I. Rozhodování o právních poměrech ředitelů bezpečnostních sborů, vyjmenovaných v § 1 odst. 2 zákona č. 361/2003 Sb., o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů, je možné pouze podle citovaného zákona; to platí i pro rozhodování
o ustanovení na služební místo i o odvolání ze služebního místa. II. Ustanovení § 1 odst. 2 zákona č. 555/1992 Sb., o Vězeňské službě a justiční stráži České republiky, je pouze ustanovením kompetenčním, které svěřuje ministrovi
spravedlnosti, shodně jako § 2 odst. 2 zákona č. 361/2003 Sb., o služebním poměru
příslušníků bezpečnostních sborů, toliko pravomoc rozhodovat ve věcech služebního poměru generálního ředitele Vězeňské služby České republiky.
I. Rozhodování o právních poměrech ředitelů bezpečnostních sborů, vyjmenovaných v § 1 odst. 2 zákona č. 361/2003 Sb., o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů, je možné pouze podle citovaného zákona; to platí i pro rozhodování
o ustanovení na služební místo i o odvolání ze služebního místa. II. Ustanovení § 1 odst. 2 zákona č. 555/1992 Sb., o Vězeňské službě a justiční stráži České republiky, je pouze ustanovením kompetenčním, které svěřuje ministrovi
spravedlnosti, shodně jako § 2 odst. 2 zákona č. 361/2003 Sb., o služebním poměru
příslušníků bezpečnostních sborů, toliko pravomoc rozhodovat ve věcech služebního poměru generálního ředitele Vězeňské služby České republiky.
V souvislosti s již uvedeným tak jsou
v daném případě nadbytečné otázky nastoleny zejména v řízení o žalobě, jako je např .
služební hodnocení žalobce, podklady pro
něj apod . Nejvyšší správní soud však na druhou stranu nesouhlasí s názorem stěžovatele
o nepřezkoumatelnosti rozsudku krajského
soudu . Tato „nepřezkoumatelnost“ totiž vyplývá z vyloženého nesprávného právního
názoru krajského soudu, v jehož rámci se
krajský soud vypořádával především s otázkami, které byly rozhodné právě z tohoto pohledu . Nadto dílčí nedostatky rozsudku kraj-
tele Vězeňské služby České republiky .
Rozhodnutím
žalovaného
ze
dne
4 . 4 . 2014 byl žalobce odvolán z funkce generálního ředitele Vězeňské služby České republiky s účinností od 4 . 4 . 2014 . Jako důvody
odvolání byly uvedeny:
1 . Nesplnění úkolu navrhnout koncepční
řešení, jehož cílem je decentralizace činností
SBÍ RKA ROZHO DNUTÍ N SS 5/2 016
ského soudu jsou nepodstatné s ohledem
na důvody, pro které Nejvyšší správní soud
napadený rozsudek ruší, a právní názor, kterým bude krajský soud v dalším řízení vázán .
Krajský soud tak v dalším řízení bude jednání žalobce a rozhodnutí stěžovatele hodnotit především z hlediska naplnění podmínek pro uložení kázeňského trestu odnětí
služební hodnosti dle § 186 odst . 7 zákona
o služebním poměru, to však neznamená,
že by krajský soud neměl rozhodnutí stěžovatele posoudit z hlediska dalších žalobních
námitek, které přicházejí v úvahu, např .
otázky řádného vypořádání se s odvolacími
námitkami žalobce apod . (…)
a procesů na organizační jednotky, tj . věznice
a vazební věznice .
2 . Nerespektování úkolu připravit koncepční řešení redukce počtu systemizovaných míst na Generálním ředitelství Vězeňské služby České republiky na základě
analýzy jeho řídicí činnosti .
3 . Nezajištění řádného hospodaření s majetkem spravovaným Vězeňskou službou České republiky .
4 . Neidentifikování a nezajištění odstranění závažných nedostatků ve spisové službě
Vězeňské služby České republiky .
Mimo shora uvedené důvody byla důvodem odvolání též skutečnost, že žalobce
jako generální ředitel Vězeňské služby České republiky neukládal v souladu s právními
předpisy žádné úkoly, v důsledku čehož nebyl zjištěn dlouhodobě neřešený protiprávní
stav . Tím došlo k závažnému porušení plnění
povinností vedoucího interního auditu a generálního ředitele Vězeňské služby České republiky .
Proti rozhodnutí o odvolání podal žalobce rozklad, který byl žalovaným zamítnut rozhodnutím ze dne 29 . 6 . 2015 . V odůvodnění
rozhodnutí žalovaný ke své pravomoci odvolávat generálního ředitele Vězeňské služby
uvedl, že zákon o služebním poměru a zákon
o Vězeňské službě nepředstavují jakési oddělené režimy odvolávání . Oba zákony nutno interpretovat jako jeden celek, přičemž zákon
o Vězeňské službě je v tomto ohledu lex specialis předpokládaný zákonem o služebním
poměru .
o odvolání podal žalobce rozklad, který byl žalovaným zamítnut rozhodnutím ze dne 29 . 6 . 2015 . V odůvodnění
rozhodnutí žalovaný ke své pravomoci odvolávat generálního ředitele Vězeňské služby
uvedl, že zákon o služebním poměru a zákon
o Vězeňské službě nepředstavují jakési oddělené režimy odvolávání . Oba zákony nutno interpretovat jako jeden celek, přičemž zákon
o Vězeňské službě je v tomto ohledu lex specialis předpokládaný zákonem o služebním
poměru .
Žalovaný dále učinil komparaci právních
úprav postavení generálních ředitelů v rámci států Evropské unie . Pokud šlo o historii
§ 1 odst . 2 zákona o Vězeňské službě, bylo
úmyslem zákonodárce nově upravit organizaci a řízení Vězeňské služby, neboť toto je
výslovně uvedeno v důvodové zprávě k zákonu č . 436/2003 Sb . Vězeňská služba České republiky má být podle důvodové zprávy správní úřad podřízený Ministerstvu spravedlnosti
(uplatní se tak princip nadřízenosti a podřízenosti); přičemž generální ředitel Vězeňské
služby má postavení předsedy správního úřadu . S tímto postavením je spojeno oprávnění
nadřízeného subjektu řídit a kontrolovat výkon služby, tedy rovněž podřízeného odvolat,
pokud nejsou vykazovány řádné výsledky ve
službě .
Ustanovení § 1 odst . 2 zákona o Vězeňské
službě je tedy nutno interpretovat tak, že po-
skytuje žalovanému pravomoc odvolat generálního ředitele Vězeňské služby dle vlastního uvážení .
Proti rozhodnutí žalovaného o rozkladu
podal žalobce žalobu u Městského soudu
v Praze . Žalobce v žalobě mj . namítal, že napadené rozhodnutí bylo věcně nesprávné,
neboť rozhodnutí o odvolání žalobce z funkce bylo vydáno bez jakéhokoliv hmotněprávního zákonného podkladu, protože se neopíralo o žádný z důvodů, pro něž je možné
ředitele bezpečnostního sboru ze služebního
místa odvolat .
Žalobce nesouhlasil s tím, že je žalovaný
oprávněn odvolat generálního ředitele i z jiných důvodů než z důvodů vypočtených
v § 25 a § 26 zákona o služebním poměru,
a to s odkazem na § 1 odst . 2 zákona o Vězeňské službě, neboť pokud toto ustanovení žádné důvody pro odvolání generálního ředitele
Vězeňské služby nespecifikuje, je rozhodování žalovaného v tomto ohledu zcela volné,
jen v limitech řádného odůvodnění správního uvážení a respektování zákazu libovůle,
principu rovnosti a nediskriminace a dalších
obdobných zásad .
Z dikce zákona o Vězeňské službě, že
generální ředitel Vězeňské služby odpovídá
žalovanému za činnost Vězeňské služby, nelze dovozovat, že žalovaný má být oprávněn
ředitele tohoto bezpečnostního sboru odvolat mimo zákonné důvody uvedené v zákoně
o služebním poměru .
