Nejvyšší správní soud rozsudek sociální

10 Ads 273/2024

ze dne 2025-03-21
ECLI:CZ:NSS:2025:10.ADS.273.2024.34

10 Ads 273/2024- 34 - text

 10 Ads 273/2024 - 37

pokračování

[OBRÁZEK]

ČESKÁ REPUBLIKA

R O Z S U D E K

J M É N E M R E P U B L I K Y

Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Vojtěcha Šimíčka (soudce zpravodaj), soudkyně Michaely Bejčkové a soudce Ondřeje Mrákoty ve věci žalobkyně: SKS Business Unit s. r. o., Smetanovo nábřeží 331, Hranice, zastoupené advokátem Mgr. Vítězslavem Zdeňkem, Mlýnská 938/4, Olomouc, proti žalovanému: Ministerstvo práce a sociálních věcí, Na Poříčním právu 376/1, Praha, o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 28. 12. 2023, čj. MPSV 2023/268018

422/1, v řízení o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Krajského soudu v Ostravě – pobočky v Olomouci ze dne 18. 12. 2024, čj. 65 Ad 6/2024 49,

I. Kasační stížnost se zamítá.

II. Žalovaný je povinen zaplatit žalobkyni náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti ve výši 5 954 Kč do rukou jejího zástupce, advokáta Mgr. Vítězslava Zdeňka, a to do jednoho měsíce od právní moci tohoto rozsudku.

1. Popis věci a průběh předchozího řízení

[1] Žalobkyně byla shledána vinnou ze spáchání přestupku podle § 140 odst. 1 písm. c) zákona č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti. Přestupku se dopustila tím, že v období od 2. 9. 2019 do 5. 11. 2019 umožnila dvěma občanům ukrajinské národnosti výkon závislé práce na jiném místě, než jim bylo povoleno. Úřad práce České republiky, generální ředitelství (úřad práce), proto následně žalobkyni odňal povolení ke zprostředkování zaměstnání (povolení), a to z důvodu zprostředkování zaměstnání v rozporu s vydaným povolením ke zprostředkování zaměstnání [§ 63 odst. 2 písm. c) cit. zákona ve znění do 31. 12. 2023]), a ukončení její činnosti stanovil na 3 měsíce od doby, kdy rozhodnutí nabylo právní moci. Toto rozhodnutí napadla žalobkyně odvoláním, které žalovaný zamítl.

[2] Žalobkyně rozhodnutí žalovaného napadla žalobou u Krajského soudu v Ostravě – pobočky v Olomouci, který žalobě vyhověl, rozhodnutí žalovaného zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.

