Trestná činnost (byť opakovaná) spočívající v přečinech proti majetku nepředstavuje nebezpečí pro bezpečnost státu ve smyslu § 15a odst. 1 písm. d) zákona č. 325/1999 Sb., o azylu.
[10] Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že kasační stížnost svým významem podstatně přesahuje vlastní zájmy stěžovatele, přičemž se jedná o první typový případ ve smyslu výše citovaného usnesení čj. 1 Azs 13/2006-39. Kasační stížnost shledal důvodnou. Krajský soud pochybil, když přisvědčil žalovanému, který trestnou činnost stěžovatele kvalifikoval jako porušení bezpečnosti státu ve smyslu § 15a odst. 1 písm. d) zákona o azylu. Vylučující klauzule obsažená ve zmíněném ustanovení neměla být v případě stěžovatele vůbec aplikována, a to z následujících důvodů.
[11] Předně Nejvyšší správní soud vyložil postup žalovaného podle § 53a odst. 4 zákona o azylu, kterým stěžovateli v napadeném rozhodnutí neprodloužil doplňkovou ochranu. Podle názoru stěžovatele jeho opakovaná trestná činnost nepředstavuje nebezpečí pro bezpečnost státu, nýbrž naplňuje znaky narušení veřejného pořádku.
[12] Ustanovení § 53a odst. 4 zákona o azylu stanoví: „Osoba požívající doplňkové ochrany je oprávněna požádat o prodloužení doby, na kterou je doplňková ochrana udělena. Tuto žádost musí osoba požívající doplňkové ochrany podat nejpozději 30 dnů před uplynutím doby, na níž je jí doplňková ochrana udělena. Pokud podání žádosti o prodloužení doplňkové ochrany ve stanovené lhůtě zabrání důvody na vůli osoby požívající doplňkové ochrany nezávislé, je oprávněna tuto žádost podat do 3 pracovních dnů po odpadnutí těchto důvodů. Ministerstvo prodlouží dobu, po kterou je udělena doplňková ochrana, v případě, že osobě požívající doplňkové ochrany i nadále hrozí vážná újma (§ 14a) a nenastanou-li důvody pro její odejmutí (§ 17a). Doplňková ochrana se prodlouží nejméně o 2 roky; je-li důvodné nebezpečí, že by osoba požívající doplňkové ochrany mohla závažným způsobem narušit veřejný pořádek nebo ho již narušuje, prodlouží se doplňková ochrana o 1 rok. Při prodlužování doplňkové ochrany za účelem sloučení rodiny se postupuje obdobně.“
[13] Podle § 17a odst. 1 písm. b) zákona o azylu platí, že: „Doplňková ochrana se odejme, pokud osoba požívající doplňkové ochrany měla být nebo je vyloučena z možnosti doplňkovou ochranu udělit z důvodů uvedených v § 15a.“
[14] Vylučující klauzule zakotvená v § 15a odst. 1 písm. d) zákona o azylu pak stanoví: „Doplňkovou ochranu nelze udělit, je-li důvodné podezření, že cizinec, který podal žádost o udělení mezinárodní ochrany, představuje nebezpečí pro bezpečnost státu.“
[14] Vylučující klauzule zakotvená v § 15a odst. 1 písm. d) zákona o azylu pak stanoví: „Doplňkovou ochranu nelze udělit, je-li důvodné podezření, že cizinec, který podal žádost o udělení mezinárodní ochrany, představuje nebezpečí pro bezpečnost státu.“
[15] Lze přisvědčit stěžovateli, že § 53a odst. 4 věta třetí (za středníkem) zákona o azylu stanovuje sankci pro narušitele veřejného pořádku v tom smyslu, že namísto 2 let jim bude doplňková ochrana prodloužena pouze o rok. Z výše citovaného § 53a odst. 4 zákona o azylu však jednoznačně vyplývá, že danou část ustanovení nelze vykládat separovaně, jak se stěžovatel mylně domnívá. Předcházející věta totiž stanoví, že „[m]inisterstvo prodlouží dobu, po kterou je udělena doplňková ochrana, v případě, že osobě požívající doplňkové ochrany i nadále hrozí vážná újma (§ 14a) a nenastanou-li důvody pro její odejmutí (§ 17a)“. Až po splnění těchto dvou kumulativních podmínek se doplňková ochrana prodlouží o 2 roky, příp. o 1 rok – existuje-li důvodné nebezpečí, že by osoba požívající doplňkové ochrany mohla závažným způsobem narušit veřejný pořádek nebo ho již narušuje.
