10 As 215/2021 – Nejvyšší správní soud

10 As 215/2021- 29 - text

10 As 215/2021 - 32 pokračování

[OBRÁZEK]

ČESKÁ REPUBLIKA

ROZSUDEK

JMÉNEM REPUBLIKY

Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně Michaely Bejčkové a soudců Zdeňka Kühna a Ondřeje Mrákoty ve věci žalobkyně: Vodovody a kanalizace Chrudim a. s., Novoměstská 626, Chrudim, zastoupené advokátem JUDr. Lubomírem Málkem, Horní 6, Havlíčkův Brod, proti žalovanému: Krajský úřad Pardubického kraje, Komenského náměstí 125, Pardubice, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 19. 10. 2020, čj. KrÚ 76780/2020-Ky, v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku Krajského soudu v Hradci Králové – pobočky v Pardubicích ze dne 19. 5. 2021, čj. 52 A 78/2020-50,

I. Kasační stížnost se zamítá.

II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.

1. Popis věci

[2] Město Chrast provádělo od dubna do září 2019 výstavbu kanalizace v městské části Podlažice. Zhotovitelem této stavby byla společnost KVIS Pardubice, technický dozor a bezpečnost práce zajišťovala společnost Vodovody a kanalizace Chrudim.

[3] Tyto společnosti v průběhu stavby dospěly k závěru, že se stavba dotkne i vodovodního potrubí uloženého v pozemku silnic II/358 a II/356 v Podlažicích. Vodovod budou muset vyjmout předtím, než uloží kanalizaci. Vlastníkem vodovodu byla společnost Vodovody a kanalizace Chrudim. Ta souhlasila s uvedeným stavebním zásahem a zároveň se rozhodla vodovodní potrubí rovnou vyměnit. Nesla také náklady spojené s výměnou.

[4] Městský úřad ovšem zjistil, že vodovod nebyl jen vyměněn za nový, ale změnila se i jeho trasa. Městský úřad proto považoval výměnu vodovodu za umístění inženýrské sítě v silničním pozemku, tedy za zvláštní užívání silnice. K tomu je třeba povolení příslušného silničního správního úřadu, které si společnost Vodovody a kanalizace Chrudim neobstarala. Tím se dopustila přestupku § 25 odst. 6 písm. d) a § 42b odst. 1 písm. b) zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích . Městský úřad proto uložil společnosti pokutu ve výši 50 000 Kč. Společnost se odvolala, její odvolání však Krajský úřad Pardubického kraje zamítl.

[5] Společnost Vodovody a kanalizace Chrudim se proto bránila u Krajského soudu v Hradci Králové – pobočky v Pardubicích, i ten ale její žalobu zamítl. Za umístění inženýrské sítě považoval jak prvotní umístění sítě, tak i pozdější manipulaci s ní, která může změnit okolní poměry. Zákon totiž vymezuje kolem inženýrské sítě ochranné pásmo, ve kterém jsou omezeny některé činnosti. Pokud se tedy změní trasa vedení inženýrské sítě, změní se i ochranné pásmo, čímž se mohou změnit okolní poměry. Silniční správní úřad proto musí mít úplné a přesné informace o faktickém umístění inženýrských sítí uložených pod pozemní komunikací. Jen tak lze předejít poškození inženýrské sítě či pozemní komunikace.

[6] V tomto případě společnost Vodovody a kanalizace Chrudim nechala vykopat staré vodovodní potrubí a nahradila jej novým. Při tom je však přesunula do jiné hloubky pod silnicí, a navíc je umístila i mimo trasu, v níž vede kanalizace. Tím se trasa vodovodu změnila. Výměnu vodovodu je proto nutné považovat za umístění inženýrské sítě, které podléhá povolení silničního správního úřadu.

[7] O povolení měl žádat ten, v jehož zájmu nebo kvůli jehož činnosti mělo být zvláštní užívání komunikace povoleno. Rozhodné tedy bylo, v čím zájmu byla umístěna inženýrská síť. Z výměny vodovodu těžila společnost Vodovody a kanalizace Chrudim, neboť byla jeho vlastníkem. Bylo proto na této společnosti, aby si obstarala povolení k výměně vodovodu. Pokud to neudělala, dopustila se přestupku.

