10 As 298/2023

10 As 298/2023- 52 - text

 10 As 298/2023 - 55 pokračování

[OBRÁZEK]

ČESKÁ REPUBLIKA

R O Z S U D E K

J M É N E M R E P U B L I K Y

Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně Michaely Bejčkové a soudců Faisala Husseiniho a Ondřeje Mrákoty v právní věci žalobkyně: ČD

Informační systémy, a. s., Pernerova 2819/2a, Praha 3, zastoupená advokátem Mgr. Štěpánem Schenkem, Vodičkova 710/31, Praha 1, proti žalovanému: Úřad pro ochranu osobních údajů, Pplk. Sochora 27, Praha 7, za účasti osoby zúčastněné na řízení: Hlídač státu, z. ú., Velenovského 648, Mnichovice, zastoupené advokátem Mgr. Radkem Pokorným, Klimentská 1216/46, Praha 1, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 3. 3. 2022, čj. UOOU 00392/22

6, v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 26. 10. 2023, čj. 10 A 40/2022 91,

I. Kasační stížnost se zamítá.

II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.

III. Osoba zúčastněná na řízení nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.

[1] V nynější věci se NSS zabývá otázkou, zda je žalobkyně povinným subjektem dle zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím. I. Vymezení věci

[2] Osoba zúčastněná na řízení požádala žalobkyni o poskytnutí následujících informací: a) plný text posudku či posudků, které má žalobkyně k dispozici v souvislosti s plánovanou koupí společnosti CHAPS spol. s r.o. a dalších společností ze skupiny CHAPS (ČSAD SVT, Praha, INPROP a SVT Slovakia); b) písemnost či e mail, kterým bylo zahájeno jednání o koupi společnosti CHAPS a ostatních; c) veškeré podklady zaslané dozorčí radě a představenstvu společnosti České dráhy, a.s., v souvislosti s plánovanou koupí společností z bodu a); d) odhadní a doporučená částka nákupu společností z bodu a), která byla doporučena ke schválení představenstvu a dozorčí radě žalobkyně a společnosti České dráhy; e) konečná cena akvizice společnosti CHAPS a příp. souvisejících dalších společností, struktura ceny v široce chápaném významu (časová výplata, měna, převod aktiv a majetku); f) počet zaměstnanců společnosti CHAPS ke dni akvizice společnosti, k 30. 6. 2018, 31. 12. 2018, 30. 6. 2019, 31. 12. 2019 a 30. 6. 2020; počet dalších spolupracovníků/fyzických osob „na fakturu“ či dohodu ke stejným datům.

[3] Žalobkyně o žádosti rozhodla rozhodnutím ze dne 26. 5. 2021, nadepsaným jako „vyřízení žádosti o informace ze dne 17. 7. 2020“. Osoba zúčastněná na řízení proti tomuto rozhodnutí podala odvolání. Žalovaný rozhodnutí žalobkyně zrušil a věc žalobkyni vrátil k novému projednání.

[4] Žalobkyně se neúspěšně domáhala zrušení rozhodnutí žalovaného u městského soudu. II. Shrnutí kasační stížnosti a vyjádření žalovaného a osoby zúčastněné na řízení

[5] Proti rozsudku krajského soudu podala žalobkyně (stěžovatelka) kasační stížnost z důvodu podle § 103 odst. 1 písm. a), b) a d) s. ř. s.

[6] Stěžovatelka nejprve zpochybňuje pravomoc žalovaného. Je toho názoru, že žalovaný vůbec není v postavení nadřízeného správního orgánu stěžovatelky ve smyslu zákona o svobodném přístupu k informacím. Stěžovatelka nesouhlasí s úvahami městského soudu, kterými dospěl k závěru, že je povinným subjektem.

[7] Stěžovatelka odkazuje na nález Ústavního soudu ze dne 20. 6. 2017, sp. zn. 1146/16, ČEZ, z nějž podle ní plyne, že povahu veřejné instituce zásadně nelze přiznat obchodní společnosti, která se řídí zákonem č. 90/2012 Sb., o obchodních společnostech a družstvech (zákon o obchodních korporacích). Stěžovatelka zdůraznila, že i kdyby subjekt plnil určitý veřejný zájem, nelze automaticky usuzovat na povahu tohoto subjektu jako veřejné instituce. K tomu dodala, že stát bez ohledu na velikost svého podílu v obchodní společnosti pouze vykonává svá práva, která mu jako akcionáři přiznávají předpisy soukromého práva.

