10 As 102/2024- 74 - text
10 As 102/2024 - 77
pokračování
[OBRÁZEK]
ČESKÁ REPUBLIKA
ROZSUDEK
JMÉNEM REPUBLIKY
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně Michaely Bejčkové, soudce Faisala Husseiniho a soudce Ondřeje Mrákoty v právní věci žalobkyně: obec Kozlov, Kozlov 68, Velký Beranov, zast. advokátkou JUDr. Boženou Zmátlovou, Dvořákova 5, Jihlava, proti žalovanému: Krajský úřad Kraje Vysočina, Žižkova 57, Jihlava, za účasti osoby zúčastněné na řízení: Svaz vodovodů a kanalizací JIHLAVSKO, Žižkova 1867/93, Jihlava, zast. advokátem JUDr. Oldřichem Chudobou, Při trati 1084/12, Praha 4, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 19. 3. 2020, čj. KUJI 27549/2020, v řízení o kasační stížnosti osoby zúčastněné na řízení proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 30. 4. 2024, čj. 29 A 50/2020 197,
Rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 30. 4. 2024, čj. 29 A 50/2020 197, s e r u š í a věc s e v r a c í krajskému soudu k dalšímu řízení.
[1] V nynější věci NSS posuzoval další z dlouhé řady sporů vedených mezi obcemi vystoupivšími ze Svazu vodovodů a kanalizací JIHLAVSKO a tímto svazkem. Konkrétně se jednalo o spor mezi svazkem a obcí Kozlov o vlastnictví vodohospodářského majetku vybudovaného činností svazku a přezkoumatelnost rozhodnutí krajského úřadu. Ačkoli NSS zrušil rozsudek krajského soudu pro nepřezkoumatelnost, rovněž se v tomto rozsudku vymezil proti postupu krajského úřadu, který ve svém rozhodnutí pouze nastínil řadu sporných otázek a jejich další posouzení přenechal pro jejich složitost na dalších orgánech – zejména správních soudech. I. Vymezení věci
[2] Obec Kozlov podala u krajského úřadu návrh na určení vlastnického práva a vydání majetku z titulu vypořádání majetkových práv z jejího ukončeného členství ve svazku. Krajský úřad návrh posoudil jako spor z veřejnoprávní smlouvy. Výrokem I krajský úřad zamítl návrh obce na stanovení povinnosti svazku předat obci majetek specifikovaný v návrhu smlouvy ze dne 27. 1. 2015 (jednalo se o majetek vybudovaný činností svazku – pozn. NSS). Výrokem III krajský úřad zamítl návrh obce na určení vlastnického práva k tomuto majetku. Výrokem V krajský úřad zamítl návrh obce na stanovení povinnosti svazku vydat obci originály majetkové a provozní evidence k tomuto majetku. Výrokem VII krajský úřad uložil obci povinnost nahradit svazku náklady řízení ve výši 47 820 Kč.
[3] Proti rozhodnutí krajského úřadu podala obec žalobu ke krajskému soudu, kterou se domáhala zrušení rozhodnutí krajského úřadu v uvedených výrocích.
