10 Afs 45/2024 – Nejvyšší správní soud

10 Afs 45/2024- 47 - text

10 Afs 45/2024 - 50

pokračování

[OBRÁZEK]

ČESKÁ REPUBLIKA

ROZSUDEK

JMÉNEM REPUBLIKY

Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně Michaely Bejčkové a soudců Faisala Husseiniho a Ondřeje Mrákoty ve věci žalobce: MORAVOINVEST, spol. s r. o., Pavlovická 18, Olomouc, zastoupeného advokátem JUDr. Jakubem Dohnalem, Ph.D., LL.M., Plzeňská 18, Praha 5, proti žalovanému: Ministerstvo financí, Letenská 15, Praha 1, za účasti osoby zúčastněné na řízení: Česká republika – Ministerstvo pro místní rozvoj, Staroměstské náměstí 6, Praha 1, proti rozhodnutí ze dne 30. 5. 2019, čj. MF 6862/2017/1203-34, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 10. 1. 2024, čj. 8 Af 31/2019-117,

I. Kasační stížnost se zamítá.

II. Žádný z účastníků ani osoba zúčastněná na řízení nemají právo na náhradu nákladů řízení.

1. Popis věci [2] Žalobce, společnost Moravoinvest, v červnu 2014 uzavřel s Regionální radou regionu soudržnosti Střední Morava smlouvu o poskytnutí dotace na projekt Dostavba multifunkčního areálu Litovel. Podle této smlouvy měla být Moravoinvestu poskytnuta dotace v maximální výši přes deset milionů Kč, a to zpětně a na žádost, na základě skutečně vynaložených, odůvodněných a prokázaných způsobilých výdajů; dotováno (zpětně proplaceno) mělo být 60 % těchto výdajů. [3] Dostavbu areálu prováděla společnost Stapis – Sporek. Moravoinvest (příjemce dotace) tuto společnost vybral v zadávacím řízení, které proběhlo v roce 2014 (v období březen až červenec). V tomto řízení Moravoinvest coby zadavatel zakázky stanovil určité technické kvalifikační předpoklady, bez jejichž splnění nebylo možné zakázku získat. Ty spočívaly zejména v prokázání toho, že uchazeč (budoucí dodavatel) v minulosti uskutečnil podobný stavební projekt; k tomu bylo potřeba předložit osvědčení od objednatele oné podobné stavby. Společnost Stapis – Sporek předložila osvědčení od společnosti Desná, podle kterého společnost Stapis – Sporek podobnou stavbu, o jakou šlo v zadávacím řízení, v minulosti uskutečnila. Moravoinvest regionální radě později předložil své čestné prohlášení; z něj plyne, že provedl kontrolu osvědčení, které společnost Stapis – Sporek předložila, a že toto osvědčení je úplné, pravdivé a dokládá splnění stanovené technické kvalifikace (uskutečnění podobné – referenční – stavby). [4] Moravoinvest dvakrát úspěšně požádal o vyplacení části dotace. Před vyplacením poslední (třetí) části dotace provedl úřad regionální rady kontrolu jak u příjemce dotace (Moravoinvestu), tak u jeho dodavatele (společnosti Stapis – Sporek), a to na základě vyjádření stavebního úřadu příslušného pro řízení týkající se referenční stavby. Zjistil, že společnost Stapis – Sporek pro společnost Desná v minulosti prováděla stavební práce, nešlo ale o vybudování ucelené stavby s požadovanými charakteristikami (dřevostavby ze sendvičových panelů za určitou cenu). Dále úřad zjistil, že Moravoinvest část výdajů, o jejichž proplacení žádal, neuhradil peněžně, ale započtením. [5] V důsledku kontrolních zjištění rozhodla regionální rada o nevyplacení zbývající části dotace. Způsobilé výdaje byly kráceny; Moravoinvest totiž podle úřadu:

1. nepřípustně uhradil část způsobilých výdajů jednostranným zápočtem pohledávky vůči pohledávce dodavatele vzniklé z jiného právního titulu, a tyto výdaje proto nebylo možné uznat jako způsobilé; a současně

2. porušil § 60 odst. 1 zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, tím, že nevyloučil uchazeče, který neprokázal splnění technické kvalifikace v požadovaném rozsahu. [6] Moravoinvest se proti rozhodnutí regionální rady bránil u Ministerstva financí: zahájil řízení o sporu z veřejnoprávní smlouvy a navrhl, aby regionální rada vyplatila zbývající část dotace. Ministerstvo financí ale dalo za pravdu regionální radě. [7] Rozhodnutí ministerstva napadl Moravoinvest u Městského soudu v Praze a s žalobou původně uspěl. První rozsudek městského soudu však zrušil NSS (rozsudkem ze dne 6. 10. 2023, čj. 10 Afs 15/2022-54) – jednak pro nesprávné posouzení právní otázky, jednak pro nepřezkoumatelnost. NSS dospěl k závěru, že výdaje projektu opravdu nebylo možné uhradit započtením. NSS dále městskému soudu uložil, aby se přezkoumatelně zabýval tím, do jaké míry a za jakých okolností je zadavatel zakázky odpovědný za to, že dodavatel uvedl v zadávacím řízení nepravdivé údaje. [8] Druhým rozsudkem městský soud žalobu Moravoinvestu zamítl. Ohledně právní otázky týkající se možnosti úhrady způsobilých výdajů započtením odkázal na závazný právní názor NSS. Dále se městský soud zabýval odpovědností Moravoinvestu za nepravdivost údajů, které společnost Stapis – Sporek uvedla v zadávacím řízení (a které doložila nepravdivým prohlášením jiné společnosti). Řekl, že povinnost zadavatele vyloučit uchazeče bez požadované technické kvalifikace je založena na objektivním principu – nestačí tedy tvrdit, že zadavatel o nesplnění kvalifikace nevěděl. Dotace je dobrodiním, jehož protiváhou je přijetí a splnění podmínek dotace; za splnění podmínek je odpovědný příjemce dotace, a to i tehdy, pokud uskutečnění projektu ovlivní okolnosti nezávislé na jeho vůli. Nadto Moravoinvest nejenže nevyloučil uchazeče, který neměl požadovanou technickou kvalifikaci, ale sám poskytovateli dotace sdělil nepravdivé údaje – předložil čestné prohlášení, ze kterého vyplývalo, že technickou kvalifikaci uchazeče sám zkontroloval. [9] Proti (druhému) rozsudku městského soudu podal Moravoinvest kasační stížnost.