[8] Stěžovatelka dále odkázala na rozsudky NSS ze dne 8. 4. 2020, čj. 10 As 227/2018 41, a ze dne 27. 2. 2020, čj. 8 As 145/2018 61, a uvedla, že dle NSS musí být kumulativně splněna kritéria uvedená v nálezu ČEZ a kritéria nálezu Ústavního soudu ze dne 24. 1. 2007, sp. zn. I. ÚS 260/60, Letiště Praha. Stěžovatelka má za to, že nenaplnění byť jediného kritéria pro posouzení veřejné instituce znamená, že posuzovaný subjekt veřejnou institucí ve smyslu zákona o svobodném přístupu k informacím není.

[9] Stěžovatelka nesouhlasí s hodnocením svého účelu městským soudem. Stěžovatelka se považuje za ryze soukromoprávní subjekt. Založení stěžovatelky proběhlo soukromoprávním úkonem a jinou obchodní společností, tj. bez veřejnoprávního zásahu, resp. bez ingerence anebo schvalovacího procesu ze strany státu. Stěžovatelka se plně řídí ustanoveními zákona o obchodních korporacích. V tomto smyslu i stát je a může být, a to až zprostředkovaně přes společnost České dráhy, pouze akcionářem stěžovatelky. Stát tak vykonává jen svá akcionářská práva a je povinen dodržovat právní úpravu fungování akciové společnosti. Orgány stěžovatelky jsou voleny obdobně jako v jiných obchodních korporacích podle stanov. Stěžovatelka je přesvědčena, že nepodléhá žádnému speciálnímu státnímu dohledu. Stát stěžovatelku v materiálním slova smyslu neovládá.

[10] Stěžovatelka je podnikatelským subjektem, který se účastní hospodářské soutěže v rovnocenném (nikoliv monopolním) postavení jako ostatní soutěžitelé. Stěžovatelka nemá s ohledem na osobu svého jediného vlastníka jakékoliv výhody anebo snad jakkoliv zvýhodněné postavení na trhu. Podstatou existence a fungování stěžovatelky je podnikání, jehož účelem je dosahování zisku. Stěžovatelka je financována výlučně svým ziskem, přičemž tohoto dosahuje právě podnikatelskou činností. Veřejný účel stěžovatelky nelze dovozovat z toho, že poskytuje služby společnostem ze skupiny ČD. Okruh velké části odběratelů stěžovatelky je logicky dán předmětem její činnosti a jejím zaměřením. Takové činnosti nicméně může vykonávat jakýkoliv jiný podnikatelský subjekt. Povinnost stěžovatelky poskytovat informace podle zákona o svobodném přístupu k informacím by ji z tohoto pohledu mohla nedůvodně znevýhodnit oproti jiným podnikatelským subjektům, které informační povinnost nemají, což by vedlo k zásadnímu ohrožení jejího postavení v rámci hospodářské soutěže, resp. by ji to z konkurenceschopnosti vyřadilo, a prakticky tak mohlo vést až k přímému ohrožení smyslu její existence. Stěžovatelka nevykonává veřejnou moc a ani se na jejím výkonu nijak nepodílí, nehospodaří s veřejným majetkem ani s veřejnými prostředky. Stěžovatelka neplní veřejný účel – bez ohledu na to, že jej mohou případně plnit její odběratelé či společnosti ze skupiny ČD.

