I. Při časově omezeném vyslání cizince k výkonu práce mimo místo výkonu práce uvedené v povolení k zaměstnání není třeba žádat o nové povolení k zaměstnání
(§ 145 zákona č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti, ve znění zákona č. 382/2008 Sb.). II. Argument obcházením zákona, zastíráním jiného právního jednání nebo zneužitím práva nemůže v obecné rovině vyloučit uplatnění celého jinak dovoleného institutu, jako je pracovní cesta nebo přeložení dle zákoníku práce z roku 2006 (§ 42 a § 43).
[11] Stěžovatelka především namítá, že rozhodnutí krajského soudu je v rozporu s ustálenou judikaturou Nejvyššího správního soudu. Proto cituje početnou judikaturu zdejšího soudu, konkrétně rozsudky Nejvyššího správního soudu čj. 1 As 28/2008-76, čj. 7 As 28/2006-51, čj. 7 As 46/2006-56 a čj. 6 As 54/2006-66. Jak zdejší soud dále vysvětlí, je tato judikatura na právě posuzovaný případ nepoužitelná.
[12] Stěžovatelka správně poukázala na legislativní změnu v zákonu o zaměstnanosti. Zákonem č. 382/2008 Sb. (část první, čl. I., bod 137) byl s účinností od 1. 1. 2009 zrušen § 93, který ukládal zaměstnavateli povinnost ohlásit úřadu práce kratší vyslání zaměstnance-cizince mimo místo výkonu práce, resp. povinnost žádat o nové povolení k zaměstnání při delším vyslání mimo místo výkonu práce. Podle § 93 odst. 1 zákona o zaměstnanosti ve znění účinném do 31. 12. 2008 mohl být cizinec v zásadě „vyslán k výkonu práce mimo místo výkonu práce uvedené v povolení k zaměstnání na dobu delší než 30 kalendářních dnů, pokud mu bylo vydáno povolení k zaměstnání úřadem práce příslušným podle nového místa výkonu práce cizince“. Podle § 93 odst. 2 „[v]yslání cizince k výkonu práce mimo místo výkonu práce uvedené v povolení k zaměstnání v rozsahu 7 až 30 kalendářních dnů [byl] zaměstnavatel povinen předem písemně oznámit úřadu práce příslušnému podle nového místa výkonu práce cizince“. Všechna judikatura citovaná v bodu [11] se vztahuje ke znění zákona před 1. 1. 2009. Protože všechny citované rozsudky byly vydány před rokem 2009, novelu č. 382/2008 Sb. ani zohledňovat nemohou.
[13] Ustanovení § 93 bylo s určitými modifikacemi upraveno v zákoně o zaměstnanosti od samotného počátku. Důvodová zpráva k vládnímu návrhu zákona o zaměstnanosti ze dne 14. 11. 2003 (sněmovní tisk 527/0, všechny sněmovní tisky dostupné na adrese www.psp.cz) jako účel přijetí § 93 uváděla následující:
„V praxi dochází k účelovému získávání povolení k zaměstnání u úřadů práce, kde situace na regionálním trhu práce umožňu-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 1 / 2 014
je povolení získat, a zaměstnavatelé pak cizince vysílají k výkonu práce do regionů, kde by toto povolení s ohledem na situaci na trhu práce nezískali. Proto se navrhuje časově omezit dobu, po kterou může být cizinec vyslán do jiného místa výkonu práce tak, že bez vědomí úřadu práce je toto vyslání možné do 7 kalendářních dnů a s vědomím úřadu práce, kam je cizinec vyslán, do 30 kalendářních dnů. Při pracovní cestě nad 30 kalendářních dnů je třeba povolení k zaměstnání vydaného úřadem práce místně příslušným podle nového místa výkonu práce. Doba 30 dnů vychází z povinnosti cizince hlásit změnu svého pobytu na území ČR, pokud tato změna bude delší než 30 dnů (zákon o pobytu cizinců).“
Tento záměr historického zákonodárce je pro další výklad podstatný. Především je patrné, že zákonodárce konzistentně chápal § 93 jako ustanovení regulační, bez jehož existence by cizinec mohl bez dalšího využívat soukromoprávních institutů zákoníku práce z roku 2006 a dočasně měnit místo výkonu práce (srov. k tomu dále bod [21] níže).