[16] V nyní projednávaném případě žalovaný usoudil, že u stěžovatele nastaly důvody pro odejmutí doplňkové ochrany podle § 17a odst. 1 písm. b) ve spojení s § 15a odst. 1 písm. d) zákona o azylu. Důvodné podezření, že stěžovatel představuje nebezpečí pro bezpečnost státu, přitom založil na jeho trestné činnosti. Nejvyšší správní soud se však s ohledem na povahu trestné činnosti stěžovatele se závěrem žalovaného neztotožňuje.
[17] Stěžovatel se dopouštěl opakovaně trestné činnosti, a to trestného činu krádeže podle § 247 odst. 1 písm. a) a e), trestného činu pytláctví podle § 178a odst. 1 trestního zákona z roku 1961 účinného do 31. 12. 2009; dále opakovaně trestného činu krádeže podle § 205 odst. 1 písm. a) a odst. 2, dále trestného činu ohrožení pod vlivem návykové látky podle § 274 odst. 1 trestního zákoníku z roku 2009 (kterého se dopustil řízením motorového vozidla pod vlivem marihuany). Z hlediska systematického členění zvláštní části trestního zákoníku z roku 2009 se jedná o trestné činy proti majetku, proti pořádku ve věcech veřejných a trestné činy obecně nebezpečné. Ve všech uvedených případech se přitom (s použitím terminologie trestního zákoníku z roku 2009) jednalo o přečiny.
[18] Krajský soud pochybil, když přisvědčil žalovanému, který trestnou činnost stěžovatele kvalifikoval jako nebezpečí pro bezpečnost státu. Trestná činnost cizince může vést k naplnění hned několika důvodů pro neudělení resp. neprodloužení doplňkové ochrany podle § 15a odst. 1 písm. a) až c) zákona o azylu. Ve všech případech se však jedná o vysoce závažnou trestnou činnost. Na těchto důvodech žalovaný své rozhodnutí nezaložil.
[18] Krajský soud pochybil, když přisvědčil žalovanému, který trestnou činnost stěžovatele kvalifikoval jako nebezpečí pro bezpečnost státu. Trestná činnost cizince může vést k naplnění hned několika důvodů pro neudělení resp. neprodloužení doplňkové ochrany podle § 15a odst. 1 písm. a) až c) zákona o azylu. Ve všech případech se však jedná o vysoce závažnou trestnou činnost. Na těchto důvodech žalovaný své rozhodnutí nezaložil.
[19] Nelze obecně vyloučit, že by v důsledku své trestné činnosti cizinec představoval nebezpečí pro bezpečnost státu ve smyslu § 15a odst. 1 písm. d) zákona o azylu. Nemá-li však podřazení trestné činnosti cizince pod tuto vylučující klauzuli představovat obcházení podmínek stanovených ve vylučujících klauzulích uvedených pod písmeny a) až c) téhož ustanovení, musí se jednat o trestnou činnost směřující buď přímo proti České republice (hlava IX trestního zákoníku z roku 2009), nebo proti jiným chráněným zájmům páchanou v takovém rozsahu, z důvodů nebo způsobem, že může představovat ohrožení bezpečnosti České republiky. Přistoupí-li správní orgán k neudělení (či neprodloužení) mezinárodní ochrany pro podezření, že cizinec představuje nebezpečí pro bezpečnost státu v důsledku své trestné činnosti, nesmí proto opomenout povahu této činnosti.
