V řízení o vydání souhlasu k provozování zařízení ke sběru, výkupu a využívání odpadů a souhlasu s provozním řádem takového zařízení dle $ 14 odst. 1 zákona č. 185/2001 Sb., o odpadech, mohou mít za splnění podmínek 6 27 odst. 2 správního řádu z roku 2004 postavení účastníků řízení i vlastníci sousedních pozemků.
C.) Podle $ 82 zákona o odpadech platí, že, nestanoví-li tento zákon jinak, vztahuje se na řízení podle tohoto zákona správní řád. Zá- kon o odpadech nestanoví specielně oproti správnímu řádu okruh účastníků řízení pro řízení dle $ 14 odst. 1 zákona o odpadech. Podle $ 27 odst. 2 správního řádu účastní- ky řízení jsou též (tedy kromě účastníků vy- SBÍRKA ROZHODNUTÍ NS$ 1/2010 mezených v $ 27 odst. 1) další dotčené osoby, pokud mohou být rozhodnutím přímo dotče- ny ve svých právech nebo povinnostech.
Po- dle $ 28 odst. 1 správního řádu je v pochyb- nostech považován za účastníka řízení každý, kdo tvrdí, že je účastníkem, dokud není pro- kázán opak. Soud proto zdůrazňuje, že pro posouzení účastenství v řízení není podstatné, zda roz- hodnutím krajského úřadu do práv a právem chráněných zájmů odvolatelů skutečně bylo zasaženo, ale je podstatné, zda zasaženo být mohlo. Z tohoto důvodu nevyhověl návrhům odvolatelů na doplnění dokazování v tomto řízení, neboť těmito důkazními prostředky mělo být prokázáno to, že k zásahu do jejich vlastnických práv již došlo.
Žalovaný odůvodnil závěr, že žalobcům postavení účastníků v daném řízení nepříslu- šelo jednak tím, že podle jeho názoru nebyli (ani nemohli být) přímo zasažení ve svých právech (s tím, že ani nekonkretizovali tako- vé právo), a jednak tím, že vlastníci soused- ních pozemků nemohou být účastníky řízení o vydání povolení dle $ 14 odst. 1 zákona o odpadech s poukazem na to, že svá práva vyplývající z vlastnických práv k sousedním pozemkům a stavbám na nich mohli hájit v územním a stavebním řízení.
Soud tento závěr žalovaného nesdílí. Pro posouzení otázky možného okruhu účastníků řízení ve věci vydání souhlasu dle $ 14 odst. 1 zákona o odpadech je nutno vy- cházet především z předmětu, o němž se ve- de řízení, jehož výsledkem je samostatné roz- hodnutí, jímž se dává souhlas k provozování zařízení a souhlas s provozním řádem tohoto zařízení, oproti předmětu jiných řízení a dále z provázanosti tohoto řízení s řízením vede- ným podle dalších právních předpisů, zejmé- na v daném případě se stavebním zákonem (tj. stavebním zákonem z roku 1976, ve znění účinném do 31.
12. 2006, resp. stavebním zá- konem z roku 2006, účinném od 1. 1. 2007). Podle $ 14 odst. 1 a 4 zákona o odpadech v původním znění (od 1. 1. 2002) „zařízení k využívání, odstraňování, sběru nebo výku- Du odpadů lze provozovat pouze na základě 25 1968 L —Lvv——yvLŤ—YLYL L —ŤťŤ—„ŽŤČ Pri ————— rozhodnutí orgánu kraje, vydaného v přene- sené působnosti, kterým je udělen souhlas k provozování tohoto zařízení a s jeho pro- vozním řádem (dále jen souhlas k provozo- vání zařízení“). V řízení předcházejícím vy- dání tohoto rozhodnutí musí orgán kraje posoudit všechna zařízení, která s těmito činnostmi souvisejí.“ Kolaudační rozhodnu- tí, vydané podle zvláštního právního předpi- su (tehdy zákona č. 50/1976 Sb.) pro stavby určené k využívání, odstraňování, sběru nebo výkupu odpadů nelze vydat bez rozhodnutí, kterým byl udělen souhlas k provozování za- řízení podle odstavce 1.
