I. Vyhlášení výběrového řízení spočívajícího v hodnocení nabídek reagujících
na záměr hlavního města Prahy pronajmout nemovitý majetek dle § 36 odst. 1 zákona č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze (obdobně pak i dle § 39 odst. 1 zákona
č. 128/2000 Sb., o obcích, či § 18 odst. 1 zákona č. 129/2000 Sb., o krajích), a spojeného s tímto záměrem není sice stricto sensu zákonnou povinností, ale je naplněním
zásady účelného, hospodárného a transparentního využití majetku hlavního města
Prahy (a obdobně majetku obcí a krajů). II. Výběrové řízení, jehož prostřednictvím má být nakládáno s veřejnými prostředky, musí pro svůj veřejný charakter umožňovat veřejnou kontrolu, k níž právo
na poskytnutí informací s tímto výběrovým řízení souvisejících neoddělitelně náleží; bez těchto informací by taková kontrola nebyla vůbec možná. III. Nabídkou reagující na záměr hlavního města Prahy (obce, kraje) pronajmout
nemovitý majetek dle § 36 odst. 1 zákona č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze, vyjadřuje účastník výběrového řízení vyhlášeného tímto záměrem svou vůli podrobit
se podmínkám výběrového řízení, a to včetně jeho veřejného charakteru; samotné
podání takové nabídky tudíž představuje sdělení souhlasu s poskytnutím informace
dle § 11 odst. 2 písm. a) zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím.
Nabídka obsahující náležitosti požadované vyhlášeným výběrovým řízením je proto informací, na jejíž poskytnutí existuje právní nárok. Selektivní přístup k poskytovaným informacím dle § 12 zákona o svobodném přístupu k informacím tím není
vyloučen.
I. Vyhlášení výběrového řízení spočívajícího v hodnocení nabídek reagujících
na záměr hlavního města Prahy pronajmout nemovitý majetek dle § 36 odst. 1 zákona č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze (obdobně pak i dle § 39 odst. 1 zákona
č. 128/2000 Sb., o obcích, či § 18 odst. 1 zákona č. 129/2000 Sb., o krajích), a spojeného s tímto záměrem není sice stricto sensu zákonnou povinností, ale je naplněním
zásady účelného, hospodárného a transparentního využití majetku hlavního města
Prahy (a obdobně majetku obcí a krajů). II. Výběrové řízení, jehož prostřednictvím má být nakládáno s veřejnými prostředky, musí pro svůj veřejný charakter umožňovat veřejnou kontrolu, k níž právo
na poskytnutí informací s tímto výběrovým řízení souvisejících neoddělitelně náleží; bez těchto informací by taková kontrola nebyla vůbec možná. III. Nabídkou reagující na záměr hlavního města Prahy (obce, kraje) pronajmout
nemovitý majetek dle § 36 odst. 1 zákona č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze, vyjadřuje účastník výběrového řízení vyhlášeného tímto záměrem svou vůli podrobit
se podmínkám výběrového řízení, a to včetně jeho veřejného charakteru; samotné
podání takové nabídky tudíž představuje sdělení souhlasu s poskytnutím informace
dle § 11 odst. 2 písm. a) zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím.
Nabídka obsahující náležitosti požadované vyhlášeným výběrovým řízením je proto informací, na jejíž poskytnutí existuje právní nárok. Selektivní přístup k poskytovaným informacím dle § 12 zákona o svobodném přístupu k informacím tím není
vyloučen.
[26] Nejvyšší správní soud přisvědčil i námitce nedostatečné transparentnosti výběrového řízení.
[27] Stěžovatelka správně poukázala na
dikci § 35 odst. 1 zákona o hlavním městě
Praze, dle kterého „[m]ajetek hlavního města Prahy musí být využíván účelně a hospodárně v souladu s jeho zájmy a úkoly vyplývajícími ze zákonem vymezené působnosti.
Hlavní město Praha je povinno pečovat
o svůj majetek, kontrolovat hospodaření
s tímto majetkem a vést účetnictví podle zákona o účetnictví.“ Naplňování těchto povinností přitom musí podléhat veřejné kontrole,
která je promítnutím zásady transparentnosti
požadované směrnicí Evropského parlamentu a Rady 2003/98/ES o opakovaném použití
informací veřejného sektoru.
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 12 / 2 014
[28] Nejvyšší soud v rozsudku ze dne 8. 4.
