10 As 166/2024 – Nejvyšší správní soud

10 As 166/2024- 53 - text

10 As 166/2024 - 56 pokračování

[OBRÁZEK]

ČESKÁ REPUBLIKA

ROZSUDEK

JMÉNEM REPUBLIKY

Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Vojtěcha Šimíčka, soudkyně Michaely Bejčkové a soudce Ondřeje Mrákoty ve věci žalobce: Z. P., zastoupeného advokátkou Mgr. Irenou Pavlíkovou, Brodecká 1668, Dobříš, proti žalovanému: Městský úřad Nový Knín, Jiřího z Poděbrad 1, Nový Knín, zastoupeného advokátkou Mgr. Karolínou Novou, Biskupský dvůr 2, Praha 1, o žalobě na ochranu před nezákonným zásahem žalovaného, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti usnesení Krajského soudu v Praze ze dne 23. 7. 2024, čj. 39 A 13/2024 67,

I. Kasační stížnost se zamítá.

II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.

1. Popis věci a průběh předchozího řízení

[1] Žalobce je vlastníkem pozemku parc. č. st. XA, jehož součástí je stavba (chata), a je rovněž vlastníkem přilehlého pozemku parc. č. XB (zahrada), vše v k. ú. M. a zapsáno na LV č. X u Katastrálního úřadu pro Středočeský kraj, katastrální pracoviště Příbram. Uvedená nemovitost žalobce leží na okraji chatové oblasti.

[2] V roce 2022 bylo na vedlejším pozemku, který je ve vlastnictví obce, vybudováno kontejnerové stání pro komunální odpad – zpevněná plocha s dlažbou a betonové oplocení – o velikosti 56,8 m². Kontejnerové stání je umístěno v těsné blízkosti chatové oblasti (cca 6 m od pozemku žalobce).

[3] Dne 26. 3. 2023 podal žalobce žalovanému (jakožto příslušenému stavebnímu úřadu) žádost o poskytnutí informací podle zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, týkajících se daného kontejnerového stání (ohledně existence stavebního povolení, projektové dokumentace atp.). Po několika urgencích zaslal žalovaný dne 18. 5. 2023 žalobci dopis, ve kterém mu poskytl požadované informace. Žalobce tak zjistil, že kontejnerové stání je vybudováno bez jakéhokoliv rozhodnutí či jiného úkonu.

Žalovaný uvedl, že postupoval dle § 80 odst. 3 písm. b) zákona č. 183/2006 Sb., stavebního zákona ve znění do 31. 12. 2023, podle kterého pro odstavné, manipulační, prodejní, skladové nebo výstavní plochy do 300 m², které neslouží pro skladování nebo manipulaci s hořlavými látkami nebo látkami, které mohou způsobit znečištění životního prostředí, není nutné vydávat územní rozhodnutí ani územní souhlas. Projednávaná zpevněná plocha do této definice spadá, proto o ní žalovaný nevedl žádné povolovací řízení ani nevydával územní souhlas.

[4] Žalobce s názorem žalovaného nesouhlasil a dne 23. 5. 2023 podal podnět k zahájení řízení o odstranění stavby. Žalovaný na tento podnět nereagoval, proto se žalobce obrátil na Krajský úřad Středočeského kraje. Ten přikázal žalovanému, aby se ve lhůtě 30 dnů ode dne doručení přípisu vyjádřil k podnětu žalobce ze dne 23. 5. 2023. Žalobce následně zaslal žalovanému své stanovisko k věci, ve kterém uvádí, že nutnou podmínkou pro aplikaci § 80 odst. 3 písm. b) stavebního zákona je, aby objekt (v tomto případě kontejnerové stání) nebyl vybudován stavební činností. V daném případě se však jedná o zpevněnou plochu tvořenou zámkovou dlažbou s obrubníky a betonovým oplocením. Podle žalobce se tak jedná o stavbu ve smyslu stavebního zákona a ve věci měl být vydán (minimálně) územní souhlas. Na podporu svého tvrzení doložil rozhodnutí stavebních úřadů z okolních obcí, které v obdobných případech územní souhlas vydaly.

[5] V návaznosti na shora uvedené zahájil žalovaný řízení o odstranění stavby týkající se oplocení kontejnerového stání (na základě žádosti stavebníka – obce Mokrovraty) a nařídil jednání ve věci. Následně probíhající řízení přerušil z důvodu podání žádosti o dodatečné stavební povolení. Na podnět týkající se samotné zpevněné plochy nijak nereagoval.