1. Popis věci [2] Město Chrast provádělo od dubna do září 2019 výstavbu kanalizace v městské části Podlažice. Zhotovitelem této stavby byla společnost KVIS Pardubice, technický dozor a bezpečnost práce zajišťovala společnost Vodovody a kanalizace Chrudim. [3] Tyto společnosti v průběhu stavby dospěly k závěru, že se stavba dotkne i vodovodního potrubí uloženého v pozemku silnic II/358 a II/356 v Podlažicích. Vodovod budou muset vyjmout předtím, než uloží kanalizaci. Vlastníkem vodovodu byla společnost Vodovody a kanalizace Chrudim. Ta souhlasila s uvedeným stavebním zásahem a zároveň se rozhodla vodovodní potrubí rovnou vyměnit. Nesla také náklady spojené s výměnou. [4] Městský úřad ovšem zjistil, že vodovod nebyl jen vyměněn za nový, ale změnila se i jeho trasa. Městský úřad proto považoval výměnu vodovodu za umístění inženýrské sítě v silničním pozemku, tedy za zvláštní užívání silnice. K tomu je třeba povolení příslušného silničního správního úřadu, které si společnost Vodovody a kanalizace Chrudim neobstarala. Tím se dopustila přestupku § 25 odst. 6 písm. d) a § 42b odst. 1 písm. b) zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích . Městský úřad proto uložil společnosti pokutu ve výši 50 000 Kč. Společnost se odvolala, její odvolání však Krajský úřad Pardubického kraje zamítl. [5] Společnost Vodovody a kanalizace Chrudim se proto bránila u Krajského soudu v Hradci Králové – pobočky v Pardubicích, i ten ale její žalobu zamítl. Za umístění inženýrské sítě považoval jak prvotní umístění sítě, tak i pozdější manipulaci s ní, která může změnit okolní poměry. Zákon totiž vymezuje kolem inženýrské sítě ochranné pásmo, ve kterém jsou omezeny některé činnosti. Pokud se tedy změní trasa vedení inženýrské sítě, změní se i ochranné pásmo, čímž se mohou změnit okolní poměry. Silniční správní úřad proto musí mít úplné a přesné informace o faktickém umístění inženýrských sítí uložených pod pozemní komunikací. Jen tak lze předejít poškození inženýrské sítě či pozemní komunikace. [6] V tomto případě společnost Vodovody a kanalizace Chrudim nechala vykopat staré vodovodní potrubí a nahradila jej novým. Při tom je však přesunula do jiné hloubky pod silnicí, a navíc je umístila i mimo trasu, v níž vede kanalizace. Tím se trasa vodovodu změnila. Výměnu vodovodu je proto nutné považovat za umístění inženýrské sítě, které podléhá povolení silničního správního úřadu. [7] O povolení měl žádat ten, v jehož zájmu nebo kvůli jehož činnosti mělo být zvláštní užívání komunikace povoleno. Rozhodné tedy bylo, v čím zájmu byla umístěna inženýrská síť. Z výměny vodovodu těžila společnost Vodovody a kanalizace Chrudim, neboť byla jeho vlastníkem. Bylo proto na této společnosti, aby si obstarala povolení k výměně vodovodu. Pokud to neudělala, dopustila se přestupku.

2. Kasační stížnost [8] Společnost Vodovody a kanalizace Chrudim podala proti rozsudku krajského soudu kasační stížnost (soud ji proto nadále bude označovat jako stěžovatelku). [9] Stěžovatelka nesouhlasí s tím, jak krajský soud vyložil pojem umístění inženýrské sítě. Domnívá se totiž, že o umístění jde jen u nové sítě. Tento pojem však nedopadá na úpravy či opravy sítě stávající. Výměna vodovodního potrubí proto nemohla být novým umístěním inženýrské sítě. Stěžovatelka má navíc za samozřejmé, že potrubí vyměnila, pokud bylo při manipulaci poškozeno. [10] Stěžovatelka pak nepovažuje za správnou úvahu krajského soudu, že smyslem povolení k umístění inženýrských sítí v silničním pozemku je získat přesné informace o stavu pozemní komunikace, a je proto nutné evidovat i opravy stávajících inženýrských sítí. Krajský soud tímto výkladem nepřiměřeně rozšiřuje pojem umístění inženýrské sítě. Nevzal navíc v úvahu faktický stav: v silničních pozemcích je uložen bezpočet inženýrských sítí, které nebyly povoleny podle zákona o pozemních komunikacích (byly totiž uloženy ještě před jeho účinností). Přesto nelze pochybovat o tom, že byly uloženy zákonně. Protože byly původní inženýrské sítě umístěny už v době, kdy byly vybudovány, nemůže být jejich případná výměna novým umístěním. [11] Správní orgány ani krajský soud pak neprokázaly, že se změnila trasa vodovodu. Stěžovatelka sice připouští, že se jeho trasa mohla změnit (po výměně mohl vést v jiné hloubce než dříve), tuto změnu však nelze dokázat. Neexistuje žádná dokumentace, která by podrobně zachycovala, kudy vede vodovod. [12] Stěžovatelka proto předem nevěděla, že stavba kanalizace zasáhne i její vodovod. Nemohla si tak předem zajistit příslušná povolení. Křížení s kanalizací zjistila až při samotné stavbě kanalizace. Vodovod však musí vždy ležet nad kanalizací, aby se zabránilo možné kontaminaci pitné vody. Vodovodní potrubí tak muselo být v místě křížení vyjmuto, pak bylo do pozemku vloženo kanalizační potrubí a až nad něj potrubí vodovodní. Stěžovatelka se ovšem domnívá, že to nelze považovat za nové umístění inženýrské sítě. Trasa vodovodu se totiž nijak zásadně nezměnila (pokud by se změnila, šlo by o přeložku; za tu ale stěžovatelka neodpovídá). [13] Krajský soud také nezákonně požaduje, aby stěžovatelka prokázala trasu vodovodu. V řízení bylo nesporné, že se v silničním pozemku nacházel vodovod, stěžovatelka proto nepovažovala za nutné dokládat i jeho skutečnou trasu. Nikdo ji k tomu navíc ani nevyzval. [14] Stěžovatelka navíc nebyla povinna žádat o povolení u silničního správního úřadu, a tak nemohla být odpovědná za přestupek. Potřebné povolení si měl opatřit – podobně jako u povolení k přeložce vodovodu nebo kanalizace – ten, v jehož zájmu byla inženýrská síť umístěna. Zde byl vodovod vyměněn jen kvůli stavbě kanalizace, kterou financovalo město Chrast. Město tak vyvolalo potřebu k výměně vodovodu, a mělo si tedy opatřit i povolení. [15] Na tom nic nemění, že stěžovatelka byla vlastníkem vodovodu a financovala materiál k výměně (nikoliv celou výměnu, jak nesprávně uvádí správní orgány i krajský soud). Stěžovatelka se totiž se na stavbě kanalizace nepodílela ani ji nijak nezajišťovala. Až v průběhu této stavby se dohodla s městem Chrast na výměně vodovodu a na nákupu materiálu. Město Chrast je totiž akcionářem stěžovatelky, nákup materiálu proto byl určitou formou příspěvku tomuto akcionáři.