2009, sp. zn. 28 Cdo 3297/2008, uvedl, že „obec
jakožto účastníka soukromoprávního
ani
vztahu nelze vyjmout z požadavků kladených
na správu věcí veřejných. Obec jakožto veřejnoprávní korporace má při nakládání se
svým majetkem určité zvláštní povinnosti
vyplývající právě z jejího postavení jakožto
subjektu veřejného práva. Proto i zde platí,
že hospodaření s majetkem obce musí být
maximálně průhledné, účelné a veřejnosti
přístupné. Tyto zásady jsou ostatně vyjádřeny i v některých ustanoveních [obecního zřízení] (např. § 2 odst. 2 či § 38 odst. 1).“
[29] V rozsudku Krajského soudu v Ústí
nad Labem ze dne 25. 4. 2012, čj. 15 Ca
89/2009-55, č. 2694/2012 Sb. NSS, k předmětné otázce krajský soud konstatoval následující: „K zásadě transparentnosti a povinnosti vztahující se k jejímu naplňování soud
poznamenává, že ji lze identifikovat v zásadě nejen ve všech fázích zadávacích řízení
od povinnosti oznamovat zahájení zadávacího řízení přes nutnost sepisovat protokol
o otevírání obálek (v rámci této fáze sdělovat přítomným uchazečům informaci o nabídkové ceně) až po povinnost zadavatele
odůvodnit svá rozhodnutí v rámci zadávacího řízení (typicky vyloučení uchazeče ze zadávacího řízení), nýbrž i po ukončení zadávacích řízeních v případech, kdy žadatelé ve
smyslu zákona o svobodném přístupu k informacím požadují po zadavateli veřejné zakázky poskytnout určité informace o uskutečněných zadávacích řízení. Účelem zásady
transparentnosti totiž nepochybně je, aby na
příslušnou veřejnou zakázku bylo nazíráno
jako na čitelnou a v jistém slova smyslu
i předvídatelnou a aby tato podléhala efektivní veřejné kontrole. Smyslem této zásady
pak je to, aby bylo možné bez dalšího odhalit a sankcionovat jakékoliv formy korupčních jednání, popř. dohody mezi určitými
skupinami dodavatelů ucházejících se o veřejnou zakázku.“
[30] Jakkoli se citované rozsudky vztahují
k obecnímu zřízení, resp. zákonu č. 137/2006 Sb.,
o veřejných zakázkách, závěry v nich uvedené
týkající se zásady transparentnosti lze bezezbytku uplatnit i v nyní posuzovaném případě.
[30] Jakkoli se citované rozsudky vztahují
k obecnímu zřízení, resp. zákonu č. 137/2006 Sb.,
o veřejných zakázkách, závěry v nich uvedené
týkající se zásady transparentnosti lze bezezbytku uplatnit i v nyní posuzovaném případě.
[31] Nejvyšší správní soud považuje za
nutné důsledně odmítnout závěr městského
soudu, dle kterého „kontrola nad konáním
magistrátu je při vyhlášení výběrového řízení dostatečně zajištěna zákonem stanovenou povinností zveřejnit předmětný záměr
tak, aby se k němu občané mohli vyjádřit
a předložit případně své nabídky“. Městský
soud se přitom při posuzování transparentnosti výběrového řízení spokojil s tím, že „informace týkající se záměru pronajmout pozemek, podmínek výběrového řízení, jeho
průběhu, včetně protokolu o otevírání nabídek, i vyhodnocení předložených nabídek
byly žalobci v rámci jeho žádosti o poskytnutí požadovaných informací poskytnuty“.
Z uvedených informací lze však seznat pouze
to, že výběrové řízení za určitých podmínek
proběhlo a jaký je jeho výsledek. Nelze z nich
však nikterak dovodit to, co je pro průzračnost postupu hlavního města Prahy a jednotlivých zájemců nejpodstatnější: totiž zda tito
zájemci podmínky výběrového řízení splnili.
O transparentnosti takového řízení tudíž nemůže být řeč.
[32] Ve světle shora uvedených postulátů
je přitom nutné vykládat i jednotlivá ustanovení informačního zákona.
III.D K námitce nesprávného výkladu
§ 11 odst. 2 písm. a) informačního zákona
[33] V nyní projednávané věci se stal
sporným výklad § 11 odst. 2 písm. a) informačního zákona, který stanoví, že povinný
subjekt informaci neposkytne, pokud „jde
o informaci vzniklou bez použití veřejných
prostředků, která byla předána osobou, jíž
takovouto povinnost zákon neukládá, pokud nesdělila, že s poskytnutím informace
souhlasí“.
[34] Žalovaný i městský soud přitom vycházeli z premisy, že pro aplikaci uvedené výjimky je v posuzovaném případě zapotřebí
kumulativní naplnění tří předpokladů: 1) informace vznikla bez použití veřejných prostředků, 2) osoba, jež takovou informaci předala, takto neučinila na základě zákonem
stanovené povinnosti, a 3) tato osoba nedala
s poskytnutím informace souhlas. Takto však
dle názoru Nejvyššího správního soudu uvedené zákonné ustanovení strukturováno není. Z § 11 odst. 2 písm. a) informačního zákona
lze dovodit tři možné varianty poskytnutí/neposkytnutí informace. Všechny tyto varianty se
týkají informací vzniklých bez použití veřejných prostředků a současně i předaných povinnému subjektu třetí osobou. Pro přehlednost lze tyto varianty shrnout následovně:
a) osoba, jež informaci předala, měla k je-
jímu předání povinnost uloženou zákonem,
b) osoba, jež informaci předala, sice neměla k jejímu předání povinnost uloženou
zákonem, ale s poskytnutím informace souhlasila,
c) osoba, jež informaci předala, neměla
k jejímu předání povinnost uloženou zákonem, a ani nesdělila, že s poskytnutím informace souhlasí.
V případech a) a b) se informace poskyt-
ne, v případě c) nikoliv.
[34] Žalovaný i městský soud přitom vycházeli z premisy, že pro aplikaci uvedené výjimky je v posuzovaném případě zapotřebí
kumulativní naplnění tří předpokladů: 1) informace vznikla bez použití veřejných prostředků, 2) osoba, jež takovou informaci předala, takto neučinila na základě zákonem
stanovené povinnosti, a 3) tato osoba nedala
s poskytnutím informace souhlas. Takto však
dle názoru Nejvyššího správního soudu uvedené zákonné ustanovení strukturováno není. Z § 11 odst. 2 písm. a) informačního zákona
lze dovodit tři možné varianty poskytnutí/neposkytnutí informace. Všechny tyto varianty se
týkají informací vzniklých bez použití veřejných prostředků a současně i předaných povinnému subjektu třetí osobou. Pro přehlednost lze tyto varianty shrnout následovně:
a) osoba, jež informaci předala, měla k je-
jímu předání povinnost uloženou zákonem,
b) osoba, jež informaci předala, sice neměla k jejímu předání povinnost uloženou
zákonem, ale s poskytnutím informace souhlasila,
c) osoba, jež informaci předala, neměla
k jejímu předání povinnost uloženou zákonem, a ani nesdělila, že s poskytnutím informace souhlasí.