[14] Je nepochybné, že veřejnoprávní norma § 93 zákona o zaměstnanosti ve znění účinném do 31. 12. 2008 pokrývala přinejmenším dva soukromoprávní instituty upravené v zákoníku práce z roku 2006 – pracovní cestu a přeložení. Zákoník práce z roku 2006 v § 42 odst. 1 definuje pracovní cestu jako „časově omezené vyslání zaměstnance zaměstnavatelem k výkonu práce mimo sjednané místo výkonu práce. Zaměstnavatel může vyslat zaměstnance na dobu nezbytné potřeby na pracovní cestu jen na základě dohody s ním. Zaměstnanec na pracovní cestě koná práci podle pokynů vedoucího zaměstnance, který ho na pracovní cestu vyslal.“ Naproti tomu přeložit zaměstnance „k výkonu práce do jiného místa, než bylo sjednáno v pracovní smlouvě, je možné pouze s jeho souhlasem a v rámci zaměstnavatele, pokud to nezbytně vyžaduje jeho provozní potřeba“ (§ 43 odst. 1 zákoníku práce z roku 2006). Rozdíl mezi pracovní cestou a přeložením je minimální (srov. k tomu Bělina, M. a kol. Pracovní právo. 5. doplněné
69
a podstatně přepracované vydání. Praha : C. H. Beck, 2012, s. 233–234). Oba jsou časově omezené na dobu nezbytné potřeby, u toho samého zaměstnavatele, mimo ve smlouvě stanovené místo výkonu práce. Souhlas s přeložením musí být písemný, zatímco u pracovní cesty stačí i konkludentní dohoda. U pracovní cesty navíc musí být délka cesty přesně stanovena, u přeložení je naopak důležitý časový horizont, ale doba přeložení nemusí být sjednána přesně na den.
[15] Žalobce a jeho zaměstnavatel v tomto případě konzistentně tvrdí, že žalobce byl vyslán na krátkodobou pracovní cestu. S touto argumentací stěžovatelka nepolemizovala, jen dovozovala, že takováto pracovní cesta bez ohledu na svou délku byla prací bez povolení k zaměstnání. Odkazuje přitom na § 145 zákona o zaměstnanosti, podle něhož „[z]áměr zaměstnávat cizince na více místech výkonu práce projedná a povolení k zaměstnání pro více míst výkonu práce vydá Úřad práce po vyjádření krajské pobočky Úřadu práce, v jejímž územním obvodu má být zaměstnání vykonáváno“. Stěžovatelka z toho vyvozuje, že žalobce musel mít v souladu s § 145 povolení k zaměstnání i pro místo, na které byl vyslán na pracovní cestu. Nejvyšší správní soud k tomu uvádí, že obsahově v podstatě shodný § 145 byl upraven v zákoně o zaměstnanosti i před 1. 1. 2009. Ustanovení § 145 řeší otázku zaměstnávání cizince na více místech výkonu práce, nikoliv otázku dočasného vyslání mimo jedno místo výkonu práce. Časově omezené vyslání cizince mimo místo výkonu práce není tudíž řešeno § 145, neboť není projevem záměru zaměstnavatele zaměstnávat cizince na více místech výkonu práce.
[16] Stěžovatelka má zřejmě (v rozporu se záměrem historického zákonodárce z let 2003/2004 – srov. bod [13]) za to, že § 93 zákona o zaměstnanosti byl do konce roku 2008 výjimkou z pravidla § 145. To by znamenalo, že § 93 nastolil vůči cizincům mírnější režim a po jeho derogaci nastoupil v úplnosti přísný režim § 145. Takovýto argument však lze snadno vyvrátit. Při stěžovatelčině výkladu by totiž v režimu § 145 zůstala před rokem
70
2009 všechna krátkodobá vyslání cizince kratší 7 kalendářních dnů. Takováto vyslání totiž § 93 neupravoval. Bylo by ale absurdní dovozovat, že u jednodenní pracovní cesty musel cizinec žádat o pracovní povolení podle § 145, zatímco u sedmidenní pracovní cesty by postačilo podat písemné oznámení podle § 93 odst. 2. Z toho lze tedy jasně vidět, že § 145 se na dočasné vyslání cizince mimo místo výkonu práce nikdy neuplatňoval. Vyslání kratší 7 dnů byla před rokem 2009 bez dalšího oznamování či povolování legální, stejně jako jsou dnes, po derogaci § 93, bez dalšího legální jakákoliv časově omezená vyslání cizince.
