Ve věcech, o nichž u soudu probíhá řízení o ochraně před nezákonným zásahem (§ 82 s. ř. s.), správní orgán zpravidla nevede spis ve smyslu § 17 správního řádu, který by odrážel průběh úředních úkonů vztahujících se k žalobci. Oproti správnímu řízení završenému rozhodnutím tu proto není obvyklý formální podklad, se kterým by se žalobce mohl seznámit dříve než v soudním řízení a k němuž by se mohl před podáním žaloby vyjádřit. Pokud chce tedy soud vycházet z listin, které mu předložil správní orgán, měl by jimi zásadně provést důkaz při jednání a umožnit na ně žalobci reagovat.
[23] Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval otázkou dokazování v řízení před městským soudem.
[24] Podle § 52 odst. 1 s. ř. s. soud rozhodne, které z navržených důkazů provede, a může provést i důkazy jiné. Podle ustálené judikatury Nejvyššího správního soudu přitom platí, že správním spisem se nedokazuje: „Při jednání o žalobě ve správním soudnictví totiž není obsah správního spisu (tj. všechny jeho součásti) považován bez dalšího za důkaz. Vyplývá to ze samotné podstaty řízení ve správním soudnictví, které je přezkumem správního řízení, správní spis je obrazem a výsledkem tohoto správního řízení, dokládá skutkový a právní stav, který tu byl v době rozhodování správního orgánu. Obsah správního spisu je samozřejmě bez pochybností známý správnímu orgánu, tj. žalovanému v řízení o žalobě, avšak i žalobce má v případě zájmu právo se s obsahem správního spisu v průběhu správního řízení seznámit. Je možné, že žalobce učiní určitou část správního spisu spornou, o této otázce poté soud případně vede dokazování. Prostředky, kterými se snaží žalobce zpochybnit jednotlivé fragmenty správního spisu či rozhodnutí, jsou již důkazními prostředky ve smyslu § 52 s. ř. s., které musejí být provedeny zásadně při jednání a účastníci musejí mít možnost se k nim vyjádřit.“ (rozsudek ze dne 29. 1. 2009, čj. 9 Afs 8/2008-117, č. 2383/2011 Sb. NSS)
[25] Tyto závěry však Nejvyšší správní soud přijal pro řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu (§ 65 s. ř. s.), nikoli pro řízení o ochraně před nezákonným zásahem (§ 82 s. ř. s.). Ve věcech, o nichž soud vede řízení o ochraně před nezákonným zásahem, totiž žalovaný zpravidla nevede spis ve smyslu § 17 správního řádu, který by odrážel průběh správního řízení a sloužil jako podklad napadeného správního rozhodnutí, se kterým by se stěžovatel mohl seznámit dříve než v soudním řízení a reagovat na jeho obsah. Listiny předložené žalovaným mohou být důležitým podkladem pro rozhodnutí soudu, ale pokud z nich chce soud v řízení vycházet, měl by je zásadně provést při jednání (rozsudky NSS ze dne 6. 2. 2020, čj. 7 As 317/2019-29, bod 16, a ze dne 8. 3. 2023, čj. 4 As 203/2022-47, bod 25).
[26] Městský soud ve svém rozsudku vyšel z těchto listin:
V odůvodnění uvedl, že je pokládá za součást správního spisu. Ze zvukového záznamu z jednání vyplývá, že městský soud těmito listinami nedokazoval, kromě prvních dvou, které mu předložil sám stěžovatel.
[26] Městský soud ve svém rozsudku vyšel z těchto listin:
V odůvodnění uvedl, že je pokládá za součást správního spisu. Ze zvukového záznamu z jednání vyplývá, že městský soud těmito listinami nedokazoval, kromě prvních dvou, které mu předložil sám stěžovatel.
[27] Tyto listiny ale ve skutečnosti žádný správní spis netvoří. Nepovažuje je za něj ani ministerstvo, které na ně ve vyjádření k žalobě odkázalo jako na „důkazní materiály “. Zachycují zpětně skutkové okolnosti zásahu a jeho širší kontext z pohledu policie, právní kvalifikaci jednání policistů, ale nejsou součástí nějakého systematicky vedeného spisu podle § 17 správního řádu. Je to soubor dokumentů, které ministerstvo k věci předložilo. Není jasné, zda je měl stěžovatel před podáním žaloby k dispozici a zda se s nimi mohl seznámit. Přesněji – s úředním záznamem o podání vysvětlení ze dne 22. 4. 2020 a úředním záznamem o zajištění osoby z téhož dne se stěžovatel zjevně seznámil, neboť je předložil soudu sám. Vyrozumění o prošetření podání ze dne 9. 6. 2020 bylo adresováno stěžovateli, s ním byl tedy také nepochybně seznámen. To však neplatí o ostatních listinách, které městský soud považoval za správní spis.
[28] Městský soud tyto dokumenty sice neprovedl k důkazu při jednání, ale při svém rozhodování z nich vycházel a zjišťoval z nich skutkový stav, který následně konfrontoval se stěžovatelovými tvrzeními. Dospěl přitom na několika místech k závěru, že tato tvrzení neodpovídají obsahu správního spisu a stěžovatel neunesl své důkazní břemeno. Stěžovatel však neměl v soudním řízení (a ani dříve) dostatečný prostor na vlastní reakci k policejním záznamům a dokumentům, jimiž soud nedokazoval.
[29] Tímto postupem vznikla v řízení před městským soudem vada, která mohla mít za následek nezákonné rozhodnutí ve věci samé, a Nejvyšší správní soud pro ni rozsudek městského soudu zrušil. Stěžovatel tuto vadu sice v kasační stížnosti namítl, ale i kdyby tak neučinil, přihlédl by k ní Nejvyšší správní soud z úřední povinnosti.
[30] Ostatními námitkami stěžovatele k věci samé se Nejvyšší správní soud nezabýval, protože by to bylo s ohledem na zjištěné pochybení předčasné. Nejde přitom jen o to, aby městský soud napravil své pochybení a zjistil obsah listin formálně správným způsobem. V řízení o zásahové žalobě (i té deklaratorní) nenastávají účinky koncentrace, a nelze proto vyloučit, že se po nově provedeném dokazování – na které bude mít stěžovatel možnost reagovat, ať už vlastním vyjádřením, nebo důkazními návrhy – změní skutková zjištění, a v jejich důsledku i právní závěry městského soudu. (…)