[11] Městský soud naplnění kritéria účelu spatřuje v tom, že stěžovatelka je součástí koncernu, jehož účelem je dlouhodobé prosazování koncernových zájmů v rámci jednotné politiky. Tento společný koncernový zájem je ovlivněn tím, že řídící osobu koncernu ovládá stát, přičemž jediný akcionář stěžovatelky – společnost České dráhy – veřejný účel plní. Takové úvahy jsou podle názoru stěžovatelky nesprávné a nemohou obstát. Z příslušnosti ke koncernu jí neplyne žádné zvýhodněné postavení na trhu, byť je – právě jako součást koncernu – povinna svou obchodní strategii koordinovat v širším smyslu se záměry skupiny ČD. Podstatou ovšem zůstává její faktická činnost a cíl, ke kterému tato činnost směřuje. Postavení stěžovatelky jako veřejné instituce pak rovněž tak nemůže legitimně zakládat závěr o tom, že jediný akcionář stěžovatelky veřejný účel plní poskytováním a zajišťováním železniční dopravy. Stěžovatelka je samostatným subjektem a její postavení je nutno také samostatně hodnotit. Touto optikou by navíc prakticky jakýkoliv subjekt dodávající jakékoliv plnění (komponenty či služby) pro provozování železniční dopravy musel plnit veřejný účel. Takový závěr nemůže být již z podstaty legitimní, natož ústavně konformní, a to i při zohlednění závěrů v nálezu ČEZ. Veřejným účelem, resp. zájmem tak může být nanejvýše právě zájem na provozování železniční dopravy. Avšak stěžovatelka provozování dopravy nezajišťuje.

[12] Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že souhlasí s hodnocením městského soudu. Žalovaný zdůraznil, že podřazení určitého subjektu pod pojem veřejná či soukromá instituce vyplývá z převahy znaků, jež jsou pro ni typické. Stěžovatelka se snaží navodit dojem, že jediné kritérium, na jehož základě žalovaný a následně též městský soud dospěli k závěru, že u stěžovatelky převažují veřejnoprávní prvky, bylo kritérium plynoucí z nálezu Ústavního soudu ve věci ČEZ, tj. 100% vlastnictví stěžovatelky státem prostřednictvím společnosti České dráhy. K tomu žalovaný opakuje, že v napadeném rozhodnutí hodnotil všechna kritéria vyplývající jak z nálezu ve věci ČEZ, tak i z nálezu ve věci Letiště Praha, a dospěl k závěru, že u stěžovatelky převažují znaky, které jsou typické pro veřejnou instituci. Žalovaný navrhl kasační stížnost zamítnout.

[13] Osoba zúčastněná na řízení se domnívá, že městský soud řádně posoudil a odůvodnil všechny relevantní skutečnosti a dospěl k věcně správnému závěru, že v případě stěžovatelky převažují veřejné prvky, a tudíž je veřejnou institucí ve smyslu zákona o svobodném přístupu k informacím. Osoba zúčastněná na řízení se plně ztotožňuje s rozhodnutím městského soudu a navrhla kasační stížnost zamítnout. III. Právní hodnocení Nejvyššího správního soudu

[14] Kasační stížnost není důvodná.

[15] Stejně jako v řízení před městským soudem i v kasační stížnosti stěžovatelka především namítá, že není veřejnou institucí dle § 2 odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím. S touto námitkou se však již přesvědčivě vypořádal městský soud. NSS odkazuje na jeho závěry a doplňuje následující.

[16] NSS úvodem podotýká, že již nebude podrobně rekapitulovat judikaturu NSS či Ústavního soudu vztahující se k výkladu pojmu veřejná instituce. Ostatně podrobný výklad judikatury učinil městský soud a ta je účastníkům řízení i osobě zúčastněné na řízení tedy dobře známa. V konečném důsledku jde v nyní projednávané věci hlavně o její výklad a aplikaci na konkrétní subjekt – stěžovatelku. Postačí proto uvést, že „k určení toho, zda lze obchodní společnost podřadit pod pojem ‚veřejná instituce‘ podle § 2 odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím, musí být (kumulativně) splněna jak kritéria uvedená v nálezu ČEZ (v bodech 70 a 71 tohoto nálezu), tak kritéria veřejné instituce, jak byla definována v nálezu Letiště Praha. Z logiky věci pak vyplývá, že primárně je třeba zodpovědět otázku, zda má stát nebo jiná veřejnoprávní korporace v obchodní společnosti stoprocentní majetkovou účast“ (viz rozsudek NSS ze dne 11. 10. 2019, čj. 3 As 254/2017 43). Jinými slovy, je zapotřebí, aby akcie či podíly obchodní společnosti byly ze 100 % vlastněny státem, a zároveň aby byla splněna kritéria (pro zařazení subjektu jako instituce veřejné nebo soukromé) vymezená v nálezu ve věci Letiště Praha (srov. rozsudek NSS ze dne 8. 4. 2020, čj. 10 As 227/2018 41).