2. Obsah kasační stížnosti a vyjádření žalobkyně [3] Proti rozsudku krajského soudu podal žalovaný (stěžovatel) kasační stížnost podle § 103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s. a navrhuje jeho zrušení. [4] Stěžovateli bylo vytknuto, že umožnění výkonu nelegální práce chybně podřadil pod důvod odejmutí povolení podle § 63 odst. 2 písm. c) zákona o zaměstnanosti – zprostředkování zaměstnání v rozporu s vydaným povolením ke zprostředkování zaměstnání. Dle krajského soudu však měl jednání žalobkyně posoudit jako jiné porušení povinnosti vyplývající ze zákona o zaměstnanosti. Oba důvody jsou obsaženy v § 63 odst. 2 písm. c) zákona o zaměstnanosti. Stěžovatel krajskému soudu vytýká, že sice tvrdil, že se touto otázkou NSS opakovaně zabýval, nicméně neoznačil žádné konkrétní rozhodnutí. Stěžovateli jsou známy pouze dva rozsudky NSS týkající se této věci (ze dne 20. 11. 2024, čj. 1 Ads 109/2024 55, a ze dne 20. 11. 2024, sp. zn. 1 Ads 108/2024). Jejich odůvodnění je prý ale problematické a nepřesvědčivé. Je v nich totiž bez dalšího odkázáno na rozsudek NSS ze dne 5. 12. 2023, čj. 2 Ads 105/2023 34, který se však konkurencí důvodů uvedených v § 63 odst. 2 písm. c) zákona o zaměstnanosti nezabýval a pouze v něm konstatoval, že umožnění výkonu nelegální práce je důvodem pro odejmutí povolení pro jiné porušení zákona o zaměstnanosti. Odůvodnění uvedených rozsudků proto značně snižuje autoritu NSS. [5] Naopak stěžovatel poukazuje na ustálenou a argumentačně propracovanou rozhodovací praxi krajských soudů a Městského soudu v Praze (viz rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 22. 8. 2024, čj. 15 Ad 17/2023 65, rozsudek Krajského soudu v Plzni ze dne 26. 4. 2023, čj. 77 Ad 2/2021 63, rozsudek Krajského soudu v Českých Budějovicích ze dne 27. 3. 2024, čj. 63 Ad 1/2024 86). Tato rozhodnutí detailně vysvětlují, proč lze umožnění výkonu nelegální práce subsumovat také pod zprostředkování zaměstnání v rozporu s vydaným povolením ke zprostředkování zaměstnání. Umožnění nelegální práce lze podle stěžovatele podřadit pod všechny tři důvody uvedené v § 63 odst. 2 písm. c) zákona o zaměstnanosti. Smyslem zákona a úmyslem zákonodárce je odejmout povolení ke zprostředkování zaměstnání všem agenturám práce, které umožnily výkon nelegální práce. Výklad přijatý NSS v již zmiňovaných rozsudcích je zjevně v rozporu se smyslem a účelem zákona a s veřejným zájmem, kdy jediným důsledkem je skutečnost, že agentura práce dopouštějící se protiprávního jednání může na trhu působit déle, a to pouze na základě přepjatě formalistického zdůvodnění, které nelze dovodit ani ze zákona o zaměstnanosti. Smysl a účel právní normy má být přitom podle Ústavního soudu vždy upřednostněn před výklady jinými. Tím se krajský soud dopustil nezákonnosti spočívající v nesprávném posouzení právní otázky a rovněž nepřezkoumatelnosti spočívající v nesrozumitelnosti nebo nedostatku důvodů rozhodnutí, když nevysvětlil a ani neodkázal na rozsudek ve věci kvalifikace umožnění výkonu nelegální práce. [6] Krajský soud stěžovateli vytkl rovněž neprovedení testu proporcionality. Umožnění výkonu nelegální práce má totiž podle něj mnoho podob, přičemž je nutné vzít v úvahu veškeré individuální okolnosti případu. Stěžovatel ovšem namítá, že provedení testu proporcionality nevyplývá přímo ze zákona, nýbrž ho dovodily správní soudy. Důvody pro odejmutí zprostředkování v § 63 odst. 2 zákona o zaměstnanosti jsou vymezeny široce, proto stěžovatel souhlasí s využitím testu proporcionality, avšak pouze v případech porušení administrativních nebo notifikačních povinností agentury práce (§ 87 zákona o zaměstnanosti). Povinnost provést test proporcionality dovodil NSS právě v těchto případech. Naopak NSS v rozsudku ze dne 5. 12. 2023, čj. 2 Ads 105/2023 uvedl, že „výkon nelegální práce nelze tolerovat (ani v nepatrném rozsahu).“ Krajský soud však nyní nutnost provedení testu proporcionality nepřiměřeně rozšiřuje i na závažnější porušení, jakým je výkon nelegální práce. [7] Zákonodárce závažnost typů nelegální práce [§ 5 písm. e) body 1–3 zákona o zaměstnanosti] vymezil hranicí hrozící sankce, přičemž všechny zařadil pod jednu stejnou hranici. Nelze proto hovořit o různé společenské nebezpečnosti jednotlivých skutkových podstat. Krajský soud ignoruje záměr zákonodárce vyjádřený v zákoně o zaměstnanosti, přičemž využil judikatury NSS k tomu, aby maximálně zrelativizoval institut správní úvahy a test proporcionality. V pojetí krajského soudu tak není rozdílu mezi správním uvážením a testem proporcionality. Rozlišení důvodů pro odejmutí povolení uvedených v § 63 odst. 2 zákona o zaměstnanosti (odejme) a § 63 odst. 3 téhož zákona (může odejmout) se tak stává nadbytečným. Stěžovatel rovněž připomněl, že s účinností od 1. 1. 2024 v důsledku této judikatury zákon důsledně rozlišuje důvody, kdy je nutné povolení odejmout, a kdy je možné je odejmout. Samotný test proporcionality v daném případě uskutečnil zákonodárce, když umožnění výkonu nelegální práce zařadil do první kategorie (je nutné povolení odejmout). Nadto test proporcionality provedl stěžovatel implicitně, když závažnost jednání žalobkyně nastínil, přičemž ho odlišil od porušení povinností administrativní či notifikační povahy. Závažnost jednání navíc zmiňoval v různých dalších částech rozhodnutí. [8] Shledal li krajský soud rozhodnutí stěžovatele nepřezkoumatelným, neboť v něm není odůvodněna doba ukončení činnosti žalobkyně na 3 měsíce od doby, kdy rozhodnutí nabylo právní moci, upozorňuje stěžovatel na okolnost, že se jedná o standardní opatření, neboť doba 3 měsíců je dostatečná k vypořádání pracovněprávních vztahů. Neodůvodnil li proto dostatečně tuto dobu 3 měsíců, není stěžovateli jasné, jaká práva žalobkyně byla dotčena. Stěžovatel upozornil, že tyto doby již byly v minulosti posuzovány (minimálně implicitně) a nikdy nebyly ze strany soudů považovány za nezákonné. [9] Žalobkyně nesouhlasí s tvrzením stěžovatele, že provedení testu proporcionality by s ohledem na závažnost přestupku bylo nadbytečné, neboť by bylo nutné žalobkyni povolení odejmout v každém případě. V nyní posuzovaném případě, na rozdíl od stěžovatelem odkazovaného rozsudku NSS ze dne 5. 12. 2023, čj. 2 Ads 105/2023 34, totiž stěžovatel proporcionalitu vůbec neposoudil. Žalobkyně je přesvědčena, že z rozsudku nelze dovodit, že každý výkon nelegální práce je důvodem pro odejmutí povolení. Z bodu 37 jeho odůvodnění je totiž zjevné, že přiměřenost odejmutí povolení se vždy posuzuje s ohledem na konkrétní skutkové okolnosti. V případě žalobkyně šlo pouze o rozpor v místě výkonu práce, a právě to měly správní orgány při rozhodování zohlednit. Pro posouzení věci jsou stěžejní rozsudky NSS ze dne 20. 11. 2024, čj. 1 Ads 109/2024 55 a ze dne 12. 12. 2024, čj. 4 Ads 76/2024 57, ve kterých se agentura práce též dopustila nelegálního zaměstnávání, přičemž následně došlo k odejmutí povolení bez posouzení přiměřenosti. NSS přitom obě napadená rozhodnutí správních orgánů zrušil právě z důvodu neprovedení testu proporcionality. [10] Nesouhlasí li stěžovatel se závěrem krajského soudu, že nelegální zaměstnávání je jiným porušením zákona o zaměstnanosti dle poslední věty § 63 odst. 2 písm. c) ve znění do 31. 12. 2023, a je názoru, že se jedná o zprostředkování zaměstnání v rozporu s vydaným povolení dle téhož ustanovení, žalobkyně namítá, že tato otázka již byla řešena NSS v rozsudku čj. 4 Ads 76/2024