V případech a) a b) se informace poskyt-
ne, v případě c) nikoliv.
[35] V projednávané věci stěžovatelka –
snad i v důsledku argumentace žalovaného
a posléze i městského soudu o potřebě kumulativního splnění tří předpokladů (viz
shora bod [34]) pro poskytnutí informace –
především tvrdila, že požadovaná informace
vznikla za použití veřejných prostředků, pročež se výjimka dle § 11 odst. 2 písm. a) informačního zákona dovolující informaci neposkytnout vůbec neuplatní. I pro případ
aplikace § 11 odst. 2 písm. a) informačního
zákona pak dovozovala existenci svého práva
na žádané informace především s odkazem na
potřebu ústavně konformního a eurokonformního výkladu tohoto zákonného ustanovení;
přitom víceméně neodmítla názor žalovaného
i městského soudu, že v projednávané věci
absentoval souhlas třetí osoby (osob) s poskytnutím informací; vyjádřila však mínění,
že tyto osoby měly k předání informace povinnost uloženou zákonem. Neposkytnutá informace vznikla dle stěžovatelky za použití
veřejných prostředků už proto, že okamžikem předložení se nabídky staly součástí
výběrového řízení, které „jako celek mohlo
proběhnout jen za použití veřejných prostředků“, přičemž informace ve výběrovém
řízení vzniklé nelze rozdělit.
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 12 / 2 014
správní
[35] V projednávané věci stěžovatelka –
snad i v důsledku argumentace žalovaného
a posléze i městského soudu o potřebě kumulativního splnění tří předpokladů (viz
shora bod [34]) pro poskytnutí informace –
především tvrdila, že požadovaná informace
vznikla za použití veřejných prostředků, pročež se výjimka dle § 11 odst. 2 písm. a) informačního zákona dovolující informaci neposkytnout vůbec neuplatní. I pro případ
aplikace § 11 odst. 2 písm. a) informačního
zákona pak dovozovala existenci svého práva
na žádané informace především s odkazem na
potřebu ústavně konformního a eurokonformního výkladu tohoto zákonného ustanovení;
přitom víceméně neodmítla názor žalovaného
i městského soudu, že v projednávané věci
absentoval souhlas třetí osoby (osob) s poskytnutím informací; vyjádřila však mínění,
že tyto osoby měly k předání informace povinnost uloženou zákonem. Neposkytnutá informace vznikla dle stěžovatelky za použití
veřejných prostředků už proto, že okamžikem předložení se nabídky staly součástí
výběrového řízení, které „jako celek mohlo
proběhnout jen za použití veřejných prostředků“, přičemž informace ve výběrovém
řízení vzniklé nelze rozdělit.
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 12 / 2 014
správní
[36] Nejvyšší správní soud se neztotožňuje s názorem stěžovatelky, dle kterého výběrové řízení nelze rozdělit na informace, které
vznikly za použití veřejných prostředků a které nikoli, jen proto, že samo výběrové řízení
je z veřejných prostředků financováno. V rozsudku ze dne 21. 6. 2012, čj. 9 As 101/2011-108,
Nejvyšší
soud konstatoval, že
„[i]nformací, která vznikla za použití veřejných prostředků, se rozumí taková informace, která vznikla bezprostředně v souvislosti
s jejich vynaložením. Takovou informací
proto nebude informace, která nemá s vynaložením veřejných prostředků úzkou souvislost (k tomu srovnej Furek, A.; Rothanzl, L.
Zákon o svobodném přístupu k informacím.
Komentář. Praha : Linde, 2010, s. 273).“ Informační zákon pojem „veřejné prostředky“ nedefinuje, avšak nepochybně lze za ně považovat veškeré majetkové prostředky, s nimiž
hlavní město Praha jakožto veřejnoprávní
korporace mající vlastní majetek hospodaří
(srov. čl. 101 odst. 3 Ústavy). Podpůrně tu lze
též odkázat na § 2 odst. g) zákona č. 320/2001 Sb.,
o finanční kontrole ve veřejné správě
a o změně některých zákonů (zákon o finanční kontrole), jenž považuje za veřejné prostředky „veřejné finance, věci, majetková
práva a jiné majetkové hodnoty patřící státu
nebo jiné právnické osobě uvedené v písmenu a)“, přičemž § 2 písm. f) pak vymezuje, že
veřejnými financemi jsou „veřejné příjmy
a veřejné výdaje“. Jakkoli obsah nabídek
předložených ve výběrovém řízení nezbytně
vychází z informací obsažených v podmínkách (záměru hlavního města Prahy pronajmout nemovitý majetek), jedná se tu o informace původní, vzniklé výhradně z činnosti
účastníků výběrového řízení. Náklady vzešlé
osobám, jež se rozhodly na záměr pronájmu
reagovat (účastnit se výběrového řízení) z veřejných prostředků financovány nepochybně nebyly. Na tom nic nemění fakt, že formulace podmínek záměru si mohla vyžádat
(a pravděpodobně i vyžádala) vynaložení
alespoň nějakých veřejných prostředků.