Žalobce dále namítal nedostatečně zjiště-
ný skutkový stav .
vodnění správního uvážení a respektování zákazu libovůle,
principu rovnosti a nediskriminace a dalších
obdobných zásad .
Z dikce zákona o Vězeňské službě, že
generální ředitel Vězeňské služby odpovídá
žalovanému za činnost Vězeňské služby, nelze dovozovat, že žalovaný má být oprávněn
ředitele tohoto bezpečnostního sboru odvolat mimo zákonné důvody uvedené v zákoně
o služebním poměru .
Žalobce dále namítal nedostatečně zjiště-
ný skutkový stav .
Žalovaný ve svém vyjádření k žalobě uvedl, že jádrem předmětného sporu byla především otázka aplikace dotčených právních
předpisů ve vztahu k pravomoci žalovaného
k odvolání žalobce z funkce generálního ředitele . K procesním námitkám žalobce žalovaný uvedl, že předmětné rozhodnutí o odvolání generálního ředitele podle § 1 odst . 2
zákona o Vězeňské službě je rozhodnutím sui
generis, proto bylo prvním úkonem v tomto
řízení doručení tohoto rozhodnutí . Žalovaný
přitom zjistil takový stav věci, o němž nejsou
důvodné pochybnosti, a to v rozsahu, který
SB ÍRKA ROZHODNUTÍ NSS 5/2 016
je nezbytný pro rozhodnutí . Procesní práva
namítaná žalobcem zůstala žalobci plně zachována v rámci řízení o rozkladu . I kdyby
tak došlo k porušení procesních pravidel,
lze konstatovat, že žalobce nebyl zkrácen
na možnosti uplatňovat jednotlivá procesní práva a konat procesní úkony, jež by byly
způsobilé přivodit pro žalobce příznivější
rozhodnutí ve věci samé, neboť měl možnost
svá procesní práva uplatnit v rámci řízení
o rozkladu . Žalovaný se dále podrobně vyjádřil k naplnění jednotlivých důvodů pro odvolání žalobce z funkce generálního ředitele
Vězeňské služby .
Městský soud v Praze zrušil rozhodnutí
žalovaného v prvním i druhém stupni a poté
věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení .
Z odůvodnění:
va a konat procesní úkony, jež by byly
způsobilé přivodit pro žalobce příznivější
rozhodnutí ve věci samé, neboť měl možnost
svá procesní práva uplatnit v rámci řízení
o rozkladu . Žalovaný se dále podrobně vyjádřil k naplnění jednotlivých důvodů pro odvolání žalobce z funkce generálního ředitele
Vězeňské služby .
Městský soud v Praze zrušil rozhodnutí
žalovaného v prvním i druhém stupni a poté
věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení .
Z odůvodnění:
Podstatou projednávané věci, k níž se
vztahují jak veškeré žalobní námitky, tak i argumentace žalovaného, je spor o výklad § 1
odst . 2 zákona o Vězeňské službě ve vztahu
k relevantním ustanovením zákona o služebním poměru (zejména § 1 odst . 2, § 2 odst . 2
a § 25–§27 zákona o služebním poměru) . Jinak řečeno, v zásadě lze celý spor redukovat
na otázku, zda § 1 odst . 2 zákona o Vězeňské
službě představuje
jakési „kompetenční“
ustanovení, které je v zásadě redundantní,
neboť pouze jinými slovy stanoví totéž co § 2
odst . 2 zákona o služebním poměru (tento
výklad zastává žalobce), či zda jde o speciální úpravu ve vztahu k zákonu o služebním
poměru, která obsahuje nejen normu kompetenční, nýbrž nese i normativní obsah
hmotněprávní, který zakládá ministru spravedlnosti právo odvolat generálního ředitele
Vězeňské služby z funkce na základě nejširšího správního uvážení, respektive na základě
zákonem neomezené personální pravomoci
bez ohledu na relevantní ustanovení zákona
o služebním poměru (názor zastávaný žalovaným) . Takto nastolená základní otázka v sobě
pak zahrnuje i aspekt procesní, neboť pokud
by měl zvítězit názor proponovaný žalovaným, nebylo by v případě odvolání ředitele
zmíněného bezpečnostního sboru zapotřebí vést jakékoliv správní řízení o „odvolání
SBÍ RKA ROZHO DNUTÍ N SS 5/2 016
z funkce“. Při aplikaci závěrů žalobce by naopak bylo zapotřebí při jakémkoliv rozhodování o služebním poměru ředitele Vězeňské
služby použít zákon o služebním poměru jakožto hmotněprávní i procesní předpis . Již
v tuto chvíli lze předeslat, že městský soud se
přiklonil k právnímu názoru zastávanému žalobcem, proto též s ohledem na výše naznačené aspekty základní sporné otázky přikročil
ke zrušení napadeného rozhodnutí z důvodů
podle § 76 odst . 1 písm . c) s . ř . s .
Pokud jde o důvody, jež městský soud
k uvedenému závěru vedly, lze uvést následující:
Podle § 1 odst . 2 zákona o Vězeňské službě „[v]ězeňská služba je ozbrojeným bezpečnostním sborem. Řídí ji generální ředitel Vězeňské služby (dále jen ‚generální
ředitel‘), kterého jmenuje a odvolává ministr spravedlnosti (dále jen ‚ministr‘). Generální ředitel odpovídá ministrovi za činnost
Vězeňské služby“.
tí z důvodů
podle § 76 odst . 1 písm . c) s . ř . s .
Pokud jde o důvody, jež městský soud
k uvedenému závěru vedly, lze uvést následující:
Podle § 1 odst . 2 zákona o Vězeňské službě „[v]ězeňská služba je ozbrojeným bezpečnostním sborem. Řídí ji generální ředitel Vězeňské služby (dále jen ‚generální
ředitel‘), kterého jmenuje a odvolává ministr spravedlnosti (dále jen ‚ministr‘). Generální ředitel odpovídá ministrovi za činnost
Vězeňské služby“.
Ustanovení § 1 odst . 1 zákona o služebním poměru vymezuje osobní a věcný rozsah tohoto zákona tak, že „upravuje právní
poměry fyzických osob, které v bezpečnostním sboru vykonávají službu (dále jen
‚příslušník‘), jejich odměňování, řízení ve
věcech služebního poměru a organizační
věci služby (dále jen ‚služební vztahy‘). Bezpečnostním sborem se rozumí Policie České
republiky, Hasičský záchranný sbor České
republiky, Celní správa České republiky, Vězeňská služba České republiky, Generální
inspekce bezpečnostních sborů, Bezpečnostní informační služba a Úřad pro zahraniční
styky a informace .“
Ustanovení § 1 odst . 2 téhož zákona stanoví, že „[v] čele Policie České republiky je
policejní prezident, Hasičského záchranného sboru České republiky je generální ředitel, Celní správy České republiky je generální
ředitel Generálního ředitelství cel, Vězeňské
služby České republiky je generální ředitel,
Generální inspekce bezpečnostních sborů je
ředitel, Bezpečnostní informační služby je
ředitel a Úřadu pro zahraniční styky a informace je ředitel (dále jen ‚ředitel bezpeč-
nostního sboru‘)“. Krom vymezení těchto
vedoucích příslušníků § 1 odst . 2 věta druhá
a třetí ohledně nich stanoví, že „[f]unkční
období ředitele bezpečnostního sboru trvá 5
let. Tatáž osoba nemůže být ustanovena na
služební místo ředitele bezpečnostního sboru více než dvakrát za sebou.“
Podle § 2 odst . 2 zákona o služebním poměru „[v]e věcech služebního poměru ředitele bezpečnostního sboru jedná a rozhoduje
jménem státu ministr, jemuž je ředitel bezpečnostního sboru odpovědný za činnost
bezpečnostního sboru nebo z výkonu funkce
podle zvláštního právního předpisu, ve věcech služebního poměru ředitele Bezpečnostní informační služby jedná a rozhoduje vládou určený člen vlády, nestanoví-li zvláštní
právní předpis jinak, a ve věcech služebního
poměru ředitele Generální inspekce bezpečnostních sborů jedná a rozhoduje předseda
vlády (dále jen ‚nadřízený ředitele bezpečnostního sboru‘)“.
je ředitel bezpečnostního sboru odpovědný za činnost
bezpečnostního sboru nebo z výkonu funkce
podle zvláštního právního předpisu, ve věcech služebního poměru ředitele Bezpečnostní informační služby jedná a rozhoduje vládou určený člen vlády, nestanoví-li zvláštní
právní předpis jinak, a ve věcech služebního
poměru ředitele Generální inspekce bezpečnostních sborů jedná a rozhoduje předseda
vlády (dále jen ‚nadřízený ředitele bezpečnostního sboru‘)“.