2. Obsah kasační stížnosti a vyjádření žalobkyně [3] Proti rozsudku krajského soudu podal žalovaný (stěžovatel) kasační stížnost podle § 103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s. a navrhuje jeho zrušení. [4] Stěžovateli bylo vytknuto, že umožnění výkonu nelegální práce chybně podřadil pod důvod odejmutí povolení podle § 63 odst. 2 písm. c) zákona o zaměstnanosti – zprostředkování zaměstnání v rozporu s vydaným povolením ke zprostředkování zaměstnání. Dle krajského soudu však měl jednání žalobkyně posoudit jako jiné porušení povinnosti vyplývající ze zákona o zaměstnanosti. Oba důvody jsou obsaženy v § 63 odst. 2 písm. c) zákona o zaměstnanosti. Stěžovatel krajskému soudu vytýká, že sice tvrdil, že se touto otázkou NSS opakovaně zabýval, nicméně neoznačil žádné konkrétní rozhodnutí. Stěžovateli jsou známy pouze dva rozsudky NSS týkající se této věci (ze dne 20. 11. 2024, čj. 1 Ads 109/2024 55, a ze dne 20. 11. 2024, sp. zn. 1 Ads 108/2024). Jejich odůvodnění je prý ale problematické a nepřesvědčivé. Je v nich totiž bez dalšího odkázáno na rozsudek NSS ze dne 5. 12. 2023, čj. 2 Ads 105/2023 34, který se však konkurencí důvodů uvedených v § 63 odst. 2 písm. c) zákona o zaměstnanosti nezabýval a pouze v něm konstatoval, že umožnění výkonu nelegální práce je důvodem pro odejmutí povolení pro jiné porušení zákona o zaměstnanosti. Odůvodnění uvedených rozsudků proto značně snižuje autoritu NSS. [5] Naopak stěžovatel poukazuje na ustálenou a argumentačně propracovanou rozhodovací praxi krajských soudů a Městského soudu v Praze (viz rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 22. 8. 2024, čj. 15 Ad 17/2023 65, rozsudek Krajského soudu v Plzni ze dne 26. 4. 2023, čj. 77 Ad 2/2021 63, rozsudek Krajského soudu v Českých Budějovicích ze dne 27. 3. 2024, čj. 63 Ad 1/2024 86). Tato rozhodnutí detailně vysvětlují, proč lze umožnění výkonu nelegální práce subsumovat také pod zprostředkování zaměstnání v rozporu s vydaným povolením ke zprostředkování zaměstnání. Umožnění nelegální práce lze podle stěžovatele podřadit pod všechny tři důvody uvedené v § 63 odst. 2 písm. c) zákona o zaměstnanosti. Smyslem zákona a úmyslem zákonodárce je odejmout povolení ke zprostředkování zaměstnání všem agenturám práce, které umožnily výkon nelegální práce. Výklad přijatý NSS v již zmiňovaných rozsudcích je zjevně v rozporu se smyslem a účelem zákona a s veřejným zájmem, kdy jediným důsledkem je skutečnost, že agentura práce dopouštějící se protiprávního jednání může na trhu působit déle, a to pouze na základě přepjatě formalistického zdůvodnění, které nelze dovodit ani ze zákona o zaměstnanosti. Smysl a účel právní normy má být přitom podle Ústavního soudu vždy upřednostněn před výklady jinými. Tím se krajský soud dopustil nezákonnosti spočívající v nesprávném posouzení právní otázky a rovněž nepřezkoumatelnosti spočívající v nesrozumitelnosti nebo nedostatku důvodů rozhodnutí, když nevysvětlil a ani neodkázal na rozsudek ve věci kvalifikace umožnění výkonu nelegální práce. [6] Krajský soud stěžovateli vytkl rovněž neprovedení testu proporcionality. Umožnění výkonu nelegální práce má totiž podle něj mnoho podob, přičemž je nutné vzít v úvahu veškeré individuální okolnosti případu. Stěžovatel ovšem namítá, že provedení testu proporcionality nevyplývá přímo ze zákona, nýbrž ho dovodily správní soudy. Důvody pro odejmutí zprostředkování v § 63 odst. 2 zákona o zaměstnanosti jsou vymezeny široce, proto stěžovatel souhlasí s využitím testu proporcionality, avšak pouze v případech porušení administrativních nebo notifikačních povinností agentury práce (§ 87 zákona o zaměstnanosti). Povinnost provést test proporcionality dovodil NSS právě v těchto případech. Naopak NSS v rozsudku ze dne 5. 12. 2023, čj. 2 Ads 105/2023 uvedl, že „výkon nelegální práce nelze tolerovat (ani v nepatrném rozsahu).“ Krajský soud však nyní nutnost provedení testu proporcionality nepřiměřeně rozšiřuje i na závažnější porušení, jakým je výkon nelegální práce. [7] Zákonodárce závažnost typů nelegální práce [§ 5 písm. e) body 1–3 zákona o zaměstnanosti] vymezil hranicí hrozící sankce, přičemž všechny zařadil pod jednu stejnou hranici. Nelze proto hovořit o různé společenské nebezpečnosti jednotlivých skutkových podstat. Krajský soud ignoruje záměr zákonodárce vyjádřený v zákoně o zaměstnanosti, přičemž využil judikatury NSS k tomu, aby maximálně zrelativizoval institut správní úvahy a test proporcionality. V pojetí krajského soudu tak není rozdílu mezi správním uvážením a testem proporcionality. Rozlišení důvodů pro odejmutí povolení uvedených v § 63 odst. 2 zákona o zaměstnanosti (odejme) a § 63 odst. 3 téhož zákona (může odejmout) se tak stává nadbytečným. Stěžovatel rovněž připomněl, že s účinností od 1. 1. 2024 v důsledku této judikatury zákon důsledně rozlišuje důvody, kdy je nutné povolení odejmout, a kdy je možné je odejmout. Samotný test proporcionality v daném případě uskutečnil zákonodárce, když umožnění výkonu nelegální práce zařadil do první kategorie (je nutné povolení odejmout). Nadto test proporcionality provedl stěžovatel implicitně, když závažnost jednání žalobkyně nastínil, přičemž ho odlišil od porušení povinností administrativní či notifikační povahy. Závažnost jednání navíc zmiňoval v různých dalších částech rozhodnutí. [8] Shledal li krajský soud rozhodnutí stěžovatele nepřezkoumatelným, neboť v něm není odůvodněna doba ukončení činnosti žalobkyně na 3 měsíce od doby, kdy rozhodnutí nabylo právní moci, upozorňuje stěžovatel na okolnost, že se jedná o standardní opatření, neboť doba 3 měsíců je dostatečná k vypořádání pracovněprávních vztahů. Neodůvodnil li proto dostatečně tuto dobu 3 měsíců, není stěžovateli jasné, jaká práva žalobkyně byla dotčena. Stěžovatel upozornil, že tyto doby již byly v minulosti posuzovány (minimálně implicitně) a nikdy nebyly ze strany soudů považovány za nezákonné. [9] Žalobkyně nesouhlasí s tvrzením stěžovatele, že provedení testu proporcionality by s ohledem na závažnost přestupku bylo nadbytečné, neboť by bylo nutné žalobkyni povolení odejmout v každém případě. V nyní posuzovaném případě, na rozdíl od stěžovatelem odkazovaného rozsudku NSS ze dne 5. 12. 2023, čj. 2 Ads 105/2023 34, totiž stěžovatel proporcionalitu vůbec neposoudil. Žalobkyně je přesvědčena, že z rozsudku nelze dovodit, že každý výkon nelegální práce je důvodem pro odejmutí povolení. Z bodu 37 jeho odůvodnění je totiž zjevné, že přiměřenost odejmutí povolení se vždy posuzuje s ohledem na konkrétní skutkové okolnosti. V případě žalobkyně šlo pouze o rozpor v místě výkonu práce, a právě to měly správní orgány při rozhodování zohlednit. Pro posouzení věci jsou stěžejní rozsudky NSS ze dne 20. 11. 2024, čj. 1 Ads 109/2024 55 a ze dne 12. 12. 2024, čj. 4 Ads 76/2024 57, ve kterých se agentura práce též dopustila nelegálního zaměstnávání, přičemž následně došlo k odejmutí povolení bez posouzení přiměřenosti. NSS přitom obě napadená rozhodnutí správních orgánů zrušil právě z důvodu neprovedení testu proporcionality. [10] Nesouhlasí li stěžovatel se závěrem krajského soudu, že nelegální zaměstnávání je jiným porušením zákona o zaměstnanosti dle poslední věty § 63 odst. 2 písm. c) ve znění do 31. 12. 2023, a je názoru, že se jedná o zprostředkování zaměstnání v rozporu s vydaným povolení dle téhož ustanovení, žalobkyně namítá, že tato otázka již byla řešena NSS v rozsudku čj. 4 Ads 76/2024

