Rozhodnutí o odstranění tvrdostí zákona podle $ 53a zákona č. 48/1997 Sb., o ve- řejném zdravotním pojištění, není vyloučeno ze soudního přezkumu. S ohledem na $ 180 odst. 1 správního řádu z roku 2004 musí toto rozhodnutí obsahovat odůvodnění.
C.. Soud se dále zabýval otázkou, zda roz- hodnutí o odstranění tvrdosti dle $ 53a odst. 4 zákona o veřejném zdravotním pojištění pod- léhá soudnímu přezkumu. Rozsudek, na nějž odkazuje žalovaný ve vyjádření k žalobě, vychází z právní úpravy účinné přede dnem 1. 1. 2003, kdy nabyl účin- nosti soudní řád správní, tj. z $ 248 odst. 2 písm. i) o. s. ř., ve znění ke dni 31. 12. 2002. Soudní řád správní stanovil okruh rozhodnu- tí vyloučených ze soudního přezkumu oproti předchozí právní úpravě podstatně odlišným způsobem a výslovně již rozhodnutí o odstra- nění tvrdosti zákona ze soudního přezkumu nevylučuje.
Judikatura sice nejprve zaujala názor, že tato rozhodnutí jsou i podle nové právní úpravy vyloučena ze soudního přezkumu s odůvodněním, že se jím nerozhoduje o prá- vu ve smyslu nároku založeného zákonem (srov. usnesení Městského soudu v Praze čj. 10 Ca 96/2003-8), avšak následně převážil v judikatuře názor opačný. Pro řešení této otázky je v daném případě možno použít závěry rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 11. 2005, čj. 6 A 69/2000-55, a rozsudku ze dne 31. 7. 2007, 235 2002 čj. 8 Afs 127/2005-65, kdy soud vyložil, že roz- hodnutí ve věci prominutí daně podle $ 55a daňového řádu je rozhodnutím, u něhož sice není ani při splnění zákonných podmínek právní nárok na kladné vyřízení žádosti, avšak které podléhá soudnímu přezkumu z hlediska dodržení předepsaného procesní- ho postupu i mezí správního uvážení, při- čemž vyšel rovněž z názoru vyjádřeného v usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 23.
3. 2005, čj. 6 A 25/2002-42%, týkající se rozhodování o uděle- ní státního občanství. V tomto usnesení Nej- vyšší správní soud zejména uvedl následující: „Právo na přístup k soudu je jednou ze základních komponent práva na spravedli- vý proces, garantovaného jak mezinárodní- mí smlouvami, tak i vnitrostátním ústav- ním právem. Na ústavní úrovní má pro správní soudnictví klíčový význam čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod (dá- le jen Listina“), podle něhož ten, kdo tvrdí, že byl na svých právech zkrácen rozhodnu- tím orgánu veřejné správy, může se obrátit na soud, aby přezkoumal zákonnost takové- ho rozhodnutí, nestanoví-li zákon jinak.
Z pravomoci soudu však nesmí být vylouče- no přezkoumávání rozhodnutí týkajících se základních práv a svobod podle Listiny.“ Ci- tovaný článek je sice oproti současným stan- dardům soudní ochrany formulován úžeji (Z judikatury Evropského soudu pro lidská práva k čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lid- ských práv a základních svobod dále vyplý- vá požadavek plné jurisdikce; krom toho se správní soudnictví dnes již neomezuje toliko na přezkum rozhodnutí, ale poskytuje rov- něž ochranu před nečinností i před nezá- konnými zásahy); právo na přístup k soudu ve věcech správního soudnictví z něj však beze vší pochybnosti vyplývá.
Pravomoc správních soudů je podle tohoto článku zalo- žena na generální klauzuli: přezkoumat lze každé rozhodnutí správního orgánu, ledaže by je ze soudního přezkumu výslovně vylou- čil zákon (u rozhodnutí týkajících se základ- ních práv a svobod však žádná zákonná kompetenční výluka možná není). 9 Publikováno pod č. 950/2006 Sb. NSS. 236 Právo na soudní přezkum každého roz- hodnutí správního orgánu (ledaže by bylo zákonem výslovně vyloučeno), je tedy jed- ním z veřejných subjektivních práv explicit- ně zaručených Listinou.
