů vychází z povinnosti cizince hlásit změnu svého pobytu na území ČR,
pokud tato změna bude delší než 30 dnů
(zákon o pobytu cizinců).“
Tento záměr historického zákonodárce je
pro další výklad podstatný. Především je patrné, že zákonodárce konzistentně chápal § 93
jako ustanovení regulační, bez jehož existence by cizinec mohl bez dalšího využívat soukromoprávních
institutů zákoníku práce
z roku 2006 a dočasně měnit místo výkonu
práce (srov. k tomu dále bod [21] níže).
[14] Je nepochybné, že veřejnoprávní
norma § 93 zákona o zaměstnanosti ve znění
účinném do 31. 12. 2008 pokrývala přinejmenším dva soukromoprávní instituty upravené v zákoníku práce z roku 2006 – pracovní cestu a přeložení. Zákoník práce z roku
2006 v § 42 odst. 1 definuje pracovní cestu jako „časově omezené vyslání zaměstnance
zaměstnavatelem k výkonu práce mimo
sjednané místo výkonu práce. Zaměstnavatel může vyslat zaměstnance na dobu nezbytné potřeby na pracovní cestu jen na základě dohody s ním. Zaměstnanec na
pracovní cestě koná práci podle pokynů vedoucího zaměstnance, který ho na pracovní
cestu vyslal.“ Naproti tomu přeložit zaměstnance „k výkonu práce do jiného místa, než
bylo sjednáno v pracovní smlouvě, je možné
pouze s jeho souhlasem a v rámci zaměstnavatele, pokud to nezbytně vyžaduje jeho provozní potřeba“ (§ 43 odst. 1 zákoníku práce
z roku 2006). Rozdíl mezi pracovní cestou
a přeložením je minimální (srov. k tomu Bělina, M. a kol. Pracovní právo. 5. doplněné
69
a podstatně přepracované vydání. Praha :
C. H. Beck, 2012, s. 233–234). Oba jsou časově omezené na dobu nezbytné potřeby, u toho samého zaměstnavatele, mimo ve smlouvě stanovené místo výkonu práce. Souhlas
s přeložením musí být písemný, zatímco
u pracovní cesty stačí i konkludentní dohoda. U pracovní cesty navíc musí být délka cesty přesně stanovena, u přeložení je naopak
důležitý časový horizont, ale doba přeložení
nemusí být sjednána přesně na den.
[14] Je nepochybné, že veřejnoprávní
norma § 93 zákona o zaměstnanosti ve znění
účinném do 31. 12. 2008 pokrývala přinejmenším dva soukromoprávní instituty upravené v zákoníku práce z roku 2006 – pracovní cestu a přeložení. Zákoník práce z roku
2006 v § 42 odst. 1 definuje pracovní cestu jako „časově omezené vyslání zaměstnance
zaměstnavatelem k výkonu práce mimo
sjednané místo výkonu práce. Zaměstnavatel může vyslat zaměstnance na dobu nezbytné potřeby na pracovní cestu jen na základě dohody s ním. Zaměstnanec na
pracovní cestě koná práci podle pokynů vedoucího zaměstnance, který ho na pracovní
cestu vyslal.“ Naproti tomu přeložit zaměstnance „k výkonu práce do jiného místa, než
bylo sjednáno v pracovní smlouvě, je možné
pouze s jeho souhlasem a v rámci zaměstnavatele, pokud to nezbytně vyžaduje jeho provozní potřeba“ (§ 43 odst. 1 zákoníku práce
z roku 2006). Rozdíl mezi pracovní cestou
a přeložením je minimální (srov. k tomu Bělina, M. a kol. Pracovní právo. 5. doplněné
69
a podstatně přepracované vydání. Praha :
C. H. Beck, 2012, s. 233–234). Oba jsou časově omezené na dobu nezbytné potřeby, u toho samého zaměstnavatele, mimo ve smlouvě stanovené místo výkonu práce. Souhlas
s přeložením musí být písemný, zatímco
u pracovní cesty stačí i konkludentní dohoda. U pracovní cesty navíc musí být délka cesty přesně stanovena, u přeložení je naopak
důležitý časový horizont, ale doba přeložení
nemusí být sjednána přesně na den.