57. Hypotéza zprostředkování zaměstnání v rozporu s vydaným povolením dopadá na situace, kdy jsou v povolení stanoveny konkrétní podmínky pro zprostředkování zaměstnání, které však nejsou upraveny v zákoně o zaměstnanosti (jsou totiž individualizované). Správní orgán v povolení stanovuje, jakým způsobem, resp. za jakých podmínek, může být agenturou práce zprostředkování zaměstnání vykonáváno, a stanovuje další konkrétní podmínky. Každou z těchto podmínek povolení může agentura práce porušit. Právě na tyto situace dle žalobkyně výše uvedená hypotéza dopadá. Naopak výkon nelegální práce je obecným přestupkem (porušením zákona o zaměstnanosti), kterého se může dopustit každá agentura práce (resp. i každý zaměstnavatel), nezávisle na obsahu povolení. Žalobkyně se částečně ztotožňuje s argumentem žalovaného, že každé porušení zákona o zaměstnanosti je i zprostředkováním zaměstnání v rozporu s vydaným povolením. Měl li by však tomuto svědčit i § 63 odst. 2 písm. c) zákona o zaměstnanosti, jeho poslední věta o jiném porušení povinnosti vyplývající z tohoto zákona by byla obsahově zcela vyprázdněná, a tedy nadbytečná, neboť každé porušení zákona o zaměstnanosti by bylo i porušením vydaného povolení; totéž platí o porušení dobrých mravů. [11] Žalobkyně nesouhlasí ani s tvrzením stěžovatele, že neodůvodněním lhůty k ukončení činnosti nebyla dotčena žádná její práva. Tímto postupem totiž bylo zasaženo do jejího práva na náležité odůvodnění rozhodnutí, neboť žalobkyně nemůže namítat vadu úvah správního orgánu. Námitka, že u každé agentury práce postupuje stěžovatel shodně, žalobkyni nenaplňuje důvěrou v jeho rozhodovací praxi, neboť by očekávala, že různé agentury práce budou mít různé závazky a různý rozsah činnosti. U agentury práce, která svou činnost již nevykonává, mohou být tři měsíce zbytečně mnoho; naopak u velké agentury práce se stovkami dočasně přidělených zaměstnanců a desítkami uživatelů nemusí tři měsíce pro ukončení činnosti stačit. Z výše uvedených důvodů žalobkyně navrhuje kasační stížnost zamítnout.