[4] Krajský soud žalobě vyhověl a rozhodnutí krajského úřadu v napadených výrocích pro nepřezkoumatelnost zrušil. Krajský úřad podle krajského soudu dospěl k závěru, že nároky obce na vydání vodohospodářského majetku byly promlčeny, a zamítl je. Zároveň krajský úřad uvedl, proč podle něj promlčení nastalo, avšak nepředložil jakoukoli argumentaci či logické úvahy, jež by krajský soud mohl následně podrobit přezkumu. Krajský úřad nejprve vyjmenoval jednotlivé varianty, podle nichž mohla být dle jeho názoru věc posouzena. Následně uvedl, že „tyto a mnohé další otázky bude muset orgán, který bude toto rozhodnutí přezkoumávat (ať již ministerstvo, či správní nebo občanské soudy), posoudit a zodpovědět. Krajský úřad cítí velkou nejistotu ve svém rozhodování, přesto se nakonec rozhodl posoudit tento nárok (tuto větu ze stanov) jako závazek odpůrce uzavřít kvazi darovací smlouvu, kdy by měl odpůrce zmiňovaný majetek převést (darovat) vystoupivší obci. Z tohoto důvodu se dle krajského úřadu jedná o závazkové právo, které se promlčuje v obecné tříleté lhůtě. Vznesený nárok jako takový je proto dle názoru krajského úřadu promlčen“. K závěru, že svazek a obec uzavřely „kvazi darovací smlouvu“, krajský úřad dospěl bez jakéhokoliv odůvodnění a na tomto závěru postavil své rozhodnutí. Rozhodnutí krajského úřadu tedy bylo nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů. II. Shrnutí argumentů kasační stížnosti, vyjádření krajského úřadu a obce Kozlov Kasační stížnost
[5] Proti rozsudku krajského soudu podal svazek jako osoba zúčastněná na řízení kasační stížnost. V první a obsáhlé části kasační stížnosti svazek nejprve představil historii sporu včetně podstatných skutečností a podkladů. Ve druhé části kasační stížnosti poté svazek namítl, že krajský soud věc nesprávně právně posoudil. Svazek nesouhlasí s tím, že by rozhodnutí krajského úřadu bylo nepřezkoumatelné.
[6] Krajský úřad ve svém rozhodnutí podle názoru svazku uvedl všechny úvahy vedoucí k zamítnutí nároků obce. Nejprve se krajský úřad zabýval povahou majetku vybudovaného činností svazku a dospěl k jednoznačnému a přezkoumatelnému závěru, že svazek je vlastníkem tohoto majetku (srov. s. 6 až 8 rozhodnutí). Zde ostatně krajský soud nepřezkoumatelnost rozhodnutí neshledal.
[7] Následně na s. 8 až 10 rozhodnutí se krajský úřad zabýval otázkou promlčení nároků obce. Krajský úřad konkrétně uvedl, že v daném případě je vznesení námitky promlčení důvodné. Konstatoval přitom, že posouzení otázky promlčení je v daném případě velmi složité, neboť situaci nejde jednoduše podřadit pod žádnou situaci předvídanou občanským zákoníkem. Dle krajského úřadu bylo třeba tento případ posuzovat zcela individuálně a krajský úřad rovněž nastínil všechny otázky, které při svých úvahách bral v potaz. Přitom krajský úřad uvedl jasný a přezkoumatelný závěr (citovaný výše v bodě 4). Podle svazku tento závěr umožňoval věcný přezkum rozhodnutí krajského úřadu a krajský soud neměl zrušit rozhodnutí krajského úřadu pro nepřezkoumatelnost.
[8] Krajský soud svým rozsudkem pouze oddálil věcné posouzení sporu. O přezkoumatelnosti rozhodnutí krajského úřadu svědčí i část obiter dictum rozsudku krajského soudu, ve které krajský soud upozornil na aktuální judikaturu NSS. I tato pasáž nasvědčuje tomu, že rozhodnutí krajského úřadu bylo dostatečně odůvodněno a krajský soud měl spor věcně posoudit. Vyjádření krajského úřadu
[9] Ke kasační stížnosti se vyjádřil krajský úřad. Krajský úřad shodně jako svazek považuje své rozhodnutí za přezkoumatelné. Krajský soud měl prostor pro to, aby se zabýval věcným hodnocením věcí a zejména právě stěžejní otázkou promlčení nároků obce.
[10] Krajský soud se podle krajského úřadu navíc vůbec nezabýval první částí nynějšího sporu – otázkou, zda krajský úřad správně posoudil vlastnictví majetku vybudovaného činností svazku. Posouzení této otázky předchází posouzení promlčení nároků obce. Pokud by totiž krajský soud dospěl k závěru, že krajský úřad špatně posoudil vlastnictví daného majetku, tj. že daný majetek není ve vlastnictví svazku, ale obce, otázka promlčení by v takovém případě vůbec nebyla namístě. Vyjádření obce Kozlov
[11] Ke kasační stížnosti se vyjádřila i obec Kozlov. Ta ovšem přednesla především argumenty směřující proti věcnému posouzení věci – tedy proti závěru o určení vlastnického práva ke spornému majetku a promlčení jejích nároků vůči svazku. Obsáhle přitom zrekapitulovala skutkových vývoj věci i obsah podstatných dokumentů – zejména stanov. K nepřezkoumatelnosti rozhodnutí krajského úřadu se obec nevyjádřila. III. Právní hodnocení Nejvyššího správního soudu
[12] Kasační stížnost je důvodná. Krajský soud se ve svém rozsudku vůbec nezabýval otázkou určení vlastnického práva ke spornému vodohospodářskému majetku. Jeho rozsudek je proto nepřezkoumatelný.