[15] Žalobce a jeho zaměstnavatel v tomto případě konzistentně tvrdí, že žalobce byl
vyslán na krátkodobou pracovní cestu. S touto argumentací stěžovatelka nepolemizovala,
jen dovozovala, že takováto pracovní cesta
bez ohledu na svou délku byla prací bez povolení k zaměstnání. Odkazuje přitom na § 145
zákona o zaměstnanosti, podle něhož
„[z]áměr zaměstnávat cizince na více místech výkonu práce projedná a povolení k zaměstnání pro více míst výkonu práce vydá
Úřad práce po vyjádření krajské pobočky
Úřadu práce, v jejímž územním obvodu má
být zaměstnání vykonáváno“. Stěžovatelka
z toho vyvozuje, že žalobce musel mít v souladu s § 145 povolení k zaměstnání i pro místo,
na které byl vyslán na pracovní cestu. Nejvyšší správní soud k tomu uvádí, že obsahově
v podstatě shodný § 145 byl upraven v zákoně o zaměstnanosti i před 1. 1. 2009. Ustanovení § 145 řeší otázku zaměstnávání cizince
na více místech výkonu práce, nikoliv otázku
dočasného vyslání mimo jedno místo výkonu
práce. Časově omezené vyslání cizince mimo
místo výkonu práce není tudíž řešeno § 145,
neboť není projevem záměru zaměstnavatele
zaměstnávat cizince na více místech výkonu
práce.
[15] Žalobce a jeho zaměstnavatel v tomto případě konzistentně tvrdí, že žalobce byl
vyslán na krátkodobou pracovní cestu. S touto argumentací stěžovatelka nepolemizovala,
jen dovozovala, že takováto pracovní cesta
bez ohledu na svou délku byla prací bez povolení k zaměstnání. Odkazuje přitom na § 145
zákona o zaměstnanosti, podle něhož
„[z]áměr zaměstnávat cizince na více místech výkonu práce projedná a povolení k zaměstnání pro více míst výkonu práce vydá
Úřad práce po vyjádření krajské pobočky
Úřadu práce, v jejímž územním obvodu má
být zaměstnání vykonáváno“. Stěžovatelka
z toho vyvozuje, že žalobce musel mít v souladu s § 145 povolení k zaměstnání i pro místo,
na které byl vyslán na pracovní cestu. Nejvyšší správní soud k tomu uvádí, že obsahově
v podstatě shodný § 145 byl upraven v zákoně o zaměstnanosti i před 1. 1. 2009. Ustanovení § 145 řeší otázku zaměstnávání cizince
na více místech výkonu práce, nikoliv otázku
dočasného vyslání mimo jedno místo výkonu
práce. Časově omezené vyslání cizince mimo
místo výkonu práce není tudíž řešeno § 145,
neboť není projevem záměru zaměstnavatele
zaměstnávat cizince na více místech výkonu
práce.
[16] Stěžovatelka má zřejmě (v rozporu se
záměrem historického zákonodárce z let
2003/2004 – srov. bod [13]) za to, že § 93 zákona o zaměstnanosti byl do konce roku
2008 výjimkou z pravidla § 145. To by znamenalo, že § 93 nastolil vůči cizincům mírnější
režim a po jeho derogaci nastoupil v úplnosti
přísný režim § 145. Takovýto argument však
lze snadno vyvrátit. Při stěžovatelčině výkladu by totiž v režimu § 145 zůstala před rokem
70
2009 všechna krátkodobá vyslání cizince
kratší 7 kalendářních dnů. Takováto vyslání
totiž § 93 neupravoval. Bylo by ale absurdní
dovozovat, že u jednodenní pracovní cesty
musel cizinec žádat o pracovní povolení podle § 145, zatímco u sedmidenní pracovní
cesty by postačilo podat písemné oznámení
podle § 93 odst. 2. Z toho lze tedy jasně vidět,
že § 145 se na dočasné vyslání cizince mimo
místo výkonu práce nikdy neuplatňoval. Vyslání kratší 7 dnů byla před rokem 2009 bez
dalšího oznamování či povolování legální,
stejně jako jsou dnes, po derogaci § 93, bez
dalšího legální jakákoliv časově omezená vyslání cizince.