2. Argumenty stran v kasačním řízení [10] Moravoinvest tvrdí, že si městský soud nesprávně vyložil rozsudek NSS ze dne 10. 12. 2021, čj. 3 As 281/2020-70, na který ve své argumentaci odkázal. Objektivní princip, na kterém je založen § 60 odst. 1 zákona o veřejných zakázkách, neznamená, že je zadavatel odpovědný za nepravdivost informací předložených uchazečem. Objektivní princip znamená jen to, že zadavatel musí (nikoli může) vyloučit uchazeče, o kterém na základě dostupných informací zjistí, že nemá požadovanou technickou kvalifikaci. Moravoinvest přitom v době, kdy vybral společnost Stapis – Sporek, neměl žádné informace o tom, že by tato společnost nesplňovala technické kvalifikační předpoklady (respektive že by její tvrzení opaku bylo nepravdivé). Nadto k datu podpisu smlouvy o dotaci Moravoinvest nevěděl, že bude odpovídat za nepravdivost údajů uvedených dodavatelem – dokument Provádění finančních oprav v rámci ROP Střední Morava totiž tehdy ještě neobsahoval ustanovení, podle kterého lze dotaci krátit i v případě, že dodavatel v nabídce uvede nepravdivé informace. [11] Moravoinvest neporušil ani čl. 12 odst. 1 smlouvy o dotaci, podle kterého měl poskytovateli dotace předávat pravdivé informace. Z nesplnění této povinnosti se totiž vyvinil díky tomu, že provedl veškerá jemu dostupná opatření způsobilá předejít porušení této povinnosti. Moravoinvest nemohl u společnosti Stapis – Sporek provést kontrolu; nezbylo mu tedy než se spolehnout na osvědčení, která získal od objednatelů referenčních staveb. [12] Ministerstvo financí ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedlo, že zadavatel zakázky je povinen ověřit pravdivost skutečností uváděných uchazečem, existují-li indicie o jejich nepravdivosti. Moravoinvest měl už v době zadávacího řízení k dispozici informace, které zpochybňovaly technickou kvalifikaci společnosti Stapis – Sporek. Tato společnost totiž vznikla teprve v roce 2011 a k doložení své kvalifikace později předložila (mimo jiné) faktury z období, kdy ještě nebyla zapsána do obchodního rejstříku. Nadto v minulosti stavěla rodinný dům, s jeho dodáním se zpozdila (kvůli tomu jí vznikla povinnost uhradit smluvní pokutu) a Moravoinvest o této skutečnosti věděl. Přesto Moravoinvest nevyzval společnost Stapis – Sporek, aby podrobněji doložila skutečnosti uvedené v předkládaných listinách. [13] Ministerstvo dále připomíná, že podpisem smlouvy o dotaci Moravoinvest souhlasil i s tím, že dotace bude krácena na základě aktualizovaných metodických dokumentů. Navíc už v době podpisu smlouvy bylo podle tehdy platné metodiky možné krátit dotaci v případě, že zadavatel nevyloučil uchazeče, který neměl požadovanou technickou kvalifikaci.

3. Právní hodnocení [14] Kasační stížnost není důvodná. [15] Některé úvahy městského soudu nejsou správné, jeho celkový závěr však obstojí – žaloba měla být zamítnuta, protože krácení dotace bylo namístě. NSS proto napadený rozsudek nezrušil, jen správný závěr městského soudu lépe (částečně jinak) odůvodnil. [16] Smlouva o poskytnutí dotace, kterou Moravoinvest podepsal, stanovila, že příjemce dotace je povinen při realizaci projektu postupovat podle zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, pokud se na něj tento zákon vztahuje (čl. 8 odst. 2 smlouvy). Podle zmíněného zákona musel v dotčeném období postupovat dotovaný zadavatel – subjekt zadávající veřejnou zakázku hrazenou z více než 50 % z veřejných zdrojů (§ 2 odst. 5 tohoto zákona; na zakázky zadávané po září 2016 se už vztahuje nový zákon o zadávání veřejných zakázek – zákon č. 134/2016 Sb.). [17] Dále smlouva o poskytnutí dotace stanovila, že pokud příjemce poruší povinnosti vyplývající z právních předpisů či smlouvy před proplacením první platby, bude postižen finanční korekcí – krácením dotčených způsobilých výdajů (čl. 15 smlouvy). Smlouva určila, že v případě porušení povinnosti stanovené v zákoně o veřejných zakázkách je poskytovatel dotace oprávněn provést finanční korekci ve výši 0 až 100 % způsobilých výdajů a že se při stanovení výše korekce vychází z platného a účinného dokumentu Provádění finančních oprav v rámci ROP Střední Morava. Ten stanovil (počínaje rokem 2015) finanční korekci 25 % způsobilých výdajů nejen za to, že příjemce dotace nevyloučil uchazeče pro nesplnění kvalifikace, ačkoli uchazeč splnění kvalifikace neprokázal, ale speciálně i za nevyloučení takového uchazeče, který v zadávacím řízení v nabídce uvede informace neodpovídající skutečnosti. Nadto smlouva opravňovala poskytovatele dotace provést finanční korekci ve výši 0 až 100 % způsobilých výdajů také za jiná porušení smlouvy (tj. netýkající se povinností stanovených zákonem o veřejných zakázkách), pokud tato „jiná“ porušení nebyla odstraněna (čl. 15 odst. 3 smlouvy); žádný podklad pro určení výše korekce v takovém případě smlouva neuváděla.