57. Hypotéza zprostředkování zaměstnání v rozporu s vydaným povolením dopadá na situace, kdy jsou v povolení stanoveny konkrétní podmínky pro zprostředkování zaměstnání, které však nejsou upraveny v zákoně o zaměstnanosti (jsou totiž individualizované). Správní orgán v povolení stanovuje, jakým způsobem, resp. za jakých podmínek, může být agenturou práce zprostředkování zaměstnání vykonáváno, a stanovuje další konkrétní podmínky. Každou z těchto podmínek povolení může agentura práce porušit. Právě na tyto situace dle žalobkyně výše uvedená hypotéza dopadá. Naopak výkon nelegální práce je obecným přestupkem (porušením zákona o zaměstnanosti), kterého se může dopustit každá agentura práce (resp. i každý zaměstnavatel), nezávisle na obsahu povolení. Žalobkyně se částečně ztotožňuje s argumentem žalovaného, že každé porušení zákona o zaměstnanosti je i zprostředkováním zaměstnání v rozporu s vydaným povolením. Měl li by však tomuto svědčit i § 63 odst. 2 písm. c) zákona o zaměstnanosti, jeho poslední věta o jiném porušení povinnosti vyplývající z tohoto zákona by byla obsahově zcela vyprázdněná, a tedy nadbytečná, neboť každé porušení zákona o zaměstnanosti by bylo i porušením vydaného povolení; totéž platí o porušení dobrých mravů. [11] Žalobkyně nesouhlasí ani s tvrzením stěžovatele, že neodůvodněním lhůty k ukončení činnosti nebyla dotčena žádná její práva. Tímto postupem totiž bylo zasaženo do jejího práva na náležité odůvodnění rozhodnutí, neboť žalobkyně nemůže namítat vadu úvah správního orgánu. Námitka, že u každé agentury práce postupuje stěžovatel shodně, žalobkyni nenaplňuje důvěrou v jeho rozhodovací praxi, neboť by očekávala, že různé agentury práce budou mít různé závazky a různý rozsah činnosti. U agentury práce, která svou činnost již nevykonává, mohou být tři měsíce zbytečně mnoho; naopak u velké agentury práce se stovkami dočasně přidělených zaměstnanců a desítkami uživatelů nemusí tři měsíce pro ukončení činnosti stačit. Z výše uvedených důvodů žalobkyně navrhuje kasační stížnost zamítnout.