Z výše citovaných právních norem je tedy
zřejmé, že normativní obsah je přinejmenším
co do gramatického významu v případě § 1
odst . 2 zákona o Vězeňské službě a § 1 odst . 2
a § 2 odst . 2 věty první zákona o služebním
poměru v podstatě shodný do té míry, pokud
vymezuje funkční postavení generálního ředitele Vězeňské služby, jeho vztah odpovědnosti k ministru spravedlnosti a charakter
Vězeňské služby jako bezpečnostního sboru .
V čem se vizuálně tyto úpravy odlišují, je právě ustanovení obsažené v § 1 odst . 2 zákona
o Vězeňské službě, které výslovně uvádí, že
ministr spravedlnosti „jmenuje a odvolává“
generálního ředitele Vězeňské služby . Jak
vyplývá již z výše citovaného obsahu zákona
o služebním poměru, taková výslovná úprava kompetence „jmenovat a odvolat“ v § 2
odst . 2 zákona o služebním poměru obsažena není . Nabízí se tedy otázka, zda v tomto
gramaticky odlišném obsahu není § 1 odst . 2
zákona o Vězeňské službě ve vztahu k zákonu
o služebním poměru ustanovením skutečně
speciálním, jak dovozuje žalovaný . Městský
soud dospěl k závěru, že tuto otázku je třeba
z několika důvodů zodpovědět záporně .
obsahu zákona
o služebním poměru, taková výslovná úprava kompetence „jmenovat a odvolat“ v § 2
odst . 2 zákona o služebním poměru obsažena není . Nabízí se tedy otázka, zda v tomto
gramaticky odlišném obsahu není § 1 odst . 2
zákona o Vězeňské službě ve vztahu k zákonu
o služebním poměru ustanovením skutečně
speciálním, jak dovozuje žalovaný . Městský
soud dospěl k závěru, že tuto otázku je třeba
z několika důvodů zodpovědět záporně .
Předně je třeba opětovně poukázat na
osobní a věcný rozsah zákona o služebním poměru vymezený v § 1 odst . 1 . Zákon o služebním poměru sám sebe pojímá jako komplexní předpis, který „upravuje právní poměry
fyzických osob, které v bezpečnostním sboru vykonávají službu“, včetně „jejich odměňování, řízení ve věcech služebního poměru
a organizační věci služby“. Výkon služby
je přitom v § 1 odst . 4 zákona o služebním
poměru definován jako výkon úkonů a činností realizujících oprávnění a povinnosti
stanovené právními předpisy upravujícími
působnost bezpečnostních sborů, soustřeďování, vyhodnocování a evidování informací a údajů potřebných pro výkon služby,
včetně činnosti v operačních a informačních
střediscích, řízení výkonu služby, činnosti ve
vzdělávacích, technických a účelových zařízeních, která pro výkon služby zabezpečují
přípravu příslušníků a výzkumné, technické
a další podmínky, a to v rozsahu stanoveném
ředitelem bezpečnostního sboru . Takto široce pojatá definice výkonu služby nepochybně zahrnuje i ředitele bezpečnostního sboru,
i on je příslušníkem bezpečnostního sboru
(fyzickou osobou vykonávající v bezpečnostním sboru službu), jehož právní poměry se
tímto zákonem řídí . Zákon o Vězeňské službě
naproti tomu žádnou obdobnou normu neobsahuje, nejde ani vzdáleně o právní předpis, který by (po přijetí zákona o služebním
poměru) jakkoliv konkrétní právní poměry
výkonu služby upravoval .
Komplexní pojetí zákona o služebním
poměru jako souboru norem, které v úplnosti upravují služebně právní vztahy všech
příslušníků bezpečnostních sborů, a tedy i jejich ředitelů, ostatně vyplývá jasně i z úmyslu
zákonodárce . Zákon o služebním poměru byl
dle důvodové zprávy (dostupná na www .psp .
cz) přijat, jelikož právní úprava služebního
poměru příslušníků bezpečnostních sborů
byla právně roztříštěná jak po stránce věcné
(nejednotně stanovena práva a povinnosti
příslušníků bezpečnostních sborů), tak po
stránce formální (obsahovaly je různé formy
právních předpisů), a cílem bylo „a) sjednotit
právní úpravu služebních poměrů příslušní-
SB ÍRKA ROZHODNUTÍ NSS 5/2 016
*) S účinností od 1. 1. 2009 nahrazen zákonem č. 273/2008 Sb., o Policii České republiky.
**) S účinností od 1. 1. 2016 nahrazen zákonem č. 320/2015 Sb., o Hasičském záchranném sboru České re-
publiky a o změně některých zákonů (zákon o hasičském záchranném sboru).
říslušníků bezpečnostních sborů), tak po
stránce formální (obsahovaly je různé formy
právních předpisů), a cílem bylo „a) sjednotit
právní úpravu služebních poměrů příslušní-
SB ÍRKA ROZHODNUTÍ NSS 5/2 016
*) S účinností od 1. 1. 2009 nahrazen zákonem č. 273/2008 Sb., o Policii České republiky.
**) S účinností od 1. 1. 2016 nahrazen zákonem č. 320/2015 Sb., o Hasičském záchranném sboru České re-
publiky a o změně některých zákonů (zákon o hasičském záchranném sboru).
ků Policie České republiky, Hasičského záchranného sboru České republiky, Vězeňské
služby České republiky, Celní správy České
republiky, Bezpečnostní informační služby
a Úřadu pro zahraniční styky a informace,
b) upravit komplexně specifický státní služební vztah příslušníků plnících úkoly státu v bezpečnostních sborech tak, aby došlo
v nejširší míře k jeho oddělení od zákoníku
práce a dalších pracovněprávních předpisů,
které platí pro zaměstnance v pracovním
poměru, c) sjednotit rozsah jejich práv a povinností, d) zajistit ukládání povinností ve
služebním poměru výlučně zákonem, e)
umožnit státu operativní využití příslušníků, kteří jsou zařazeni v záloze pro přechodně nezařazené, pro plnění úkolů v jiném
bezpečnostním sboru a f) přiblížit právní
úpravu právu Evropských společenství“.
Toto pojetí zákona o služebním poměru
nalezlo přitom zcela zjevný odraz i v jednotlivých právních předpisech upravujících postavení toho kterého bezpečnostního sboru,
a to přinejmenším u těch bezpečnostních
sborů, které podléhají legislativní gesci Ministerstva vnitra obdobně jako sám zákon
o služebním poměru . V této souvislosti soud
předznamenává, že argumentace žalovaného
vývojem právní úpravy obsažené zejména
v zákoně o Vězeňské službě trpí zásadními ukráceními, které ji činí nevěrohodnou
a věci nepřiléhavou .