[17] Nejvyšší správní soud proto shrnuje, že současný zákon o zaměstnanosti mlčí k možnosti dočasného vyslání cizince k výkonu práce mimo místo uvedené v povolení k zaměstnání. V soukromoprávní oblasti je přitom nepochybné, že zaměstnanec a zaměstnavatel se mohou na pracovní cestě dohodnout, byť třebas jen konkludentně (shora citovaný § 42 odst. 1 zákoníku práce z roku 2006). Písemně se mohou dohodnout též na přeložení (shora citovaný § 43 odst. 1 zákoníku práce z roku 2006). Do 31. 12. 2008 podléhaly tyto soukromoprávní úkony další veřejnoprávní regulaci – viz shora popsaný § 93 zákona o zaměstnanosti. Počínaje 1. 1. 2009 neexistuje žádná veřejnoprávní norma, která by regulovala časově omezené vyslání cizozemského zaměstnance mimo místo výkonu práce uvedené v povolení k zaměstnání. Z ústavního principu deklarovaného v čl. 2 odst. 3 Listiny základních práv a svobod („Každý může činit, co není zákonem zakázáno, a nikdo nesmí být nucen činit, co zákon neukládá.“) plyne, že v takovémto případě se mohou cizozemský zaměstnanec a jeho zaměstnavatel na pracovní cestě dle své vůle dohodnout.
[18] Krajský soud má za to, že lze ze zákona vyvodit přinejmenším implicitní zákaz vysílání cizinců mimo místo výkonu práce. Podle jeho názoru by vysláním zaměstnance mimo místo výkonu práce uvedené v povolení k zaměstnání docházelo k obcházení mechanismů preference domácích pracovních sil. Argumentace možností vyslat cizince na
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 1 / 2 014
pracovní cestu dle zákoníku práce z roku 2006 se podle krajského soudu neuplatní, neboť ten upravuje soukromoprávní vztah zaměstnance a zaměstnavatele a nic nevypovídá o dalších právech a povinnostech zaměstnance a zaměstnavatele stanovených veřejnoprávními předpisy, včetně zákona o zaměstnanosti.
[19] Právě uvedené argumenty opětovně naráží na ústavní princip, podle něhož „[k]aždý může činit, co není zákonem zakázáno, a nikdo nesmí být nucen činit, co zákon neukládá“ (čl. 2 odst. 3 Listiny základních práv a svobod). Nejvyšší správní soud nicméně souhlasí s tím, že zákaz může vyplývat z právní normy i mlčky (implicite), konkrétně z důvodů a účelů stojících za komplexem právních norem (teleologické pozadí právních norem). V případě aplikace zákonného ustanovení je však nutno prvotně vycházet z jeho doslovného znění. Nahrazování jasného obsahu výslovně vyjádřených právních norem na základě účelu zákona nesmí být prováděno svévolně. To platí o to více v případě, že je takovýmto výkladem omezována autonomní sféra jednání fyzických a právnických osob.