[36] Nejvyšší správní soud se neztotožňuje s názorem stěžovatelky, dle kterého výběrové řízení nelze rozdělit na informace, které
vznikly za použití veřejných prostředků a které nikoli, jen proto, že samo výběrové řízení
je z veřejných prostředků financováno. V rozsudku ze dne 21. 6. 2012, čj. 9 As 101/2011-108,
Nejvyšší
soud konstatoval, že
„[i]nformací, která vznikla za použití veřejných prostředků, se rozumí taková informace, která vznikla bezprostředně v souvislosti
s jejich vynaložením. Takovou informací
proto nebude informace, která nemá s vynaložením veřejných prostředků úzkou souvislost (k tomu srovnej Furek, A.; Rothanzl, L.
Zákon o svobodném přístupu k informacím.
Komentář. Praha : Linde, 2010, s. 273).“ Informační zákon pojem „veřejné prostředky“ nedefinuje, avšak nepochybně lze za ně považovat veškeré majetkové prostředky, s nimiž
hlavní město Praha jakožto veřejnoprávní
korporace mající vlastní majetek hospodaří
(srov. čl. 101 odst. 3 Ústavy). Podpůrně tu lze
též odkázat na § 2 odst. g) zákona č. 320/2001 Sb.,
o finanční kontrole ve veřejné správě
a o změně některých zákonů (zákon o finanční kontrole), jenž považuje za veřejné prostředky „veřejné finance, věci, majetková
práva a jiné majetkové hodnoty patřící státu
nebo jiné právnické osobě uvedené v písmenu a)“, přičemž § 2 písm. f) pak vymezuje, že
veřejnými financemi jsou „veřejné příjmy
a veřejné výdaje“. Jakkoli obsah nabídek
předložených ve výběrovém řízení nezbytně
vychází z informací obsažených v podmínkách (záměru hlavního města Prahy pronajmout nemovitý majetek), jedná se tu o informace původní, vzniklé výhradně z činnosti
účastníků výběrového řízení. Náklady vzešlé
osobám, jež se rozhodly na záměr pronájmu
reagovat (účastnit se výběrového řízení) z veřejných prostředků financovány nepochybně nebyly. Na tom nic nemění fakt, že formulace podmínek záměru si mohla vyžádat
(a pravděpodobně i vyžádala) vynaložení
alespoň nějakých veřejných prostředků.
[37] Nejvyšší správní soud nepřisvědčil
stěžovatelce ani v její argumentaci, dle které
osoby, jež informace (zde přihlášky do výbě-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 12 / 2 014
rového řízení) předaly, takto učinily na základě zákonem stanovené povinnosti.
[37] Nejvyšší správní soud nepřisvědčil
stěžovatelce ani v její argumentaci, dle které
osoby, jež informace (zde přihlášky do výbě-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 12 / 2 014
rového řízení) předaly, takto učinily na základě zákonem stanovené povinnosti.
[38] Nejvyšší správní soud se již v rozsudku ze dne 26. 4. 2007, čj. 6 As 15/2006-113,
č. 1271/2007 Sb. NSS, ohledně této podmínky
přiklonil k výkladu, „který chápe ,povinnost
uloženou zákonem‘ dle § 11 odst. 2 písm. a)
[informačního zákona] jako povinnost předat
informace povinnému subjektu dle
zvláštního zákona“. Takovou povinnost však
ve vztahu k účastníkům výběrového řízení vyhlášeném podle zákona o hlavním městě Praze žádný zákon neukládá a nelze ji dovodit
ani ze znění § 35 odst. 1 věty první téhož zákona (na něž stěžovatelka poukazuje), dle
kterého „[m]ajetek hlavního města Prahy
musí být využíván účelně a hospodárně
v souladu s jeho zájmy a úkoly vyplývajícími ze zákonem vymezené působnosti“. Ta
stanovuje pouze obecnou zásadu hospodaření s uvedeným majetkem a z ní plynoucí zásadu transparentnosti (viz zde body [27] až
[31]), avšak nikoli povinnosti účastníků výběrového řízení.
[39] Otázkou, co je a co již není „povinností uloženou zákonem“ [byť ve vztahu
k zákonu č. 218/2000 Sb., o rozpočtových
pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla)] se Nejvyšší správní soud zabýval již ve shora citovaném rozsudku čj. 9 As 101/2011-108, ve
kterém konstatoval, že se neztotožnil „se závěrem městského soudu, že byla-li by povinnost předložit doklady o financování projektu
(zde úvěrovou smlouvu) žadateli a příjemci
dotace uložena samotným rozhodnutím
o poskytnutí dotace, nebyl by tím splněn jeden z předpokladů stanovených § 11 odst. 2
písm. a) [informačního zákona]. Naopak
zdejší soud dospěl k závěru, že úvaha stěžovatele o tom, že na základě rozhodnutí o poskytnutí dotace, jehož součástí jsou i Podmínky poskytnutí dotace, které zákon v § 14
odst. 3 písm. g) zákona o rozpočtových pravidlech jako náležitost rozhodnutí předpokládá, je nutno povinnosti stanovené těmito
podmínkami považovat za povinnosti uložené na základě zákona. Je zřejmé, že podmínky, které je nutno při čerpání jednotli-
*) S účinností od 1. 1. 2014 nahrazen občanským zákoníkem z roku 2012.
vých dotací dodržovat, není možné obsáhnout v zákoně o rozpočtových pravidlech ani
žádném jiném zákoně.“ V uvedené věci tedy
rozpočtová pravidla přímo počítala s tím, že
podmínky poskytnutí dotace jsou součástí
rozhodnutí.