Pokud tedy má být poukazováno na legislativní reakce ve „složkových“ předpisech na
přijetí zákona o služebním poměru, je třeba
v první řadě jmenovat zákon č . 283/1991 Sb .,
o Policii České republiky*) . V tomto právním
předpisu ve znění účinném do 31 . 12 . 1992
bylo v § 3 odst . 6 uvedeno, že „[p]olicejního ředitele jmenuje vláda České republiky
na návrh ministra vnitra České republiky“. Novelizací zákonem č . 26/1993 Sb . bylo
s účinností od 1 . 1 . 1993 do 31 . 12 . 2006 v § 3
odst . 6 uvedeno, že „[p]olicejního prezidenta jmenuje a odvolává ministr vnitra […] se
souhlasem vlády České republiky. Policejní
SBÍ RKA ROZHO DNUTÍ N SS 5/2 016
o právním
předpisu ve znění účinném do 31 . 12 . 1992
bylo v § 3 odst . 6 uvedeno, že „[p]olicejního ředitele jmenuje vláda České republiky
na návrh ministra vnitra České republiky“. Novelizací zákonem č . 26/1993 Sb . bylo
s účinností od 1 . 1 . 1993 do 31 . 12 . 2006 v § 3
odst . 6 uvedeno, že „[p]olicejního prezidenta jmenuje a odvolává ministr vnitra […] se
souhlasem vlády České republiky. Policejní
SBÍ RKA ROZHO DNUTÍ N SS 5/2 016
prezident odpovídá za činnost policie ministrovi.“ S účinností od 1 . 1 . 2007 byla zákonem
č . 362/2003 Sb ., který byl přijat v souvislosti
se zákonem o služebním poměru, věta první
§ 3 odst . 6 zrušena, když nadále sestává pouze z textu: „Policejní prezident odpovídá za
činnost policie ministrovi.“ V důvodové zprávě k zákonu č . 362/2003 Sb . bylo vypuštění
ustanovení, která upravují pravomoc ke
jmenování a odvolávání z funkcí, odůvodněno výslovně skutečností, že tato
ustanovení nekorespondují s novým
způsobem obsazování služebních míst
podle zákona o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů . I nová
úprava postavení Policie České republiky
v zákoně č . 273/2008 Sb ., o Policii České republiky, tento princip plně zachovává . Není
tedy tomu tak, že by se pravomoc ministra
vnitra jmenovat a odvolat policejního prezidenta rozuměla jaksi „sama sebou“, jak se
snaží žalovaný na podporu svého závěru z obsahu zákona o Policii České republiky vyčíst,
ale skutečnost je právě opačná .
Totožné lze říci i o úpravě postavení generálního ředitele Hasičského záchranného
sboru – v zákoně č . 238/2000 Sb ., o Hasičském záchranném sboru České republiky*),
ve znění účinném do 31 . 12 . 2006, bylo v § 2
odst . 5 uvedeno, že „[v] čele generálního
ředitelství je generální ředitel hasičského
záchranného sboru […] . Generálního ředitele jmenuje a odvolává ministr vnitra.
Náměstky generálního ředitele
jmenuje
a odvolává ministr na návrh generálního ředitele.“ S účinností od 1 . 1 . 2007 byla zákonem
č . 362/2003 Sb . zrušena věta druhá a třetí
v § 2 odst . 5, když nadále sestává pouze z textu: „V čele generálního ředitelství je generální ředitel hasičského záchranného sboru“ .
Opětovně je v důvodové zprávě k zákonu č. 362/2003 Sb. odůvodněno vypuštění ustanovení upravujících pravomoc ke
jmenování a odvolávání z funkcí ve sboru skutečností, že nekorespondují s novým způsobem obsazování služebních
*) S účinností od 1. 1. 2013 nahrazen zákonem č. 17/2012 Sb., o Celní správě České republiky.
míst podle zákona o služebním poměru
příslušníků bezpečnostního sboru.
enerálního ředitelství je generální ředitel hasičského záchranného sboru“ .
Opětovně je v důvodové zprávě k zákonu č. 362/2003 Sb. odůvodněno vypuštění ustanovení upravujících pravomoc ke
jmenování a odvolávání z funkcí ve sboru skutečností, že nekorespondují s novým způsobem obsazování služebních
*) S účinností od 1. 1. 2013 nahrazen zákonem č. 17/2012 Sb., o Celní správě České republiky.
míst podle zákona o služebním poměru
příslušníků bezpečnostního sboru.
Taktéž úprava celní správy v zákoně
č . 185/2004 Sb ., o Celní správě České republiky*), v § 3 odst . 1 uváděla, že „[v] čele Generálního ředitelství cel je generální ředitel,
kterým může být pouze celník. Generálního
ředitele na toto služební místo ustanovuje,
řídí ho a ze služebního místa odvolává ministr financí“, v zákoně č . 17/2012 Sb ., o Celní
správě České republiky, v § 3 odst . 2 písm . a)
se uvádí, že „[m]inistr financí […] jmenuje
a odvolává generálního ředitele“, přičemž
důvodové zprávy k oběma zákonům zmiňují
zákon o služebním poměru, a důvodová zpráva k zákonu č . 17/2012 Sb . uvádí, že se v § 3
tohoto zákona „vymezuje vztah generálního
ředitele k ministru financí, který je mu nadřízen. S tím je spojena pravomoc ministra financí jmenovat a odvolávat generálního ředitele s tím, že jmenování je v tomto případě
ekvivalentem ustanovení na služební místo
ve smyslu zákona o služebním poměru“ .
Zcela jednoznačná je i právní úprava
Generální inspekce bezpečnostních sborů
v zákoně č . 341/2011 Sb ., o Generální inspekci bezpečnostních sborů . Tento zákon v § 1
odst . 2 stanoví, že „[v] čele inspekce stojí
ředitel inspekce […], kterého jmenuje a odvolává na návrh vlády a po projednání ve
výboru Poslanecké sněmovny příslušném ve
věcech bezpečnosti předseda vlády, jemuž
je ředitel z výkonu své funkce odpovědný“ .
V poznámce pod čarou je pak odkazováno na
zákon o služebním poměru . I když dle judikatury Ústavního soudu poznámky pod čarou
či vysvětlivky nejsou normativní, přesněji závaznou součástí normy, a jsou pouhou legislativní pomůckou, která nemůže být závazným
pravidlem chování adresátů normy, lze nepochybně podle nich usuzovat na úmysl zákonodárce . Ten byl pak naprosto zjevně vyřčen
v důvodové zprávě k tomuto zákonu: „V čele
generální inspekce stojí její ředitel, který je
jmenován a odvoláván na návrh vlády a po
projednání ve výboru Poslanecké sněmovny
příslušném ve věcech bezpečnosti předsedou
vky nejsou normativní, přesněji závaznou součástí normy, a jsou pouhou legislativní pomůckou, která nemůže být závazným
pravidlem chování adresátů normy, lze nepochybně podle nich usuzovat na úmysl zákonodárce . Ten byl pak naprosto zjevně vyřčen
v důvodové zprávě k tomuto zákonu: „V čele
generální inspekce stojí její ředitel, který je
jmenován a odvoláván na návrh vlády a po
projednání ve výboru Poslanecké sněmovny
příslušném ve věcech bezpečnosti předsedou
vlády. Předseda vlády následně ustanoví
ředitele generální inspekce na služební
místo podle zákona o služebním poměru.
Ředitel generální inspekce bezpečnostních
sborů je z výkonu své funkce odpovědný
předsedovi vlády. Pokud jde o možnost jmenování a odvolávání, tak má toto ustanovení význam kompetenční, neznamená
tedy možnost kdykoliv ředitele inspekce
odvolat, a je proto třeba při odvolávání
respektovat úpravu zvláštního právního
předpisu, tedy zákona o služebním poměru, který upravuje podmínky, za kterých lze ředitele odvolat (viz § 25 až 27
zákona [o služebním poměru]). Proto je
v tomto ustanovení uveden v poznámce pod
čarou odkaz na zákon o služebním poměru.