[16] Stěžovatelka má zřejmě (v rozporu se
záměrem historického zákonodárce z let
2003/2004 – srov. bod [13]) za to, že § 93 zákona o zaměstnanosti byl do konce roku
2008 výjimkou z pravidla § 145. To by znamenalo, že § 93 nastolil vůči cizincům mírnější
režim a po jeho derogaci nastoupil v úplnosti
přísný režim § 145. Takovýto argument však
lze snadno vyvrátit. Při stěžovatelčině výkladu by totiž v režimu § 145 zůstala před rokem
70
2009 všechna krátkodobá vyslání cizince
kratší 7 kalendářních dnů. Takováto vyslání
totiž § 93 neupravoval. Bylo by ale absurdní
dovozovat, že u jednodenní pracovní cesty
musel cizinec žádat o pracovní povolení podle § 145, zatímco u sedmidenní pracovní
cesty by postačilo podat písemné oznámení
podle § 93 odst. 2. Z toho lze tedy jasně vidět,
že § 145 se na dočasné vyslání cizince mimo
místo výkonu práce nikdy neuplatňoval. Vyslání kratší 7 dnů byla před rokem 2009 bez
dalšího oznamování či povolování legální,
stejně jako jsou dnes, po derogaci § 93, bez
dalšího legální jakákoliv časově omezená vyslání cizince.
[17] Nejvyšší správní soud proto shrnuje,
že současný zákon o zaměstnanosti mlčí k možnosti dočasného vyslání cizince k výkonu práce mimo místo uvedené v povolení k zaměstnání. V soukromoprávní oblasti je přitom
nepochybné, že zaměstnanec a zaměstnavatel se mohou na pracovní cestě dohodnout,
byť třebas jen konkludentně (shora citovaný
§ 42 odst. 1 zákoníku práce z roku 2006). Písemně se mohou dohodnout též na přeložení
(shora citovaný § 43 odst. 1 zákoníku práce
z roku 2006). Do 31. 12. 2008 podléhaly tyto
soukromoprávní úkony další veřejnoprávní
regulaci – viz shora popsaný § 93 zákona o zaměstnanosti. Počínaje 1. 1. 2009 neexistuje
žádná veřejnoprávní norma, která by regulovala časově omezené vyslání cizozemského
zaměstnance mimo místo výkonu práce uvedené v povolení k zaměstnání. Z ústavního
principu deklarovaného v čl. 2 odst. 3 Listiny
základních práv a svobod („Každý může činit, co není zákonem zakázáno, a nikdo nesmí být nucen činit, co zákon neukládá.“)
plyne, že v takovémto případě se mohou cizozemský zaměstnanec a jeho zaměstnavatel
na pracovní cestě dle své vůle dohodnout.
[18] Krajský soud má za to, že lze ze zákona vyvodit přinejmenším implicitní zákaz vysílání cizinců mimo místo výkonu práce. Podle jeho názoru by vysláním zaměstnance
mimo místo výkonu práce uvedené v povolení k zaměstnání docházelo k obcházení mechanismů preference domácích pracovních
sil. Argumentace možností vyslat cizince na
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 1 / 2 014
pracovní cestu dle zákoníku práce z roku
2006 se podle krajského soudu neuplatní, neboť ten upravuje soukromoprávní vztah zaměstnance a zaměstnavatele a nic nevypovídá
o dalších právech a povinnostech zaměstnance a zaměstnavatele stanovených veřejnoprávními předpisy, včetně zákona o zaměstnanosti.
[18] Krajský soud má za to, že lze ze zákona vyvodit přinejmenším implicitní zákaz vysílání cizinců mimo místo výkonu práce. Podle jeho názoru by vysláním zaměstnance
mimo místo výkonu práce uvedené v povolení k zaměstnání docházelo k obcházení mechanismů preference domácích pracovních
sil. Argumentace možností vyslat cizince na
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 1 / 2 014
pracovní cestu dle zákoníku práce z roku
2006 se podle krajského soudu neuplatní, neboť ten upravuje soukromoprávní vztah zaměstnance a zaměstnavatele a nic nevypovídá
o dalších právech a povinnostech zaměstnance a zaměstnavatele stanovených veřejnoprávními předpisy, včetně zákona o zaměstnanosti.
[19] Právě uvedené argumenty opětovně
naráží na ústavní princip, podle něhož
„[k]aždý může činit, co není zákonem zakázáno, a nikdo nesmí být nucen činit, co zákon neukládá“ (čl. 2 odst. 3 Listiny základních práv a svobod). Nejvyšší správní soud
nicméně souhlasí s tím, že zákaz může vyplývat z právní normy i mlčky (implicite), konkrétně z důvodů a účelů stojících za komplexem právních norem (teleologické pozadí
právních norem). V případě aplikace zákonného ustanovení je však nutno prvotně vycházet z jeho doslovného znění. Nahrazování
jasného obsahu výslovně vyjádřených právních norem na základě účelu zákona nesmí
být prováděno svévolně. To platí o to více
v případě, že je takovýmto výkladem omezována autonomní sféra
jednání fyzických
a právnických osob.