3. Právní hodnocení [16] Kasační stížnost není důvodná. [17] K užívání dálnic, silnic a místních komunikací jiným než obvyklým způsobem nebo k jiným účelům, než pro které jsou určeny (tedy ke zvláštnímu užívání), je třeba povolení silničního správního úřadu. Přestupku se dopustí ten, kdo bez tohoto povolení užije dálnici, silnici nebo místní komunikaci jiným než obvyklým způsobem nebo k jiným účelům, než pro které jsou určeny [§ 25 odst. 1 a § 42b odst. 1 písm. b) zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích].

[18] Zvláštním užíváním dálnice, silnice a místní komunikace je umístění inženýrských sítí v silničním pozemku [§ 25 odst. 6 písm. d) zákona o pozemních komunikacích]. [19] Žádost o povolení zvláštního užívání pozemní komunikace předkládá silničnímu správnímu úřadu ten, v jehož zájmu nebo kvůli jehož činnosti má být zvláštní užívání komunikace povoleno. Jsou-li takovým důvodem stavební práce, předkládá žádost zhotovitel, pokud příslušný silniční správní úřad nestanoví jinak (§ 40 odst. 1 vyhlášky č. 104/1997 Sb.). Výklad pojmu „umístění inženýrské sítě“ [20] Pokud by soud vykládal zákon čistě jazykovým výkladem – jak to činí stěžovatelka – mohlo by se zdát, že umístěním inženýrské sítě je skutečně jen umístění nové sítě (tedy sítě, která v dané oblasti předtím nikdy nevedla). Takový výklad ale není správný. Skutečný rozsah pojmu umístění inženýrské sítě v silničním pozemku lze zjistit, jen takovým výkladem který přihlédne i k účelu a systematice zákona o pozemních komunikacích. [21] Účelem každé pozemní komunikace je sloužit ke komunikačním účelům –tedy pro potřeby pozemní silniční dopravy a činností s ní souvisejících. Na zajištění tohoto účelu dohlíží silniční správní úřad. Zákon mu k tomu dává řadu nástrojů, s jejichž pomocí zabezpečuje plynulost provozu. [22] Úřad mimo jiné povoluje také zvláštní užívání komunikace. Pokud tedy někdo chce užívat komunikaci k jiným účelům, než je obvyklé, nebo k jiným účelům, než pro které jsou určeny, musí k tomu mít povolení právě od silničního správního úřadu. Ten vymezí přesné podmínky zvláštního užívání tak, aby zajistil bezpečnost a plynulost provozu, případně aby předešel zhoršení technického stavu komunikace či její sjízdnosti. [23] Pokud úřad rozhoduje o zvláštním užívání komunikace, kterým je umístění inženýrských sítí, musí vzít v úvahu i charakter inženýrských sítí. Na jejich fungování je zvláštní veřejný zájem: zajišťují přísun vody, energie a tepla potřebný pro lidské fungování, případně odvádějí odpad. Aby se předešlo jejich poškození a zajistila se jejich provozuschopnost, stanovuje jim zákon ochranné pásmo Například ochranná pásma k: - vodovodnímu řadu a kanalizační stoce (§ 23 zákona č. 274/2001 Sb., o vodovodech a kanalizacích pro veřejnou potřebu) - elektrizační soustavě [§ 46 zákona č. 458/2000 Sb., o podmínkách podnikání a o výkonu státní správy v energetických odvětvích (energetický zákon)]. - plynárenskému zařízení (§ 68 energetického zákona). - zařízení pro výrobu či rozvod tepelné energie (§ 87 energetického zákona). - podzemnímu komunikačnímu vedení (§ 102 zákona č. 127/2005, o elektronických komunikacích) (oblast kolem inženýrské sítě, ve které jsou omezeny určité činnosti). Inženýrské sítě jsou zároveň obvykle uloženy v silničním pozemku pod vozovkou. Každá jejich porucha bude tedy znamenat porušení části povrchu vozovky (poškozenou síť bude totiž třeba vykopat zpod vozovky), což obvykle povede k omezení plynulosti dopravy. [24] Úřad proto musí znát polohu a vlastnosti umisťovaných sítí, aby mohl ověřit, zda je umístění sítě bezpečné ve vztahu k místní dopravní situaci a v budoucnu neohrozí plynulost provozu. Tato zjištění úřadu však nejsou neměnná – mohou se měnit v závislosti na poloze sítě. Pokud se totiž trasa inženýrské sítě změní, přiměřeně se změní i její ochranná pásma. Úřad v takovém případě musí znovu ověřit, zda