[20] Krajský soud se pokusil o interpretaci pojmu bezpečnost státu, jež není v zákoně o azylu ani ve směrnici Evropského parlamentu a Rady 2011/95/EU o normách, které musí splňovat státní příslušníci třetích zemí nebo osoby bez státní příslušnosti, aby mohli požívat mezinárodní ochrany, o jednotném statusu pro uprchlíky nebo osoby, které mají nárok na doplňkovou ochranu, a o obsahu poskytnuté ochrany (dále jen „kvalifikační směrnice“), přímo definován, a to za pomoci ústavního zákona č. 110/1998 Sb., o bezpečnosti České republiky, a souvisejících doktrinálních pramenů (Rychetský, P. a kol. Ústava České republiky, Zákon o bezpečnosti České republiky, Komentář. Praha : Wolters Kluwer, 2010). Závěr krajského soudu, že pod bezpečnost státu spadá rovněž ochrana života, zdraví a majetkových hodnot, ovšem nemá oporu ani v uvedených pramenech výkladu. Nadto nelze pominout, že znění § 15a zákona o azylu není ničím jiným než transpozicí kvalifikační směrnice jakožto unijního předpisu. Výklad tohoto pojmu pomocí ryze vnitrostátního právního předpisu (odkazující na § 1 zákona o bezpečnosti státu), tudíž sám o sobě neobstojí.
[21] I v případech, kdy cizinec páchá trestnou činnost proti životu a zdraví, by tato činnost byla kvalifikována „pouze“ jako trestná činnost proti společnosti, nikoliv ovšem proti bezpečnosti státu. Na tomto místě je však vhodné uvést, že článek 17 kvalifikační směrnice odmítá poskytnout doplňkovou ochranu tomu, kdo představuje nebezpečí pro společnost nebo pro bezpečnost členského státu, ve kterém se nachází, a to na rozdíl od úpravy v § 15a odst. 1 písm. d) zákona o azylu, který hovoří pouze o nebezpečí pro bezpečnost státu. Z uvedeného vyplývá, že unijní rámec klade (v neprospěch jednotlivce) přísnější požadavky než úprava vnitrostátní.
[21] I v případech, kdy cizinec páchá trestnou činnost proti životu a zdraví, by tato činnost byla kvalifikována „pouze“ jako trestná činnost proti společnosti, nikoliv ovšem proti bezpečnosti státu. Na tomto místě je však vhodné uvést, že článek 17 kvalifikační směrnice odmítá poskytnout doplňkovou ochranu tomu, kdo představuje nebezpečí pro společnost nebo pro bezpečnost členského státu, ve kterém se nachází, a to na rozdíl od úpravy v § 15a odst. 1 písm. d) zákona o azylu, který hovoří pouze o nebezpečí pro bezpečnost státu. Z uvedeného vyplývá, že unijní rámec klade (v neprospěch jednotlivce) přísnější požadavky než úprava vnitrostátní.
[22] V otázce transpozice čl. 17 odst. 1 písm. d) kvalifikační směrnice do vnitrostátního právního řádu [tj. § 15a odst. 1 písm. d) zákona o azylu], proto v úvahu přicházejí situace dvě: Buďto (1) skutečně došlo k nekorektní transpozici, nebo (2) citovaný článek kvalifikační směrnice záměrně nebyl zákonodárcem transponován.