To je také v souladu s navrhovaným stanovením pevného funkčního období pro
ředitele bezpečnostních sborů. Návrh novely zákona o služebním poměru (obsažený
v části dvacáté první návrhu zákona) totiž
počítá s funkčním obdobím ředitele všech
bezpečnostních sborů v trvání 5 let s tím, že
funkci ředitele nesmí tatáž osoba zastávat
po neomezený počet funkčních období. Toto
řešení v jistém směru posiluje nezávislost
generální inspekce i na předsedovi vlády,
tedy subjektu, kterému je podle návrhu
zákona podřízena .“
Úmysl zákonodárce vysledovatelný z výše
rekapitulovaných úprav tedy zjevně směřoval buď přímo k vyloučení do té doby v jednotlivých složkových zákonech obsažených
ustanovení obdobných § 1 odst . 2 zákona
o Vězeňské službě, nebo alespoň k více či
méně
jednoznačnému vyjádření primátu
zákona o služebním poměru s tím, že ponechané normy obsahující zmínku o jmenování
a odvolávání ředitelů bezpečnostních sborů
jsou normami pouze kompetenčními, jež nezakládají žádné hmotněprávní oprávnění ve
smyslu personální pravomoci nad rámec zákona o služebním poměru . I výklad historický tak nasvědčuje právě opačnému závěru,
než učinil žalovaný .
SB ÍRKA ROZHODNUTÍ NSS 5/2 016
*) S účinností od 6. 11. 2014 nahrazen zákonem č. 234/2014 Sb., o státní službě.
ebním poměru s tím, že ponechané normy obsahující zmínku o jmenování
a odvolávání ředitelů bezpečnostních sborů
jsou normami pouze kompetenčními, jež nezakládají žádné hmotněprávní oprávnění ve
smyslu personální pravomoci nad rámec zákona o služebním poměru . I výklad historický tak nasvědčuje právě opačnému závěru,
než učinil žalovaný .
SB ÍRKA ROZHODNUTÍ NSS 5/2 016
*) S účinností od 6. 11. 2014 nahrazen zákonem č. 234/2014 Sb., o státní službě.
Pokud se jedná o vývoj právní úpravy Vězeňské služby v zákoně o Vězeňské službě,
jímž žalovaný argumentuje, je třeba jeho argumentaci zásadně zkorigovat . Předně nelze
souhlasit s tím, že by § 1 odst . 2 byl do zákona
jako nový vložen až zákonem č . 436/2003 Sb .
Po celou dobu účinnosti zákona až do 31 . 12 .
2003 v § 4 odst . 1 bylo uvedeno, že „[m]inistr
řídí Vězeňskou službu prostřednictvím generálního ředitele, kterého jmenuje a odvolává.
Za činnost Vězeňské služby odpovídá generální ředitel ministrovi.“ Šlo tedy o naprosto
srovnatelnou úpravu s ostatními bezpečnostními sbory do přijetí zákona o služebním poměru . Proto obdobně též jako u těchto jiných
bezpečnostních sborů i v případě Vězeňské
služby zákon č . 362/2003 Sb . v § 4 odst . 1 slova „kterého jmenuje a odvolává“ vypouštěl,
přičemž důvodová zpráva i v tomto případě
konstatovala, že jde o logickou úpravu s ohledem na nekompatibilitu takového ustanovení se zákonem o služebním poměru . Tato
logická a ostatním bezpečnostním sborům
odpovídající úprava však byla, aniž nabyla
účinnosti, překryta souběžně přijímaným
zákonem č . 436/2003 Sb ., který s účinností od 1 . 1 . 2004 (tedy v konečném důsledku
před nabytím účinnosti zákona o služebním
poměru a zákona č . 362/2003 Sb ., jež nabyly účinnosti po několika odkladech až ke dni
1 . 1 . 2007) § 4 odst . 1 zrušil a v rámci nově
koncipovaného § 1 vložil nový odst . 2, obsahující současnou spornou úpravu . Pokud jde
o zákon č . 436/2003 Sb ., nelze přehlédnout,
že ač byl předkládán Parlamentu České republiky a projednáván ve stejné době jako zákon o služebním poměru, není na tento zákon
nijak navázán, ba dokonce v důvodové zprávě
zcela zmatečně odkazuje na potřebu uvést
v soulad úpravu v zákoně o Vězeňské službě
s úpravou obsaženou v zákoně č . 218/2002
Sb ., o službě státních zaměstnanců ve správních úřadech a o odměňování těchto zaměstnanců a ostatních zaměstnanců ve správních
úřadech (služební zákon)*), tedy zákon o státní službě nikoliv příslušníků bezpečnostních
sborů, ale zaměstnanců ve správních úřadech . Tento odkaz neobstojí ani při vědomí
SBÍ RKA ROZHO DNUTÍ N SS 5/2 016
zmatečně odkazuje na potřebu uvést
v soulad úpravu v zákoně o Vězeňské službě
s úpravou obsaženou v zákoně č . 218/2002
Sb ., o službě státních zaměstnanců ve správních úřadech a o odměňování těchto zaměstnanců a ostatních zaměstnanců ve správních
úřadech (služební zákon)*), tedy zákon o státní službě nikoliv příslušníků bezpečnostních
sborů, ale zaměstnanců ve správních úřadech . Tento odkaz neobstojí ani při vědomí
SBÍ RKA ROZHO DNUTÍ N SS 5/2 016
toho, že zmíněná novela výslovně Vězeňskou
službu definovala rovněž vedle její povahy
jako bezpečnostního sboru též jako správní
úřad . Vyvozovat za takové situace z „přesunutí “ úpravy obsažené v § 4 odst . 1 zákona
o Vězeňské službě do § 1 odst . 2 zákona o Vězeňské službě jakýkoliv hlubší smysl a záměr
zákonodárce je zcela nepřiléhavé . Jde totiž
skutečně zjevně o legislativně technickou
nedůslednost, kterou lze přičítat na vrub nekoordinovanosti jednotlivých gestorů legislativních návrhů, nikoliv snad o hluboký záměr
zákonodárce vymezit pouze a jen v případě
Vězeňské služby zcela odlišný vztah ředitele
bezpečnostního sboru k ministru, který vůči
němu ve věcech služebního poměru jedná
(a tedy vykonává roli „služebního funkcionáře“) . Ředitel bezpečnostního sboru je
totiž vždy primárně příslušník tohoto sboru
a je podřízen zákonu o služebním poměru,
nikoliv zákonu o státní službě, jakkoliv bezpečnostní sbor (i bez výslovného stanovení
zákonem – srovnej například správní činnosti Policie České republiky) může působit
rovněž jako správní úřad . Argument žalovaného (vyjádřený rovněž v rozhodnutí prvního stupně), že o specialitě § 1 odst . 2 zákona
o Vězeňské službě ve vztahu k zákonu o služebním poměru a oprávnění ministra odvolat „z funkce“ ředitele vězeňské služby pouze
podle tohoto ustanovení svědčí taktéž slovní spojení „ředitel odpovídá ministrovi za
činnost Vězeňské služby“, nemá žádnou racionální oporu v právní úpravě jednotlivých
bezpečnostních sborů, ani v zákoně o služebním poměru . Je tomu tak proto, že ve všech
výše citovaných zákonech týkajících se jednotlivých bezpečnostních sborů zůstala i po
přijetí zákona o služebním poměru obdobná
formulace: „Policejní prezident odpovídá za
činnost policie ministrovi“, nebo u generálního ředitele inspekce bezpečnostních sborů „předseda vlády, jemuž je ředitel z výkonu své funkce odpovědný“, apod ., přesto to
u žádného z uvedených funkcionářů bezpečnostních sborů neznamená, že by takto proklamovaná odpovědnost zakládala oprávnění
k odvolání bez použití zákona o služebním
poměru .
ních sborů zůstala i po
přijetí zákona o služebním poměru obdobná
formulace: „Policejní prezident odpovídá za
činnost policie ministrovi“, nebo u generálního ředitele inspekce bezpečnostních sborů „předseda vlády, jemuž je ředitel z výkonu své funkce odpovědný“, apod ., přesto to
u žádného z uvedených funkcionářů bezpečnostních sborů neznamená, že by takto proklamovaná odpovědnost zakládala oprávnění
k odvolání bez použití zákona o služebním
poměru .