[17] Městský soud dospěl k závěru, že stěžovatelka má postavení veřejné instituce ve smyslu § 2 odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím, neboť splňuje rozhodná kritéria vymezená v nálezech Ústavního soudu ve věci ČEZ a ve věci Letiště Praha.

[18] Nejprve se městský soud zabýval vlastnickou strukturou stěžovatelky (viz body 32 až 34 napadeného rozsudku) a zjistil následující: Jediným akcionářem společnosti České dráhy je Česká republika. Stěžovatelka byla založena společností ČD – Telematika, a. s., v danou dobu České dráhy držely 59,31 % podíl na základním kapitálu této společnosti a byly součástí, stejně jako stěžovatelka, konsolidačního celku skupiny České dráhy. Společnost České dráhy je jediným akcionářem stěžovatelky. Společnost České dráhy může uplatňovat rozhodující vliv, a je tedy osobu ovládající ve vztahu k stěžovatelce. Jediným akcionářem společnosti České dráhy je Česká republika, která v ní může uplatňovat rozhodující vliv. Společnost České dráhy je dle konstantní judikatury veřejnou institucí dle § 2 odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím (viz např. rozsudek NSS ze dne 9. 11. 2022, čj. 6 As 365/2021 24). Stěžovatelka je tudíž vlastněna státem prostřednictvím společnosti České dráhy. Kritérium nálezu ČEZ je splněno, neboť stěžovatelka je zprostředkovaně ze 100 % vlastněna státem. Dle judikatury přitom právě taková „nepřímá“ majetková účast postačí: „samotná ‚zprostředkovanost‘ však nic nemění na tom, že v obou případech je to výlučně veřejnoprávní korporace, které ve výsledku jdou přímo nebo nepřímo k tíži veškeré tyto právní následky. V daném případě není jiný než veřejnoprávní korporací – byť i nepřímo – ovládaný soukromoprávní subjekt, na který by právní následky spojené s postavením stěžovatelky jako povinného subjektu podle zákona č. 106/1999 Sb. dopadaly“ (viz nález Ústavního soudu ze dne 27. 3. 2018, sp zn. I. ÚS 1262/17).

[19] Dále se městský soud zabýval otázkou, zda jsou splněna kritéria daná nálezem Letiště Praha (bod 35 až 44 napadeného rozsudku): i) způsob vzniku instituce (z pohledu přítomnosti či nepřítomnosti soukromoprávního úkonu); ii) hledisko osoby zřizovatele (z pohledu toho, zda je zřizovatelem instituce jako takové stát či nikoli; pokud ano, jedná se o znak vlastní veřejné instituce); iii) subjekt vytvářející jednotlivé orgány instituce (z toho pohledu, zda orgánů vytváří stát či nikoli; jestliže ano, jde o charakteristický rys pro veřejnou instituci); iv) existence či neexistence státního dohledu nad činností instituce (existence státního dohledu je přitom typická pro veřejnou instituci); v) veřejný nebo soukromý účel instituce (veřejný účel je typickým znakem veřejné instituce).