umístění sítě neohrozí bezpečnost a plynulost provozu. [25] NSS je proto stejně jako krajský soud přesvědčen, že úřad musí ověřovat vliv na bezpečnost a plynulost provozu nejen u nově budovaných inženýrských sítí, ale i u již existujících sítí, jejichž trasa se mění. V obou případech proto půjde o umístění inženýrské sítě podle zákona o pozemních komunikacích a bude nutné si opatřit povolení ke zvláštnímu užívání. [26] Na tento závěr nemá vliv ani stěžovatelčino tvrzení, že je v silničních pozemcích uložen bezpočet starých inženýrských sítí, které takto povoleny nebyly. Tyto sítě nebyly sice povolovány tak jako nyní, ale od roku 1998 je účinný zákon o pozemních komunikacích, který nastavuje jiná pravidla. Umístěním inženýrské sítě proto může být i taková oprava staré sítě, při níž se změní její trasa, a i tato oprava podléhá povolení. [27] NSS pro úplnost podotýká, že silniční správní úřad zkoumá jen vliv zvláštního užívání pozemní komunikace na bezpečnost a plynulost provozu. Neřeší však otázky ochrany vlastnického práva k dotčeným pozemkům, jak nepřesně uvedl krajský soud. Omezuje-li vlastníky sousedních nemovitostí povolené zvláštní užívání, mohou se bránit cestou vlastnické žaloby v civilním řízení (rozsudek Krajského soudu v Ostravě ze dne 15. 5. 2014, čj. 22 A 123/2012-22, č. 3100/2014 Sb. NSS). Oprava vodovodu jako umístění inženýrské sítě [28] NSS proto zkoumal, zda se při opravě vodovodu změnila jeho trasa, a tedy zda šlo o umístění inženýrské sítě. Oprava by pak podléhala povolení silničního správního úřadu a neobstarat si je by bylo přestupkem. [29] I v přestupkovém řízení je povinností správního orgánu zjistit stav věci, o němž nejsou důvodné pochybnosti. K tomu si správní orgán obstará dostatečné důkazy. Městský úřad zde obdržel oznámení o nepovolené činnosti a v návaznosti na něj vyslechl svědky – oznamovatele Ing. D. Ch.; zástupce společnosti KVIS Pardubice (zhotovitele kanalizace) Ing. P. J.; a zástupce stěžovatelky. [30] V oznámení o nepovolené činnosti Ing. D. Ch.uvedl, že při kontrole silnic v září 2019 zjistil nepovolené uložení nového vodovodu do pozemku silnic II/358 a II/356 v Podlažicích. Práce vykonala společnost KVIS Pardubice pro stěžovatelku, a to v souvislosti se stavbou splaškové kanalizace. K oznámení přiložil svědek stanoviska městského úřadu k rekonstrukci vodovodu (šlo o dříve plánovaný projekt, který ale neproběhl) a ke stavbě kanalizace, rozhodnutí o povolení zvláštního užívání silnic pro stavbu a umístění kanalizace a také fotografie místa. Zjištění zopakoval i při výslechu a vyjádřil se k fotografiím: z jednoho snímku jsou patrné dvě podélné rýhy po zasypaných výkopech na silnici II/356. Na jedné straně této silnice byla uložena kanalizace a na druhé vodovod. Na dalším snímku je vidět modrý litinový kryt vodovodního uzávěru. Pod povrchem silnice je tedy zjevně uložen vodovodní řad. [31] Zástupce společnosti KVIS Pardubice (zhotovitele kanalizace) Ing. P. J. vypověděl, že před zahájením stavby kanalizace vytyčili inženýrské sítě. Vodovod však neměl identifikační vodič, proto jej vytyčili jen podle bodů na povrchu. Se stěžovatelkou nejednali o vyjmutí a opravě vodovodu od začátku, ale až po zahájení prací na kanalizaci. Na opravu vodovodu nakoupili nový materiál, neboť ten starý už nešlo použít. To platila stěžovatelka, práce na kanalizaci pak město Chrast. Svědek však nedokázal potvrdit, zda nový vodovod vede přesně v místě původního vodovodu, ani jaká část ze starého vodovodu zůstala. Uvedl jen to, že s vodovodem museli manipulovat, protože kanalizaci ukládali ve stejné trase. Vodovod na silnici II/356 ve směru na Dobrkov a Luži navíc přeložili na druhou stranu silnice, než leží kanalizace, vzhledem ke kanalizačním přípojkám. Zároveň jej uložili i do jiné hloubky pod silnicí. [32] Zástupce stěžovatelky potom potvrdil, že výstavbu kanalizace provádělo město