[13] Úvodem NSS považuje za nutné upozornit všechny zúčastněné na předmět nynějšího řízení. Kasační stížnost je podle § 102 s. ř. s. opravným prostředkem proti pravomocnému rozhodnutí krajského soudu ve správním soudnictví, jímž se účastník řízení, z něhož toto rozhodnutí vzešlo, nebo osoba zúčastněná na řízení domáhá zrušení soudního rozhodnutí. V kasačním řízení tedy NSS primárně přezkoumává rozsudek krajského soudu.
[14] Z rozsudku krajského soudu je zřejmé, že krajský soud zrušil rozhodnutí krajského úřadu z důvodu jeho nepřezkoumatelnosti v části, ve které krajský úřad posuzoval otázku promlčení nároků obce na vydání sporného vodohospodářského majetku. Věcným posouzením se krajský soud právě pro nepřezkoumatelnost rozhodnutí krajského úřadu prozatím nezabýval. Tím spíše se však věcným posouzením věci nemůže zabývat NSS v nynějším kasačním řízení. Tímto vymezením věci NSS odpovídá zejména na nepřiléhavou argumentaci obce Kozlov, která ve svém vyjádření ke kasační stížnosti zpochybňuje především samotné věcné posouzení sporu, které ale předmětem tohoto řízení není. III.A Rozsudek krajského soudu je nepřezkoumatelný
[15] S posouzením věci krajským soudem však NSS nesouhlasí, a to z následujícího důvodu.
[16] Jak upozornil krajský úřad ve svém vyjádření ke kasační stížnosti, krajský soud se ve svém rozsudku vůbec nezabýval první spornou otázkou celého sporu – tedy otázkou určení vlastnického práva k nyní spornému vodohospodářskému majetku. Krajský úřad ve svém rozhodnutí dospěl k závěru, že vlastnické právo k nyní spornému majetku náleží svazku, a v návaznosti na tento závěr poté posuzoval promlčení nároků obce na vydání tohoto majetku. Obec ve své žalobě přitom napadla oba závěry krajského úřadu – tedy jak závěr o vlastnickém právu svazku ke spornému majetku, tak závěr o promlčení nároků obce na vydání tohoto majetku.
[17] Krajský soud se ve svém rozsudku ovšem zabýval pouze druhou ze sporných otázek – tedy otázkou promlčení nároků obce (srov. body 13 až 17 rozsudku krajského soudu). Vůbec se však nezabýval první spornou otázkou – otázkou určení vlastnického práva ke spornému majetku.
[18] Jak však správně upozornil krajský úřad, otázka určení vlastnického práva ke spornému majetku je nezávislá na otázce promlčení nároků obce na vydání tohoto majetku a této otázce předchází. Pokud by totiž krajský soud ohledně určení vlastnického práva ke spornému majetku dospěl k opačnému závěru než krajský úřad – tedy že sporný majetek je ve vlastnictví obce –, patrně by bylo nadbytečné se zabývat otázkou promlčení nároků obce na vydání tohoto majetku, neboť podle § 614 NOZ se vlastnické právo nepromlčuje (obdobně podle § 100 odst. 2 „starého“ občanského zákoníku č. 40/1964 Sb.). Komentářová literatura se přitom kloní k závěru, že se pravděpodobně nepromlčují ani práva, která vznikají ze zásahů do vlastnického práva – tedy např. právě právo na vydání věci, o které jde v nynějším případě [srov. Lavický, P. a kol. Občanský zákoník I. Obecná část (§ 1–654). Komentář. 2. vydání. Praha: C. H. Beck, 2022, komentář k § 614, marg. č. 5].