[20] Výklad na základě účelu zákona lze
upřednostnit před výkladem jazykovým pouze za podmínky nejasnosti a nesrozumitelnosti právní normy, umožňující např. více interpretací, jakož i rozporu doslovného znění
daného ustanovení s jeho smyslem a účelem,
o jejichž jednoznačnosti a výlučnosti není jakákoli pochybnost (srov. stanovisko pléna ze
dne 21. 5. 1996, sp. zn. Pl. ÚS-st. 1/96, St 1/9
SbNU 471, č. 1/1996 Sb. ÚS). V daném případě nelze mít ve vztahu k vyslání cizozemského zaměstnance za to, že by zákon o zaměstnanosti byl nejasný nebo nesrozumitelný.
Zbývá tedy zvážit, zda lze nezákonnost jednání žalobce dovodit z účelu zákona o zaměstnanosti. Krajský soud argumentuje účelem
zákona o zaměstnanosti, kterým je upřednostňování domácí pracovní síly před pracovní silou cizozemskou a snaha o snižování
nezaměstnanosti občanů České republiky.
Proti tomuto jistě legitimnímu účelu nicméně stojí neméně legitimní účel tkvící ve sni-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 1 / 2 014
žování byrokracie a administrativy zaměstnavatelů cizinců. Ten s prvým účelem může dle
okolností stát v konfliktu. Z legislativní historie přijímání novely zákona o zaměstnanosti
je patrné, že klíčovým cílem zákonodárce byla právě liberalizace zaměstnávání cizinců
(viz dále). Doslovný výklad zákona je tak podporován jeho racionálně rekonstruovaným
smyslem. Doslovný výklad nelze svévolně popírat argumentací domnělým účelem zákona.
[20] Výklad na základě účelu zákona lze
upřednostnit před výkladem jazykovým pouze za podmínky nejasnosti a nesrozumitelnosti právní normy, umožňující např. více interpretací, jakož i rozporu doslovného znění
daného ustanovení s jeho smyslem a účelem,
o jejichž jednoznačnosti a výlučnosti není jakákoli pochybnost (srov. stanovisko pléna ze
dne 21. 5. 1996, sp. zn. Pl. ÚS-st. 1/96, St 1/9
SbNU 471, č. 1/1996 Sb. ÚS). V daném případě nelze mít ve vztahu k vyslání cizozemského zaměstnance za to, že by zákon o zaměstnanosti byl nejasný nebo nesrozumitelný.
Zbývá tedy zvážit, zda lze nezákonnost jednání žalobce dovodit z účelu zákona o zaměstnanosti. Krajský soud argumentuje účelem
zákona o zaměstnanosti, kterým je upřednostňování domácí pracovní síly před pracovní silou cizozemskou a snaha o snižování
nezaměstnanosti občanů České republiky.
Proti tomuto jistě legitimnímu účelu nicméně stojí neméně legitimní účel tkvící ve sni-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 1 / 2 014
žování byrokracie a administrativy zaměstnavatelů cizinců. Ten s prvým účelem může dle
okolností stát v konfliktu. Z legislativní historie přijímání novely zákona o zaměstnanosti
je patrné, že klíčovým cílem zákonodárce byla právě liberalizace zaměstnávání cizinců
(viz dále). Doslovný výklad zákona je tak podporován jeho racionálně rekonstruovaným
smyslem. Doslovný výklad nelze svévolně popírat argumentací domnělým účelem zákona.