Chrast, zhotovitelem stavby byla společnost KVIS Pardubice a stěžovatelka zajišťovala technický dozor a bezpečnost práce. Stěžovatelka tak věděla o průběhu stavby, kanalizaci měla ostatně v budoucnu odkoupit. Jakmile se dozvěděla o tom, že se pod trasou kanalizace nachází vodovod, dohodla se s městem Chrast na stavební úpravě. Protože tato úprava byla pro město finančně nákladná, souhlasila stěžovatelka s tím, že stavební úpravu vodovodu uhradí. Tato úprava byla totiž podmínkou pro zbudování kanalizace. Nešlo však o nový vodovod, jen o úpravu tohoto stávajícího. [33] Podle NSS důkazy vypovídají o tom, že stěžovatelka nechala vodovod vyjmout a vyměnit. Při výměně přeložila společnost KVIS Pardubice vodovod na druhou stranu silnice II/356 ve směru na Dobrkov a Luži, navíc jej přeložila i do jiné hloubky pod silnicí. Tím se jeho trasa změnila. Oprava vodovodu proto byla umístěním inženýrské sítě, které podléhalo povolení silničního správního úřadu. [34] Bylo by samozřejmě vhodnější – jak tvrdí stěžovatelka –, pokud by si správní orgány opatřily přesnou technickou dokumentaci, ze které by změna trasy vodovodu plynula jednoznačně. To ovšem nijak nesnižuje vypovídací hodnotu provedených důkazů, které změnu trasy věrohodně dokazují. NSS má proto ve shodě s krajským soudem za to, že správní orgány dostatečně zjistily skutkový stav, podle kterého se trasa vodovodu při opravě změnila. Krajský soud od stěžovatelky nežádal, aby prokazovala trasu vodovodu: jen uzavřel, že stěžovatelčina tvrzení nemají oporu v provedených důkazech. [35] Bylo jenom na stěžovatelce, jakou procesní obranu zvolí. Pokud nechtěla, žádné důkazy předkládat nemusela. Nemůže však nyní vyčítat správním orgánům, že ji nevyzvaly k předložení důkazů svědčící v její prospěch, pokud jim vůbec nesdělila, že takové důkazy existují. Pro stěžovatelčinu přestupkovou odpovědnost nebyl podstatný přesný průběh nové trasy vodovodu, ale fakt, že vodovod je nyní umístěn jinak – a to prokázáno bylo. Odpovědnost za přestupek [36] Oprava vodovodu tedy byla v tomto případě umístěním inženýrské sítě a jako taková podléhala povolení silničního správního úřadu. O toto povolení však nikdo nepožádal. Otázkou nyní je, kdo se dopustil přestupku tím, že umístil vodovod bez potřebného povolení. [37] O povolení zvláštního užívání komunikace žádá silniční správní úřad ten, v jehož zájmu nebo kvůli jehož činnosti má být zvláštní užívání komunikace povoleno (§ 40 odst. 1 vyhlášky č. 104/1997 Sb.). [38] Zájem na zvláštním užívání komunikace – v podobě umístění inženýrské sítě – svědčil v tomto případě stěžovatelce. Ta je vlastníkem vodovodu a je odpovědná za jeho řádné fungování. Nelze totiž odhlédnout od toho, že stěžovatelka je akciovou společností zřízenou obcemi v chrudimském regionu, aby pro ně spravovala vodovody a kanalizace. Bylo tedy v jejím zájmu, aby provedla opravu vodovodu podle právních předpisů. (V tom ostatně spočívá i zájem veřejný, který stěžovatelka při správě vodovodů a kanalizací naplňuje.) [39] Stěžovatelka navíc s opravou vodovodu souhlasila a samotné stavební práce vedla jako stavební dozor. Opravu vodovodu také financovala. I podle NSS tak užila komunikaci zvláštním způsobem v situaci, kdy nebylo vydáno potřebné povolení. Správní orgány i krajský soud proto dospěly ke správnému závěru o tom, že je stěžovatelka odpovědná za přestupek [§ 42b odst. 1 písm. b) zákona o pozemních komunikacích]. [40] Pro toto řízení není podstatné, zda by za přestupek mohla být odpovědná i jiná osoba než stěžovatelka (například město Chrast). Předmětem tohoto řízení je jen otázka, zda stěžovatelka naplnila zákonné znaky pro to, aby byla za přestupek sama odpovědná. To se i podle NSS stalo. (Pro úplnost NSS dodává, že za přestupek byla potrestána i společnost KVIS Pardubice coby zhotovitelka kanalizace, protože prováděla stavební práce na vodovodu bez povolení ke zvláštnímu užívání.)