Při srovnání § 2 odst . 2 zákona o služebním poměru a § 1 odst . 2 zákona o Vězeňské
službě je tedy již s ohledem na vývoj právní
úpravy úmysl zákonodárce vysledovatelný
z procesu přijímání zákona o služebním poměru, přičemž je patrné, že pokud jde o § 1
odst . 2 zákona o Vězeňské službě, jedná se,
pokud jde o formulaci „jmenuje a odvolává“, o duplicitní úpravu, která je nadbytečná,
neboť ustanovení § 2 odst . 2 zákona o služebním poměru zakládá tutéž funkční pravomoc
a příslušnost ministra spravedlnosti vůči generálnímu řediteli Vězeňské služby . Pokud
jde o samotný způsob „jmenování a odvolání“ ředitele, zákon o Vězeňské službě neobsahuje žádnou speciální úpravu, s ohledem
na komplexní charakter úpravy obsažené
v zákoně o služebním poměru je tak zapotřebí jak procesně, tak hmotněprávně aplikovat
tento právní předpis .
Skutečnost, že § 1 odst . 2 zákona o Vězeňské službě nelze vnímat jinak než jako ustanovení kompetenční (obdobně jako podobná
ustanovení v zákoně o Celní správě České
republiky a zákoně o Generální inspekci
bezpečnostních sborů), vyplývá též ze skutečnosti, že užívají pro základní úkony spjaté
s existencí a neexistencí služebního poměru
pojmy, jež nemají ekvivalent v zákoně o služebním poměru . Zákon o služebním poměru
nezná žádné „jmenování“, pokud pak obsahuje termín „odvolání“, vztahuje jej výlučně
ke klíčovému pojmu celého zákona o služebním poměru, a tím je pojem „služební místo“ . V této souvislosti je podle názoru soudu
třeba uvažovat, pokud by byla přijata logika
výkladu žalovaného, co ve vztahu k systému
služebního zákona znamená pojem vyjadřující onen opačný konec služebněprávního
osudu ředitele bezpečnostního sboru, a to
jeho „jmenování“ ve smyslu § 1 odst . 2 zákona o Vězeňské službě . Zákon o služebním
poměru jako zcela zásadní pojem vymezuje
v § 19 pojem služebního místa jako konkrétního vyjádření organizačního a právního postavení příslušníka v bezpečnostním sboru .
Celý služební poměr příslušníka je vždy spjat
vztahu k systému
služebního zákona znamená pojem vyjadřující onen opačný konec služebněprávního
osudu ředitele bezpečnostního sboru, a to
jeho „jmenování“ ve smyslu § 1 odst . 2 zákona o Vězeňské službě . Zákon o služebním
poměru jako zcela zásadní pojem vymezuje
v § 19 pojem služebního místa jako konkrétního vyjádření organizačního a právního postavení příslušníka v bezpečnostním sboru .
Celý služební poměr příslušníka je vždy spjat
s konkrétním služebním místem (s výjimkou
situace zálohy pro přechodně nezařazené),
a proto také nezná žádný pojem „jmenování“, ale s jakýmkoliv funkčním zařazením spojuje pojem ustanovení na služební místo . Pro
obsazení volných služebních míst pak stanoví naprosto jasná a poměrně rigidní pravidla
v § 19–§ 24, která mají zajistit racionální kariérní postup v rámci bezpečnostního sboru
(resp . v rámci všech bezpečnostních sborů,
neboť systém služebních míst je koncipován
jako jednotný) . Pokud by ovšem měl být přijat konsekventně výklad žalovaného, znamenalo by to, že ministr spravedlnosti v případě
generálního ředitele Vězeňské služby není
§ 19 a násl . zákona o služebním poměru při
ustanovení ředitele na služební místo (tedy
jeho „jmenování“) vázán, protože § 1 odst . 2
zákona o Vězeňské službě zakotvuje i hmotněprávní úpravu jmenování tohoto funkcionáře . Takový výklad by byl zcela absurdní, neboť by obrátil v prach celou koncepci zákona
o služebním poměru, a to proto, že by v zásadě umožnil ministru jmenovat generálním
ředitelem jednoho z bezpečnostních sborů
v zásadě kohokoliv, tak říkaje z ulice .
Jestliže pak je autonomní obsah pojmu
„jmenuje“ s ohledem na výše uvedené vyloučen, není racionálního důvodu se domnívat,
že by tomu mělo být jinak i v případě pojmu
„odvolává“. Pojem „odvolává“ užitý v § 1
odst . 2 zákona o Vězeňské službě v kontextu
výše uvedeného nelze vztahovat k ničemu jinému než k pojmu „odvolání ze služebního
místa“ v rámci institutu „převedení na jiné
služební místo“ podle § 25 a násl . zákona
o služebním poměru . Jak již bylo uvedeno,
zákon o služebním poměru krom specifického institutu zálohy pro přechodně nezařazené (který s ohledem na obsah § 32 nemohl
být na žalobce v žádném případě aplikován)
neumožňuje vznik situace, aby příslušník za
trvání služebního poměru nebyl ustanoven
na služební místo (jak se mimochodem v případě žalobce zjevně stalo) . Odvolat ze služebního místa (tedy rozuměj „odvolat z funkce“,
neboť funkce nemůže být v rámci služebního
poměru ničím jiným než služebním místem,
a to s ohledem na jeho již zmíněnou definici
SB ÍRKA ROZHODNUTÍ NSS 5/2 016
terý s ohledem na obsah § 32 nemohl
být na žalobce v žádném případě aplikován)
neumožňuje vznik situace, aby příslušník za
trvání služebního poměru nebyl ustanoven
na služební místo (jak se mimochodem v případě žalobce zjevně stalo) . Odvolat ze služebního místa (tedy rozuměj „odvolat z funkce“,
neboť funkce nemůže být v rámci služebního
poměru ničím jiným než služebním místem,
a to s ohledem na jeho již zmíněnou definici
SB ÍRKA ROZHODNUTÍ NSS 5/2 016
v § 19 odst . 1 zákona o služebním poměru)
lze tedy při zachování služebního poměru
pouze za účelem převedení příslušníka na
jiné služební místo . Výklad zastávaný žalovaným by v konečném důsledku způsobil (jak
se ostatně v případě žalobce stalo), že by existoval příslušník bezpečnostního sboru, který
je odvolán ze svého služebního místa, není
přidělen na služební místo jiné a zároveň jej
nelze pro nesplnění podmínek hlavy druhé
dílu třetího zákona o služebním poměru převést do některé z typů záloh, a přesto by jeho
služební poměr trval . Jak již však bylo uvedeno, služební poměr je nemyslitelný bez toho,
aby byl příslušník na určité služební místo
ustanoven nebo zařazen do některého z typu
záloh . Jde tak opět o zcela absurdní důsledek,
který popírá celý systém zákona o služebním
poměru .