[39] Otázkou, co je a co již není „povinností uloženou zákonem“ [byť ve vztahu
k zákonu č. 218/2000 Sb., o rozpočtových
pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla)] se Nejvyšší správní soud zabýval již ve shora citovaném rozsudku čj. 9 As 101/2011-108, ve
kterém konstatoval, že se neztotožnil „se závěrem městského soudu, že byla-li by povinnost předložit doklady o financování projektu
(zde úvěrovou smlouvu) žadateli a příjemci
dotace uložena samotným rozhodnutím
o poskytnutí dotace, nebyl by tím splněn jeden z předpokladů stanovených § 11 odst. 2
písm. a) [informačního zákona]. Naopak
zdejší soud dospěl k závěru, že úvaha stěžovatele o tom, že na základě rozhodnutí o poskytnutí dotace, jehož součástí jsou i Podmínky poskytnutí dotace, které zákon v § 14
odst. 3 písm. g) zákona o rozpočtových pravidlech jako náležitost rozhodnutí předpokládá, je nutno povinnosti stanovené těmito
podmínkami považovat za povinnosti uložené na základě zákona. Je zřejmé, že podmínky, které je nutno při čerpání jednotli-
*) S účinností od 1. 1. 2014 nahrazen občanským zákoníkem z roku 2012.
vých dotací dodržovat, není možné obsáhnout v zákoně o rozpočtových pravidlech ani
žádném jiném zákoně.“ V uvedené věci tedy
rozpočtová pravidla přímo počítala s tím, že
podmínky poskytnutí dotace jsou součástí
rozhodnutí.
[40] V nyní posuzovaném případě je však
situace jiná, neboť § 36 zákona o hlavním
městě Praze stanoví, že „[z]áměry hlavního
města Prahy nebo městských částí prodat,
směnit nebo darovat nemovitý majetek, pronajmout jej nebo poskytnout jako výpůjčku
hlavní město Praha nebo městská část zveřejní po dobu nejméně 15 dnů před schválením v orgánech hlavního města Prahy nebo
v orgánech městských částí vyvěšením na
úřední desce Magistrátu hlavního města
Prahy nebo na úřední desce úřadu městské
části, aby se k nim mohli zájemci vyjádřit
a předložit své nabídky.“ (takřka totožné
ustanovení je obsaženo také v § 39 obecního
zřízení, či § 18 krajského zřízení). Citované
ustanovení ukládá hlavnímu městu Praze povinnost zveřejnit svůj záměr, avšak již nestanoví konkrétní způsob, jak tohoto záměru dosáhnout – výběrové řízení je v této souvislosti
pouze fakultativním (byť v zásadě žádoucím,
protože transparentním) řešením. Případní
zájemci pak mají možnost (nikoli povinnost)
se ke zveřejněnému záměru vyjádřit a předložit své nabídky. Podané nabídky sice musí korespondovat s případnými podmínkami výběrového řízení, které jsou jeho součástí,
avšak výběrové řízení (jak shora uvedeno)
není v daném případě projevem zákonné povinnosti, pročež tuto „povinnost“ nelze vztáhnout ani na samotné podání nabídek.
[41] Obecně je také pravdou, že cílem
§ 11 odst. 2 písm. a) informačního zákona je
chránit informace, které byly povinným subjektům sděleny dobrovolně (srov. shora citovaný rozsudek čj. 9 As 101/2011-108). Městskému soudu pak lze přitom přisvědčit v tom,
že „je zcela na každém ze soutěžitelů, zda se
do výběrového řízení přihlásí a jaké předloží
nabídky.“ Potud se tedy Nejvyšší správní soud
se závěry městského soudu ztotožnil.
[41] Obecně je také pravdou, že cílem
§ 11 odst. 2 písm. a) informačního zákona je
chránit informace, které byly povinným subjektům sděleny dobrovolně (srov. shora citovaný rozsudek čj. 9 As 101/2011-108). Městskému soudu pak lze přitom přisvědčit v tom,
že „je zcela na každém ze soutěžitelů, zda se
do výběrového řízení přihlásí a jaké předloží
nabídky.“ Potud se tedy Nejvyšší správní soud
se závěry městského soudu ztotožnil.
[42] Nejvyšší správní soud však naopak
nesouhlasí s názorem městského soudu, dle
něhož „[v] daném případě účastníci výběrového řízení souhlas s poskytnutím informace
povinnému subjektu nedali“. Dle názoru Nejvyššího správního soudu byl totiž tento souhlas obsažen již v samotném podání nabídky
ve výběrovém řízení, přičemž k uvedenému
závěru dospěl na základě následujících úvah.
[43] Ustanovení § 11 odst. 2 písm. a) in fine informačního zákona vylučuje aplikaci výjimky pro poskytování informace v něm obsažené, pokud osoba, jež informaci povinnému
subjektu předala „nesdělila, že s poskytnutím
informace souhlasí“. Klíčovou je přitom
otázka povahy takovéhoto sdělení coby právního jednání.