3. Právní hodnocení [16] Kasační stížnost není důvodná. [17] K užívání dálnic, silnic a místních komunikací jiným než obvyklým způsobem nebo k jiným účelům, než pro které jsou určeny (tedy ke zvláštnímu užívání), je třeba povolení silničního správního úřadu. Přestupku se dopustí ten, kdo bez tohoto povolení užije dálnici, silnici nebo místní komunikaci jiným než obvyklým způsobem nebo k jiným účelům, než pro které jsou určeny [§ 25 odst. 1 a § 42b odst. 1 písm. b) zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích].

[18] Zvláštním užíváním dálnice, silnice a místní komunikace je umístění inženýrských sítí v silničním pozemku [§ 25 odst. 6 písm. d) zákona o pozemních komunikacích]. [19] Žádost o povolení zvláštního užívání pozemní komunikace předkládá silničnímu správnímu úřadu ten, v jehož zájmu nebo kvůli jehož činnosti má být zvláštní užívání komunikace povoleno. Jsou-li takovým důvodem stavební práce, předkládá žádost zhotovitel, pokud příslušný silniční správní úřad nestanoví jinak (§ 40 odst. 1 vyhlášky č. 104/1997 Sb.). Výklad pojmu „umístění inženýrské sítě“ [20] Pokud by soud vykládal zákon čistě jazykovým výkladem – jak to činí stěžovatelka – mohlo by se zdát, že umístěním inženýrské sítě je skutečně jen umístění nové sítě (tedy sítě, která v dané oblasti předtím nikdy nevedla). Takový výklad ale není správný. Skutečný rozsah pojmu umístění inženýrské sítě v silničním pozemku lze zjistit, jen takovým výkladem který přihlédne i k účelu a systematice zákona o pozemních komunikacích. [21] Účelem každé pozemní komunikace je sloužit ke komunikačním účelům –tedy pro potřeby pozemní silniční dopravy a činností s ní souvisejících. Na zajištění tohoto účelu dohlíží silniční správní úřad. Zákon mu k tomu dává řadu nástrojů, s jejichž pomocí zabezpečuje plynulost provozu. [22] Úřad mimo jiné povoluje také zvláštní užívání komunikace. Pokud tedy někdo chce užívat komunikaci k jiným účelům, než je obvyklé, nebo k jiným účelům, než pro které jsou určeny, musí k tomu mít povolení právě od silničního správního úřadu. Ten vymezí přesné podmínky zvláštního užívání tak, aby zajistil bezpečnost a plynulost provozu, případně aby předešel zhoršení technického stavu komunikace či její sjízdnosti. [23] Pokud úřad rozhoduje o zvláštním užívání komunikace, kterým je umístění inženýrských sítí, musí vzít v úvahu i charakter inženýrských sítí. Na jejich fungování je zvláštní veřejný zájem: zajišťují přísun vody, energie a tepla potřebný pro lidské fungování, případně odvádějí odpad. Aby se předešlo jejich poškození a zajistila se jejich provozuschopnost, stanovuje jim zákon ochranné pásmo Například ochranná pásma k: - vodovodnímu řadu a kanalizační stoce (§ 23 zákona č. 274/2001 Sb., o vodovodech a kanalizacích pro veřejnou potřebu) - elektrizační soustavě [§ 46 zákona č. 458/2000 Sb., o podmínkách podnikání a o výkonu státní správy v energetických odvětvích (energetický zákon)]. - plynárenskému zařízení (§ 68 energetického zákona). - zařízení pro výrobu či rozvod tepelné energie (§ 87 energetického zákona). - podzemnímu komunikačnímu vedení (§ 102 zákona č. 127/2005, o elektronických komunikacích) (oblast kolem inženýrské sítě, ve které jsou omezeny určité činnosti). Inženýrské sítě jsou zároveň obvykle uloženy v silničním pozemku pod vozovkou. Každá jejich porucha bude tedy znamenat porušení části povrchu vozovky (poškozenou síť bude totiž třeba vykopat zpod vozovky), což obvykle povede k omezení plynulosti dopravy. [24] Úřad proto musí znát polohu a vlastnosti umisťovaných sítí, aby mohl ověřit, zda je umístění sítě bezpečné ve vztahu k místní dopravní situaci a v budoucnu neohrozí plynulost provozu. Tato zjištění úřadu však nejsou neměnná – mohou se měnit v závislosti na poloze sítě. Pokud se totiž trasa inženýrské sítě změní, přiměřeně se změní i její ochranná pásma. Úřad v takovém případě musí znovu ověřit, zda umístění sítě neohrozí bezpečnost a plynulost provozu. [25] NSS je proto stejně jako krajský soud přesvědčen, že úřad musí ověřovat vliv na