Žalovaný pro podporu svého názoru
o oprávnění ministra odvolat ze služebního místa ředitele Vězeňské služby podle § 1
odst . 2 zákona o Vězeňské službě poukazuje
také na znění § 25 a § 27 zákona o služebním poměru, s tvrzením, že důvody uvedené
v § 25 zákona o služebním poměru jsou obtížně aplikovatelné na ředitele bezpečnostního
sboru, neboť ministrovi „neumožňuje oproti
všem dalším příslušníkům bezpečnostních
sborů řešit otázku hodnocení nejvyššího
představitele sboru, ovšem přímo ze zákona
podřízeného ministrovi. Je tak zřejmé, že zákon o služebním poměru s možností odvolání ředitele bezpečnostního sboru i mimo
případy dle § 25 a § 26 služebního zákona
z takového služebního místa počítá“ (citace
z rozhodnutí žalovaného) . S takovým výkladem se nelze ztotožnit . Žalovaný ve své argumentaci patrně vychází z § 203 odst . 7 zákona
o služebním poměru, podle kterého „[ř]editel bezpečnostního sboru služebnímu hodnocení nepodléhá“, a nelze tedy použít § 26
odst . 4 zákona o služebním poměru („jestliže
podle závěrů služebního hodnocení dosahuje při výkonu služby neuspokojivých výsledků“) a jiné ustanovení ve výčtu možností
uvedených v § 25 a § 26 na odvolání ředitele
z tohoto důvodu nedopadá . Přesto však § 27
zákona o služebním poměru s odvoláním ře-
SBÍ RKA ROZHO DNUTÍ N SS 5/2 016
ditele bezpečnostního sboru počítá . K této
argumentaci lze poznamenat následující:
ocení nepodléhá“, a nelze tedy použít § 26
odst . 4 zákona o služebním poměru („jestliže
podle závěrů služebního hodnocení dosahuje při výkonu služby neuspokojivých výsledků“) a jiné ustanovení ve výčtu možností
uvedených v § 25 a § 26 na odvolání ředitele
z tohoto důvodu nedopadá . Přesto však § 27
zákona o služebním poměru s odvoláním ře-
SBÍ RKA ROZHO DNUTÍ N SS 5/2 016
ditele bezpečnostního sboru počítá . K této
argumentaci lze poznamenat následující:
Již z několikrát zmíněného významu služebního místa v systematice zákona o služebním poměru vyplývá, že není myslitelný jiný
postup při odvolání ředitele bezpečnostního sboru ze služebního místa než z důvodů
a za účelem podle § 25 a § 26 . V § 25 zákona
spojuje odvolání z dosavadního služebního
místa s převedením na jiné služební místo
ve stejné služební hodnosti, v § 26 s převedením na jiné služební místo v jiné služební
hodnosti (vyšší nebo nižší) . V § 27 jsou pak
upraveny odlišné případy převedení na jiné
služební místo, a to ve vztahu k řediteli bezpečnostního sboru, neboť ze zvláštního způsobu obsazování služebního místa ředitele
bezpečnostního sboru vyplývá také odlišnost
v jeho převedení na jiné služební místo po
uplynutí funkčního období nebo po odvolání z dosavadního služebního místa . Soud se
neztotožňuje s názorem žalovaného, že v § 27
zákona o služebním poměru je zakotveno odvolání (stejně jako i uplynutí funkčního období) jako samostatný důvod pro uvolnění
příslušníka z daného služebního místa . Opět
lze poukázat na úmysl zákonodárce vyjádřený v důvodové zprávě č . tisku 410/0 k zákonu
o Generální inspekci bezpečnostních sborů,
kterým byl novelizován právě § 27 zákona
o služebním poměru; tato úprava řeší postavení ředitele bezpečnostního sboru poté,
co přestane svou funkci vykonávat, a to z důvodu uplynutí funkčního období nebo po odvolání ze služebního místa . Smyslem tohoto
ustanovení tak je opravdu pouze upravit zásady ustanovování na jiné služební místo poté,
co přestane ředitel bezpečnostního sboru
svou funkci vykonávat, odlišně od řešení postavení příslušníků bezpečnostních sborů,
kteří jsou ze svého dosavadního služebního
místa odvoláni . Nejedná se tak o nový, samostatný důvod pro odvolání, a důvody odvolání uvedené v § 25 a § 26 se tedy aplikují i na
odvolání generálního ředitele bezpečnostního sboru . Pokud žalovaný argumentuje
příkladem, kdy by těhotná příslušnice – ředitelka bezpečnostního sboru byla podle § 27
zákona o služebním poměru ustavována na
vykonávat, odlišně od řešení postavení příslušníků bezpečnostních sborů,
kteří jsou ze svého dosavadního služebního
místa odvoláni . Nejedná se tak o nový, samostatný důvod pro odvolání, a důvody odvolání uvedené v § 25 a § 26 se tedy aplikují i na
odvolání generálního ředitele bezpečnostního sboru . Pokud žalovaný argumentuje
příkladem, kdy by těhotná příslušnice – ředitelka bezpečnostního sboru byla podle § 27
zákona o služebním poměru ustavována na
jakékoliv místo ve stejné hodnosti a stejném
místě služebního působiště, nikoliv podle
§ 25 odst . 6 zákona na místo pro ni vhodné,
a tímto dokládá absurdnost podřazení důvodů odvolání dle § 25 a § 26 pro důvod odvolání dle § 27 zákona, soud konstatuje, že úpravy
výše uvedených ustanovení zákona o služebním poměru se nevylučují . Pokud by nastala
situace, kdy by generálním ředitelem bezpečnostního sboru byla žena, která by byla těhotná, byla by z dosavadního služebního místa
odvolána, pouze pokud by to vyžadovala
její bezpečnost a ochrana zdraví při výkonu
služby, a rizika spojená s výkonem její služby by se nepodařilo odstranit (§ 25 odst . 3) .
Po odvolání by byla ustanovena na jiné služební místo v bezpečnostním sboru, pro
které je stanovena stejná služební hodnost
(shodně § 25 odst . 6 a § 27), nebo pokud by
o to požádala, i o stupeň nižší služební hodnost, a to ve stejném místě služebního působiště, nebo pokud by o to požádala, i v jiném
místě služebního působiště (§ 27), za předpokladu vhodnosti takového služebního místa (§ 25 odst . 6) .
Soud nesouhlasí s tvrzením žalovaného,
že zákon o služebním poměru ministru spravedlnosti neposkytuje prostředky, kterými
by bylo možno zasáhnout v případě jednání generálního ředitele, jež svými důsledky
závažně poškozuje zájem bezpečnostního
sboru . Ustanovení § 40 zákona o služebním
poměru upravuje povinnost zprostit příslušníka „výkonu služby na dobu, po kterou je
důvodně podezřelý ze spáchání trestného
činu, kázeňského přestupku nebo jednání, které má znaky přestupku nebo jiného
správního deliktu, jestliže by jeho ponechání
ve výkonu služby ohrožovalo důležitý zájem
služby nebo průběh prošetřování jeho jednání“. Ustanovení § 42 upravující propuštění
pak v odst . 2 písm . e) stanovuje povinnost
propustit příslušníka, jestliže mu byl uložen
kázeňský trest odnětí služební hodnosti . Zákon o služebním poměru v § 50 odst . 1 vymezuje kázeňský přestupek jako „zaviněné
jednání, které porušuje služební povinnost,
ale nejde o trestný čin nebo o jednání, které
má znaky přestupku nebo jiného správního
m
služby nebo průběh prošetřování jeho jednání“. Ustanovení § 42 upravující propuštění
pak v odst . 2 písm . e) stanovuje povinnost
propustit příslušníka, jestliže mu byl uložen
kázeňský trest odnětí služební hodnosti . Zákon o služebním poměru v § 50 odst . 1 vymezuje kázeňský přestupek jako „zaviněné
jednání, které porušuje služební povinnost,
ale nejde o trestný čin nebo o jednání, které
má znaky přestupku nebo jiného správního
deliktu“. Podle odstavce 4 téhož ustanovení se „[z]a jednání považuje i opomenutí
konání, k němuž byl příslušník povinen“.