[21] V tomto případě lze bez větších pochybností rekonstruovat důvod novely zákona o zaměstnanosti provedené zákonem
č. 382/2008 Sb. Zrušení § 93 zákona o zaměstnanosti bylo obsaženo již v samotném
vládním návrhu zákona ze dne 2. 4. 2008,
konkrétně v bodě 132 čl. I části prvé. Derogace § 93 byla v návrhu novely odůvodněna
stroze, nicméně jasně: „Dosavadní právní
úprava nemá podstatný dopad na ochranu
trhu práce v daném regionu. Zrušením tohoto ustanovení dojde rovněž ke snížení administrativní zátěže zaměstnavatelů.“ O tomto
bodě se v Poslanecké sněmovně debata nevedla. Soud připomíná, že smysl a účel zákona č. 382/2008 Sb. „lze dovodit především
z autentických dokumentů, vypovídajících
o vůli a záměrech zákonodárce, mezi něž
patří důvodová zpráva k návrhu zákona
(uvědomuje si skutečnost, že ze souhlasu zákonodárce s osnovou návrhu lze pouze presumovat i jeho souhlas s jejími důvody)“
(takto již citované stanovisko Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS-st. 1/96). Z legislativní historie zákona a s tím souvisejícího záměru zákonodárce lze proto dovodit, že novela zákona
o zaměstnanosti byla v tomto ohledu přijata
proto, aby se snížily byrokratické nároky kladené na zaměstnavatele. Předchozí úprava,
požadující informovat úřad práce o vyslání
cizince k výkonu práce mimo místo výkonu
práce uvedené v povolení k zaměstnání v rozsahu 7 až 30 kalendářních dnů, respektive žádat o nové povolení k zaměstnání v případě
delšího vyslání, byla označena za nemající
„podstatný dopad na ochranu trhu práce
v daném regionu“.
[21] V tomto případě lze bez větších pochybností rekonstruovat důvod novely zákona o zaměstnanosti provedené zákonem
č. 382/2008 Sb. Zrušení § 93 zákona o zaměstnanosti bylo obsaženo již v samotném
vládním návrhu zákona ze dne 2. 4. 2008,
konkrétně v bodě 132 čl. I části prvé. Derogace § 93 byla v návrhu novely odůvodněna
stroze, nicméně jasně: „Dosavadní právní
úprava nemá podstatný dopad na ochranu
trhu práce v daném regionu. Zrušením tohoto ustanovení dojde rovněž ke snížení administrativní zátěže zaměstnavatelů.“ O tomto
bodě se v Poslanecké sněmovně debata nevedla. Soud připomíná, že smysl a účel zákona č. 382/2008 Sb. „lze dovodit především
z autentických dokumentů, vypovídajících
o vůli a záměrech zákonodárce, mezi něž
patří důvodová zpráva k návrhu zákona
(uvědomuje si skutečnost, že ze souhlasu zákonodárce s osnovou návrhu lze pouze presumovat i jeho souhlas s jejími důvody)“
(takto již citované stanovisko Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS-st. 1/96). Z legislativní historie zákona a s tím souvisejícího záměru zákonodárce lze proto dovodit, že novela zákona
o zaměstnanosti byla v tomto ohledu přijata
proto, aby se snížily byrokratické nároky kladené na zaměstnavatele. Předchozí úprava,
požadující informovat úřad práce o vyslání
cizince k výkonu práce mimo místo výkonu
práce uvedené v povolení k zaměstnání v rozsahu 7 až 30 kalendářních dnů, respektive žádat o nové povolení k zaměstnání v případě
delšího vyslání, byla označena za nemající
„podstatný dopad na ochranu trhu práce
v daném regionu“.
[22] Výklad stěžovatelky, podle níž novela
zákona o zaměstnanosti zcela vyloučila pra-
71
covní cesty cizinců, je proto v jasném rozporu se záměrem zákonodárce. Ustanovení § 93
zákona o zaměstnanosti bylo zrušeno, protože dosavadní právní úprava neměla podstatný dopad na ochranu trhu práce v daném regionu. Zrušením § 93 mělo rovněž dojít ke
snížení administrativní zátěže zaměstnavatelů i správních úřadů. Smyslem zrušení § 93 tedy bylo zjednodušení pozice zaměstnavatelů.
Výklad stěžovatelky naproti tomu zatěžuje zaměstnavatele i zaměstnance mnohem více,
než jak tomu bylo za předchozí právní úpravy.
Ve srovnání s předchozí úpravou by tak podle
zcela absurdního výkladu stěžovatelky byla
nelegální prací dokonce i jednodenní pracovní cesta mimo místo výkonu práce cizince. Takovýto výklad zcela popírá smysl novely.
[23] Ke stejným závěrům dospěla i právnická literatura a komentátoři novely zákona
o zaměstnanosti, kteří ji vykládali ve shodě
s důvodovou zprávou k zákonu č. 382/2008 Sb.