bezpečnost a plynulost provozu nejen u nově budovaných inženýrských sítí, ale i u již existujících sítí, jejichž trasa se mění. V obou případech proto půjde o umístění inženýrské sítě podle zákona o pozemních komunikacích a bude nutné si opatřit povolení ke zvláštnímu užívání. [26] Na tento závěr nemá vliv ani stěžovatelčino tvrzení, že je v silničních pozemcích uložen bezpočet starých inženýrských sítí, které takto povoleny nebyly. Tyto sítě nebyly sice povolovány tak jako nyní, ale od roku 1998 je účinný zákon o pozemních komunikacích, který nastavuje jiná pravidla. Umístěním inženýrské sítě proto může být i taková oprava staré sítě, při níž se změní její trasa, a i tato oprava podléhá povolení. [27] NSS pro úplnost podotýká, že silniční správní úřad zkoumá jen vliv zvláštního užívání pozemní komunikace na bezpečnost a plynulost provozu. Neřeší však otázky ochrany vlastnického práva k dotčeným pozemkům, jak nepřesně uvedl krajský soud. Omezuje-li vlastníky sousedních nemovitostí povolené zvláštní užívání, mohou se bránit cestou vlastnické žaloby v civilním řízení (rozsudek Krajského soudu v Ostravě ze dne 15. 5. 2014, čj. 22 A 123/2012-22, č. 3100/2014 Sb. NSS). Oprava vodovodu jako umístění inženýrské sítě [28] NSS proto zkoumal, zda se při opravě vodovodu změnila jeho trasa, a tedy zda šlo o umístění inženýrské sítě. Oprava by pak podléhala povolení silničního správního úřadu a neobstarat si je by bylo přestupkem. [29] I v přestupkovém řízení je povinností správního orgánu zjistit stav věci, o němž nejsou důvodné pochybnosti. K tomu si správní orgán obstará dostatečné důkazy. Městský úřad zde obdržel oznámení o nepovolené činnosti a v návaznosti na něj vyslechl svědky – oznamovatele Ing. D. Ch.; zástupce společnosti KVIS Pardubice (zhotovitele kanalizace) Ing. P. J.; a zástupce stěžovatelky. [30] V oznámení o nepovolené činnosti Ing. D. Ch.uvedl, že při kontrole silnic v září 2019 zjistil nepovolené uložení nového vodovodu do pozemku silnic II/358 a II/356 v Podlažicích. Práce vykonala společnost KVIS Pardubice pro stěžovatelku, a to v souvislosti se stavbou splaškové kanalizace. K oznámení přiložil svědek stanoviska městského úřadu k rekonstrukci vodovodu (šlo o dříve plánovaný projekt, který ale neproběhl) a ke stavbě kanalizace, rozhodnutí o povolení zvláštního užívání silnic pro stavbu a umístění kanalizace a také fotografie místa. Zjištění zopakoval i při výslechu a vyjádřil se k fotografiím: z jednoho snímku jsou patrné dvě podélné rýhy po zasypaných výkopech na silnici II/356. Na jedné straně této silnice byla uložena kanalizace a na druhé vodovod. Na dalším snímku je vidět modrý litinový kryt vodovodního uzávěru. Pod povrchem silnice je tedy zjevně uložen vodovodní řad. [31] Zástupce společnosti KVIS Pardubice (zhotovitele kanalizace) Ing. P. J. vypověděl, že před zahájením stavby kanalizace vytyčili inženýrské sítě. Vodovod však neměl identifikační vodič, proto jej vytyčili jen podle bodů na povrchu. Se stěžovatelkou nejednali o vyjmutí a opravě vodovodu od začátku, ale až po zahájení prací na kanalizaci. Na opravu vodovodu nakoupili nový materiál, neboť ten starý už nešlo použít. To platila stěžovatelka, práce na kanalizaci pak město Chrast. Svědek však nedokázal potvrdit, zda nový vodovod vede přesně v místě původního vodovodu, ani jaká část ze starého vodovodu zůstala. Uvedl jen to, že s vodovodem museli manipulovat, protože kanalizaci ukládali ve stejné trase. Vodovod na silnici II/356 ve směru na Dobrkov a Luži navíc přeložili na druhou stranu silnice, než leží kanalizace, vzhledem ke kanalizačním přípojkám. Zároveň jej uložili i do jiné hloubky pod silnicí. [32] Zástupce stěžovatelky potom potvrdil, že výstavbu kanalizace provádělo město Chrast, zhotovitelem stavby byla společnost KVIS Pardubice a stěžovatelka zajišťovala technický dozor a bezpečnost práce. Stěžovatelka tak věděla o průběhu stavby, kanalizaci měla ostatně v budoucnu odkoupit. Jakmile se dozvěděla o tom, že se pod trasou kanalizace nachází vodovod, dohodla se s