[18] Dotovaný zadavatel mohl po subjektech, které se ucházely o jeho zakázku, požadovat, aby prokázaly, že jsou pro uskutečnění zakázky dostatečně kvalifikované (§ 2 odst. 5 a § 50 zákona o veřejných zakázkách). Za účelem prokázání toho, že splnili technické kvalifikační předpoklady pro plnění veřejné zakázky na stavební práce, mohl dotovaný zadavatel po uchazečích požadovat také seznam stavebních prací za posledních pět let a osvědčení objednatelů o řádném plnění nejvýznamnějších z těchto stavebních prací (§ 56 odst. 3 téhož zákona). Zároveň mohl dotovaný zadavatel vymezit minimální úroveň těchto kvalifikačních předpokladů z hlediska druhu, rozsahu a složitosti předmětu plnění veřejné zakázky [§ 56 odst. 5 písm. c) zákona]. Konečně zadavatel mohl po uchazečích požadovat, aby ve stanovené lhůtě písemně objasnili předložené informace či doklady nebo aby předložili další informace či doklady prokazující splnění kvalifikace (§ 59 odst. 4 zákona). Uchazeče, který nesplnil kvalifikaci v požadovaném rozsahu, musel dotovaný zadavatel vyloučit z účasti v zadávacím řízení (§ 60 odst. 1 zákona). [19] NSS se už v minulosti zabýval otázkou, kdy může zadavatel považovat kvalifikační předpoklady uchazeče za splněné jen na základě předložených osvědčení, a za jakých okolností má údaje z těchto osvědčení naopak dále prověřovat. Jinak řečeno NSS už řešil situace, v nichž zadavatel nemůže mít kvalifikační předpoklady uchazeče za splněné, pokud neprověřil předložená osvědčení. [20] NSS řekl, že zadavatel není povinen přijmout jakékoli osvědčení, které formálně naplňuje jeho požadavky na doložení referencí. Vyplynou-li zadavateli z tohoto osvědčení pochybnosti, musí být oprávněn prověřit i obsahovou stránku osvědčení (rozsudek ze dne 25. 7. 2016, čj. 8 As 135/2015-36, bod 32; NSS se tehdy zastal zadavatele, který si prověřil skutečnosti uvedené v osvědčení a uchazeče poté vyloučil). Nemůže-li skutečnost, že uchazeč nesplňuje kvalifikační předpoklady pro splnění veřejné zakázky, zůstat zadavateli neznámá či skrytá, tj. nevyžaduje-li nijak složité hodnocení, zadavatel ji nemůže pominout (rozsudek ze dne 8. 11. 2017, čj. 10 Afs 86/2017 42, bod 15; v této věci NSS naopak zadavateli vyčetl, že uchazeče nevyřadil). I v další věci NSS zdůraznil, že informace o referenčních zakázkách má uchazeč formulovat tak, aby si je mohl zadavatel sám ověřit, a to například dotazem na tvrzeného objednatele nebo z veřejně dostupných zdrojů (rozsudek ze dne 16. 12. 2020, čj. 8 Afs 378/2018-43, bod 32). [21] Pro nynější věc jsou pak zásadní závěry dvou rozsudků NSS z roku 2023 týkající se zadávacího řízení podle nového zákona o zadávání veřejných zakázek. Ty lze přiměřeně uplatnit, přestože stará a nová úprava se v určitém ohledu liší: zatímco nový zákon zadavatele výslovně opravňuje ověřovat věrohodnost údajů poskytnutých uchazečem a opatřovat si vlastní údaje (§ 39 odst. 5 zákona č. 134/2016 Sb.), starý zákon podobné ustanovení neobsahoval. Stanovil však, že zadavatel může po uchazeči požadovat objasnění předložených údajů či předložení dalších (§ 59 odst. 4 zákona č. 137/2006 Sb.). Obě ustanovení tedy vyvolávají jednu společnou otázku – kdy se od zadavatele očekává, že si bude podklady uchazeče prověřovat (ať už sám, či požadavkem na jejich objasnění). [22] NSS v už zmíněných rozsudcích řekl, že zadavatel není obecně povinen prověřovat pravdivost a pravost každého osvědčení předloženého dodavatelem, včetně otázky, zda byla plnění řádně poskytnuta a dokončena. Vyvstanou-li však v průběhu zadávacího řízení relevantní pochybnosti o předloženém osvědčení, bude zadavatel povinen se těmito pochybnostmi zabývat a prověřit shodu předkládaných dokladů se skutečným stavem. Z hlediska postupu zadavatele je tedy posouzení předložených referenčních osvědčení dvoufázové. V první fázi zadavatel prověří pouze formální náležitosti osvědčení. Při vzniku relevantních pochybností (například na základě námitek jiného z dodavatelů nebo na základě vlastních zjištění) se zadavatel bude ve druhé fázi zabývat otázkou, zda osvědčení skutečně dokládá řádné poskytnutí a dokončení referenčního plnění (rozsudky ze dne 28. 7. 2023, čj. 4 As 216/2022-36, bod 31; a ze dne 16. 8. 2023, čj. 6 As 74/2023-53, bod 16). [23] Moravoinvest v zadávacím řízení, o které jde v nynější věci, stanovil způsob, jak mají uchazeči prokázat, že jsou pro splnění veřejné zakázky dostatečně technicky kvalifikováni. Měli (mimo jiné) předložit osvědčení objednatelů, že v posledních pěti letech řádně splnili minimálně dvě zakázky charakteru staveb občanské vybavenosti ve finančním objemu minimálně 9 milionů Kč bez DPH za každou z těchto zakázek s tím, že alespoň u jedné z těchto zakázek byla součástí stavby i dřevostavba ze sendvičových panelů. O tom, že takový požadavek odpovídal povaze veřejné zakázky, není ve věci sporu. Stejně tak není sporné ani to, že vybraný dodavatel předložil jedno osvědčení, podle kterého v roce 2012 uskutečnil stavbu požadovaného charakteru (dřevostavbu ze sendvičových panelů mající charakter stavby občanské vybavenosti) za cenu 29,5 milionu Kč; toto osvědčení nebylo zpochybněno. Sporné je jen druhé předložené osvědčení, tedy to, zda vybraný dodavatel prokázal, že v posledních pěti letech uskutečnil také druhou stavbu charakteru občanské vybavenosti ve finančním objemu nejméně 9 milionů Kč (požadavek zadavatele, aby součástí alespoň jedné ze dvou osvědčovaných zakázek byla dřevostavba ze sendvičových panelů, vybraný dodavatel splnil už díky prvnímu, nezpochybněnému osvědčení). [24] Městský soud v bodě 58 svého rozsudku zdůraznil, že předkladatelem sporného osvědčení byla společnost, která Moravoinvestu dlužila (šlo o dluh z titulu smluvní pokuty, viz bod [12] výše), a která tedy měla značný (nikoli jen standardně motivovaný) zájem na tom, aby zakázku získala (a namísto finančního plnění mohla poskytnout plnění jiné – stavební práce). Právě tato skutečnost měla podle městského soudu Moravoinvest přimět k tomu, aby se nespokojil jen s prohlášením třetí osoby, ale aby