[20] Městský soud shledal, že stěžovatelka byla založena soukromoprávním jednáním – zakladatelskou listinou podle § 172 odst. 3 zákona č. 513/1991 Sb., obchodní zákoník. Toto jednání učinila společnost ČD – Telematika, která byla tehdy jedinou akcionářkou stěžovatelky. V době založení stěžovatelky nebyla jediným akcionářem zakladatele společnost České dráhy (to až od 13. 6. 2022), nicméně České dráhy akcionářem v rozhodnou dobu byly v podílu 59,31 %. Od roku 2012 se České dráhy staly jediným akcionářem stěžovatelky. Česká republika tedy jako jediný akcionář společnosti České dráhy u stěžovatelky od této doby vykonávala působnost valné hromady, tedy i v rozhodnou dobu podání žádosti o informace dne 17. 7. 2020 (první kritérium bylo tedy zčásti naplněno již při vzniku stěžovatelky, neboť zde byl dán zmiňovaný prvek ingerence ČR, byť jinak šlo o soukromoprávní úkon). Zřizovatelem stěžovatelky byla (zčásti) zprostředkovaně Česká republika (druhé kritérium; viz podobně jako první kritérium), která je též nepřímo tím, kdo vytváří orgány stěžovatelky, jak vyplývá z § 12 odst. 1 ve spojení s § 44 odst. 1 a § 421 odst. 2 písm. e) a f) zákona o obchodních korporacích (třetí kritérium). Dále městský soud konstatoval, že i čtvrté kritérium je splněno, jelikož Česká republika je ve vztahu ke stěžovatelce ovládající osobou, byť může vykonávat „pouze“ vliv nepřímý, což k naplnění kritéria dohledu postačuje (srov. rozsudek NSS ze dne 22. 2. 2017, čj. 7 As 349/2016 23, bod 30). Ani u pátého kritéria – účelu stěžovatelky – neměl městský soud pochybnosti, že je kritérium splněno. Konstatoval, že ačkoliv je tedy stěžovatelka soukromoprávním subjektem, jehož posláním je primárně podnikatelská činnost, nelze odhlédnout od toho, že zastává též společensky významnou veřejnou úlohu, která ve spojení s naplněním ostatních kritérií svědčí o tom, že stěžovatelka je veřejnou institucí.

[21] NSS se zhodnocením naplnění kritérií vymezených v nálezech ve věcech ČEZ a Letiště Praha, tak jak je provedl městský soud, ztotožňuje. Kumulativní splnění kritérií ve smyslu rozsudku NSS ze dne 11. 10. 2019, čj. 3 As 254/2017 43, znamená naplnění kritérií vyjádřených v obou zmiňovaných nálezech Ústavního soudu. Neznamená to však 100% naplnění všech kritérií. NSS opakovaně uvádí, že zařazení určitého subjektu pod instituci veřejnou či soukromou přitom musí vyplývat z „převahy“ znaků, jež jsou pro ni typické (srov. rozsudky NSS ze dne 16. 9. 2021, čj. 3 As 197/2021 57, nebo ze dne 4. 5. 2022, čj. 3 As 46/2022 42). Nelze tedy se stěžovatelkou souhlasit, že nesplnění byť jen jediného kritéria má za následek, že posuzovanou instituci nelze považovat za veřejnou. Zároveň nelze říct, že převaha kritérií vždy znamená prostý součet „pro a proti“, tedy například, že jakmile jsou splněna tři z pěti kritérií výše uvedeného testu (ve prospěch závěru, že jde o veřejnou instituci), bude se vždy jednat o povinný subjekt. Každý případ je nezbytné posuzovat individuálně a jednotlivá kritéria obecně mohou mít různou váhu podle konkrétních specifických okolností. Je přitom nezbytné zvážit i to, že se v činnosti mnoha institucí prolínají aspekty soukromoprávní s veřejnoprávními. I kdyby snad kritérium účelu, jak tvrdí stěžovatelka, naplněno nebylo, stěží by při splnění minimálně dalších čtyř kritérií nálezu ve věci Letiště Praha bylo možné dospět k tomu, že jejich převaha zde přesto není dána. Taková situace v nyní posuzované věci ale nenastává. I v případě kritéria účelu je NSS ve shodě s městským soudem.