Dopadá na něj i pří- kaz ústavodárce obsažený v čl. 4 odst. 4 Listiny, aby bří používání ustanovení o me- zích základních práv a svobod bylo šetřeno jejich podstaty a smyslu a aby taková ome- zení nebyla zneužívána k jiným účelům, než pro které byla stanovena. Mezemi práva na přístup k soudu jsou mj. kompetenční vý- luky: proto při jejich používání je nutno vždy klást si otázku, proč zákon určitou kompetenční výluku obsahuje, a respekto- vat její smysl; nepřípustný je zejména for- malistický výklad, dovolávající se textu zá- kona proti jeho skutečnému | smyslu.
Z ústavních interpretačních pravidel zároveň plyne, že v pochybnostech o tom, zda žalobci svědčí právo na přístup k soudu či nikoliv, je nezbytné přiklonit se k výkladu svědčícímu ve prospěch výkonu tohoto práva. Na základě těchto interpretačních výcho- disek se nelze ztotožnit se závěrem, že neús- pěšný žadalel o udělení státního občanství není legitimován k žalobě, a to pro údajnou absenci rozhodnutí ve smyslu f 65 odst. 1 s. Ť 8., tj. pro kompetenční výluku vyplývající zf 70 písm. a) s. ř. s.
Rozhodnutí o neudělení státního občanství totiž rozhodnutím správ- ního orgánu je. Pojem rozhodnutí vymezuje pro řízení o žalobě f 65 odst. 1 s. ř. s., podle něhož se Jedná o úkon správního orgánu [viz S 4 odst. I písm. a) s. ř. s.], jímž se zakládají, mě- ní, ruší nebo závazně určují práva nebo povinností žalobce. Rozhodnutí je tedy vy- mezeno maleriálními znaky; je proto nevý- znamné, zda je úkon správního orgánu jako rozhodnutí výslovně označen a zda má zá- konem předepsanou formu či nikoliv (poslé- ze uvedená otázka je relevantní až při posu- zování merita).“ Koncepce citovaného ustanovení vyžadu- je, aby interpret u každého jednotlivého úko- nu správního orgánu zkoumal, jaké právo vlastně napadený úkon založil, změnil, zrušil či závazně určil.
Je nasnadě, že u řady správ- ních aktů, které soudy již dnes běžně pře- zkoumávají, by při striktním doslovném výkla- du tohoto ustanovení nebylo možno žádné takové subjektivní právo nalézt. Tato situace může nastat typicky tam, kde správní orgán rozhoduje o žádosti účastníka řízení o vydání konstitutivního rozhodnutí: pokud žádosti vyhoví, jeho konstitutivní rozhodnutí je z hle- diska hmotného práva zároveň právní sku- tečností, tj. teprve jím je založeno subjektivní hmotné právo, ovšem naproti tomu jestliže žádosti nevyhoví (zamítne ji), nemá takové zamítavé rozhodnutí z hlediska hmotného práva právotvornou povahu, tedy žádné sub- jektivní právo nebylo založeno, změněno, zrušeno nebo závazně určeno.
Např. vyhoví-li stavební úřad žádosti o vydání stavebního po- volení, zakládá tím stavebníkovi subjektivní hmotné právo stavět (či provádět změny sta- veb a udržovací práce na nich); pokud nao- pak stavební povolení neudělí, není tím žádné subjektivní hmotné právo založeno, změně- no, zrušeno či závazně určeno. Je ovšem zjev- né, že i takové rozhodnutí se právní sféry Ža- datele dotýká, a to zcela zásadním způsobem. Není rozhodné, zda se rozhodování děje ve sféře volného správního uvážení či nikoliv; rozhodnutí založené na diskreci správního orgánu se může dotknout právní sféry zcela stejně negativně, jako rozhodnutí, u nějž se diskrece neuplatňuje.
Stejně tak může být za- tíženo vadami nejen řízení předcházející vy- dání takového rozhodnutí, ale může se rov- něž přihodit, že i samo rozhodnutí založené na volné úvaze nemůže pro zásadní porušení práva obstát (např. pro porušení principu rovnosti, překročení mezí, zneužití atd.). To, zda je rozhodnutí založeno na volné úvaze či nikoliv, má význam z hlediska rozsa- hu přezkumu, a nikoliv z pohledu žalobní le- gitimace. Žalobní legitimace musí být dána i pro případy přezkumu rozhodnutí založe- ných na volném správním uvážení, neboť ji- nak by soud vůbec nemohl přezkoumat jeho použití ani z těch hledisek, které mu předepi- suje $ 78 odst. 1 věta druhá s.