[6] Žalobce proto podal žalobu na ochranu před nezákonným zásahem ke krajskému soudu a zopakoval, že odkaz stavebního úřadu na § 80 odst. 3 stavebního zákona je chybný. Uvedl, že je potřeba vést řízení o odstranění stavby také ohledně samotného kontejnerového stání (zpevněné plochy), nikoliv pouze oplocení. Dále namítl, že nachází li se v územním obvodu stavebního úřadu „černá stavba“ a stavební úřad zůstává nečinný, pak svou nečinností zasahuje do veřejných subjektivních práv osob dotčených existencí a užíváním stavby.

Uvedená stavba je umístěna nezákonně bez příslušného povolení a obtěžuje žalobce (i ostatní vlastníky nemovitostí) imisemi (hluk, zápach, zhoršené hygienické podmínky apod.). Dříve byly kontejnery umístěny cca 80 metrů od chatové oblasti (na jejím okraji), a proto vlastníci nebyli obtěžováni uvedenými negativními vlivy. Na ústním jednání ze dne 6. 9. 2023 bylo prokázáno, že kontejnerové stání je velmi frekventované. Stavba se nachází přímo vedle chaty žalobce, který s jejím umístěním nesouhlasí.

Přípustnost podané žaloby odůvodnil právními závěry plynoucími z rozsudku rozšířeného senátu NSS ze dne 26. 3. 2021, čj. 6 As 108/2019

39 (ŽAVES). Proto navrhl, aby krajský soud určil, že nezahájení řízení o odstranění stavby (ohledně zpevněné plochy) je nezákonným zásahem, a současně žalovanému přikázal zahájit řízení o odstranění stavby (§ 129 odst. 2 stavebního zákona).

[7] Krajský soud žalobu usnesením odmítl podle § 46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. Uzavřel, že pro vedení řízení chybí podmínka spočívající v myslitelném tvrzení nezákonného zásahu (žalobci chybí aktivní procesní legitimace). S odkazem na závěry ustálené judikatury (zejména rozhodnutí ŽAVES) krajský soud uzavřel, že nečinnost správního orgánu při uplatnění úřední moci (nezahájení řízení z moci úřední) přímo nezasahuje do veřejného hmotného subjektivního práva stěžovatele. „Je totiž patrné, že žalobcových práv (alespoň dle jeho tvrzení) se ve skutečnosti přímo nedotýká samotná zpevněná plocha (zámková dlažba), nýbrž až kontejnery, které jsou na ní umístěny.

Právě od jejich existence odvozuje veškeré důsledky zasahující jeho právní sféru – užívání kontejnerů produkuje hluk (ať už spojený s vhazováním a vysypáváním odpadů či s automobily, které k nim přijíždějí), z nich (resp. z odpadů v nich) se šíří zápach a jejich důsledkem (resp. opět důsledkem odpadů) jsou zhoršené hygienické podmínky. To ostatně sám stěžovatel implicitně přiznává, když nynější stav srovnává s dřívějším, kdy byly kontejnery (a nikoliv kontejnerové stání) umístěny ve větší vzdálenosti, kde mu (ani jiným obyvatelům chatové oblasti) nevadily.

Přestože se tedy žalobce domáhá odstranění zpevněné plochy (zámkové dlažby), netvrdí, že by se ona samotná jakkoliv přímo dotýkala jeho práv. Veškerá tvrzení ohledně své aktivní legitimace směřuje vůči kontejnerům. Zpevněná plocha v podobě zámkové dlažby se tedy stěžovatele dotýká toliko nepřímo (zprostředkovaně) tím, že na ni lze kontejnery umístit. Přímé dotčení jeho práv tak, jak je popisuje, je teprve důsledkem umístění kontejnerů. Kontejnery by však na stejném místě mohly stát i bez toho, aby pod nimi byla zřízena zpevněná plocha.

Fakticky ani právně tomu nic nebrání (viz ust. § 5 vyhlášky č. 173/2021 Sb., o podrobnostech nakládání s odpady, který provádí § 30 zákona č. 541/2020 Sb., o odpadech, stanoví toliko požadavky na samotné prostředky, tj. kontejnery, v nichž se odpady soustřeďují). Žádný právní předpis totiž vybudování zpevněné plochy pro stání kontejnerů nevyžaduje. I kdyby tedy kontejnerové stání neexistovalo (případně bylo odstraněno, jak se stěžovatel domáhá), důsledky samotných kontejnerů, proti nimž se stěžovatel domáhá ochrany, by stále přetrvávaly.

Na základě svých tvrzení by se stěžovatel ani nemohl žalobou podle § 65 odst. 1 s. ř. s. bránit proti rozhodnutí, jež by bylo výsledkem řízení o odstranění stavby, jak vyžaduje rozšířený senát. Samotná stavba kontejnerového stání ani její (ne)odstranění se totiž žalobcových práv přímo (§ 65 odst. 1 s. ř. s.) nedotýká.“ Na závěr soud uvedl, že nebylo nutné žalobce vyzývat k doplnění tvrzení ohledně jeho aktivní procesní legitimace. Žalobce totiž dostatečně vylíčil, v čem konkrétně spatřuje dotčení své právní sféry – a to především v umístění samotných kontejnerů, a nikoliv v existenci zpevněné plochy jako takové.