[20] Výklad na základě účelu zákona lze upřednostnit před výkladem jazykovým pouze za podmínky nejasnosti a nesrozumitelnosti právní normy, umožňující např. více interpretací, jakož i rozporu doslovného znění daného ustanovení s jeho smyslem a účelem, o jejichž jednoznačnosti a výlučnosti není jakákoli pochybnost (srov. stanovisko pléna ze dne 21. 5. 1996, sp. zn. Pl. ÚS-st. 1/96, St 1/9 SbNU 471, č. 1/1996 Sb. ÚS). V daném případě nelze mít ve vztahu k vyslání cizozemského zaměstnance za to, že by zákon o zaměstnanosti byl nejasný nebo nesrozumitelný. Zbývá tedy zvážit, zda lze nezákonnost jednání žalobce dovodit z účelu zákona o zaměstnanosti. Krajský soud argumentuje účelem zákona o zaměstnanosti, kterým je upřednostňování domácí pracovní síly před pracovní silou cizozemskou a snaha o snižování nezaměstnanosti občanů České republiky. Proti tomuto jistě legitimnímu účelu nicméně stojí neméně legitimní účel tkvící ve sni-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 1 / 2 014
žování byrokracie a administrativy zaměstnavatelů cizinců. Ten s prvým účelem může dle okolností stát v konfliktu. Z legislativní historie přijímání novely zákona o zaměstnanosti je patrné, že klíčovým cílem zákonodárce byla právě liberalizace zaměstnávání cizinců (viz dále). Doslovný výklad zákona je tak podporován jeho racionálně rekonstruovaným smyslem. Doslovný výklad nelze svévolně popírat argumentací domnělým účelem zákona.
[21] V tomto případě lze bez větších pochybností rekonstruovat důvod novely zákona o zaměstnanosti provedené zákonem č. 382/2008 Sb. Zrušení § 93 zákona o zaměstnanosti bylo obsaženo již v samotném vládním návrhu zákona ze dne 2. 4. 2008, konkrétně v bodě 132 čl. I části prvé. Derogace § 93 byla v návrhu novely odůvodněna stroze, nicméně jasně: „Dosavadní právní úprava nemá podstatný dopad na ochranu trhu práce v daném regionu. Zrušením tohoto ustanovení dojde rovněž ke snížení administrativní zátěže zaměstnavatelů.“ O tomto bodě se v Poslanecké sněmovně debata nevedla. Soud připomíná, že smysl a účel zákona č. 382/2008 Sb. „lze dovodit především z autentických dokumentů, vypovídajících o vůli a záměrech zákonodárce, mezi něž patří důvodová zpráva k návrhu zákona (uvědomuje si skutečnost, že ze souhlasu zákonodárce s osnovou návrhu lze pouze presumovat i jeho souhlas s jejími důvody)“ (takto již citované stanovisko Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS-st. 1/96). Z legislativní historie zákona a s tím souvisejícího záměru zákonodárce lze proto dovodit, že novela zákona o zaměstnanosti byla v tomto ohledu přijata proto, aby se snížily byrokratické nároky kladené na zaměstnavatele. Předchozí úprava, požadující informovat úřad práce o vyslání cizince k výkonu práce mimo místo výkonu práce uvedené v povolení k zaměstnání v rozsahu 7 až 30 kalendářních dnů, respektive žádat o nové povolení k zaměstnání v případě delšího vyslání, byla označena za nemající „podstatný dopad na ochranu trhu práce v daném regionu“.
[22] Výklad stěžovatelky, podle níž novela zákona o zaměstnanosti zcela vyloučila pra-
71
covní cesty cizinců, je proto v jasném rozporu se záměrem zákonodárce. Ustanovení § 93 zákona o zaměstnanosti bylo zrušeno, protože dosavadní právní úprava neměla podstatný dopad na ochranu trhu práce v daném regionu. Zrušením § 93 mělo rovněž dojít ke snížení administrativní zátěže zaměstnavatelů i správních úřadů. Smyslem zrušení § 93 tedy bylo zjednodušení pozice zaměstnavatelů. Výklad stěžovatelky naproti tomu zatěžuje zaměstnavatele i zaměstnance mnohem více, než jak tomu bylo za předchozí právní úpravy. Ve srovnání s předchozí úpravou by tak podle zcela absurdního výkladu stěžovatelky byla nelegální prací dokonce i jednodenní pracovní cesta mimo místo výkonu práce cizince. Takovýto výklad zcela popírá smysl novely.