ř. s. Proti tomu- to závěru nelze argumentovat ani tím, že v některých případech je správní uvážení ab- solutní, a nemá tedy meze, které by vůbec mohly být překročeny. Úvaha o tom, že udě- lení státního občanství je projevem „neome- zené“ státní suverenity a děje se ve sféře „absolutního“ správního uvážení, je v pod- mínkách materiálního právního státu přinej- menším velmi pochybná. Správní uvážení je v prvé řadě vždy limitováno principy vyplý- vajícími z ústavního pořádku České republi- ky; z nich lze vyvodit, že i tam, kde vydání roz- hodnutí závisí toliko na uvážení správního orgánu, je tento orgán omezen zákazem libo- vůle, příkazem rozhodovat v obdobných vě- cech obdobně a ve stejných věcech stejně (různost rozhodování ve stejných či obdob- ných věcech může být právě projevem ústavně reprobované libovůle), tj. principem rovnos- ti, zákazem diskriminace, příkazem zachová- vat lidskou důstojnost, jakož i povinností vý- slovně uvést, jaká kritéria v rámci své úvahy použil, jaké důkazní prostředky si opatřil, ja- ké důkazy provedl a jak je hodnotil, a k jakým skutkovým a právním závěrům dospěl.
V této souvislosti je namístě poukázat i na doporu- čení Výboru ministrů Rady Evropy č. (80) 2, ze dne 20. 6. 2007 týkající se výkonu správní- ho uvážení správními orgány, které upravuje řadu požadavků na výkon správního uvážení (zákaz sledovat jiný účel než ten, pro který byla diskreční pravomoc stanovena, objektiv- nost a nestrannost; rovnost a zákaz diskrimi- nace; proporcionalita mezi negativními do- pady rozhodnutí na práva, svobody a zájmy osoby a sledovaným účelem), jakož i požada- vek na přezkum zákonnosti správního uváže- ní soudem nebo jiným nezávislým orgánem.
Každé správní uvážení - i to, jež se (pou- ze) na úrovni obyčejného zákona jeví jako ne- omezené či absolutní - tedy má své meze. I u něj proto správní soud zkoumá nejen to, zda jej správní orgán nezneužil, ale i to, zda je- ho meze nepřekročil (opětovně se přitom zdůrazňuje, že neomezené správní uvážení v moderním právním státě neexistuje; věc nelze konstruovat ani tak, že je neomezené pouze na úrovni obyčejného zákona, neboť nelze od sebe uměle odtrhovat jednoduché právo od práva ústavního; ústava již dávno 237 2002 není pouhým monologem ústavodárce).
Správní soud samozřejmě nepřezkoumává pouze zneužití správního uvážení či překro- čení jeho mezí ve smyslu $ 78 odst. 1 s. ř. s., nýbrž i to, zda řízení předcházející vydání na- padenému rozhodnutí proběhlo v souladu se zákonem, tj. zda v něm byla respektována všechna procesní práva žalobce. Závěry Nejvyššího správního soudu uve- dené shora (které shledal i Ústavní soud ve svém usnesení sp. zn. IV. ÚS 2323/07 ústav- ně konformní) je možno použít i na nyní pro- jednávanou věc týkající se žádosti o prominu- ti penále na veřejném zdravotním pojištění.
Dopad na postavení žalobce, pokud by jeho žádosti o odstranění tvrdosti bylo vyhověno, je v daném případě zcela zřejmý, znamenal by totiž zánik žalobcovy povinnosti zaplatit předmětné penále. Proto ve světle shora uve- dených úvah nemůže být takové rozhodnutí ze soudního přezkumu vyloučeno. Městský soud v Praze proto přistoupil k věcnému přezkumu žalobou napadeného rozhodnutí, jakož i řízení, které jeho vydání předcházelo, a dospěl k závěru, že žaloba je důvodná. Podle $ 53a odst. 5 zákona o veřejném zdravotním pojištění se na řízení o prominutí pokuty, přirážky k pojistnému nebo penále nevztahují obecné předpisy o správním řízení.
Při aplikaci tohoto ustanovení je však nut- no zohlednit $ 180 odst. 1 správního řádu Czákon č. 500/2004 Sb., účinný od 1. 1. 2006). Podle tohoto ustanovení tam, kde se podle dosavadních právních předpisů postupuje ve správním řízení tak, že správní orgány vydá- vají rozhodnutí, aniž tyto předpisy řízení v ce- lém rozsahu upravují, postupují v otázkách, jejichž řešení je nezbytné, podle tohoto záko- na včetně části druhé. K tomu zdejší soud poznamenává, že Ústavní soud ve svém nálezu Pl. ÚS 21/04** ze dne 26.