uchazečovu kvalifikaci podrobněji prověřil. NSS s tímto hodnocením souhlasí; Moravoinvest pak ve své kasační stížnosti nenamítl nic, čím by tuto problematickou okolnost vyvracel, a čím by tedy úvahu městského soudu zpochybnil. Osvědčení nadto uvádí, že společnost Stapis – Sporek (která získala zakázku Moravoinvestu) provedla dostavbu lyžařského areálu na Přemyslově v hodnotě 15,5 milionu Kč v roce 2011. Z veřejně dostupných informací (listin založených v obchodním rejstříku u majitele areálu a webové prezentace areálu) přitom plyne, že lyžařský areál byl dokončen a otevřen už v roce 2007. Sporné osvědčení je pak formulováno jen obecně a není z něj dostatečně zřejmý rozsah výstavby, jaká proběhla až v roce 2011. [25] Moravoinvestu proto měly vyvstat relevantní pochybnosti o tom, zda jsou údaje v předloženém osvědčení pravdivé. Přesto Moravoinvest po společnosti nepožadoval, aby ve stanovené lhůtě doplnila předložené informace či doklady, a namísto toho ji vybral jako dodavatele pro plnění dotované zakázky. Je pravda, že se Moravoinvest obrátil na objednatele osvědčované zakázky a že tento objednatel předložil také další osvědčení. Toto další osvědčení však opakuje obsah dříve předloženého dokumentu, jen navíc v příloze obsahuje kolaudační rozhodnutí. Z něj ale není zřejmé, zda a v jakém rozsahu prováděla práce na kolaudované stavbě právě společnost Stapis – Sporek. Žádné další kroky k ověření osvědčení Moravoinvest neučinil (ani to netvrdí). Aktivita Moravoinvestu tedy nebyla úměrná pochybnostem, které měl mít o pravdivosti (resp. dostatečné vypovídací hodnotě) předloženého osvědčení. Moravoinvest se prostřednictvím stanovení kvalifikačních požadavků správně snažil zajistit, aby veřejné prostředky nebyly předány někomu, kdo nemá předpoklady pro řádné dokončení dotované zakázky. Pak ale na splnění těchto požadavků netrval, respektive je měl i navzdory pochybnostem bezdůvodně za splněné; tím Moravoinvest ohrozil zájem chráněný zákonem o veřejných zakázkách – úsporné a zároveň účelné využití veřejných prostředků. [26] Městský soud tedy správně zdůraznil určité okolnosti, které měly Moravoinvest vést k důslednějšímu prověřování sporného osvědčení. Nesprávně však dovodil, že i kdyby tyto okolnosti nenastaly, Moravoinvest by i přesto odpovídal (krácením jemu přislíbené dotace) za nepravdivost osvědčení předloženého vybraným dodavatelem. Přesněji městský soud řekl, že příjemce dotace – nenárokového dobrodiní z veřejných prostředků – musí, chce-li dotaci získat, přistoupit na přísné podmínky a že jednou z nich je i povinnost vyloučit ze zadávacího řízení uchazeče, který předložil objektivně nepravdivé osvědčení. Podle městského soudu tedy lze dotaci nevyplatit na základě informací, které zadavatel sice neměl v průběhu zadávacího řízení k dispozici, které ale prokazují nepravdivost osvědčení, díky němuž vybral dotčeného uchazeče jako dodavatele pro dotovanou zakázku. Z judikatury NSS (viz body [20] a [22]) však plyne jiný závěr. Správná otázka není, zda měl zadavatel určité informace objektivně k dispozici, ale zda měl objektivní důvod další informace zjišťovat, tedy zda mu vznikly či měly vzniknout relevantní pochybnosti o pravdivosti osvědčení a zda se mu je podařilo rozptýlit. [27] Městský soud svůj jiný závěr založil na nesprávném výkladu rozsudku NSS ve věci 3 As 281/2020. NSS v tehdejší věci opravdu zmínil, že povinnost zadavatele vyloučit uchazeče ze zadávacího řízení se zakládá na objektivním principu, respektive souhlasil se závěrem krajského soudu, že ani nový zákon o zadávání veřejných zakázek nezavedl odpovědnost subjektivní (bod 35 rozsudku). Okolnosti tehdejší věci ale byly odlišné. Tehdy šlo o neurčitost smlouvy mezi subdodavatelem a uchazečem o veřejnou zakázku: zadavatel tvrdil, že mu subjektivně bylo jasné, k jakému plnění se subdodavatel ve smlouvě zavázal, zatímco soudům to ze znění smlouvy zřejmé nebylo. Rozsudkem 3 As 281/2020 tedy NSS jen připomněl, že vybraný uchazeč musí splnit stanovené kvalifikační předpoklady; nestačí, že zadavatel je o jejich splnění vnitřně přesvědčen. Zadávání veřejných zakázek totiž má být transparentní a nediskriminační, proto i „zvnějšku“ musí být zřejmé, že zakázku získal uchazeč, který splnil předem stanovené požadavky a který byl nejlepší z hlediska předem stanovených kritérií. V nynější věci ale jde o osvědčení třetí osoby, u které se očekává, že nemá na konkrétním výsledku zadávacího řízení žádný vlastní zájem. A řešenou otázkou je, za jakých okolností takové osvědčení může zaručit objektivitu splnění kvalifikačních předpokladů, nikoli zda je obsah osvědčení objektivně jiný, než subjektivně tvrdí zadavatel. [28] Moravoinvestu se dále nelíbí to, že mu regionální rada udělila finanční korekci (zkrátila dotaci) podle jiné verze metodiky než té, která byla účinná v době podpisu smlouvy o dotaci. Otázka, podle jaké verze metodiky měla být sazba korekce určena, však před soudem zazněla poprvé až v kasačním řízení, ačkoli ji Moravoinvest mohl vznést už v řízení žalobním (podobně jako to udělal už v návrhu na zahájení sporného řízení; na tuto jeho námitku pak reagovalo ministerstvo na stranách 44 a 45 svého rozhodnutí). Tato námitka je proto nepřípustná (§ 104 odst. 4 s. ř. s.). [29] Pro úplnost k tomu soud dodává, že Moravoinvest se ve smlouvě o dotaci zavázal zajistit, aby všechny údaje, které uvádí poskytovateli, byly vždy úplné a pravdivé (čl. 12 odst. 1 smlouvy). Pak ale v písemném čestném prohlášení uvedl, že zkontroloval osvědčení předložená vybraným dodavatelem (společností Stapis – Sporek), že jsou tato osvědčení pravdivá a že jejich pravdivost prokazují přiložená kolaudační rozhodnutí. Vzhledem k výše učiněným závěrům tedy Moravoinvest porušil nejen zákon o veřejných zakázkách, ale i ustanovení smlouvy o dotaci. A už jen za toto „jiné“ porušení smlouvy (i kdyby nebylo kvalifikováno jako porušení povinnosti stanovené zákonem o veřejných zakázkách) poskytovatel mohl – podle smlouvy – provést finanční korekci ve výši 0 až 100 % způsobilých výdajů.