[19] Z logické návaznosti závěrů krajského úřadu se tedy měl krajský soud zabývat nejprve závěrem o určení vlastnického práva. To však krajský soud neučinil a přezkoumal pouze v pořadí druhý závěr krajského úřadu o promlčení nároků obce na vydání sporného majetku. Tím však krajský soud zatížil svůj rozsudek vadou nepřezkoumatelnosti.
[20] V dalším řízení tedy krajský soud nejprve přezkoumá otázku určení vlastnického práva ze strany krajského úřadu. Podle posouzení této otázky krajský soud následně rozhodne, zda bylo třeba, aby se krajský úřad zabýval promlčením nároků obce. Až poté bude moci krajský soud případně přijmout závěr o nepřezkoumatelnosti rozhodnutí krajského úřadu v části týkající se promlčení nároků obce na vydání sporného majetku.
[21] Závěrem NSS dodává, že si je vědom, že tuto argumentaci uvedl ve svém vyjádření ke kasační stížnosti krajský úřad, který kasační stížnost nepodal. Nepřezkoumatelnost rozsudku krajského soudu je však vadou, ke které NSS podle § 109 odst. 4 s. ř. s. přihlíží z úřední povinnosti, proto se v nynějším případě nejedná o porušení dispoziční zásady jinak ovládající řízení o kasační stížnosti (srov. § 109 odst. 4 před středníkem s. ř. s.). III.B I podle NSS bylo rozhodnutí krajského úřadu v části týkající se promlčení nároků obce nepřezkoumatelné
[22] Již výše NSS upozornil, že otázky určení vlastnického práva ke spornému vodohospodářskému majetku a promlčení nároků obce na vydání tohoto majetku jsou oddělitelné. Skutečnost, že se krajský soud ve svém rozsudku vůbec nezabýval otázkou určení vlastnictví, tedy v nynějším kasačním řízení neznemožňuje přezkoumat závěr krajského soudu ohledně promlčení nároků obce Kozlov na vydání sporného majetku. Krajský soud dospěl k závěru, že rozhodnutí krajského úřadu je ohledně této otázky nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů (srov. především bod 16 rozsudku krajského soudu). Zde NSS s krajským soudem souhlasí.
[23] Je sice pravda, že krajský úřad na s. 10 svého rozhodnutí uvedl jakýsi právní názor, neboť uzavřel, že čl. 12.6 stanov, podle kterého měl svazek povinnost do jednoho měsíce od vystoupení obce ze svazku uzavřít s obcí smlouvu o vypořádání majetku a touto smlouvou převést majetek na obec, posoudil jako závazek svazku uzavřít kvazi darovací smlouvu, kdy by měl svazek zmiňovaný majetek převést (darovat) vystoupivší obci. Z tohoto důvodu se dle krajského úřadu jedná o závazkové právo, které se promlčuje v obecné tříleté lhůtě. Vznesený nárok jako takový je proto dle názoru krajského úřadu promlčen. Tuto pasáž ostatně citoval krajský soud v bodu 15 svého rozsudku a odkazuje na ni i svazek ve své kasační stížnosti, i podle názoru NSS se však jedná o odůvodnění nedostatečné.
[24] Jak již uvedl i krajský soud, k závěru, že svazek a obec měly uzavřít „kvazi darovací smlouvu“, krajský úřad dospěl bez jakéhokoliv bližšího odůvodnění, aniž svůj závěr něčím argumentačně podložil. Jedná se přitom o stěžejní právní závěr krajského úřadu, od kterého poté krajský úřad odvozuje tříletou promlčecí lhůtu a dospívá k závěru o promlčení nároků obce vůči svazku.
[25] Navíc nelze odhlížet od předchozích pasáží rozhodnutí krajského úřadu zejména na jeho s. 9 a 10. Zde rozhodnutí krajského úřadu vypadá takto: [OBRÁZEK] [OBRÁZEK]
[26] S takovým postupem krajského úřadu (a jakéhokoli jiného správního orgánu) NSS nemůže souhlasit.
