Osoba, na jejíž žádost bylo vydáno pravomocné správní rozhodnutí, je účastníkem přezkumného řízení rozhodnutí (§ 94 a násl. správního řádu), jehož předmětem je rozhodnutí o zamítnutí odvolání jiného účastníka původního řízení pro opožděnost podle § 92 odst. 1 správního řádu.
[31] V daném případě byla předmětem zkráceného přezkumného řízení rozhodnutí krajského úřadu o zamítnutí odvolání osob zúčastněných na řízení proti rozhodnutím stavebního úřadu o žádostech žalobkyně. Rozhodnutí ve zkráceném přezkumném řízení, jímž došlo k otevření pravomocně skončeného rozhodnutí stavebního úřadu o žádosti žalobkyně, je nutno bezesporu považovat za rozhodnutí, jež může mít dopady do práv a povinností žalobkyně jakožto žadatelky o vydání územního rozhodnutí; ta je v procesně stejném postavení jako jiní žadatelé o vydání tohoto typu správního rozhodnutí.
[32] Nelze přistoupit na argumentaci žalovaného, že pokud je výsledkem odvolacího řízení zamítnutí podaného odvolání proti vydanému prvostupňovému rozhodnutí o umístění stavby, resp. o změně využití území, pro opožděnost, nedotýká se přezkumné řízení, jehož výsledkem je znovuotevření odvolacího řízení, práv žadatele o vydání předmětných rozhodnutí. Je zjevné, že pokud v důsledku nepodání řádného odvolání nabyla uvedená prvostupňová rozhodnutí právní moci marným uplynutím lhůty pro podání odvolání, potom „obživnutí“ odvolacího řízení v důsledku využití „mimořádných“ opravných prostředků představuje skutečnost, která se zřetelně dotýká práv žadatele, pro něhož byla vydaná pravomocná rozhodnutí důležitým aspektem pro navazující stavební činnost, resp. její přípravu.
[33] Přestože předmětem přezkumného řízení bylo rozhodnutí procesní povahy, toto rozhodnutí mělo do práv žalobkyně hmotněprávní účinky. Ve vztahu k procesní legitimaci žalobkyně lze uzavřít, že rozhodnutí vydaná v rámci přezkumného řízení, která ovlivňují další průběh žalobkyní zahájeného správního řízení, se dotýkají její právní sféry (srov. usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 3. 2005, čj. 6 A 25/2002-42, č. 906/2005 Sb. NSS). Žalobu tedy podala osoba k tomu oprávněná.
[34] Při splnění ostatních podmínek řízení Městský soud v Praze přistoupil k přezkumu žalobou napadených rozhodnutí i řízení, které jim předcházelo, v rozsahu žalobních bodů, kterými je vázán (§ 75 odst. 1, 2 s. ř. s.). Vyšel přitom ze skutkového a právního stavu v době vydání napadených rozhodnutí.
[35] Podle § 92 odst. 1 správního řádu „[o]požděné nebo nepřípustné odvolání odvolací správní orgán zamítne. Jestliže rozhodnutí již nabylo právní moci, následně zkoumá, zda nejsou dány předpoklady pro přezkoumání rozhodnutí v přezkumném řízení, pro obnovu řízení nebo pro vydání nového rozhodnutí. Shledá-li předpoklady pro zahájení přezkumného řízení, pro obnovu řízení nebo pro vydání nového rozhodnutí, posuzuje se opožděné nebo nepřípustné odvolání jako podnět k přezkumnému řízení nebo žádost o obnovu řízení nebo žádost o vydání nového rozhodnutí.“
(...) [37] Podle § 94 odst. 4 správního řádu „[j]estliže po zahájení přezkumného řízení správní orgán dojde k závěru, že ačkoli rozhodnutí bylo vydáno v rozporu s právním předpisem, byla by újma, která by jeho zrušením nebo změnou vznikla některému účastníkovi, který nabyl práva z rozhodnutí v dobré víře, ve zjevném nepoměru k újmě, která vznikla jinému účastníkovi nebo veřejnému zájmu, řízení zastaví“.
[38] Podle § 94 odst. 5 správního řádu „[p]ři rozhodování v přezkumném řízení je správní orgán povinen šetřit práva nabytá v dobré víře, zejména mění-li rozhodnutí, které bylo vydáno v rozporu s právními předpisy (§ 97 odst. 3) nebo určuje-li, od kdy nastávají účinky rozhodnutí vydaného v přezkumném řízení (§ 99)“.
(...) [40] Podle § 95 odst. 4 správního řádu „[ú]častníky přezkumného řízení jsou účastníci původního řízení, v němž bylo vydáno přezkoumávané rozhodnutí, jichž se přezkumné řízení týká, nebo jejich právní nástupci“.
(...) [43] Stěžejní právní otázkou k posouzení v této věci je, zda žalobkyně byla (měla být) účastníkem přezkumného řízení, které bylo k podnětu osob zúčastněných na řízení vedeno, a zda žalovaný postupoval v souladu s právní úpravou, pokud žalobkyni toto postavení nepřiznal.