[8] Proti usnesení krajského soudu podal žalobce nyní posuzovanou kasační stížnost.

1. Popis věci a průběh předchozího řízení [1] Žalobce je vlastníkem pozemku parc. č. st. XA, jehož součástí je stavba (chata), a je rovněž vlastníkem přilehlého pozemku parc. č. XB (zahrada), vše v k. ú. M. a zapsáno na LV č. X u Katastrálního úřadu pro Středočeský kraj, katastrální pracoviště Příbram. Uvedená nemovitost žalobce leží na okraji chatové oblasti. [2] V roce 2022 bylo na vedlejším pozemku, který je ve vlastnictví obce, vybudováno kontejnerové stání pro komunální odpad – zpevněná plocha s dlažbou a betonové oplocení – o velikosti 56,8 m². Kontejnerové stání je umístěno v těsné blízkosti chatové oblasti (cca 6 m od pozemku žalobce). [3] Dne 26. 3. 2023 podal žalobce žalovanému (jakožto příslušenému stavebnímu úřadu) žádost o poskytnutí informací podle zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, týkajících se daného kontejnerového stání (ohledně existence stavebního povolení, projektové dokumentace atp.). Po několika urgencích zaslal žalovaný dne 18. 5. 2023 žalobci dopis, ve kterém mu poskytl požadované informace. Žalobce tak zjistil, že kontejnerové stání je vybudováno bez jakéhokoliv rozhodnutí či jiného úkonu. Žalovaný uvedl, že postupoval dle § 80 odst. 3 písm. b) zákona č. 183/2006 Sb., stavebního zákona ve znění do 31. 12. 2023, podle kterého pro odstavné, manipulační, prodejní, skladové nebo výstavní plochy do 300 m², které neslouží pro skladování nebo manipulaci s hořlavými látkami nebo látkami, které mohou způsobit znečištění životního prostředí, není nutné vydávat územní rozhodnutí ani územní souhlas. Projednávaná zpevněná plocha do této definice spadá, proto o ní žalovaný nevedl žádné povolovací řízení ani nevydával územní souhlas. [4] Žalobce s názorem žalovaného nesouhlasil a dne 23. 5. 2023 podal podnět k zahájení řízení o odstranění stavby. Žalovaný na tento podnět nereagoval, proto se žalobce obrátil na Krajský úřad Středočeského kraje. Ten přikázal žalovanému, aby se ve lhůtě 30 dnů ode dne doručení přípisu vyjádřil k podnětu žalobce ze dne 23. 5. 2023. Žalobce následně zaslal žalovanému své stanovisko k věci, ve kterém uvádí, že nutnou podmínkou pro aplikaci § 80 odst. 3 písm. b) stavebního zákona je, aby objekt (v tomto případě kontejnerové stání) nebyl vybudován stavební činností. V daném případě se však jedná o zpevněnou plochu tvořenou zámkovou dlažbou s obrubníky a betonovým oplocením. Podle žalobce se tak jedná o stavbu ve smyslu stavebního zákona a ve věci měl být vydán (minimálně) územní souhlas. Na podporu svého tvrzení doložil rozhodnutí stavebních úřadů z okolních obcí, které v obdobných případech územní souhlas vydaly. [5] V návaznosti na shora uvedené zahájil žalovaný řízení o odstranění stavby týkající se oplocení kontejnerového stání (na základě žádosti stavebníka – obce Mokrovraty) a nařídil jednání ve věci. Následně probíhající řízení přerušil z důvodu podání žádosti o dodatečné stavební povolení. Na podnět týkající se samotné zpevněné plochy nijak nereagoval. [6] Žalobce proto podal žalobu na ochranu před nezákonným zásahem ke krajskému soudu a zopakoval, že odkaz stavebního úřadu na § 80 odst. 3 stavebního zákona je chybný. Uvedl, že je potřeba vést řízení o odstranění stavby také ohledně samotného kontejnerového stání (zpevněné plochy), nikoliv pouze oplocení. Dále namítl, že nachází li se v územním obvodu stavebního úřadu „černá stavba“ a stavební úřad zůstává nečinný, pak svou nečinností zasahuje do veřejných subjektivních práv osob dotčených existencí a užíváním stavby. Uvedená stavba je umístěna nezákonně bez příslušného povolení a obtěžuje žalobce (i ostatní vlastníky nemovitostí) imisemi (hluk, zápach, zhoršené hygienické podmínky apod.). Dříve byly kontejnery umístěny cca 80 metrů od chatové oblasti (na jejím okraji), a proto vlastníci nebyli obtěžováni uvedenými negativními vlivy. Na ústním jednání ze dne 6. 