3. Posouzení Nejvyšším správním soudem [12] NSS posoudil kasační stížnost v mezích jejího rozsahu a uplatněných důvodů a zkoumal přitom také, zda napadený rozsudek netrpí vadami, k nimž je povinen přihlédnout z úřední povinnosti (§ 109 odst. 3, 4 s. ř. s.). Žádné takové vady však v nyní posuzovaném případě nezjistil. [13] Stěžovatel uplatnil kasační důvody obsažené v § 103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s. a tvrdí tedy nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku a také jeho nezákonnost. Oba tyto důvody však směšuje, jelikož (jak se ostatně podává i ze shora reprodukovaného obsahu kasační stížnosti) s argumentací obsaženou v odůvodnění rozsudku krajského soudu polemizuje věcně, přičemž však současně tvrdí, že není dostatečně podložena a je tedy nepřezkoumatelná. Byť se proto NSS zabývá námitkou nepřezkoumatelnosti obvykle přednostně, jelikož z povahy věci je zřejmé, že toliko přezkoumatelné rozhodnutí může být posouzeno i z hlediska jeho zákonnosti a věcné správnosti, není tak možno s ohledem na argumentaci stěžovatele učinit, a proto NSS pojedná oba uplatněné kasační důvody souhrnně. [14] Stěžovatel namítá, že krajský soud v rozsudku několikrát uvedl, že se věcí již zabýval NSS, aniž by však na tuto judikaturu poukázal. Tuto námitku shledal NSS nedůvodnou, protože v bodu 28 odůvodnění napadeného rozsudku krajský soud relevantní rozsudky výslovně označil, a to číslem jednacím a datem vydání. V tomtéž bodu pak krajský soud vysvětlil, proč je rozlišení důvodů uvedených v § 63 odst. 2 písm. c) zákona o zaměstnanosti důležité. [15] Podle § 63 odst. 2 zákona o zaměstnanosti (ve znění do 31. 12. 2023) platí, že „Generální ředitelství Úřadu práce rozhodnutím povolení ke zprostředkování zaměstnání odejme, jestliže a) právnická osoba nebo fyzická osoba přestane splňovat podmínky uvedené v § 60 pro udělení povolení ke zprostředkování zaměstnání, b) právnické osobě je uložen trest zákazu činnosti, která spočívá ve zprostředkování zaměstnání, c) právnická osoba nebo fyzická osoba zprostředkovává zaměstnání v rozporu s vydaným povolením ke zprostředkování zaměstnání nebo s dobrými mravy, nebo jinak poruší povinnosti vyplývající z tohoto zákona, d) právnická osoba nebo fyzická osoba opakovaně nesplní oznamovací povinnost uloženou v § 59, e) právnická osoba zprostředkovává zaměstnání v době pozastavení výkonu činnosti podle zvláštního zákona, f) právnická osoba nebo fyzická osoba o to požádá, nebo g) právnická nebo fyzická osoba nejméně po dobu 2 let dočasně nepřidělí žádného svého zaměstnance k výkonu práce u uživatele.“ [16] Podle stěžovatele lze umožnění výkonu nelegální práce podřadit pod všechny 3 důvody uvedené v § 63 odst. 2 písm. c) zákona o zaměstnanosti. Na podporu svých tvrzení stěžovatel poukázal na některé rozsudky krajských správních soudů (viz shora) a zároveň zpochybnil některá rozhodnutí zdejšího soudu. [17] Výkladem pojmu jiného porušení povinnosti vyplývající ze zákona o zaměstnanosti se NSS zabýval kupř. v rozsudku ze dne 5. 12. 2023, čj. 2 Ads 105/2023 34, přičemž v bodu 23 poukázal na závěry odborné literatury, podle které toto ustanovení má postihovat též umožnění výkonu nelegální práce (viz Stádník, J., Dekan, J. § 63 [Zánik povolení ke zprostředkování zaměstnání]. In: Stádník, J. a kol. Zákon o zaměstnanosti. Komentář. Praha: Wolters Kluwer, 2023, či Pastorková, M., Seidl, P. Vybrané důvody pro odejmutí povolení ke zprostředkování zaměstnání. Práce a mzda, 2022, č. 5, s. 24.). Rovněž z rozsudku NSS, čj. 1 Ads 109/2024 55 (bod 10), je zjevné, že umožnění výkonu nelegální práce je nutné podřadit pod jiné porušení povinností v § 63 odst. 2 písm. c) zákona o zaměstnanosti. [18] Stěžovatelem odkazované rozsudky Městského soudu v Praze ze dne 22. 8. 2024, čj. 15 Ad 17/2023 65, a Krajského soudu v Plzni ze dne 26. 4. 2023, čj. 77 Ad 2/2021 63, neobsahují odůvodnění opačného postupu, tj. proč by umožnění výkonu nelegální práce mělo být podřazeno pod zprostředkovávání zaměstnání v rozporu s vydaným povolením, jak tvrdí stěžovatel. Rozsudek Krajského soudu v Českých Budějovicích ze dne 27. 3. 2024, čj. 63 Ad 1/2024 86, pak byl zrušen rozsudkem NSS ze dne 12. 12. 2024, čj. 4 Ads 76/2024 57, ve kterém NSS v bodu 20 vysvětlil, proč je významné rozlišovat, pod který z důvodů v § 63 odst. 2 písm. c) zákona o zaměstnanosti lze umožnění výkonu nelegální práce podřadit: „Toto pochybení je významné, jelikož při odejmutí povolení pro „jiné porušení povinností“ musí správní orgány poměřovat odejmutí povolení ke zprostředkování zaměstnání s intenzitou provinění, za které by k odejmutí mělo dojít.“ Pokud by proto NSS přijal závěr, že umožnění výkonu nelegální práce lze podřadit pod všechny tři důvody uvedené v § 63 odst. 2 písm. c) zákona o zaměstnanosti, umožnil by tím správním orgánům obejít provedení zmíněného testu proporcionality. Nelze proto souhlasit se stěžovatelem, že krajský soud v tomto ohledu pochybil. [19] Stěžovatel dále namítá, že test proporcionality nemusel provést, neboť jeho provedení nevyplývá ze zákona a správní soudy jeho využití dovodily pouze u administrativních a notifikačních povolení, nikoliv však při umožnění výkonu nelegální práce. Zároveň tvrdí, že test proporcionality v daném případě provedl zákonodárce, když umožnění výkonu nelegální práce podřadil do kategorie, kdy je nutné povolení odejmout. Rovněž tuto námitku neshledal NSS důvodnou. [20] Předně, umožnění výkonu nelegální práce podřadil zákonodárce do této kategorie výslovně až od 1. 1. 2024. Tato právní úprava však na nyní posuzovaný případ nedopadá – do 31. 12. 2023 totiž zákon výslovně nestanovil, že v případě umožnění výkonu nelegální práce je nutné povolení odejmout. NSS se k totožné kasační námitce vyjádřil v bodu 30 rozsudku čj. 2 Ads 105/2023 34, když uvedl: „V nyní posuzovaném případě je aplikovaná právní norma formulována velmi široce, jedná se o tzv. sběrnou klauzuli, pod kterou lze podřadit velké množství jednání, jejichž povaha a intenzita narušení zákonem chráněných zájmů se značně liší. Nelze tedy vycházet z toho, že test proporcionality provedl již zákonodárce při formulaci této hypotézy právní normy, jak by tomu mohlo být v případě jiných (konkrétněji vymezených) skutkových podstat upravených v § 63 odst. 2 zákona o zaměstnanosti (k tomu viz rozsudek NSS ze dne 1. 7. 2021, č. j. 5 Ads 175/2020 33). Naopak vzhledem k její koncepci se otevírá značný prostor k tomu, aby proporcionalitu zásahu zvažovaly orgány aplikující právo při výkladu hypotézy a subsumpci konkrétních případů pod tuto právní normu (srov. rozsudek NSS ze dne 20. 5. 2021, č. j. 3 As 107/2019 38).“ [21] Není proto pravda (jak tvrdí stěžovatel), že správní soudy nutnost provedení testu proporcionality dovodily pouze u administrativních a notifikačních pochybení. Z právě citovaného rozsudku, od kterého neshledal zdejší soud žádný rozumný důvod se nyní jakkoliv odchýlit, je naopak zjevné, že proporcionalitu zásahu je třeba zvážit u všech skutků, které se podřazují pod porušení jiné povinnosti. V rozsudku čj. 4 Ads 76/2024 57 pak NSS tuto povinnost výslovně dovodil také u umožnění výkonu nelegální práce. NSS dodává, že zmíněný test proporcionality není samoúčelný, neboť jeho smyslem je dostatečně individualizovat zjištěné pochybení daného subjektu a postihnout je za ně tomu odpovídajícím způsobem. Jinými slovy vyjádřeno, vydané sankční rozhodnutí má odpovídat jeho účelu a smyslu a zejména musí konvenovat kritériu přiměřenosti zásahů orgánů veřejné moci do právní sféry soukromých subjektů coby jednomu ze stěžejních principů právního státu. [22] Z uvedeného je proto zjevné, že NSS nijak „nevyprázdnil“ správní uvážení, pouze stanovil povinnost správních orgánů posuzovat závažnost porušení zákona s ohledem na široké vymezení právní normy a důsledky z toho plynoucí. Lze proto ve shodě s krajským soudem uzavřít, že provedení testu proporcionality bylo v nyní posuzovaném případě nezbytné, přičemž z rozhodnutí žalovaného je zjevné, že tak neučinil (neposuzoval délku trvání přestupku ani další relevantní okolnosti). [23] Krajský soud shledal pochybení rovněž v tom, že stěžovatel stanovil ukončení činnosti do 3 měsíců od nabytí právní moci rozhodnutí, ale nijak stanovení této doby neodůvodnil. Podle stěžovatele takový postup nijak nezasáhl do práv žalobkyně a jde o standardní opatření správních orgánů. K této námitce NSS souhlasí s krajským soudem, že stěžovatel musí dobu stanovenou k ukončení činnosti odůvodnit, byť odůvodnění nemusí být podrobné. Je však namístě, aby i tehdy, když se správní orgány přidrží ustálené rozhodovací praxe, odůvodnily, proč tak učinily (musí tedy zohlednit jednotlivé skutkové okolnosti případu a dle toho dobu ukončení činnosti stanovit). V opačném případě by soudy (jakož ani odvolací orgány) neměly možnost přezkoumat úvahy správního orgánu a posoudit, zda je stanovená doba, s ohledem na okolnosti, přiměřená.