3. Právní hodnocení [14] Kasační stížnost není důvodná. [15] Některé úvahy městského soudu nejsou správné, jeho celkový závěr však obstojí – žaloba měla být zamítnuta, protože krácení dotace bylo namístě. NSS proto napadený rozsudek nezrušil, jen správný závěr městského soudu lépe (částečně jinak) odůvodnil. [16] Smlouva o poskytnutí dotace, kterou Moravoinvest podepsal, stanovila, že příjemce dotace je povinen při realizaci projektu postupovat podle zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, pokud se na něj tento zákon vztahuje (čl. 8 odst. 2 smlouvy). Podle zmíněného zákona musel v dotčeném období postupovat dotovaný zadavatel – subjekt zadávající veřejnou zakázku hrazenou z více než 50 % z veřejných zdrojů (§ 2 odst. 5 tohoto zákona; na zakázky zadávané po září 2016 se už vztahuje nový zákon o zadávání veřejných zakázek – zákon č. 134/2016 Sb.). [17] Dále smlouva o poskytnutí dotace stanovila, že pokud příjemce poruší povinnosti vyplývající z právních předpisů či smlouvy před proplacením první platby, bude postižen finanční korekcí – krácením dotčených způsobilých výdajů (čl. 15 smlouvy). Smlouva určila, že v případě porušení povinnosti stanovené v zákoně o veřejných zakázkách je poskytovatel dotace oprávněn provést finanční korekci ve výši 0 až 100 % způsobilých výdajů a že se při stanovení výše korekce vychází z platného a účinného dokumentu Provádění finančních oprav v rámci ROP Střední Morava. Ten stanovil (počínaje rokem 2015) finanční korekci 25 % způsobilých výdajů nejen za to, že příjemce dotace nevyloučil uchazeče pro nesplnění kvalifikace, ačkoli uchazeč splnění kvalifikace neprokázal, ale speciálně i za nevyloučení takového uchazeče, který v zadávacím řízení v nabídce uvede informace neodpovídající skutečnosti. Nadto smlouva opravňovala poskytovatele dotace provést finanční korekci ve výši 0 až 100 % způsobilých výdajů také za jiná porušení smlouvy (tj. netýkající se povinností stanovených zákonem o veřejných zakázkách), pokud tato „jiná“ porušení nebyla odstraněna (čl. 15 odst. 3 smlouvy); žádný podklad pro určení výše korekce v takovém případě smlouva neuváděla.