(srov. např. Bičáková, O. Novelizace zákona
o zaměstnanosti, Práce a mzda, 2009, č. 3,
s. 7 násl. – příslušná část článku je uvozena
nadpisem „Administrativní zátěž podnikatelů při zaměstnávání cizinců na území ČR se
snižuje“; výklad stěžovatelky by šlo poněkud
absurdně popsat opačně, tedy „administrativní zátěž podnikatelů při zaměstnávání cizinců se zvyšuje“).
[23] Ke stejným závěrům dospěla i právnická literatura a komentátoři novely zákona
o zaměstnanosti, kteří ji vykládali ve shodě
s důvodovou zprávou k zákonu č. 382/2008 Sb.
(srov. např. Bičáková, O. Novelizace zákona
o zaměstnanosti, Práce a mzda, 2009, č. 3,
s. 7 násl. – příslušná část článku je uvozena
nadpisem „Administrativní zátěž podnikatelů při zaměstnávání cizinců na území ČR se
snižuje“; výklad stěžovatelky by šlo poněkud
absurdně popsat opačně, tedy „administrativní zátěž podnikatelů při zaměstnávání cizinců se zvyšuje“).
[24] V neposlední řadě lze odkázat též na
původní výklad zákona o zaměstnanosti, zastávaný až do počátku roku 2012 Ministerstvem práce a sociálních věcí. Podle právního
názoru publikovaného na
internetových
stránkách Ministerstva práce a sociálních věcí snad až do 28. 1. 2012:
Pracovní cesty cizinců
– Zaměstnavatel při vysílání cizince
k výkonu práce mimo místo výkonu práce
uvedené v povolení k zaměstnání nepodává
o této skutečnosti příslušnému úřadu práce
žádnou informaci. Ani při déletrvající pracovní cestě nepotřebuje cizinec nové povolení k zaměstnání.
– Cizinec by měl být na pracovní cestě vybaven cestovním příkazem. Příslušné kontrolní orgány jsou oprávněné prověřit, zda
72
byly cizinci za pracovní cestu vyúčtovány
cestovní náhrady.
– Na pracovní cestu nelze vyslat cizince,
který je společníkem, statutárním orgánem
nebo členem statutárního orgánu obchodní
společnosti nebo členem družstva nebo členem statutárního nebo jiného orgánu družstva, a který na základě povolení k zaměstnání plní mimo pracovněprávní vztah
úkoly vyplývající z předmětu činnosti obchodní společnosti nebo družstva. Při změně
místa výkonu práce musí cizinec v těchto
případech mít nové povolení k zaměstnání.
[25] Teprve na počátku roku 2012, shodou okolností v době, kdy byl žalobce vyslán
na pracovní cestu, Ministerstvo práce a sociálních věcí výklad naprosto změnilo a nově
na svých internetových stránkách publikovalo následující právní názor:
Pracovní cesty cizinců
– Cizinci, kteří obdrželi povolení k zaměstnání, nemohou být vysíláni na pracovní cesty.
– Výkon práce cizince na jiném místě,
než je uvedeno v rozhodnutí o povolení k zaměstnání,
je v souladu s § 5 písm. e)
bodem 2 zákona o zaměstnanosti považován za nelegální.
– Má-li zaměstnavatel zájem zaměstnávat cizince na více místech výkonu práce,
projedná tento záměr nejprve s příslušnou
krajskou pobočkou Úřadu práce, která povolení k zaměstnání pro více míst výkonu práce vydá na základě vyjádření krajských poboček Úřadu práce, v jejichž obvodech bude
zaměstnání vykonáváno.
(http://portal.mpsv.cz/sz/zahr_zam/zz_za
mest_cizincu/zz_cesty).
[25] Teprve na počátku roku 2012, shodou okolností v době, kdy byl žalobce vyslán
na pracovní cestu, Ministerstvo práce a sociálních věcí výklad naprosto změnilo a nově
na svých internetových stránkách publikovalo následující právní názor:
Pracovní cesty cizinců
– Cizinci, kteří obdrželi povolení k zaměstnání, nemohou být vysíláni na pracovní cesty.
– Výkon práce cizince na jiném místě,
než je uvedeno v rozhodnutí o povolení k zaměstnání,
je v souladu s § 5 písm. e)
bodem 2 zákona o zaměstnanosti považován za nelegální.
– Má-li zaměstnavatel zájem zaměstnávat cizince na více místech výkonu práce,
projedná tento záměr nejprve s příslušnou
krajskou pobočkou Úřadu práce, která povolení k zaměstnání pro více míst výkonu práce vydá na základě vyjádření krajských poboček Úřadu práce, v jejichž obvodech bude
zaměstnání vykonáváno.