[23] Ke stejným závěrům dospěla i právnická literatura a komentátoři novely zákona o zaměstnanosti, kteří ji vykládali ve shodě s důvodovou zprávou k zákonu č. 382/2008 Sb. (srov. např. Bičáková, O. Novelizace zákona o zaměstnanosti, Práce a mzda, 2009, č. 3, s. 7 násl. – příslušná část článku je uvozena nadpisem „Administrativní zátěž podnikatelů při zaměstnávání cizinců na území ČR se snižuje“; výklad stěžovatelky by šlo poněkud absurdně popsat opačně, tedy „administrativní zátěž podnikatelů při zaměstnávání cizinců se zvyšuje“).
[24] V neposlední řadě lze odkázat též na původní výklad zákona o zaměstnanosti, zastávaný až do počátku roku 2012 Ministerstvem práce a sociálních věcí. Podle právního názoru publikovaného na internetových stránkách Ministerstva práce a sociálních věcí snad až do 28. 1. 2012:
Pracovní cesty cizinců
– Zaměstnavatel při vysílání cizince k výkonu práce mimo místo výkonu práce uvedené v povolení k zaměstnání nepodává o této skutečnosti příslušnému úřadu práce žádnou informaci. Ani při déletrvající pracovní cestě nepotřebuje cizinec nové povolení k zaměstnání.
– Cizinec by měl být na pracovní cestě vybaven cestovním příkazem. Příslušné kontrolní orgány jsou oprávněné prověřit, zda
72
byly cizinci za pracovní cestu vyúčtovány cestovní náhrady.
– Na pracovní cestu nelze vyslat cizince, který je společníkem, statutárním orgánem nebo členem statutárního orgánu obchodní společnosti nebo členem družstva nebo členem statutárního nebo jiného orgánu družstva, a který na základě povolení k zaměstnání plní mimo pracovněprávní vztah úkoly vyplývající z předmětu činnosti obchodní společnosti nebo družstva. Při změně místa výkonu práce musí cizinec v těchto případech mít nové povolení k zaměstnání.
[25] Teprve na počátku roku 2012, shodou okolností v době, kdy byl žalobce vyslán na pracovní cestu, Ministerstvo práce a sociálních věcí výklad naprosto změnilo a nově na svých internetových stránkách publikovalo následující právní názor:
Pracovní cesty cizinců
– Cizinci, kteří obdrželi povolení k zaměstnání, nemohou být vysíláni na pracovní cesty.
– Výkon práce cizince na jiném místě, než je uvedeno v rozhodnutí o povolení k zaměstnání, je v souladu s § 5 písm. e) bodem 2 zákona o zaměstnanosti považován za nelegální.
– Má-li zaměstnavatel zájem zaměstnávat cizince na více místech výkonu práce, projedná tento záměr nejprve s příslušnou krajskou pobočkou Úřadu práce, která povolení k zaměstnání pro více míst výkonu práce vydá na základě vyjádření krajských poboček Úřadu práce, v jejichž obvodech bude zaměstnání vykonáváno.
(http://portal.mpsv.cz/sz/zahr_zam/zz_za
mest_cizincu/zz_cesty).
[26] K této změně výkladu se Ministerstvo práce a sociálních věcí rozhodlo, aniž by došlo k jakékoliv legislativní změně, nebo ke změně judikatury. Změna je v rozporu s textem zákona i záměrem zákonodárce. Exekutiva, zde Ministerstvo práce a sociálních věcí, se v hrubém rozporu s principem dělby moci povýšila na úroveň zákonodárce. Bez ohledu na zákonodárce v podstatě zákon novelizova-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 1 / 2 014
la. Takovýto přístup moci výkonné je nejen ve flagrantním rozporu s dělbou moci, ale naprosto nepřijatelně zasahuje do právní jistoty zaměstnavatelů a zaměstnanců. Ti nemohli očekávat, že ke změně výkladu dojde takto hrubě protiústavním způsobem. Naopak, stejně jako žalobce a jeho zaměstnavatel v nynějším případě se obdobní účastníci pracovněprávních vztahů řídili zákonem a s jeho textem souladnou a ustálenou správní praxí Ministerstva práce a sociálních věcí. Nový výklad Ministerstva práce a sociálních věcí, z něhož vychází též stěžovatelka, je tedy nejen v rozporu se zákonem, neboť požaduje splnění povinností, které zákon nestanoví, ale současně protiústavně narušuje právní jistotu účastníků právních vztahů.