9. 2023 bylo prokázáno, že kontejnerové stání je velmi frekventované. Stavba se nachází přímo vedle chaty žalobce, který s jejím umístěním nesouhlasí. Přípustnost podané žaloby odůvodnil právními závěry plynoucími z rozsudku rozšířeného senátu NSS ze dne 26. 3. 2021, čj. 6 As 108/2019 39 (ŽAVES). Proto navrhl, aby krajský soud určil, že nezahájení řízení o odstranění stavby (ohledně zpevněné plochy) je nezákonným zásahem, a současně žalovanému přikázal zahájit řízení o odstranění stavby (§ 129 odst. 2 stavebního zákona). [7] Krajský soud žalobu usnesením odmítl podle § 46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. Uzavřel, že pro vedení řízení chybí podmínka spočívající v myslitelném tvrzení nezákonného zásahu (žalobci chybí aktivní procesní legitimace). S odkazem na závěry ustálené judikatury (zejména rozhodnutí ŽAVES) krajský soud uzavřel, že nečinnost správního orgánu při uplatnění úřední moci (nezahájení řízení z moci úřední) přímo nezasahuje do veřejného hmotného subjektivního práva stěžovatele. „Je totiž patrné, že žalobcových práv (alespoň dle jeho tvrzení) se ve skutečnosti přímo nedotýká samotná zpevněná plocha (zámková dlažba), nýbrž až kontejnery, které jsou na ní umístěny. Právě od jejich existence odvozuje veškeré důsledky zasahující jeho právní sféru – užívání kontejnerů produkuje hluk (ať už spojený s vhazováním a vysypáváním odpadů či s automobily, které k nim přijíždějí), z nich (resp. z odpadů v nich) se šíří zápach a jejich důsledkem (resp. opět důsledkem odpadů) jsou zhoršené hygienické podmínky. To ostatně sám stěžovatel implicitně přiznává, když nynější stav srovnává s dřívějším, kdy byly kontejnery (a nikoliv kontejnerové stání) umístěny ve větší vzdálenosti, kde mu (ani jiným obyvatelům chatové oblasti) nevadily. Přestože se tedy žalobce domáhá odstranění zpevněné plochy (zámkové dlažby), netvrdí, že by se ona samotná jakkoliv přímo dotýkala jeho práv. Veškerá tvrzení ohledně své aktivní legitimace směřuje vůči kontejnerům. Zpevněná plocha v podobě zámkové dlažby se tedy stěžovatele dotýká toliko nepřímo (zprostředkovaně) tím, že na ni lze kontejnery umístit. Přímé dotčení jeho práv tak, jak je popisuje, je teprve důsledkem umístění kontejnerů. Kontejnery by však na stejném místě mohly stát i bez toho, aby pod nimi byla zřízena zpevněná plocha. Fakticky ani právně tomu nic nebrání (viz ust. § 5 vyhlášky č. 173/2021 Sb., o podrobnostech nakládání s odpady, který provádí § 30 zákona č. 541/2020 Sb., o odpadech, stanoví toliko požadavky na samotné prostředky, tj. kontejnery, v nichž se odpady soustřeďují). Žádný právní předpis totiž vybudování zpevněné plochy pro stání kontejnerů nevyžaduje. I kdyby tedy kontejnerové stání neexistovalo (případně bylo odstraněno, jak se stěžovatel domáhá), důsledky samotných kontejnerů, proti nimž se stěžovatel domáhá ochrany, by stále přetrvávaly. Na základě svých tvrzení by se stěžovatel ani nemohl žalobou podle § 65 odst. 1 s. ř. s. bránit proti rozhodnutí, jež by bylo výsledkem řízení o odstranění stavby, jak vyžaduje rozšířený senát. Samotná stavba kontejnerového stání ani její (ne)odstranění se totiž žalobcových práv přímo (§ 65 odst. 1 s. ř. s.) nedotýká.“ Na závěr soud uvedl, že nebylo nutné žalobce vyzývat k doplnění tvrzení ohledně jeho aktivní procesní legitimace. Žalobce totiž dostatečně vylíčil, v čem konkrétně spatřuje dotčení své právní sféry – a to především v umístění samotných kontejnerů, a nikoliv v existenci zpevněné plochy jako takové. [8] Proti usnesení krajského soudu podal žalobce nyní posuzovanou kasační stížnost.