[27] Z rozhodnutí krajského úřadu je totiž zřejmé, že krajský úřad při posuzování věci dospěl k celé paletě sporných otázek, ke které se pro jistotu nijak nevyjádřil. Místo toho krajský úřad raději zvolil postup „rozhodneme a uvidíme“, při kterém pouze „nadhodil“ jakýsi právní názor a úplné posouzení věci raději přenechal (jak krajský úřad v odůvodnění rozhodnutí sám uvádí) na „přezkoumávajících orgánech“. Takový postup však není možný, neboť, zjednodušeně řečeno, po rozhodnutí krajského úřadu zůstalo více otázek sporných než zodpovězených.
[28] V nynější věci se navíc jedná o spor z veřejnoprávní smlouvy, kvůli čemuž je třeba na úplnost a kvalitu odůvodnění rozhodnutí krajského úřadu klást ještě větší důraz, neboť odvolání ani rozklad v těchto věcech nejsou přípustné – srov. § 169 odst. 2 správního řádu.
[29] NSS navíc již od samých počátků obnoveného správního soudnictví ustáleně upozorňuje na to, že správní soudy nejsou další instancí správního řízení a řízení před správním soudem není pokračováním správního řízení. Úloha správních soudů je primárně přezkumná – mají tedy přezkoumat zákonnost správního rozhodnutí podle skutkového a právního stavu v době rozhodování správního orgánu, nikoliv nahrazovat jeho činnost (srov. např. rozsudek NSS ze dne 31. 1. 2011, čj. 8 As 27/2010-75, či ze dne 4. 4. 2023, čj. 7 As 81/2022-32, bod 20 i s citací další judikatury a komentářové literatury).
[30] NSS si uvědomuje mnohdy složitou pozici správních orgánů při rozhodování sporů z veřejnoprávních smluv, což je dáno jejich velkou různorodostí, nepříliš vysokou četností (v jejímž důsledku následně chybí judikatura správních soudů) a konečně mnohdy přesahem sporů z veřejnoprávních smluv i do oblasti soukromého práva. Rovněž NSS ze své úřední činnosti zná i skutkovou a právní složitost těchto konkrétních kauz spojených s rozpadem Svazu vodovodů a kanalizací Jihlavsko a s následným vypořádáním vlastnických práv k vodohospodářskému majetku. Nic z toho však nezbavuje správní orgány věc řádně posoudit, rozhodnout a své rozhodnutí dostatečně odůvodnit. NSS nemůže připustit postup, při němž správní orgán ve svém rozhodnutí pouze nastíní některé sporné otázky či své úvahy a s odkazem na složitost a novost věci odsune konečné posouzení věci až do následných (zejména soudních) řízení.
[31] Právě správní orgány jsou totiž v první řadě povinny věc řádně zhodnotit a posoudit – a to jak po stránce skutkové, tak i po stránce právní. Opačný přístup by byl v rozporu s dělbou moci ve státě a jistě by nepřispíval k důvěře občanů ve veřejnou správu a k jejímu obrazu v očích veřejnosti.
[32] Zde tedy NSS souhlasí s krajským soudem. I podle NSS bylo rozhodnutí krajského úřadu v části týkající se promlčení nároků obce na vydání sporného vodohospodářského majetku nepřezkoumatelné a je třeba je zrušit. IV. Závěr a náklady řízení
[33] NSS uzavírá, že z výše vyloženého důvodu [část III.A výše] shledal kasační stížnost svazku důvodnou, proto zrušil rozhodnutí krajského soudu a věc mu vrátil k dalšímu řízení (§ 110 odst. 1 s. ř. s.). V dalším řízení je krajský soud vázán zde vysloveným právním názorem (§ 110 odst. 4 s. ř. s.). Krajský soud tedy přezkoumá otázku určení vlastnického práva ke spornému vodohospodářskému majetku a podle jejího výsledku rozhodne o tom, zda nepřezkoumatelný závěr krajského úřadu o promlčení nároků obce na vydání tohoto majetku byl v rozhodnutí krajského úřadu potřeba, či nikoli. V novém rozhodnutí krajský soud rovněž rozhodne i o náhradě nákladů nynějšího kasačního řízení (§ 110 odst. 3 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné. V Brně dne 20. srpna 2024
Michaela Bejčková
předsedkyně senátu