[44] Podle § 546 občanského zákoníku
z roku 2012 „[p]rávně lze jednat konáním
nebo opomenutím; může se tak stát výslovně nebo jiným způsobem nevzbuzujícím pochybnost o tom, co jednající osoba chtěla
projevit“. Dle § 559 občanského zákoníku
z roku 2012 pak „[k]aždý má právo zvolit si
pro právní jednání libovolnou formu, není-li
ve volbě formy omezen ujednáním nebo zákonem“. Obdobná ustanovení obsahoval
i § 35 odst. 1 a § 40 odst. 1 občanského zákoníku z roku 1964*). Právní jednání (dřívější
terminologií „právní úkon“) lze tedy učinit
i prostým konáním (tj. konkludentně), je-li
vůle jednajícího dostatečně zřejmá a zákon či
smluvní ujednání nestanoví formu jinou. Sdělení podle § 11 odst. 2 písm. a) in fine informačního zákona je přitom právním jednáním, pro něž informační zákon ani žádný jiný
právní předpis povinnou formu nestanoví
a vzhledem k jeho veřejnoprávní povaze není
obligatorní formu možno dovodit ani z žádného smluvního ujednání. Zbývá tak pouze
posouzení otázky, zda podání nabídky ve výběrovém řízení je takovým jednáním, které
dostatečně manifestuje vůli osoby k vyjádření souhlasu s poskytnutí informace předané
povinnému subjektu.
[44] Podle § 546 občanského zákoníku
z roku 2012 „[p]rávně lze jednat konáním
nebo opomenutím; může se tak stát výslovně nebo jiným způsobem nevzbuzujícím pochybnost o tom, co jednající osoba chtěla
projevit“. Dle § 559 občanského zákoníku
z roku 2012 pak „[k]aždý má právo zvolit si
pro právní jednání libovolnou formu, není-li
ve volbě formy omezen ujednáním nebo zákonem“. Obdobná ustanovení obsahoval
i § 35 odst. 1 a § 40 odst. 1 občanského zákoníku z roku 1964*). Právní jednání (dřívější
terminologií „právní úkon“) lze tedy učinit
i prostým konáním (tj. konkludentně), je-li
vůle jednajícího dostatečně zřejmá a zákon či
smluvní ujednání nestanoví formu jinou. Sdělení podle § 11 odst. 2 písm. a) in fine informačního zákona je přitom právním jednáním, pro něž informační zákon ani žádný jiný
právní předpis povinnou formu nestanoví
a vzhledem k jeho veřejnoprávní povaze není
obligatorní formu možno dovodit ani z žádného smluvního ujednání. Zbývá tak pouze
posouzení otázky, zda podání nabídky ve výběrovém řízení je takovým jednáním, které
dostatečně manifestuje vůli osoby k vyjádření souhlasu s poskytnutí informace předané
povinnému subjektu.
[45] Nejvyšší správní soud připouští, že
čistě jazykový výklad pojmu „sdělení“ souhla-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 12 / 2 014
su s poskytnutím informace by mohl vést
k závěru o nezbytnosti jeho výslovného (ve
smyslu slovně projeveného) vyjádření, jež by
vůli jednajícího vyjevilo. Ústavní soud však ve
své judikatuře opakovaně zdůrazňuje, že „naprosto neudržitelným momentem používání
práva je jeho aplikace, vycházející pouze
z jeho jazykového výkladu. Jazykový výklad
představuje pouze prvotní přiblížení
se
k aplikované právní normě. Je pouze východiskem pro objasnění a ujasnění si jejího
smyslu a účelu (k čemuž slouží i řada dalších
postupů, jako logický a systematický výklad,
výklad e ratione legis atd.). Mechanická aplikace abstrahující, resp. neuvědomující si,
a to buď úmyslně anebo v důsledku nevzdělanosti, smysl a účel právní normy, činí
z práva nástroj odcizení a absurdity“ (srov.
např. nález pléna Ústavního soudu ze dne
17. 12. 1997, sp. zn. Pl. ÚS 33/97, č. 30/1998 Sb.).
Tato teze je v judikatuře Ústavního soudu
ustálená. Příkladmo v plenárním nálezu ze
dne 4. 2. 1997, sp. zn. Pl. ÚS 21/96, č. 63/1997 Sb.,
Ústavní soud konstatoval, že „[s]oud [...] není
absolutně vázán doslovným zněním zákonného ustanovení, nýbrž se od něj smí a musí
odchýlit v případě, kdy to vyžaduje ze závažných důvodů účel zákona, historie jeho
vzniku, systematická souvislost nebo některý z principů, jež mají svůj základ v ústavně
konformním právním řádu jako významovém celku. Je nutno se přitom vyvarovat libovůle; rozhodnutí soudu se musí zakládat
na racionální argumentaci.“ S tímto již tradičním a ustáleným interpretačním přístupem Ústavního soudu nemá Nejvyšší správní
soud potřebu jakkoli polemizovat. Shodně
s doktrínou Ústavního soudu a koneckonců
dnes již i ustálenými a převažujícími názory
jurisprudenčními konstatuje Nejvyšší správní soud, že jazykový výklad v žádném případě
nepředstavuje výkladovou metodu jedinou či
a priori určující. Typicky je totiž zapotřebí
zkoumat i účel aplikované normy.
[45] Nejvyšší správní soud připouští, že
čistě jazykový výklad pojmu „sdělení“ souhla-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 12 / 2 014
su s poskytnutím informace by mohl vést
k závěru o nezbytnosti jeho výslovného (ve
smyslu slovně projeveného) vyjádření, jež by
vůli jednajícího vyjevilo. Ústavní soud však ve
své judikatuře opakovaně zdůrazňuje, že „naprosto neudržitelným momentem používání
práva je jeho aplikace, vycházející pouze
z jeho jazykového výkladu. Jazykový výklad
představuje pouze prvotní přiblížení
se
k aplikované právní normě. Je pouze východiskem pro objasnění a ujasnění si jejího
smyslu a účelu (k čemuž slouží i řada dalších
postupů, jako logický a systematický výklad,
výklad e ratione legis atd.). Mechanická aplikace abstrahující, resp. neuvědomující si,
a to buď úmyslně anebo v důsledku nevzdělanosti, smysl a účel právní normy, činí
z práva nástroj odcizení a absurdity“ (srov.
např. nález pléna Ústavního soudu ze dne
17. 12. 1997, sp. zn. Pl. ÚS 33/97, č. 30/1998 Sb.).