2. Obsah kasační stížnosti [9] Žalobce (stěžovatel) se kasační stížností domáhá zrušení uvedeného usnesení krajského soudu z důvodu vymezeného v ustanovení § 103 odst. 1. písm. e) s. ř. s. [10] Stěžovatel poukazuje na § 46 odst. 1 s. ř. s., podle kterého se soud před odmítnutím návrhu z důvodu odstranitelných nedostatků podmínek řízení musí pokusit o jejich odstranění. Domníval li se tedy krajský soud, že tvrzená podmínka řízení není splněna, byl povinen stěžovatele vyzvat k jejímu doplnění a až případně poté (nebyla li by vada odstraněna) mohl žalobu odmítnout. Krajský soud tak však neučinil s odůvodněním, že stěžovatel dostatečně vylíčil, v čem spatřuje dotčení své právní sféry, a nebylo tak třeba tvrzení doplňovat. Tento postup stěžovatel označuje za nezákonný. [11] Stěžovatel má za to, že dotčenou stavbu je třeba hodnotit jako celek a otázku, zda stavbou mohou být dotčena jeho práva, je nutno posuzovat i s ohledem na účel užívání, na který by nepochybně byl brán zřetel při jejím umisťování a povolování. Pokud by stavebník (obec) postupoval podle zákona a podal žádost o vydání územního souhlasu, byl by povinen účel stavby v žádosti uvést a jedině k takovému účelu by bylo možné stavbu užívat. I v následně vydaném územním souhlasu byl stavební úřad povinen kromě obecných náležitostí uvést mj. i druh a účel záměru. Je tedy nepochybné, že stavbu nelze oddělovat od jejího účelu, resp. nelze posuzovat stavbu bez ohledu na její účel. Stěžovatel brojí proti kontejnerovému stání jako celku a poukazuje li na imise způsobené provozem stavby, nelze tyto námitky vztahovat čistě ke kontejnerům, jak dovozuje krajský soud, ale je nutné je vztahovat k celé stavbě, která je k tomuto účelu postavena a na které jsou kontejnery umístěny. Stěžovatel přitom od počátku tvrdí, že nachází li se v územním obvodu stavebního úřadu „černá“ stavba a stavební úřad zůstává nečinný, pak svou nečinností zasahuje do (veřejných) subjektivních práv osob, které jsou přímo dotčeny prováděním, existencí či užíváním dané stavby. Stavební úřad tak „černou“ stavbu „mlčky“ legalizuje a dotčeným osobám odnímá jejich právo účastnit se řízení o jejím umístění a povolení – ať již řádném či dodatečném – a v tomto řízení hájit svá práva podle stavebního zákona. [12] Stěžovatel se domnívá, že jeho veřejná práva byla postupem žalovaného dotčena, když byl zbaven jakékoli možnosti se před stavebním úřadem bránit a uplatnit své námitky. Byl li by totiž vydán územní souhlas, mohl by podat návrh na zahájení přezkumného řízení. I v případě zahájení řízení o vydání dodatečného povolení by stěžovatel byl účastníkem takového řízení a mohl by uplatňovat své námitky. Proti dodatečnému povolení stavby by se pak mohl bránit správní žalobou. [13] Proto stěžovatel navrhuje, aby Nejvyšší správní soud napadené usnesení zrušil a věc vrátil krajskému soudu k dalšímu řízení.