[27] Nejvyšší správní soud v této souvislosti připomíná ustálenou judikaturu Ústavního soudu, podle níž „[p]řehodnocení interpretace ze strany správních úřadů nebo soudů za nezměněného stavu interpretovaných právních předpisů jistě není vyloučeno. Představuje však závažný zásah do právní jistoty a intenzitu tohoto zásahu je nutno posuzovat vždy ve světle individuální situace. Legitimita změny správní praxe závisí na otázce, do jaké míry mohl adresát normy rozumně počítat s tím, že se výklad dané normy změní, a to i za nezměněných právních předpisů. To platí zejména se zřetelem na ustálenost, jednotnost, dlouhodobost a určitost správní praxe, na význam daného výkladu práva pro adresáty právní normy i s ohledem na změnu právních předpisů s danou správní praxí souvisejících a na eventuální změnu relevantních společenských okolností, které mohou objektivně přispívat k poznání správného výkladu práva (a tedy k poznání práva v materiálním smyslu). V každém případě ovšem platí, že změna dlouhodobé správní praxe nebo soudně-správní judikatury – za nezměněného stavu právních předpisů – může nastat jen ze závažných a principiálních důvodů směřujících k dosažení určité právem chráněné hodnoty. V žádném případě se však nesmí dít svévolně“ (nález ze dne 15. 1. 2008, sp. zn. I. ÚS 629/06, N 11/48 SbNU 111,
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 1 / 2 014
č. 11/2008 Sb. ÚS, ve věci Sodexho a na něj navazující nálezy v kauze francouzských zaměstnanců a jejich účasti na sociálním pojištění).
[28] K argumentaci krajského soudu ohledně obcházení zákona Nejvyšší správní soud dodává následující. Argument obcházením zákona zastíráním jiného právního jednání nebo zneužitím práva nemůže v obecné rovině vyloučit uplatnění celého jinak dovoleného institutu, jako je pracovní cesta nebo přeložení. Nelze nicméně vyloučit, že v konkrétním případě by bylo možno použít argument o obcházení zákona o zaměstnanosti, který činí krajský soud, případně by bylo možno uvažovat i o zastřeném jednání nebo zneužití práva. Stávající úprava zákona o zaměstnanosti skutečně nahrává svému obcházení nebo zastírání jiného jednání, například pokud by zaměstnavatel masivně využíval pracovněprávní institut přeložení. V takovýchto extrémních případech by byl vskutku popřen smysl povolení k zaměstnání cizince. U krátkodobé pracovní cesty však nelze v žádném případě dovozovat obcházení účelu povolení k zaměstnání, jak to činí krajský soud. Soud připomíná, že krátkodobost pracovní cesty nebyla stěžovatelkou zpochybněna (rozhodnutí správního orgánu I. stupně vychází z toho, že zaměstnavatel pracoval v Chomutově necelé dva týdny od 1. 2. 2012 do 13. 2. 2012). (...)
[30] Protože zákon o zaměstnanosti vysílání cizinců mimo místo výkonu práce počínaje 1. 1. 2009 nijak neomezuje, nemohl žalobce vykonávat práci v souvislosti s pracovní cestou mimo Prahu v rozporu s povolením k zaměstnání.
[31] Žalobce proto nepracoval bez povolení k zaměstnání. Proto se stala nadbytečnou námitka stěžovatelky, podle níž porušení povolení k zaměstnání vysláním na pracovní cestu opravňuje stěžovatelku k vyhoštění žalobce.
IV. Závěr a náklady řízení
[32] Stěžovatelka se svými námitkami neuspěla. Krajský soud rozhodnutí stěžovatelky správně zrušil, ovšem na základě právní argumentace, kterou Nejvyšší správní soud zcela
73
Vasyl S. proti Policii České republiky, Ředitelství služby cizinecké policie, o správní vy-