Tyto mechanismy podle názoru soudu plně
dostačují k tomu, aby ministr spravedlnosti
jako služební funkcionář a zároveň „politicky
odpovědný“ činitel za chod bezpečnostního
sboru, ochránil bezpečnostní sbor před působením ředitele, který by závažným způsobem narušoval plnění jeho funkcí . Zároveň
právě skutečnost, že je ministr ve volbě prostředků reakce na pochybení ředitele bezpečnostního sboru omezen na prostředky
spjaté s ukončením služebního poměru, koresponduje s vyšší mírou nezávislosti (zejména politické) ředitele bezpečnostního sboru
oproti ostatním příslušníkům . Právě proto,
že služebním funkcionářem ředitele bezpečnostního sboru je politický činitel, nikoliv
služebně nadřízený v rámci bezpečnostního
sboru, který vykonává službu a je i odborně
vybaven k provádění služebního hodnocení,
je zcela namístě, aby ředitel bezpečnostního
sboru byl jednak vyňat ze služebního hodnocení, jednak do značné míry chráněn před
možným politickým zasahováním do řízení
bezpečnostního sboru v záležitostech, jež
svou intenzitou nedosahují kázeňského přestupku . Na tomto místě lze znovu poukázat
na to, že zákon o služebním poměru tuto vyšší míru nezávislosti garantuje i stanovením
pevného funkčního období . Obecně jakékoliv stanovení funkčního období na jednu stranu znamená omezení moci jednotlivce, na
druhé straně se jím dává příslušnému funkcionáři určitý autonomní prostor, který je
chráněn před zásahy z vnějšku . Pokud i tyto
výše uvedené mechanismy a sankce, které
by bylo možno dle náhledu soudu v případě
prokázání žalovaným tvrzeného pochybení žalobce v postavení generálního ředitele
Vězeňské služby aplikovat, neposkytují dle
náhledu žalovaného dostatečné pravomoci,
jimiž by mohl prosazovat svoji vůli za situace,
kdy je Ministerstvo spravedlnosti ústředním
orgánem státní správy pro vězeňství a Vězeňská služba České republiky je mu podřízena,
je nutné zdůraznit, že tvrzenou absenci pravomocí ministra spravedlnosti vůči generálnímu řediteli Vězeňské služby České repub-
SB ÍRKA ROZHODNUTÍ NSS 5/2 016
stavení generálního ředitele
Vězeňské služby aplikovat, neposkytují dle
náhledu žalovaného dostatečné pravomoci,
jimiž by mohl prosazovat svoji vůli za situace,
kdy je Ministerstvo spravedlnosti ústředním
orgánem státní správy pro vězeňství a Vězeňská služba České republiky je mu podřízena,
je nutné zdůraznit, že tvrzenou absenci pravomocí ministra spravedlnosti vůči generálnímu řediteli Vězeňské služby České repub-
SB ÍRKA ROZHODNUTÍ NSS 5/2 016
liky (již soud nadto shledává plně v souladu
s cíli zákona o služebním poměru) nelze kompenzovat rozhodnutím na základě volné úvahy ministra spravedlnosti, a to ani v případě,
kdy by smyslem takového postupu bylo, jak
žalovaný v napadeném rozhodnutí uvádí, „zabránění koncentrace moci v jedněch rukou“.
Jak již bylo uvedeno, zásadním omezením
této „koncentrace moci“ je právě stanovení
pevného funkčního období ředitele bezpečnostního sboru .
Lze
S ohledem na výše uvedené lze též
konstatovat, že soud žalobcův poukaz na
rozsudek Vrchního soudu v Praze ze dne
28 . 5 . 1999, čj . 6 A 37/98-18, na rozdíl od žalovaného případným shledává . Dle předmětného rozsudku [u]stanovení § 9 (a § 10 odst. 5)
[zákona č . 13/1993 Sb .], Celního zákona, je
ustanovením toliko kompetenčním, určujícím, kdo má pravomoc k tam vypočteným
rozhodnutím ve věcech služebního poměru
ředitelů celních ředitelství a celních úřadů.
Ustanovení sama nezakládají možnost odvolání z funkce bez uvedení důvodů; také
u funkcionářů, zde uvedených, je proto třeba dodržet hmotněprávní podmínky § 17 zákona č. 186/1992 Sb., o služebním poměru
příslušníků Policie České republiky*) (§ 12
odst. 3 Celního zákona). Ustanovení § 9 Celního zákona ve znění účinném do 31 . 3 . 2000
zní následovně: „Celní ředitelství řídí a za
jeho činnost odpovídá ředitel celního ředitelství, kterého jmenuje a odvolává generální
ředitelství.“ a § 17 odst . 3 zákona o služebním
poměru příslušníků Policie České republiky
ve znění účinném do 31 . 12 . 1998 zní následovně: „Převedení na jinou funkci se provede odvoláním policisty z dosavadní funkce
a jeho ustanovením do jiné funkce v témže
druhu služby a není-li to možné, v jiném
druhu služby.“, přičemž důvody převedení
odvoláním jsou stanoveny v § 17 odst . 1 a 2
tohoto zákona . Komparací § 1 odst . 2 zákona o Vězeňské službě a § 9 Celního zákona
nelze dojít k jinému závěru, než že obě tato
ustanovení jsou svou charakteristikou, svým
obsahem totožná, toliko pouze ustanoveními
kompetenčními, která sama o sobě nezaklá-
*) S účinností od 1. 1. 2007 nahrazen zákonem o služebním poměru.
SBÍ RKA ROZHO DNUTÍ N SS 5/2 016
uhu služby.“, přičemž důvody převedení
odvoláním jsou stanoveny v § 17 odst . 1 a 2
tohoto zákona . Komparací § 1 odst . 2 zákona o Vězeňské službě a § 9 Celního zákona
nelze dojít k jinému závěru, než že obě tato
ustanovení jsou svou charakteristikou, svým
obsahem totožná, toliko pouze ustanoveními
kompetenčními, která sama o sobě nezaklá-
*) S účinností od 1. 1. 2007 nahrazen zákonem o služebním poměru.
SBÍ RKA ROZHO DNUTÍ N SS 5/2 016
dají možnost odvolání funkce bez uvedení
důvodů . Totožně jako § 17 zákona o služebním poměru příslušníků Policie České republiky, taktéž teprve v § 25 a § 26 zákona
o služebním poměru jsou stanoveny hmotněprávní podmínky, které je nutno při odvolání
příslušníků, jakož i ředitele bezpečnostního
sboru dodržet . Proto se výše uvedené závěry
vrchního soudu dají vztáhnout i na projednávanou věc . Irelevantní je potom poukaz
žalovaného na skutečnost, že se v případě
projednávaném vrchním soudem
jednalo
o příslušníka jiného bezpečnostního sboru,
o předchozí zákon o služebním poměru příslušníků Policie České republiky, jakož i to, že
zákon o služebním poměru příslušníků Policie České republiky nestanovil, že by ředitel
bezpečnostního sboru či jiný služební funkcionář nepodléhal služebnímu hodnocení .
tedy shrnout, že soud shledal,
že správní orgány v projednávané věci postupovaly podle právní úpravy, která na danou
věc nedopadá, jelikož žalobce byl z funkce
generálního ředitele Vězeňské služby České
republiky odvolán podle § 1 odst . 2 zákona
o Vězeňské službě, který však žádný důvod
pro odvolání generálního ředitele Vězeňské
služby z jeho funkce nestanoví a ani neumožňuje generálního ředitele Vězeňské služby
z jeho funkce odvolat na základě volné úvahy
ministra spravedlnosti .
Aplikace takto vadného výkladu § 1
odst . 2 zákona o Vězeňské službě měla přitom, jak již bylo výše uvedeno, v první řadě
zásadní následek v podobě zásahu do žalobcových procesních práv . Žalovaný totiž
s odvoláním na speciální povahu tohoto
ustanovení odmítl v případě žalobce aplikovat ustanovení o řízení ve věcech služebního
poměru podle zákona o služebním poměru
a o odvolání žalobce „z funkce“ rozhodl, aniž
vedl jakékoliv řízení . Pro tento postup však
nebyl žádný prostor – § 170 zákona o služebním poměru chápe řízení ve věcech služebního poměru jako obecný nástroj, jímž se autoritativně ze strany služebního funkcionáře
rozhoduje o právech a povinnostech účastníků řízení podle § 169 téhož zákona . Zákon
brig . gen . Mgr . Petr D . proti ministru spravedlnosti o odvolání z funkce generálního ředi- právní pojem „rozporu s požadavky kladenými na příslušníka“ .