3. Vyjádření žalovaného ke kasační stížnosti a replika stěžovatele [14] Žalovaný s tvrzeními stěžovatele nesouhlasí a odlišuje věcnou a procesní legitimaci. Aktivně procesně legitimován je ten, kdo tvrdí, že byl na svých právech zkrácen přímo nebo v důsledku porušení svých práv v předcházejícím řízení úkonem správního orgánu, jímž se zakládají, mění, ruší nebo závazně určují jeho práva nebo povinnosti. Aktivní věcná legitimace pak vypovídá o hmotněprávním vztahu účastníka řízení k projednávané věci a je otázkou důvodnosti žaloby. Předpokladem aktivní věcné legitimace je tedy obecně to, že žalobce je nositelem veřejného subjektivního práva, jehož ochrany se před soudem domáhá (viz usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 21. 10. 2008, č. j. 8 As 47/2005 86). Tento nedostatek procesní podmínky v meritu věci však není odstranitelný. Stěžovatel netvrdí dotčení veřejných subjektivních práv, jen a pouze práv soukromých. Pakliže aktivní procesní legitimace stěžovateli nenáležela ani ke dni zahájení řízení, nemůže na tom nic změnit jakákoli výzva soudu. Žalovaný se ztotožňuje rovněž s názorem krajského soudu, že i kdyby k požadovanému odstranění zpevněné plochy došlo, kontejnery by mohly na stejném místě zůstat i bez této plochy. V takovém případě by ovšem přetrvávaly veškeré dopady do právní sféry stěžovatele. [15] Žalovaný proto navrhl, aby Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl. [16] Stěžovatel v replice odkazuje na argumentaci obsaženou v kasační stížnosti. Zdůrazňuje proto, že jeho veřejná práva byla dotčena v důsledku „legalizace černé stavby“ v jeho sousedství a neumožnění vznést proti takové stavbě relevantní námitky a jiné možnosti obrany (přezkumné řízení, námitky v řízení o dodatečném povolení stavby). Je li však žalovaný zcela pasivní (tj. nevydal územní souhlas ani nezahájil řízení o odstranění stavby), pak jsou tato veřejná subjektivní práva stěžovatele zcela zřejmě dotčena. V daném případě stěžovatel není v postavení „třetí osoby“, která by se nemohla proti vydanému rozhodnutí bránit a které by nesvědčilo právo k podání zásahové žaloby v případě nezahájení řízení z moci úřední, ale je v postavení osoby, která je jednáním správního orgánu přímo dotčena. Na podporu uvedeného odkazuje na rozsudek NSS ze dne 16. 8. 2022, čj. 10 As 34/2022 110, kde byla tato otázka posuzována optikou názoru vyjádřeného v opakovaně citovaném rozsudku ve věci ŽAVES. Stěžovatel je tak nadále přesvědčen, že pokud krajský soud dovodil, že netvrdil žádné myslitelné přímé dotčení své právní sféry nezahájením řízení o odstranění stavby kontejnerového stání, pak je usnesení o odmítnutí žaloby nezákonné.

4. Posouzení Nejvyšším správním soudem [17] Stěžovatel podává kasační stížnost z důvodu podle § 103 odst. 1 písm. e) s. ř. s. (nezákonnost rozhodnutí o odmítnutí návrhu nebo o zastavení řízení), což znamená, že se Nejvyšší správní soud může zabývat výhradně důvody, které vedly k odmítnutí žaloby před krajským soudem. Důvodem pro odmítnutí žaloby byla absence tvrzení o možném přímém dotčení jeho právní sféry, což je jednou z podmínek řízení. Stěžejní tedy je, zda tvrzení stěžovatele skutečně nemohlo vést k věcnému projednání žaloby. [18] Nejvyšší správní soud předně uvádí, že krajský soud nemusel stěžovatele vyzývat k odstranění nedostatků podání (žaloby). Krajský soud totiž postupoval podle § 46 písm. 1 odst. a) s. ř. s., a to v souladu s právním názorem rozšířeného senátu NSS vyjádřeným ve věci ŽAVES (viz bod 115 rozsudku): „Rozšířený senát dodává, že podmínky aktivní procesní legitimace jsou dány, bude li žalobce tvrdit myslitelné dotčení své právní sféry nezahájením řízení z moci úřední. Je li zjevné a nepochybné, že jednání popsané v žalobě nemůže být vzhledem ke své povaze, původci či jiným okolnostem „zásahem“ ve smyslu legislativní zkratky v § 82 s. ř. s., i kdyby byla všechna tvrzení žalobce pravdivá, musí být taková žaloba odmítnuta podle § 46 odst. 1 písm. a) s. ř. s., jelikož chybí podmínka řízení spočívající v myslitelném tvrzení nezákonného zásahu.“ [19] Stěžovatel přitom v žalobě tvrdil, v čem spatřuje dotčení své právní sféry; nebylo proto povinností krajského soudu jej opětovně vyzývat k doplnění či snad úpravě jeho tvrzení tak, aby skutečně naplnil formuli „myslitelného dotčení právní sféry,“ a mohl přistoupit k věcnému projednání žaloby. Stěžovatel se rozhodl podat ke krajskému soudu žalobu, navíc zastoupen právní zástupkyní. Je proto jen jeho záležitostí (a v jeho zájmu) v žalobě náležitě vymezit (zjevně a nepochybně), v čem spatřuje dotčení svých práv. [20] Při zkoumání podmínek řízení (tedy rovněž v dotčení právní sféry) krajský soud vycházel z názoru vysloveného v rozsudku NSS ve věci ŽAVES (bod 81 a násl.), kde rozšířený senát vymezil podmínky, za kterých lze připustit, že nečinnost správní orgánu při uplatnění jeho úřední moci (nezahájení řízení z moci úřední) přímo zasahuje do veřejného hmotného subjektivního práva určité osoby. Jednou ze zásadních podmínek je, že „[…] žalobní legitimaci pro podání zásahové žaloby nemá ten, kdo by se nemohl bránit žalobou proti rozhodnutí podle § 65 odst. 1 s. ř. s., které eventuálně z takto započatého správního řízení může vzejít (v nynějším případě tedy proti některému z palety rozhodnutí, která mohou být výsledkem řízení započatého podle § 129 odst. 2 stavebního zákona; je nepochybné, že nynější stěžovatelka by se proti eventuálnímu rozhodnutí o neodstranění stavby mohla bránit žalobou).“ [21] Podle § 65 odst. 1 s. ř. s. se může žalobou proti rozhodnutí bránit ten, „kdo tvrdí, že byl na svých právech zkrácen přímo nebo v důsledku porušení svých práv v předcházejícím řízení úkonem správního orgánu, jímž se zakládají, mění, ruší nebo závazně určují jeho práva nebo povinnosti […]“ Dále dle § 2 s. ř. s. platí, že soudy ve správním soudnictví poskytují ochranu veřejným subjektivním právům fyzických i právnických osob.