[18] Dotovaný zadavatel mohl po subjektech, které se ucházely o jeho zakázku, požadovat, aby prokázaly, že jsou pro uskutečnění zakázky dostatečně kvalifikované (§ 2 odst. 5 a § 50 zákona o veřejných zakázkách). Za účelem prokázání toho, že splnili technické kvalifikační předpoklady pro plnění veřejné zakázky na stavební práce, mohl dotovaný zadavatel po uchazečích požadovat také seznam stavebních prací za posledních pět let a osvědčení objednatelů o řádném plnění nejvýznamnějších z těchto stavebních prací (§ 56 odst. 3 téhož zákona). Zároveň mohl dotovaný zadavatel vymezit minimální úroveň těchto kvalifikačních předpokladů z hlediska druhu, rozsahu a složitosti předmětu plnění veřejné zakázky [§ 56 odst. 5 písm. c) zákona]. Konečně zadavatel mohl po uchazečích požadovat, aby ve stanovené lhůtě písemně objasnili předložené informace či doklady nebo aby předložili další informace či doklady prokazující splnění kvalifikace (§ 59 odst. 4 zákona). Uchazeče, který nesplnil kvalifikaci v požadovaném rozsahu, musel dotovaný zadavatel vyloučit z účasti v zadávacím řízení (§ 60 odst. 1 zákona). [19] NSS se už v minulosti zabýval otázkou, kdy může zadavatel považovat kvalifikační předpoklady uchazeče za splněné jen na základě předložených osvědčení, a za jakých okolností má údaje z těchto osvědčení naopak dále prověřovat. Jinak řečeno NSS už řešil situace, v nichž zadavatel nemůže mít kvalifikační předpoklady uchazeče za splněné, pokud neprověřil předložená osvědčení. [20] NSS řekl, že zadavatel není povinen přijmout jakékoli osvědčení, které formálně naplňuje jeho požadavky na doložení referencí. Vyplynou-li zadavateli z tohoto osvědčení pochybnosti, musí být oprávněn prověřit i obsahovou stránku osvědčení (rozsudek ze dne 25. 7. 2016, čj. 8 As 135/2015-36, bod 32; NSS se tehdy zastal zadavatele, který si prověřil skutečnosti uvedené v osvědčení a uchazeče poté vyloučil). Nemůže-li skutečnost, že uchazeč nesplňuje kvalifikační předpoklady pro splnění veřejné zakázky, zůstat zadavateli neznámá či skrytá, tj. nevyžaduje-li nijak složité hodnocení, zadavatel ji nemůže pominout (rozsudek ze dne 8. 11. 2017, čj. 10 Afs 86/2017 42, bod 15; v této věci NSS naopak zadavateli vyčetl, že uchazeče nevyřadil). I v další věci NSS zdůraznil, že informace o referenčních zakázkách má uchazeč formulovat tak, aby si je mohl zadavatel sám ověřit, a to například dotazem na tvrzeného objednatele nebo z veřejně dostupných zdrojů (rozsudek ze dne 16. 12. 2020, čj. 8 Afs 378/2018-43, bod 32). [21] Pro nynější věc jsou pak zásadní závěry dvou rozsudků NSS z roku 2023 týkající se zadávacího řízení podle nového zákona o zadávání veřejných zakázek. Ty lze přiměřeně uplatnit, přestože stará a nová úprava se v určitém ohledu liší: zatímco nový zákon zadavatele výslovně opravňuje ověřovat věrohodnost údajů poskytnutých uchazečem a opatřovat si vlastní údaje (§ 39 odst. 5 zákona č. 134/2016 Sb.), starý zákon podobné ustanovení neobsahoval. Stanovil však, že zadavatel může po uchazeči požadovat objasnění předložených údajů či předložení dalších (§ 59 odst. 4 zákona č. 137/2006 Sb.). Obě ustanovení tedy vyvolávají jednu společnou otázku – kdy se od zadavatele očekává, že si bude podklady uchazeče prověřovat (ať už sám, či požadavkem na jejich objasnění). [22] NSS v už zmíněných rozsudcích řekl, že zadavatel není obecně povinen prověřovat pravdivost a pravost každého osvědčení předloženého dodavatelem, včetně otázky, zda byla plnění řádně poskytnuta a dokončena. Vyvstanou-li však v průběhu zadávacího řízení relevantní pochybnosti o předloženém osvědčení, bude zadavatel povinen se těmito pochybnostmi zabývat a prověřit shodu předkládaných dokladů se skutečným stavem. Z hlediska postupu zadavatele je tedy posouzení předložených referenčních osvědčení dvoufázové. V první fázi zadavatel prověří pouze formální náležitosti osvědčení. Při vzniku relevantních pochybností (například na základě námitek jiného z dodavatelů nebo na základě vlastních zjištění) se zadavatel bude ve druhé fázi zabývat otázkou, zda osvědčení skutečně dokládá řádné poskytnutí a dokončení referenčního plnění (rozsudky ze dne 28. 7. 2023, čj. 4 As 216/2022-36, bod 31; a ze dne 16. 8. 