(http://portal.mpsv.cz/sz/zahr_zam/zz_za
mest_cizincu/zz_cesty).
[26] K této změně výkladu se Ministerstvo práce a sociálních věcí rozhodlo, aniž by
došlo k jakékoliv legislativní změně, nebo ke
změně judikatury. Změna je v rozporu s textem zákona i záměrem zákonodárce. Exekutiva, zde Ministerstvo práce a sociálních věcí,
se v hrubém rozporu s principem dělby moci
povýšila na úroveň zákonodárce. Bez ohledu
na zákonodárce v podstatě zákon novelizova-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 1 / 2 014
la. Takovýto přístup moci výkonné je nejen ve
flagrantním rozporu s dělbou moci, ale naprosto nepřijatelně zasahuje do právní jistoty
zaměstnavatelů a zaměstnanců. Ti nemohli
očekávat, že ke změně výkladu dojde takto
hrubě protiústavním způsobem. Naopak,
stejně jako žalobce a jeho zaměstnavatel v nynějším případě se obdobní účastníci pracovněprávních vztahů řídili zákonem a s jeho
textem souladnou a ustálenou správní praxí
Ministerstva práce a sociálních věcí. Nový výklad Ministerstva práce a sociálních věcí,
z něhož vychází též stěžovatelka, je tedy nejen v rozporu se zákonem, neboť požaduje
splnění povinností, které zákon nestanoví,
ale současně protiústavně narušuje právní
jistotu účastníků právních vztahů.
[26] K této změně výkladu se Ministerstvo práce a sociálních věcí rozhodlo, aniž by
došlo k jakékoliv legislativní změně, nebo ke
změně judikatury. Změna je v rozporu s textem zákona i záměrem zákonodárce. Exekutiva, zde Ministerstvo práce a sociálních věcí,
se v hrubém rozporu s principem dělby moci
povýšila na úroveň zákonodárce. Bez ohledu
na zákonodárce v podstatě zákon novelizova-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 1 / 2 014
la. Takovýto přístup moci výkonné je nejen ve
flagrantním rozporu s dělbou moci, ale naprosto nepřijatelně zasahuje do právní jistoty
zaměstnavatelů a zaměstnanců. Ti nemohli
očekávat, že ke změně výkladu dojde takto
hrubě protiústavním způsobem. Naopak,
stejně jako žalobce a jeho zaměstnavatel v nynějším případě se obdobní účastníci pracovněprávních vztahů řídili zákonem a s jeho
textem souladnou a ustálenou správní praxí
Ministerstva práce a sociálních věcí. Nový výklad Ministerstva práce a sociálních věcí,
z něhož vychází též stěžovatelka, je tedy nejen v rozporu se zákonem, neboť požaduje
splnění povinností, které zákon nestanoví,
ale současně protiústavně narušuje právní
jistotu účastníků právních vztahů.
[27] Nejvyšší správní soud v této souvislosti připomíná ustálenou judikaturu Ústavního soudu, podle níž „[p]řehodnocení interpretace ze strany správních úřadů nebo
soudů za nezměněného stavu interpretovaných právních předpisů jistě není vyloučeno.
Představuje však závažný zásah do právní
jistoty a intenzitu tohoto zásahu je nutno posuzovat vždy ve světle individuální situace.
Legitimita změny správní praxe závisí na
otázce, do jaké míry mohl adresát normy rozumně počítat s tím, že se výklad dané normy změní, a to i za nezměněných právních
předpisů. To platí zejména se zřetelem na
ustálenost, jednotnost, dlouhodobost a určitost správní praxe, na význam daného výkladu práva pro adresáty právní normy
i s ohledem na změnu právních předpisů
s danou správní praxí souvisejících a na
eventuální změnu relevantních společenských okolností, které mohou objektivně přispívat k poznání správného výkladu práva
(a tedy k poznání práva v materiálním
smyslu). V každém případě ovšem platí, že
změna dlouhodobé správní praxe nebo
soudně-správní judikatury – za nezměněného stavu právních předpisů – může nastat
jen ze závažných a principiálních důvodů
směřujících k dosažení určité právem chráněné hodnoty. V žádném případě se však nesmí dít svévolně“ (nález ze dne 15. 1. 2008,
sp. zn. I. ÚS 629/06, N 11/48 SbNU 111,
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 1 / 2 014
č. 11/2008 Sb. ÚS, ve věci Sodexho a na něj navazující nálezy v kauze francouzských zaměstnanců a jejich účasti na sociálním pojištění).