[22] Nejvyšší správní soud se ztotožňuje se závěry krajského soudu, že stěžovatel tyto podmínky nenaplnil. Z obsahu jeho podání i samotné logiky věci je totiž zřejmé, že stěžovatel brojí především proti kontejnerům samotným, nikoliv proti zpevněné ploše, na které tyto kontejnery stojí. Ani tvrzení stěžovatele v kasační stížnosti nezmění nic na skutečnosti, že nesplňuje podmínky pro projednání zásahové žaloby. Tvrdí li stěžovatel, že v případě vydání územního souhlasu by mohl podat návrh na zahájení přezkumného řízení, opomíjí zásadní skutečnost a povahu přezkumného řízení, které je opět a pouze řízením zahajovaným z moci úřední.

„Přezkumné řízení je dozorčím prostředkem sloužícím k nápravě nezákonných rozhodnutí instančně nadřízenými správními orgány a ve své podstatě se jedná o nástroj sebekontroly zákonnosti rozhodování veřejné správy. Nejedná se o mimořádný opravný prostředek, za který bývá někdy nesprávně považován, neboť účastníci řízení nemají právní nárok na výkon dozorčího práva ve smyslu § 94 a násl. Účastník sice může podat podnět k přezkumnému řízení, tento podnět ovšem není návrhem na zahájení řízení a přezkumné řízení může být zahájeno pouze z moci úřední.“ (JEMELKA, Luboš, PONDĚLÍČKOVÁ, Klára, BOHADLO, David.

§ 94 [Přípustnost přezkumného řízení]. In: JEMELKA, Luboš, PONDĚLÍČKOVÁ, Klára, BOHADLO, David. Správní řád. 7. vydání. Praha: C. H. Beck, 2023, s. 690, marg. č. 1.)

[23] Stěžovatel má rovněž za to, že v případě, že by došlo k řízení o dodatečném povolení zpevněné plochy, by byl účastníkem tohoto řízení a proti rozhodnutí v tomto řízení by se případně mohl bránit žalobou. To je však pouhou domněnkou stěžovatele. V § 129 odst. 2 stavebního zákona totiž stojí, že účastníky řízení o dodatečném povolení stavby jsou osoby uvedené v § 109, tj. a) stavebník, b) vlastník stavby, na níž má být provedena změna, není li stavebníkem, c) vlastník pozemku, na kterém má být stavba prováděna, není li stavebníkem, může li být jeho vlastnické právo k pozemku prováděním stavby přímo dotčeno, d) vlastník stavby na pozemku, na kterém má být stavba prováděna, a ten, kdo má k tomuto pozemku nebo stavbě právo odpovídající věcnému břemenu, mohou li být jejich práva prováděním stavby přímo dotčena, e) vlastník sousedního pozemku nebo stavby na něm, může li být jeho vlastnické právo prováděním stavby přímo dotčeno, f) ten, kdo má k sousednímu pozemku nebo stavbě na něm právo odpovídající věcnému břemenu, může li být toto právo prováděním stavby přímo dotčeno.

Stavební zákon tak podmiňuje účastenství v řízení přímým dotčením vlastnického práva prováděním stavby. Nelze proto automaticky uzavřít, že by stěžovatel tyto podmínky splnil a následně se mohl domáhat zrušení rozhodnutí u soudu.

[24] Sám stěžovatel v žalobě dotčení svých práv odůvodnil působením imisí a brojil tak především proti postavení kontejnerů na daném místě. Jeden žalobní bod se okrajově zabýval dotčením jeho práv stavbou (zpevněnou plochou), a to bod 39: „Žalobce zdůrazňuje, že pokud se v územním obvodu stavebního úřadu nachází „černá“ stavba a stavební úřad zůstává nečinný, pak svou nečinností zasahuje do (veřejných) subjektivních práv osob, která jsou přímo dotčena prováděním, existencí či užíváním dané stavby; fakticky tím totiž spornou stavbu „mlčky“ legalizuje a dotčeným osobám tak bere jejich právo účastnit se řízení o jejím umístění a povolení – ať již řádném či dodatečném – a v tomto řízení hájit svá práva způsobem, který stavební zákon předvídá.“ Právě tady mohl stěžovatel tvrdit, jak konkrétně se samotná stavba dotýká jeho hmotných práv.