4. 2005 dovodil neústavnost tako- vých ustanovení zákona, která vylučují použi- tí obecných procesních předpisů, aniž by zá- © | Publikováno pod č. 11/2007 Sb. ÚS. *9 Publikován pod č. 240/2005 Sb. 238 roveň byla stanovena komplexním způsobem úprava jiná. Ustanovením $ 180 odst. 1 správ- ního řádu proto byla protiústavnost takových ustanovení odstraněna. Rozhodování o odstranění tvrdosti podle zákona o veřejném zdravotním pojištění představuje právě takový případ, jaký má na mysli $ 180 odst. 1 správního řádu.
Zákon o veřejném zdravotním pojištění sice stanoví, že na řízení o prominutí penále se nevztahují obecné předpisy o správním řízení, avšak upravuje postup pro toto řízení pouze tím, že stanoví, že toto rozhodnutí je rozhodnutím konečným. Vzhledem k tomu je nutno na toto řízení v otázkách, jejichž řešení je nezbytné, podle $ 180 odst. 1 správního řádu aplikovat zákon č. 500/2004 Sb. Pro projednávanou věc to zejména znamená, že rozhodnutí 0 žádosti o odstranění tvrdosti musí obsahovat odůvod- nění ve smyslu $ 68 odst. 3 správního řádu.
Jak vyplývá z vyjádření žalovaného, hlav- ním důvodem pro zamítnutí žádosti byla sku- tečnost, že ke dni rozhodnutí neuhradil ža- lobce dlužné pojistné. Z textu podané žaloby ovšem vyplývá, že tohoto důvodu si žalobce nebyl dostatečně vědom, neboť proti němu nikterak nebrojil. Na tom je možno demon- strovat porušení žalobcových procesních práv - neboť právě v důsledku toho, že ne- znal důvody rozhodnutí žalovaného, byla mu proti tomuto rozhodnutí podstatným způso- bem ztížena obrana.
Odůvodnění rozhodnutí je nutné konečně i vzhledem k možnosti následného soudního přezkumu takového rozhodnutí. Aby mohl soud rozhodnutí přezkoumat z hledisek zmíně- ných shora a ověřit, zda přezkoumávané roz- hodnutí není projevem libovůle správního or- gánu, musí v prvé řadě obsahovat odůvodnění, neboť pouze z odůvodnění může soud seznat důvody a úvahy správního orgánu, které ho ved- ly k závěru uvedenému ve výroku rozhodnutí. V daném případě však žalobou napadené- ho rozhodnutí neobsahuje žádné odůvodně- ní a důvody, které žalovaného vedly k zamít- nutí žádosti, specifikoval stručně až ve vyjá- dření k podané žalobě.
Soud musí nadto konstatovat, že žalobce ve své žádosti o prominutí penále nijak ne- specifikoval výši tohoto penále, žádal však o „prominutí celkového penále“. Z vyúčtová- ní ze dne 30. 11. 2005 přitom vyplývá, že ke dni tohoto vyúčtování činil dluh na penále vyměřené dříve vydaným platebním výmě- rem ještě dalších 204 320,52 Kč. Předmět žá- dosti o prominutí penále však nebyl přes tuto nejasnost ze strany žalovaného nijak upřes- ňován. Z napadeného rozhodnutí tak není zcela zřejmé, zda žalovaný skutečně rozhodo- val o tom, co bylo předmětem žádosti žalobce ze dne 27.
1. 2006. 2003 Řízení před soudem: ochrana před nezákonným zásahem Služební poměr: nahlížení do osobního spisu k $ 82 soudního řádu správního k $ 202 odst. 4 zákona č. 361/2003 Sb., o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sbo- rů (v textu jen „zákon o služebním poměru“) : Pokud celní ředitelství neumožní bývalému příslušníkovi bezpečnostního sboru nahlédnout do jeho osobního spisu dle $ 202 odst. 4 zákona č. 361/2003 Sb., o slu- žebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů, s odůvodněním, že služební po- měr skončil, jedná se o nezákonný zásah ve smyslu $ 82 s.
ř. s.
Ing. Miloš L. proti Všeobecné zdravotní pojišťovně ČR o pojistné na veřejné zdravotní pojištění.