[23] V prvním případě Nejvyšší správní soud zdůrazňuje, že pokud dané ustanovení nebylo v celém svém rozsahu korektně transponováno, žalovaný se jej nemůže dovolávat, ať již výslovně, či implicitně faktickým podřazením trestné činnosti představující nebezpečí pro společnost (jež je nad rámec vnitrostátního řádu zakotveno ve směrnici) pod nebezpečí pro bezpečnost státu. Přímý účinek směrnice sice nastupuje tehdy, pokud stát neprovedl implementaci směrnice vůbec nebo ji neprovedl řádně (blíže viz např. rozsudky Soudního dvora ze dne 4. 12. 1974, Van Duyn proti Home Office, C-41/74, Recueil, s. 1337; ze dne 5. 4. 1979, Ratti, C-148/78, Recueil, s. 1629; ze dne 9. 11. 1995, Francovich proti Itálii, C-479/93, Recueil, s. I-3843; ze dne 19. 1. 1982, Becker, C-8/81, Recueil, s. 53; ze dne 22. 6. 1989, Fratelli Costanzo proti Comune di Milano, C-103/88, Recueil, s. 1839; či ze dne 1. 6. 1999, Kortas, C-319/97, Recueil, s. I-3143), jednou z mezí použitelnosti přímého účinku je však zákaz jeho použití v neprospěch jednotlivce – tzv. obrácený vertikální přímý účinek. Zavedení přímého účinku i jeho mezí bývá zdůvodňováno tzv. estoppel argumentem, podle něhož se nikdo nesmí dovolávat své vlastní nepoctivosti. Pokud stát implementoval směrnici nedostatečně nebo chybně, nemůže použít nesplnění vlastních povinností v neprospěch jednotlivce (blíže viz např. rozsudky Soudního dvora ze dne 11. 6. 1987, Pretore di Salò proti X., C-14/86, Recueil, s. 2545; ze dne 8. 10. 1987, Kolpinghuis Nijmegen, C-80/86, Recueil, s. 3969; ze dne 26. 9. 1996, Arcaro, C-168/95, Recueil, s. I-4705; či ze dne 3. 5. 2005, Berlusconi a další, C 387/02, C-391/02 a C-403/02, Recueil, s. I-3565). V souladu s článkem 288 Smlouvy o fungování Evropské unie je tedy především na státu, aby vhodnými prostředky dosáhl směrnicí stanoveného cíle v rámci vnitrostátního právního řádu, jehož extenzivní výklad (byť ve znění směrnice) není ze strany členského státu přípustný, dosahoval-li by takové intenzity, že by se ve své podstatě jednalo o účinek přímý (k nemožnosti použít přímý účinek směrnice v neprospěch jednotlivce viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 4. 2012, čj. 8 Afs 69/2011-164).
[23] V prvním případě Nejvyšší správní soud zdůrazňuje, že pokud dané ustanovení nebylo v celém svém rozsahu korektně transponováno, žalovaný se jej nemůže dovolávat, ať již výslovně, či implicitně faktickým podřazením trestné činnosti představující nebezpečí pro společnost (jež je nad rámec vnitrostátního řádu zakotveno ve směrnici) pod nebezpečí pro bezpečnost státu. Přímý účinek směrnice sice nastupuje tehdy, pokud stát neprovedl implementaci směrnice vůbec nebo ji neprovedl řádně (blíže viz např. rozsudky Soudního dvora ze dne 4. 12. 1974, Van Duyn proti Home Office, C-41/74, Recueil, s. 1337; ze dne 5. 4. 1979, Ratti, C-148/78, Recueil, s. 1629; ze dne 9. 11. 1995, Francovich proti Itálii, C-479/93, Recueil, s. I-3843; ze dne 19. 1. 1982, Becker, C-8/81, Recueil, s. 53; ze dne 22. 6. 1989, Fratelli Costanzo proti Comune di Milano, C-103/88, Recueil, s. 1839; či ze dne 1. 6. 1999, Kortas, C-319/97, Recueil, s. I-3143), jednou z mezí použitelnosti přímého účinku je však zákaz jeho použití v neprospěch jednotlivce – tzv. obrácený vertikální přímý účinek. Zavedení přímého účinku i jeho mezí bývá zdůvodňováno tzv. estoppel argumentem, podle něhož se nikdo nesmí dovolávat své vlastní nepoctivosti. Pokud stát implementoval směrnici nedostatečně nebo chybně, nemůže použít nesplnění vlastních povinností v neprospěch jednotlivce (blíže viz např. rozsudky Soudního dvora ze dne 11. 6. 1987, Pretore di Salò proti X., C-14/86, Recueil, s. 2545; ze dne 8. 10. 1987, Kolpinghuis Nijmegen, C-80/86, Recueil, s. 3969; ze dne 26. 9. 1996, Arcaro, C-168/95, Recueil, s. I-4705; či ze dne 3. 5. 2005, Berlusconi a další, C 387/02, C-391/02 a C-403/02, Recueil, s. I-3565). V souladu s článkem 288 Smlouvy o fungování Evropské unie je tedy především na státu, aby vhodnými prostředky dosáhl směrnicí stanoveného cíle v rámci vnitrostátního právního řádu, jehož extenzivní výklad (byť ve znění směrnice) není ze strany členského státu přípustný, dosahoval-li by takové intenzity, že by se ve své podstatě jednalo o účinek přímý (k nemožnosti použít přímý účinek směrnice v neprospěch jednotlivce viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 4. 2012, čj. 8 Afs 69/2011-164).