[22] K předchozímu bodu NSS dodává Ústavní soud v nálezu z 2. 4. 2019, sp. zn. II. ÚS 618/18, OTE, který se v návaznosti na nález ze dne 22. 1. 2019, sp. zn. Pl. ÚS 32/17, vyslovil k postavení subjektů obdobných stěžovatelce (tedy takových, které nepochybně – alespoň zčásti – vykonávají podnikatelskou činnost)– a v jeho argumentaci lze vysledovat i vazbu na účel takového subjektu: „V situaci, kdy dotčený subjekt je přímo anebo zprostředkovaně (skrze jiný subjekt) napojen na veřejné rozpočty a finance z nich plynoucí, proto nelze přijmout tezi navrhovatelky, že takový subjekt je ve srovnatelném postavení s jinými soukromoprávními subjekty, které rovněž provozují podnikatelskou činnost. Řádné a efektivní nakládání s prostředky, jimiž dotčený subjekt disponuje, totiž není v zájmu pouze úzkého okruhu osob (primárně společníků či akcionářů) či jednotlivce, jako je tomu u běžných kapitálových společností, nýbrž ve prospěch širší komunity [např. občanů obce či kraje, jde li o subjekty dle § 2 odst. 1 písm. n) zákona], nebo celé společnosti. […] Ani okolnost, že povinné subjekty vyvíjejí podnikatelskou činnost a nacházejí se v konkurenčním prostředí s ostatními soukromými subjekty, proto […] nezakládá důvod, pro který by měla být oslabována veřejná kontrola jejich hospodaření.

[23] Ačkoliv je tedy přinejmenším z hlediska ekonomického primárním posláním stěžovatelky její podnikatelská činnost, nelze opomenout, že zastává rovněž společensky významnou veřejnou úlohu, jejíž význam nesnižuje ani to, že ji plní na základě soukromoprávních kontraktů. Nelze tedy říci, že stěžovatelka naplňuje výhradně veřejný účel, ale do značné míry ano. Ve spojení s dalšími splněnými kritérii dle testu nálezu ve věci Letiště Praha lze pak jednoznačně souhlasit s tím, že je stěžovatelka povinným subjektem ve smyslu zákona o svobodném přístupu k informacím.

[23] NSS závěrem dodává, že ochrana stěžovatelky, pokud jde o její postavení z hlediska hospodářské soutěže, jakož i její existenci na trhu, je v zákoně o svobodném přístupu k informacím obecně zajištěna například prostřednictvím ochrany obchodního tajemství (§ 9 citovaného zákona). Obchodní tajemství stěžovatelky tedy v obecné rovině nebude výše uvedenými závěry narušeno. Je však na stěžovatelce, aby v konkrétním případě prokázala a řádně zdůvodnila, že informace, které se případně rozhodne neposkytnout, materiálně skutečně naplňují zákonné znaky obchodního tajemství. Je možno dodat, že povinný subjekt má povinnost informovat bez zbytečného prodlení osoby, jichž se týkají informace, které případně hodlá poskytnout, a umožnit těmto potenciálně dotčeným osobám se k tomu vyjádřit a eventuálně z tohoto vyjádření vyvodit důsledky pro svůj další postup. K uvedenému viz rozsudky NSS ze dne 25. 3. 2022, čj. 5 As 328/2021 25, ze dne 22. 10. 2021, čj. 5 As 95/2019 51, a ze dne 4. 5. 2022, čj. 3 As 46/2022 42. V těchto rozsudcích zařadil NSS mezi veřejné instituce obchodní společnosti Havířovská teplárenská společnost, a. s., ČEPRO, a. s., nebo Pražská strojírna, a. s., které obdobně jako stěžovatelka argumentovaly především svým postavením na trhu, ohrožením své existence, jestliže budou muset poskytovat informace podle zákona o svobodném přístupu k informacím, a ochranou obchodního tajemství. IV. Závěr a náklady řízení

[24] NSS tedy neshledal důvodnou žádnou kasační námitku, proto kasační stížnost zamítl (§ 110 odst. 1 poslední věta s. ř. s.).

[25] O nákladech řízení kasační stížnosti rozhodl NSS podle § 60 odst. 1 ve spojení s § 120 s. ř. s. Stěžovatelka neměla v řízení úspěch, právo na náhradu nákladů řízení jí proto nenáleží. Úspěšnému žalovanému pak v řízení žádné náklady nevznikly. Osoba zúčastněná na řízení má podle § 60 odst. 5 s. ř. s. právo na náhradu jen těch nákladů, které jí vznikly v souvislosti s plněním povinnosti, kterou jí soud uložil. Tak tomu v projednávané věci nebylo, NSS osobě zúčastněné na řízení žádnou povinnost neuložil.

Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné. V Brně dne 28. března 2024

Michaela Bejčková předsedkyně senátu