[27] Nejvyšší správní soud v této souvislosti připomíná ustálenou judikaturu Ústavního soudu, podle níž „[p]řehodnocení interpretace ze strany správních úřadů nebo
soudů za nezměněného stavu interpretovaných právních předpisů jistě není vyloučeno.
Představuje však závažný zásah do právní
jistoty a intenzitu tohoto zásahu je nutno posuzovat vždy ve světle individuální situace.
Legitimita změny správní praxe závisí na
otázce, do jaké míry mohl adresát normy rozumně počítat s tím, že se výklad dané normy změní, a to i za nezměněných právních
předpisů. To platí zejména se zřetelem na
ustálenost, jednotnost, dlouhodobost a určitost správní praxe, na význam daného výkladu práva pro adresáty právní normy
i s ohledem na změnu právních předpisů
s danou správní praxí souvisejících a na
eventuální změnu relevantních společenských okolností, které mohou objektivně přispívat k poznání správného výkladu práva
(a tedy k poznání práva v materiálním
smyslu). V každém případě ovšem platí, že
změna dlouhodobé správní praxe nebo
soudně-správní judikatury – za nezměněného stavu právních předpisů – může nastat
jen ze závažných a principiálních důvodů
směřujících k dosažení určité právem chráněné hodnoty. V žádném případě se však nesmí dít svévolně“ (nález ze dne 15. 1. 2008,
sp. zn. I. ÚS 629/06, N 11/48 SbNU 111,
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 1 / 2 014
č. 11/2008 Sb. ÚS, ve věci Sodexho a na něj navazující nálezy v kauze francouzských zaměstnanců a jejich účasti na sociálním pojištění).
[28] K argumentaci krajského soudu
ohledně obcházení zákona Nejvyšší správní
soud dodává následující. Argument obcházením zákona zastíráním jiného právního jednání nebo zneužitím práva nemůže v obecné
rovině vyloučit uplatnění celého jinak dovoleného institutu, jako je pracovní cesta nebo
přeložení. Nelze nicméně vyloučit, že v konkrétním případě by bylo možno použít argument o obcházení zákona o zaměstnanosti,
který činí krajský soud, případně by bylo
možno uvažovat i o zastřeném jednání nebo
zneužití práva. Stávající úprava zákona o zaměstnanosti skutečně nahrává svému obcházení nebo zastírání jiného jednání, například
pokud by zaměstnavatel masivně využíval
pracovněprávní institut přeložení. V takovýchto extrémních případech by byl vskutku
popřen smysl povolení k zaměstnání cizince.
U krátkodobé pracovní cesty však nelze
v žádném případě dovozovat obcházení účelu povolení k zaměstnání, jak to činí krajský
soud. Soud připomíná, že krátkodobost pracovní cesty nebyla stěžovatelkou zpochybněna (rozhodnutí správního orgánu I. stupně
vychází z toho, že zaměstnavatel pracoval
v Chomutově necelé dva týdny od 1. 2. 2012
do 13. 2. 2012). (...)
[30] Protože zákon o zaměstnanosti vysílání cizinců mimo místo výkonu práce počínaje 1. 1. 2009 nijak neomezuje, nemohl žalobce vykonávat práci v souvislosti s pracovní
cestou mimo Prahu v rozporu s povolením
k zaměstnání.
[30] Protože zákon o zaměstnanosti vysílání cizinců mimo místo výkonu práce počínaje 1. 1. 2009 nijak neomezuje, nemohl žalobce vykonávat práci v souvislosti s pracovní
cestou mimo Prahu v rozporu s povolením
k zaměstnání.
[31] Žalobce proto nepracoval bez povolení k zaměstnání. Proto se stala nadbytečnou námitka stěžovatelky, podle níž porušení povolení k zaměstnání vysláním na pracovní cestu
opravňuje stěžovatelku k vyhoštění žalobce.
IV.
Závěr a náklady řízení
[32] Stěžovatelka se svými námitkami neuspěla. Krajský soud rozhodnutí stěžovatelky
správně zrušil, ovšem na základě právní argumentace, kterou Nejvyšší správní soud zcela
73
Vasyl S. proti Policii České republiky, Ředitelství služby cizinecké policie, o správní vy-