3. Posouzení Nejvyšším správním soudem [12] NSS posoudil kasační stížnost v mezích jejího rozsahu a uplatněných důvodů a zkoumal přitom také, zda napadený rozsudek netrpí vadami, k nimž je povinen přihlédnout z úřední povinnosti (§ 109 odst. 3, 4 s. ř. s.). Žádné takové vady však v nyní posuzovaném případě nezjistil. [13] Stěžovatel uplatnil kasační důvody obsažené v § 103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s. a tvrdí tedy nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku a také jeho nezákonnost. Oba tyto důvody však směšuje, jelikož (jak se ostatně podává i ze shora reprodukovaného obsahu kasační stížnosti) s argumentací obsaženou v odůvodnění rozsudku krajského soudu polemizuje věcně, přičemž však současně tvrdí, že není dostatečně podložena a je tedy nepřezkoumatelná. Byť se proto NSS zabývá námitkou nepřezkoumatelnosti obvykle přednostně, jelikož z povahy věci je zřejmé, že toliko přezkoumatelné rozhodnutí může být posouzeno i z hlediska jeho zákonnosti a věcné správnosti, není tak možno s ohledem na argumentaci stěžovatele učinit, a proto NSS pojedná oba uplatněné kasační důvody souhrnně. [14] Stěžovatel namítá, že krajský soud v rozsudku několikrát uvedl, že se věcí již zabýval NSS, aniž by však na tuto judikaturu poukázal. Tuto námitku shledal NSS nedůvodnou, protože v bodu 28 odůvodnění napadeného rozsudku krajský soud relevantní rozsudky výslovně označil, a to číslem jednacím a datem vydání. V tomtéž bodu pak krajský soud vysvětlil, proč je rozlišení důvodů uvedených v § 63 odst. 2 písm. c) zákona o zaměstnanosti důležité. [15] Podle § 63 odst. 2 zákona o zaměstnanosti (ve znění do 31. 12. 2023) platí, že „Generální ředitelství Úřadu práce rozhodnutím povolení ke zprostředkování zaměstnání odejme, jestliže a) právnická osoba nebo fyzická osoba přestane splňovat podmínky uvedené v § 60 pro udělení povolení ke zprostředkování zaměstnání, b) právnické osobě je uložen trest zákazu činnosti, která spočívá ve zprostředkování zaměstnání, c) právnická osoba nebo fyzická osoba zprostředkovává zaměstnání v rozporu s vydaným povolením ke zprostředkování zaměstnání nebo s dobrými mravy, nebo jinak poruší povinnosti vyplývající z tohoto zákona, d) právnická osoba nebo fyzická osoba opakovaně nesplní oznamovací povinnost uloženou v § 59, e) právnická osoba zprostředkovává zaměstnání v době pozastavení výkonu činnosti podle zvláštního zákona, f) právnická osoba nebo fyzická osoba o to požádá, nebo g) právnická nebo fyzická osoba nejméně po dobu 2 let dočasně nepřidělí žádného svého zaměstnance k výkonu práce u uživatele.“ [16] Podle stěžovatele lze umožnění výkonu nelegální práce podřadit pod všechny 3 důvody uvedené v § 63 odst. 2 písm. c) zákona o zaměstnanosti. Na podporu svých tvrzení stěžovatel poukázal na některé rozsudky krajských správních soudů (viz shora) a zároveň zpochybnil některá rozhodnutí zdejšího soudu. [17] Výkladem pojmu jiného porušení povinnosti vyplývající ze zákona o zaměstnanosti se NSS zabýval kupř. v rozsudku ze dne 5. 12. 2023, čj. 2 Ads 105/2023 34, přičemž v bodu 23 poukázal na závěry odborné literatury, podle které toto ustanovení má postihovat též umožnění výkonu nelegální práce (viz Stádník, J., Dekan, J. § 63 [Zánik povolení ke zprostředkování zaměstnání]. In: Stádník, J. a kol. Zákon o zaměstnanosti. Komentář. Praha: Wolters Kluwer, 2023, či Pastorková, M., Seidl, P. Vybrané důvody pro odejmutí povolení ke zprostředkování zaměstnání. Práce a mzda, 2022, č. 5, s. 24.). Rovněž z rozsudku NSS, čj. 1 Ads 109/2024 55 (bod 10), je zjevné, že umožnění výkonu nelegální práce je nutné podřadit pod jiné porušení povinností v § 63 odst. 2 písm. c) zákona o zaměstnanosti. [18] Stěžovatelem odkazované rozsudky Městského soudu v Praze ze dne 22. 8. 2024, čj. 15 Ad 17/2023 65, a Krajského soudu v Plzni ze dne 26. 4. 2023, čj. 77 Ad 2/2021 63, neobsahují odůvodnění opačného postupu, tj. proč by umožnění výkonu nelegální práce mělo být podřazeno pod zprostředkovávání zaměstnání v rozporu s vydaným povolením, jak tvrdí stěžovatel. Rozsudek Krajského soudu v Českých Budějovicích ze dne 27. 3. 2024, čj. 63 Ad 1/2024 86, pak byl zrušen rozsudkem NSS ze dne 12. 12. 2024, čj. 4 Ads 76/2024 57, ve kterém NSS v bodu 20 vysvětlil, proč je významné rozlišovat, pod který z důvodů v § 63 odst. 2 písm. c) zákona o zaměstnanosti lze umožnění výkonu nelegální práce podřadit: „Toto pochybení je významné, jelikož při odejmutí povolení pro „jiné porušení povinností“ musí správní orgány poměřovat odejmutí povolení ke zprostředkování zaměstnání s intenzitou provinění, za které by k odejmutí mělo dojít.“ Pokud by proto NSS přijal závěr, že umožnění výkonu nelegální práce lze podřadit pod všechny tři důvody uvedené v § 63 odst. 2 písm. c) zákona o zaměstnanosti, umožnil by tím správním orgánům obejít provedení zmíněného testu proporcionality. Nelze proto souhlasit se stěžovatelem, že krajský soud v tomto ohledu pochybil. [19] Stěžovatel dále namítá, že test proporcionality nemusel provést, neboť jeho provedení nevyplývá ze zákona a správní soudy jeho využití dovodily pouze u administrativních a notifikačních povolení, nikoliv však při umožnění výkonu nelegální práce. Zároveň tvrdí, že test proporcionality v daném případě provedl zákonodárce, když umožnění výkonu nelegální práce podřadil do kategorie, kdy je nutné povolení odejmout. Rovněž tuto námitku neshledal NSS důvodnou. [20] Předně, umožnění výkonu nelegální práce podřadil zákonodárce do této kategorie výslovně až od 1. 1. 2024. Tato právní úprava však na nyní posuzovaný případ nedopadá – do 31. 12. 2023 totiž zákon výslovně nestanovil, že v případě umožnění výkonu nelegální práce je nutné povolení odejmout. NSS se k totožné kasační námitce vyjádřil v bodu 30 rozsudku čj. 2 Ads 105/2023 34, když uvedl: „V nyní posuzovaném případě je aplikovaná právní norma formulována velmi široce, jedná se o tzv. sběrnou klauzuli, pod kterou lze podřadit velké množství jednání, jejichž povaha a intenzita narušení zákonem chráněných zájmů se značně liší. Nelze tedy vycházet z toho, že test proporcionality provedl již zákonodárce při formulaci této hypotézy právní normy, jak by tomu mohlo být v případě jiných (konkrétněji vymezených) skutkových podstat upravených v § 63 odst. 2 zákona o zaměstnanosti (k tomu viz rozsudek NSS ze dne 1. 7. 2021, č. j. 5 Ads 175/2020 33). Naopak vzhledem k její koncepci se otevírá značný prostor k tomu, aby proporcionalitu zásahu zvažovaly orgány aplikující právo při výkladu hypotézy a subsumpci konkrétních případů pod tuto právní normu (srov. rozsudek NSS ze dne 20. 5. 2021, č. j. 3 As 107/2019 38).“ [21] Není proto pravda (jak tvrdí stěžovatel), že správní soudy nutnost provedení testu proporcionality dovodily pouze u administrativních a notifikačních pochybení. Z právě citovaného rozsudku, od kterého neshledal zdejší soud žádný rozumný důvod se nyní jakkoliv odchýlit, je naopak zjevné, že proporcionalitu zásahu je třeba zvážit u všech skutků, které se podřazují pod porušení jiné povinnosti. V rozsudku čj. 4 Ads 76/2024 57 pak NSS tuto povinnost výslovně dovodil také u umožnění výkonu nelegální práce. NSS dodává, že zmíněný test proporcionality není samoúčelný, neboť jeho smyslem je dostatečně individualizovat zjištěné pochybení daného subjektu a postihnout je za ně tomu odpovídajícím způsobem. Jinými slovy vyjádřeno, vydané sankční rozhodnutí má odpovídat jeho účelu a smyslu a zejména musí konvenovat kritériu přiměřenosti zásahů orgánů veřejné moci do právní sféry soukromých subjektů coby jednomu ze stěžejních principů právního státu. [22] Z uvedeného je proto zjevné, že NSS nijak „nevyprázdnil“ správní uvážení, pouze stanovil povinnost správních orgánů posuzovat závažnost porušení zákona s ohledem na široké vymezení právní normy a důsledky z toho plynoucí. Lze proto ve shodě s krajským soudem uzavřít, že provedení testu proporcionality bylo v nyní posuzovaném případě nezbytné, přičemž z rozhodnutí žalovaného je zjevné, že tak neučinil (neposuzoval délku trvání přestupku ani další relevantní okolnosti). [23] Krajský soud shledal pochybení rovněž v tom, že stěžovatel stanovil ukončení činnosti do 3 měsíců od nabytí právní moci rozhodnutí, ale nijak stanovení této doby neodůvodnil. Podle stěžovatele takový postup nijak nezasáhl do práv žalobkyně a jde o standardní opatření správních orgánů. K této námitce NSS souhlasí s krajským soudem, že stěžovatel musí dobu stanovenou k ukončení činnosti odůvodnit, byť odůvodnění nemusí být podrobné. Je však namístě, aby i tehdy, když se správní orgány přidrží ustálené rozhodovací praxe, odůvodnily, proč tak učinily (musí tedy zohlednit jednotlivé skutkové okolnosti případu a dle toho dobu ukončení činnosti stanovit). V opačném případě by soudy (jakož ani odvolací orgány) neměly možnost přezkoumat úvahy správního orgánu a posoudit, zda je stanovená doba, s ohledem na okolnosti, přiměřená.