2023, čj. 6 As 74/2023-53, bod 16). [23] Moravoinvest v zadávacím řízení, o které jde v nynější věci, stanovil způsob, jak mají uchazeči prokázat, že jsou pro splnění veřejné zakázky dostatečně technicky kvalifikováni. Měli (mimo jiné) předložit osvědčení objednatelů, že v posledních pěti letech řádně splnili minimálně dvě zakázky charakteru staveb občanské vybavenosti ve finančním objemu minimálně 9 milionů Kč bez DPH za každou z těchto zakázek s tím, že alespoň u jedné z těchto zakázek byla součástí stavby i dřevostavba ze sendvičových panelů. O tom, že takový požadavek odpovídal povaze veřejné zakázky, není ve věci sporu. Stejně tak není sporné ani to, že vybraný dodavatel předložil jedno osvědčení, podle kterého v roce 2012 uskutečnil stavbu požadovaného charakteru (dřevostavbu ze sendvičových panelů mající charakter stavby občanské vybavenosti) za cenu 29,5 milionu Kč; toto osvědčení nebylo zpochybněno. Sporné je jen druhé předložené osvědčení, tedy to, zda vybraný dodavatel prokázal, že v posledních pěti letech uskutečnil také druhou stavbu charakteru občanské vybavenosti ve finančním objemu nejméně 9 milionů Kč (požadavek zadavatele, aby součástí alespoň jedné ze dvou osvědčovaných zakázek byla dřevostavba ze sendvičových panelů, vybraný dodavatel splnil už díky prvnímu, nezpochybněnému osvědčení). [24] Městský soud v bodě 58 svého rozsudku zdůraznil, že předkladatelem sporného osvědčení byla společnost, která Moravoinvestu dlužila (šlo o dluh z titulu smluvní pokuty, viz bod [12] výše), a která tedy měla značný (nikoli jen standardně motivovaný) zájem na tom, aby zakázku získala (a namísto finančního plnění mohla poskytnout plnění jiné – stavební práce). Právě tato skutečnost měla podle městského soudu Moravoinvest přimět k tomu, aby se nespokojil jen s prohlášením třetí osoby, ale aby uchazečovu kvalifikaci podrobněji prověřil. NSS s tímto hodnocením souhlasí; Moravoinvest pak ve své kasační stížnosti nenamítl nic, čím by tuto problematickou okolnost vyvracel, a čím by tedy úvahu městského soudu zpochybnil. Osvědčení nadto uvádí, že společnost Stapis – Sporek (která získala zakázku Moravoinvestu) provedla dostavbu lyžařského areálu na Přemyslově v hodnotě 15,5 milionu Kč v roce 2011. Z veřejně dostupných informací (listin založených v obchodním rejstříku u majitele areálu a webové prezentace areálu) přitom plyne, že lyžařský areál byl dokončen a otevřen už v roce 2007. Sporné osvědčení je pak formulováno jen obecně a není z něj dostatečně zřejmý rozsah výstavby, jaká proběhla až v roce 2011. [25] Moravoinvestu proto měly vyvstat relevantní pochybnosti o tom, zda jsou údaje v předloženém osvědčení pravdivé. Přesto Moravoinvest po společnosti nepožadoval, aby ve stanovené lhůtě doplnila předložené informace či doklady, a namísto toho ji vybral jako dodavatele pro plnění dotované zakázky. Je pravda, že se Moravoinvest obrátil na objednatele osvědčované zakázky a že tento objednatel předložil také další osvědčení. Toto další osvědčení však opakuje obsah dříve předloženého dokumentu, jen navíc v příloze obsahuje kolaudační rozhodnutí. Z něj ale není zřejmé, zda a v jakém rozsahu prováděla práce na kolaudované stavbě právě společnost Stapis – Sporek. Žádné další kroky k ověření osvědčení Moravoinvest neučinil (ani to netvrdí). Aktivita Moravoinvestu tedy nebyla úměrná pochybnostem, které měl mít o pravdivosti (resp. dostatečné vypovídací hodnotě) předloženého osvědčení. Moravoinvest se prostřednictvím stanovení kvalifikačních požadavků správně snažil zajistit, aby veřejné prostředky nebyly předány někomu, kdo nemá předpoklady pro řádné dokončení dotované zakázky. Pak ale na splnění těchto požadavků netrval, respektive je měl i navzdory pochybnostem bezdůvodně za splněné; tím Moravoinvest ohrozil zájem chráněný zákonem o veřejných zakázkách – úsporné a zároveň účelné využití veřejných prostředků. [26] Městský soud tedy správně zdůraznil určité okolnosti, které měly Moravoinvest vést k důslednějšímu prověřování sporného osvědčení. Nesprávně však dovodil, že i kdyby tyto okolnosti nenastaly, Moravoinvest by i přesto odpovídal (krácením jemu přislíbené dotace) za nepravdivost osvědčení předloženého vybraným dodavatelem. Přesněji městský