[44] Žalovaný ve své argumentaci vychází z toho, že účastníkem odvolacího řízení, jehož výsledkem je rozhodnutí o zamítnutí odvolání pro opožděnost podle § 92 odst. 1 správního řádu, je pouze odvolatel, a to z důvodu, že se jedná o rozhodnutí procesní, jež má samostatný charakter. Pokud je tedy předmětem přezkumného řízení toto rozhodnutí, okruh účastníků přezkumného řízení se podle žalovaného odvíjí od tohoto „původního“ řízení. S tímto výkladem se nelze ztotožnit.
[45] Správní orgán je povinen umožnit dotčeným osobám, kam mezi prvními patří i žadatel v řízení o žádosti, uplatňovat jejich práva a oprávněné zájmy (§ 4 odst. 4 správního řádu). Je bezesporu oprávněným zájmem žadatele, který disponuje pravomocným kladným rozhodnutím o své žádosti (zde o vydání územních rozhodnutí), účastnit se řízení, jehož výsledkem může být opětovné otevření řízení o odvolání proti takovému rozhodnutí. Právo na účast tohoto žadatele v přezkumném řízení, které takové důsledky mít může, jako tomu bylo v dané věci, je nutno dovozovat s § 95 odst. 4 správního řádu, který při stanovení okruhu účastníků přezkumného řízení vychází z § 27 správního řádu, nikoli z okruhu účastníků v řízení o nepřípustném nebo opožděném odvolání. Stěžejním důvodem je skutečnost, že zatímco rozhodnutí o zamítnutí odvolání pro opožděnost či nepřípustnost nemůže na právní moci prvostupňového rozhodnutí ničeho změnit, a i dosavadní judikatura Nejvyššího správního soudu osvědčuje, že tento typ rozhodnutí netvoří jednotu s rozhodnutím správního orgánu prvního stupně (srov. např. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 12. 2009, čj. 5 As 105/2008-135, ze dne 23. 4. 2010, čj. 5 As 10/2010-75, a ze dne 28. 7. 2011, čj. 5 As 30/201193), rozhodnutí v přezkumném řízení, kterým je znovuotevřena možnost zásahu do již pravomocného rozhodnutí správního orgánu prvního stupně, tj. zrušení rozhodnutí o zamítnutí odvolání pro opožděnost v přezkumném řízení, tuto změnu představuje.
[46] Okamžik nabytí právní moci je důležitou skutečností z hlediska právní jistoty a stability všech subjektů veřejné správy. Postup, jehož důsledkem je znovuotevření řízení o odvolání proti (do té doby) pravomocným správním rozhodnutím, se zřetelně dotýká práv žadatele nabytých v dobré víře právě v existenci pravomocného rozhodnutí správního orgánu prvního stupně, a zjevně tak ovlivňuje právní poměry tohoto žadatele.
[47] Do pravomocného rozhodnutí lze zasáhnout jen za zcela mimořádných a zákonem striktně specifikovaných podmínek. Důležitým požadavkem, který právní úprava klade na rozhodování správních orgánů v přezkumném řízení, je právě ochrana práv nabytých v dobré víře (§ 94 odst. 4 a 5 správního řádu), tj. správní orgány musí důkladně zvažovat, zda zásahem do již pravomocného správního rozhodnutí jeho změnou či zrušením nebude jinému účastníkovi řízení či veřejnému zájmu způsobena zjevně nepřiměřená újma. Případný vznik takové (vlastní) újmy může nejlépe tvrdit a prokazovat právě tímto způsobem dotčený účastník, přičemž tak může nejlépe činit prostřednictvím uplatnění svých práv v přezkumném řízení.
[48] Na výše uvedeném závěru tedy nemůže nic změnit ani žalovaným uváděná skutečnost, že v přezkumném řízení se řešila otázka zákonnosti rozhodnutí krajského úřadu o zamítnutí odvolání osob zúčastněných na řízení jako opožděného, nikoli meritum věci, tj. zákonnost rozhodnutí stavebního úřadu o umístění stavby a změně využití území. Jak bylo totiž vyloženo výše, dopady takového rozhodnutí do právního postavení žalobkyně jsou zřejmé. Odkazy žalovaného na závěr č. 79 se míjejí podstatou věci, neboť na rozdíl od rozhodnutí, jímž je zamítnuto odvolání jako opožděné či nepřípustné, které nemá vliv na právní moc rozhodnutí v meritu věci, rozhodnutí v přezkumném řízení, jímž se toto rozhodnutí ruší, tento vliv má, neboť jím dochází k opětovnému otevření odvolacího řízení.
[49] Soud tedy sdílí právní názor žalobkyně, že měla být účastníkem jak přezkumného řízení, tak řízení o rozkladu proti rozhodnutím v tomto přezkumném řízení vydaným, a to se všemi procesními právy s tím spojenými. Skutečnost, že tomu tak nebylo, představuje závažnou vadu řízení, neboť žalobkyni bylo zcela znemožněno účastnit se přezkumného řízení. Tato vada sama o sobě způsobuje nezákonnost napadených rozhodnutí, a to jak rozhodnutí ministryně pro místní rozvoj coby orgánu rozhodujícího o rozkladu, tak rozhodnutí vydaných žalovaným v přezkumném řízení. Tento důvod by bez dalšího postačoval k tomu, aby soud žalobě vyhověl.
(…)