Tato teze je v judikatuře Ústavního soudu
ustálená. Příkladmo v plenárním nálezu ze
dne 4. 2. 1997, sp. zn. Pl. ÚS 21/96, č. 63/1997 Sb.,
Ústavní soud konstatoval, že „[s]oud [...] není
absolutně vázán doslovným zněním zákonného ustanovení, nýbrž se od něj smí a musí
odchýlit v případě, kdy to vyžaduje ze závažných důvodů účel zákona, historie jeho
vzniku, systematická souvislost nebo některý z principů, jež mají svůj základ v ústavně
konformním právním řádu jako významovém celku. Je nutno se přitom vyvarovat libovůle; rozhodnutí soudu se musí zakládat
na racionální argumentaci.“ S tímto již tradičním a ustáleným interpretačním přístupem Ústavního soudu nemá Nejvyšší správní
soud potřebu jakkoli polemizovat. Shodně
s doktrínou Ústavního soudu a koneckonců
dnes již i ustálenými a převažujícími názory
jurisprudenčními konstatuje Nejvyšší správní soud, že jazykový výklad v žádném případě
nepředstavuje výkladovou metodu jedinou či
a priori určující. Typicky je totiž zapotřebí
zkoumat i účel aplikované normy.
[46] Důvodová zpráva k § 11 odst. 2 písm. a)
informačního zákona ve znění zákona
č. 61/2006 Sb. říká, že „[z]ásada transparentnosti v širším pojetí je jedním ze základních
principů uplatňování veřejné moci a také základním požadavkem Směrnice 2003/98/ES“.
Předmětný pojem (sdělení souhlasu) je tudíž
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 12 / 2 014
nezbytné vykládat v souladu s unijním právem, přičemž takový výklad musí respektovat
požadavek co nejširšího poskytování informací ve veřejném sektoru a nesmí popírat
smysl, pro který byl tento požadavek zákonodárcem do právního řádu České republiky
vtělen.
[47] Podáním nabídky soutěžitelé vyjádřili
primárně vůli zúčastnit se výběrového řízení.
Nejvyšší správní soud se proto v posuzovaném
případě pro účely posouzení existence jasně
vyjádřené vůle tudíž zabýval i samotným charakterem výběrového řízení vyhlášeného na
základě zákona o hlavním městě Praze.
[47] Podáním nabídky soutěžitelé vyjádřili
primárně vůli zúčastnit se výběrového řízení.
Nejvyšší správní soud se proto v posuzovaném
případě pro účely posouzení existence jasně
vyjádřené vůle tudíž zabýval i samotným charakterem výběrového řízení vyhlášeného na
základě zákona o hlavním městě Praze.
[48] Jak plyne ze shora uvedeného, výběrové řízení (byť jeho vyhlášení není stricto
sensu zákonnou povinností) je naplněním zásady účelného, hospodárného a transparentního využití majetku hlavního města Prahy –
tj. veřejných prostředků (srov. zde bod [36])
– stanovené v § 35 odst. 1 ve spojení s § 36 zákona o hlavním městě Praze (viz zde body
[38] a [40]). Ústavní soud v nálezu ze dne
30. 3. 2010, sp. zn. Pl. ÚS 2/10, č. 123/2010 Sb.,
konstatoval, že „[d]o nabytí účinnosti novely
[informačního zákona] provedené zákonem
č. 61/2006 Sb. [...] platilo, že povinným subjektem podle zákona o svobodném přístupu
k informacím je též ,veřejná instituce hospodařící s veřejnými prostředky‘. Tím tak zákonodárce zdůraznil explicitně, že otázka hospodaření
s veřejnými prostředky je ve
veřejném zájmu, že má podléhat veřejné kontrole.“ V podobném duchu se pak vyjádřil
i Nejvyšší soud ve shora citovaném rozsudku
sp. zn. 28 Cdo 3297/2008, ve kterém uvedl, že
„hospodaření s majetkem obce musí být maximálně průhledné, účelné a veřejnosti přístupné“; Nejvyšší správní soud přitom neshledal žádný důvod, proč by závěr zde uvedený
nebyl aplikovatelný i ve vztahu k hlavnímu městu Praze. Výběrové řízení, jehož prostřednictvím má být nakládáno s veřejnými prostředky, musí pro svůj veřejný charakter umožňovat
veřejnou kontrolu, k níž právo na poskytnutí
informací s tímto výběrovým řízení souvisejících neoddělitelně náleží; bez těchto informací by taková kontrola nebyla vůbec možná.
[49] V posuzovaném případě správní orgán I. stupně ve zveřejněném záměru vyjádřil
úmysl pronajmout soubor pozemků ve vlastnictví hlavního města Prahy za účelem umístění a provozování reklamních zařízení, vyzval případné zájemce k účasti ve výběrovém
řízení a zároveň pro uvedené výběrové řízení
stanovil podmínky (nabídky tak musely obsahovat mimo jiné cenovou nabídku). Tím, že
se soutěžitelé rozhodli dotyčného výběrového řízení účastnit, byli současně nuceni respektovat jak uvedené požadavky zadavatele,
tak také požadavky kladené na toto výběrové
řízení právním řádem (výběrové řízení nelze
vést contra legem), z nichž nejdůležitějším je
v kontextu projednávané věci právě požadavek transparentnosti a s ní související možnost veřejné kontroly. Podáním nabídek tudíž vyjádřili svou vůli se režimu veřejného
výběrového řízení podrobit.