městem Chrast na stavební úpravě. Protože tato úprava byla pro město finančně nákladná, souhlasila stěžovatelka s tím, že stavební úpravu vodovodu uhradí. Tato úprava byla totiž podmínkou pro zbudování kanalizace. Nešlo však o nový vodovod, jen o úpravu tohoto stávajícího. [33] Podle NSS důkazy vypovídají o tom, že stěžovatelka nechala vodovod vyjmout a vyměnit. Při výměně přeložila společnost KVIS Pardubice vodovod na druhou stranu silnice II/356 ve směru na Dobrkov a Luži, navíc jej přeložila i do jiné hloubky pod silnicí. Tím se jeho trasa změnila. Oprava vodovodu proto byla umístěním inženýrské sítě, které podléhalo povolení silničního správního úřadu. [34] Bylo by samozřejmě vhodnější – jak tvrdí stěžovatelka –, pokud by si správní orgány opatřily přesnou technickou dokumentaci, ze které by změna trasy vodovodu plynula jednoznačně. To ovšem nijak nesnižuje vypovídací hodnotu provedených důkazů, které změnu trasy věrohodně dokazují. NSS má proto ve shodě s krajským soudem za to, že správní orgány dostatečně zjistily skutkový stav, podle kterého se trasa vodovodu při opravě změnila. Krajský soud od stěžovatelky nežádal, aby prokazovala trasu vodovodu: jen uzavřel, že stěžovatelčina tvrzení nemají oporu v provedených důkazech. [35] Bylo jenom na stěžovatelce, jakou procesní obranu zvolí. Pokud nechtěla, žádné důkazy předkládat nemusela. Nemůže však nyní vyčítat správním orgánům, že ji nevyzvaly k předložení důkazů svědčící v její prospěch, pokud jim vůbec nesdělila, že takové důkazy existují. Pro stěžovatelčinu přestupkovou odpovědnost nebyl podstatný přesný průběh nové trasy vodovodu, ale fakt, že vodovod je nyní umístěn jinak – a to prokázáno bylo. Odpovědnost za přestupek [36] Oprava vodovodu tedy byla v tomto případě umístěním inženýrské sítě a jako taková podléhala povolení silničního správního úřadu. O toto povolení však nikdo nepožádal. Otázkou nyní je, kdo se dopustil přestupku tím, že umístil vodovod bez potřebného povolení. [37] O povolení zvláštního užívání komunikace žádá silniční správní úřad ten, v jehož zájmu nebo kvůli jehož činnosti má být zvláštní užívání komunikace povoleno (§ 40 odst. 1 vyhlášky č. 104/1997 Sb.). [38] Zájem na zvláštním užívání komunikace – v podobě umístění inženýrské sítě – svědčil v tomto případě stěžovatelce. Ta je vlastníkem vodovodu a je odpovědná za jeho řádné fungování. Nelze totiž odhlédnout od toho, že stěžovatelka je akciovou společností zřízenou obcemi v chrudimském regionu, aby pro ně spravovala vodovody a kanalizace. Bylo tedy v jejím zájmu, aby provedla opravu vodovodu podle právních předpisů. (V tom ostatně spočívá i zájem veřejný, který stěžovatelka při správě vodovodů a kanalizací naplňuje.) [39] Stěžovatelka navíc s opravou vodovodu souhlasila a samotné stavební práce vedla jako stavební dozor. Opravu vodovodu také financovala. I podle NSS tak užila komunikaci zvláštním způsobem v situaci, kdy nebylo vydáno potřebné povolení. Správní orgány i krajský soud proto dospěly ke správnému závěru o tom, že je stěžovatelka odpovědná za přestupek [§ 42b odst. 1 písm. b) zákona o pozemních komunikacích]. [40] Pro toto řízení není podstatné, zda by za přestupek mohla být odpovědná i jiná osoba než stěžovatelka (například město Chrast). Předmětem tohoto řízení je jen otázka, zda stěžovatelka naplnila zákonné znaky pro to, aby byla za přestupek sama odpovědná. To se i podle NSS stalo. (Pro úplnost NSS dodává, že za přestupek byla potrestána i společnost KVIS Pardubice coby zhotovitelka kanalizace, protože prováděla stavební práce na vodovodu bez povolení ke zvláštnímu užívání.)

4. Závěr a náklady řízení [41] Stěžovatelka se svými námitkami neuspěla, a NSS proto kasační stížnost zamítl. Stěžovatelka nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti, neboť ve věci neměla úspěch; krajskému úřadu nevznikly náklady řízení vymykající se z běžné úřední činnosti.

Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné. V Brně dne 21. července 2023

Michaela Bejčková předsedkyně senátu

Plný text rozhodnutí