soud řekl, že příjemce dotace – nenárokového dobrodiní z veřejných prostředků – musí, chce-li dotaci získat, přistoupit na přísné podmínky a že jednou z nich je i povinnost vyloučit ze zadávacího řízení uchazeče, který předložil objektivně nepravdivé osvědčení. Podle městského soudu tedy lze dotaci nevyplatit na základě informací, které zadavatel sice neměl v průběhu zadávacího řízení k dispozici, které ale prokazují nepravdivost osvědčení, díky němuž vybral dotčeného uchazeče jako dodavatele pro dotovanou zakázku. Z judikatury NSS (viz body [20] a [22]) však plyne jiný závěr. Správná otázka není, zda měl zadavatel určité informace objektivně k dispozici, ale zda měl objektivní důvod další informace zjišťovat, tedy zda mu vznikly či měly vzniknout relevantní pochybnosti o pravdivosti osvědčení a zda se mu je podařilo rozptýlit. [27] Městský soud svůj jiný závěr založil na nesprávném výkladu rozsudku NSS ve věci 3 As 281/2020. NSS v tehdejší věci opravdu zmínil, že povinnost zadavatele vyloučit uchazeče ze zadávacího řízení se zakládá na objektivním principu, respektive souhlasil se závěrem krajského soudu, že ani nový zákon o zadávání veřejných zakázek nezavedl odpovědnost subjektivní (bod 35 rozsudku). Okolnosti tehdejší věci ale byly odlišné. Tehdy šlo o neurčitost smlouvy mezi subdodavatelem a uchazečem o veřejnou zakázku: zadavatel tvrdil, že mu subjektivně bylo jasné, k jakému plnění se subdodavatel ve smlouvě zavázal, zatímco soudům to ze znění smlouvy zřejmé nebylo. Rozsudkem 3 As 281/2020 tedy NSS jen připomněl, že vybraný uchazeč musí splnit stanovené kvalifikační předpoklady; nestačí, že zadavatel je o jejich splnění vnitřně přesvědčen. Zadávání veřejných zakázek totiž má být transparentní a nediskriminační, proto i „zvnějšku“ musí být zřejmé, že zakázku získal uchazeč, který splnil předem stanovené požadavky a který byl nejlepší z hlediska předem stanovených kritérií. V nynější věci ale jde o osvědčení třetí osoby, u které se očekává, že nemá na konkrétním výsledku zadávacího řízení žádný vlastní zájem. A řešenou otázkou je, za jakých okolností takové osvědčení může zaručit objektivitu splnění kvalifikačních předpokladů, nikoli zda je obsah osvědčení objektivně jiný, než subjektivně tvrdí zadavatel. [28] Moravoinvestu se dále nelíbí to, že mu regionální rada udělila finanční korekci (zkrátila dotaci) podle jiné verze metodiky než té, která byla účinná v době podpisu smlouvy o dotaci. Otázka, podle jaké verze metodiky měla být sazba korekce určena, však před soudem zazněla poprvé až v kasačním řízení, ačkoli ji Moravoinvest mohl vznést už v řízení žalobním (podobně jako to udělal už v návrhu na zahájení sporného řízení; na tuto jeho námitku pak reagovalo ministerstvo na stranách 44 a 45 svého rozhodnutí). Tato námitka je proto nepřípustná (§ 104 odst. 4 s. ř. s.). [29] Pro úplnost k tomu soud dodává, že Moravoinvest se ve smlouvě o dotaci zavázal zajistit, aby všechny údaje, které uvádí poskytovateli, byly vždy úplné a pravdivé (čl. 12 odst. 1 smlouvy). Pak ale v písemném čestném prohlášení uvedl, že zkontroloval osvědčení předložená vybraným dodavatelem (společností Stapis – Sporek), že jsou tato osvědčení pravdivá a že jejich pravdivost prokazují přiložená kolaudační rozhodnutí. Vzhledem k výše učiněným závěrům tedy Moravoinvest porušil nejen zákon o veřejných zakázkách, ale i ustanovení smlouvy o dotaci. A už jen za toto „jiné“ porušení smlouvy (i kdyby nebylo kvalifikováno jako porušení povinnosti stanovené zákonem o veřejných zakázkách) poskytovatel mohl – podle smlouvy – provést finanční korekci ve výši 0 až 100 % způsobilých výdajů.

4. Závěr a náklady řízení [30] Moravoinvest se svými námitkami neuspěl. NSS proto jeho kasační stížnost zamítl. Neúspěšný stěžovatel nemá právo na náhradu nákladů řízení; ministerstvu pak nevznikly žádné náklady, které by se vymykaly z běžné úřední činnosti. Osoba zúčastněná nemusela v tomto řízení plnit žádnou povinnost uloženou soudem, a proto ani ona nemá právo na náhradu nákladů řízení (v řízení ostatně ani aktivně nevystupovala).

Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné. V Brně dne 13. ledna 2025

Michaela Bejčková

předsedkyně senátu

Plný text rozhodnutí