[49] V posuzovaném případě správní orgán I. stupně ve zveřejněném záměru vyjádřil
úmysl pronajmout soubor pozemků ve vlastnictví hlavního města Prahy za účelem umístění a provozování reklamních zařízení, vyzval případné zájemce k účasti ve výběrovém
řízení a zároveň pro uvedené výběrové řízení
stanovil podmínky (nabídky tak musely obsahovat mimo jiné cenovou nabídku). Tím, že
se soutěžitelé rozhodli dotyčného výběrového řízení účastnit, byli současně nuceni respektovat jak uvedené požadavky zadavatele,
tak také požadavky kladené na toto výběrové
řízení právním řádem (výběrové řízení nelze
vést contra legem), z nichž nejdůležitějším je
v kontextu projednávané věci právě požadavek transparentnosti a s ní související možnost veřejné kontroly. Podáním nabídek tudíž vyjádřili svou vůli se režimu veřejného
výběrového řízení podrobit.
[50] Není proto rozhodné, zda účastníci
výběrového řízení vyjádřili formalizovaným
aktem souhlas s poskytnutím požadovaných
informací stěžovatelce; již samotnou účastí
v daném výběrovém řízení je totiž takový souhlas obsažen. Vzhledem k aplikovatelnosti
zásady transparentnosti lze uzavřít, že v posuzovaném případě se informace obsažené
v odevzdaných nabídkách staly součástí veřejné soutěže, a tudíž i veřejně dostupným zdrojem informací (k tomu srov. analogicky § 6 zákona o veřejných zakázkách a rozsudek zde
citovaný v bodu [29]). Správní orgán I. stupně
jako povinný subjekt ve smyslu informačního
zákona byl proto povinen vyhovět žadateli
o poskytnutí informace ohledně takové nabídky, vyjma dílčích informací, jež jsou z poskytování dle informačního zákona vyloučeny.
[51] Opačný výklad § 11 odst. 2 písm. a) informačního zákona by byl nejen v rozporu se
zásadou transparentnosti, nýbrž by z režimu
poskytování vyjímal informace, které pojmově
přísluší do oblasti veřejných úkolů ve smyslu
čl. 1 odst. 2 písm. a) směrnice 2003/98/ES.
Smysl uvedeného ustanovení, jímž je naplnění
citované směrnice, by byl výkladem o nezbytnosti formalizovaného souhlasu účastníků výběrového řízení s poskytnutím informací zcela popřen. Podáním nabídky reagujícím na
záměr obce (zde hlavního města Prahy) pronajmout nemovitý majetek vyjadřuje účastník výběrového řízení tímto záměrem ohláše-
ného svou vůli podrobit se podmínkám výběrového řízení, včetně jeho veřejného charakteru; nabídka tak musí obsahovat požadované
náležitosti, jež ve výsledku představují informace, na jejichž poskytnutí existuje dle informačního zákona právní nárok.
III.E K námitce porušení povinnosti
selektivního přístupu
[52] Důvodnou shledal Nejvyšší správní
soud i námitku, dle které správní orgány porušily povinnost selektivního přístupu k poskytovaným informacím.
[52] Důvodnou shledal Nejvyšší správní
soud i námitku, dle které správní orgány porušily povinnost selektivního přístupu k poskytovaným informacím.
[53] Ustanovení § 12 informačního zákona stanoví, že „[v]šechna omezení práva na
informace provede povinný subjekt tak, že
poskytne požadované informace včetně doprovodných informací po vyloučení těch informací, u nichž to stanoví zákon. Právo
odepřít informaci trvá pouze po dobu, po
kterou trvá důvod odepření. V odůvodněných případech povinný subjekt ověří, zda
důvod odepření trvá.“ Citované pravidlo tak
umožňuje alespoň poskytnutí té části informace, která není z poskytování dle informačního zákona vyloučena (typicky v zájmu
ochrany utajovaných informací či obchodního tajemství; § 7 a 9 informačního zákona).
[54] Vzhledem k výše uvedenému přitom
neobstojí paušální názor správních orgánů
aprobovaný městským soudem, že „z povahy
věci není v předmětném případě taková selekce možná, neboť v nabídkách reagujících
na zveřejnění záměru pronájmu pozemků
povinného subjektu nemůže být obsažena
žádná informace, jíž by měl případný zájemce ze zákona povinnost povinnému subjektu předat“. Skutečnost, že požadované informace nevznikly za použití veřejných
prostředků a že nebyly povinnému subjektu
předány osobou, jíž zákon takovou povinnost
ukládá, je totiž irelevantní vzhledem k souhlasu účastníků výběrového řízením s poskytnutím takové informace implicitně vyjádřenému již samotným podáním nabídky.
Správní orgány tudíž pochybily, pokud stěžovatelce odmítly poskytnout požadovanou informaci, a to aniž by vůbec přistoupily k úvaze, zda snad jen některé z požadovaných
informací lze z poskytnutí vyloučit.
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 12 / 2 014
Společnost s ručením omezeným euroAWK proti Ministerstvu vnitra o poskytnutí infor- a č. 501/2004 Sb. a č. 501/2004 Sb. a č. 501/2004 Sb.*) a č. 123/2010 Sb. mace, o kasační stížnosti žalobce.