4. Závěr a náklady řízení [24] S ohledem na výše uvedené dospěl NSS k závěru, že kasační stížnost není důvodná, a proto ji podle § 110 odst. 1 s. ř. s. zamítl. Závěry krajského soudu totiž shledal zdejší soud shledal přezkoumatelnými a souladnými se zákonnou úpravou a jejím ustáleným výkladem, učiněným NSS. [25] Stěžovatel se svými námitkami neuspěl, NSS proto kasační stížnost zamítl. Stěžovatel nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti, neboť ve věci neměl úspěch (§ 60 odst. 1 s. ř. s.); úspěšné žalobkyni soud přiznal náhradu nákladů řízení za jeden úkon právní služby, a to vyjádření ke kasační stížnosti [§ 11 odst. 1 písm. d) advokátního tarifu (vyhláška č. 177/1996 Sb.)], za který jí náleží odměna ve výši 4 620 Kč (§ 7 bod 5, § 9 odst. 5 advokátního tarifu), a paušální částku 300 Kč jako náhradu hotových výdajů. Zástupce žalobkyně je plátcem DPH, soud proto zvýšil odměnu i o částku daně (1 034 Kč). Celkově je tedy stěžovatel povinen uhradit žalobkyni náklady řízení o kasační stížnosti ve výši 5 954 Kč.

Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné. V Brně dne 21. března 2025

Vojtěch Šimíček

předseda senátu