To však neučinil, resp. uvedl, že jej obtěžují imise z kontejnerů. Jak již přitom bylo opakované řečeno, na základě těchto tvrzení skutečně nelze uzavřít, že se práv stěžovatele dotýká samotná stavba (zpevněná plocha). Tím, že stěžovatel brojí proti „černé“ stavbě (viz citovaný žalobní bod), se ve skutečnosti domáhá ochrany veřejného zájmu (tzv. actio popularis), k jehož ochraně jsou ale povolány pouze osoby vymezené v § 65 s. ř. s., mezi něž však stěžovatel nespadá.

[25] Tvrdí li stěžovatel nyní v kasační stížnosti, v čem mělo údajně spočívat dotčení jeho práv (nemohl podat námitky, zahájit přezkumné řízení či následně podat žalobu proti rozhodnutí žalovaného), jde o pouze hypotetické situace. Podstatné je, že se jedná výhradně o jeho práva procesní, nikoliv práva hmotná a žádné jeho hmotné právo nebylo a ani být nemohlo zasaženo. Dotčení hmotných práv je přitom základní podmínkou úspěšného uplatnění zásahové žaloby proti nečinnosti stavebního úřadu, který v rozporu s § 129 odst. 2 stavebního zákona nezahájil řízení o odstranění nepovolené stavby.

Sám stěžovatel tento závěr (vycházející z rozsudku ŽAVES) citoval v žalobě: „Ten, kdo tvrdí, že je dotčen na svém hmotném právu faktickou nečinností stavebního úřadu, který v rozporu s § 129 odst. 2 stavebního zákona nezahájil řízení o odstranění nepovolené stavby (nepovolené terénní úpravy), se může bránit proti takové faktické nečinnosti správního orgánu žalobou na ochranu před nezákonným zásahem (§ 82 násl. s. ř. s.). Vyhoví li soud takové žalobě, určí, že nezahájení řízení z moci úřední je nezákonným zásahem a současně přikáže stavebnímu úřadu zahájit řízení podle § 129 odst. 2 stavebního zákona.“

[26] Již ze samotné žaloby, a především logiky věci je přitom zřejmé, že stěžovatele se nijak nedotýká sama zpevněná plocha, nýbrž (jak správně uvedl krajský soud) teprve kontejnery umístěné na této ploše. Stěžovatel se však argumentací v kasační stížnosti snaží navodit dojem, že tomu tak není. Domnívá se, že v případě povolování stavby zpevněné plochy (ať územním rozhodnutím či jiným úkonem) by ze strany žalovaného musel být zkoumán druh a účel záměru, tj. i stání kontejnerů na odpad. Posuzování účelu záměru by na stěžovatele mělo vliv v případě, kdy by vznik a působení imisí byl bezprostředně a neoddělitelně spjat se stavbou, to však není tento případ. Ze všech tvrzení stěžovatele vyplývá, že jej skutečně obtěžují pouze imise z kontejnerů, které se na zpevněné ploše nachází. Byla li by proto zpevněná plocha odstraněna, nic to nemění na skutečnosti, že by na stejném místě obec mohla kontejnery ponechat a obtěžování stěžovatele imisemi by trvalo i nadále.

[27] Lze proto uzavřít, že samotná zpevněná plocha skutečně žádným způsobem nezasahuje do subjektivních hmotných práv stěžovatele a veškeré prostředky obrany, které stěžovatel vyjmenoval, jsou prostředky, které slouží výhradně k ochraně procesních práv stěžovatele. Proto, jak správně uzavřel krajský soud, bylo namístě žalobu stěžovatele odmítnout.

5. Závěr a náklady řízení

[28] Na základě výše uvedených skutečností dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že kasační stížnost není důvodná, a proto ji podle § 110 odst. 1 poslední věty s. ř. s. zamítl.

[29] O náhradě nákladů řízení soud rozhodl podle § 60 odst. 1 ve spojení s § 120 s. ř. s. Stěžovatel neměl ve věci úspěch, proto mu právo na náhradu nákladů nenáleží. Žalovanému, který byl v řízení o kasační stížnosti úspěšný, žádné náklady nevznikly.

Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné. V Brně dne 30. října 2024

Vojtěch Šimíček předseda senátu

Plný text rozhodnutí