[24] V druhém případě kasační soud podotýká, že nebyl-li čl. 17 odst. 1 písm. d) kvalifikační směrnice záměrně plně transponován, zákonodárce tak pouze využil možnosti, jež mu dává k dispozici samotné znění kvalifikační směrnice. Článek 3 kvalifikační směrnice umožňuje členským státům zavést nebo zachovat příznivější normy pro určování osob, které mají nárok na doplňkovou ochranu, jsou-li slučitelné se směrnicí. V případech, kdy zákonodárce členského státu záměrně netransponoval určité ustanovení směrnice, a rozhodne se tak poskytnout jednotlivcům příznivější zacházení, jsou správní orgány povinny tuto volbu zákonodárce respektovat. Netransponování jednoho z důvodů pro vyjmutí osob z doplňkové ochrany (tj. existují-li vážné důvody se domnívat, že žadatel představuje nebezpečí pro společnost) je proto v souladu s možností poskytnout cizincům příznivější zacházení podle článku 3 kvalifikační směrnice.
[24] V druhém případě kasační soud podotýká, že nebyl-li čl. 17 odst. 1 písm. d) kvalifikační směrnice záměrně plně transponován, zákonodárce tak pouze využil možnosti, jež mu dává k dispozici samotné znění kvalifikační směrnice. Článek 3 kvalifikační směrnice umožňuje členským státům zavést nebo zachovat příznivější normy pro určování osob, které mají nárok na doplňkovou ochranu, jsou-li slučitelné se směrnicí. V případech, kdy zákonodárce členského státu záměrně netransponoval určité ustanovení směrnice, a rozhodne se tak poskytnout jednotlivcům příznivější zacházení, jsou správní orgány povinny tuto volbu zákonodárce respektovat. Netransponování jednoho z důvodů pro vyjmutí osob z doplňkové ochrany (tj. existují-li vážné důvody se domnívat, že žadatel představuje nebezpečí pro společnost) je proto v souladu s možností poskytnout cizincům příznivější zacházení podle článku 3 kvalifikační směrnice.
[25] Odůvodnění kvalifikační směrnice v bodu 37 uvádí: „Pojmy bezpečnosti státu a veřejného pořádku se vztahují rovněž na případy, kdy státní příslušník třetí země patří ke spolčení podporujícímu mezinárodní terorismus nebo podporuje takové spolčení.“ Pojem nebezpečí pro bezpečnost státu tak podle Nejvyššího správního soudu směřuje na bezpečnost národní [k tomu viz Kosař, D. § 15a (Důvody neudělení doplňkové ochrany). In: Kosař. D. et al. Zákon o azylu: Komentář. Praha : Wolters Kluwer, 2010], tj. především na případy, kdy u žadatele existuje důvodné podezření například o jeho účasti na terorismu nebo o jeho účasti na spolčení podporující mezinárodní terorismus.