(K tomu lze obecně připomenout, že regulace nakládání s odpady podle předchozího zákona č. 125/1997 Sb., o odpadech, měla jiný rámec stran vydávání souhlasů pro zařízení k nakládání s odpady, kategorizace odpadů a pod., nicméně pře- chodné ustanovení zákona č. 185/2001 Sb., odpadech a o změně některých dalších záko- nů, v $ 83 odst. 3 a 4 stanovilo přechodnou dobu jednoho roku, do kdy bylo lze provozo- vat zařízení, k nimž nebyl nutný souhlas, či provádět vymezené činnosti dále bez souhla- su, resp. do kdy podle nové právní úpravy předepsaný souhlas musí osoby nakládající s odpády získat.) Následné novely $ 14 odst. 1 a 4 zákona č. 185/2001 Sb., odpadech a o změně někte- rých dalších zákonů, pak nezměnily nic na tom, že zařízení vymezeného typu lze provo- zovat jen na základě krajským úřadem uděle- ného souhlasu k provozování takového zaří- zení a s jeho provozním řádem a že musí být v tomto řízení posouzena všechna zařízení, která s těmito činnostmi souvisí, přičemž pla- tí nadále, že kolaudační souhlas, vydaný po- dle zvláštního předpisu (stavebního zákona) pro stavby určené k využívání, odstraňování, sběru nebo výkupu odpadů nelze vydat bez rozhodnutí, kterým byl udělen souhlas k pro- vozování zařízení podle odst.
1. Lze tak dovodit, že řízení o rozhodnutí, jímž je dán (nebo nedán) souhlas k provozo- vání zařízení a s provozním řádem tohoto za- řízení, má samostatný předmět řízení a je sa- mostatným řízením; předmět tohoto řízení je odvislý od veřejného zájmu, resp. okruhu 26 chráněného zájmu zákonem o odpadech, stručně řečeno tedy regulace nakládání s od- pady, kdy rozhodnutí dle $ 14 odst. 1 zákona o odpadech je předpokladem pro legální pro- vozování takto vymezené podnikatelské čin- nosti a současně závazným (ale samostatným) aktem, jehož kladný závěr je předpokladem pro případný navazující zákonem stanovený postup podle stavebního úřadu (je-li zařízení stavbou ve smyslu stavebněprávních předpi- sů, která podléhá kolaudačnímu souhlasu).
Stavební úřad v (zákonem obecně předpoklá- daném) navazujícím kolaudačním řízení je vázán tímto rozhodnutím a nesmí kolaudační souhlas bez tohoto kladného rozhodnutí vy- dat. Jde o řetězení samostatných správních aktů vydaných v samostatných řízeních s roz- dílným předmětem řízení. Nelze proto uznat důvodným závěr žalovaného, že odvolatelům nepřísluší právo být účastníkem tohoto říze- ní a že z titulu vlastnických práv k sousedním pozemkům nebo stavbám na nich jsou účast- níky řízení o umístění stavby či stavebního ří- zení, kde na obranu těchto práv mají prostor.
Nelze odhlédnout od toho, že vlastníci nemo- vitostí sousedících mohou mít a mohou uplat- ňovat, a to v závislosti právě na předmětu to- ho kterého řízení, odlišné námitky (např. proti vlastnímu umístění takového zařízení, s předpokládaným provozem a jeho vlivem na okolí v územním řízení, proti stavebně technickému řešení stavby, včetně jejího pro- vozního zařízení ve stavebním řízení, jednak proti samotnému rozsahu a jednak způsobu provozu a jeho vlivu na okolí, který je apro- bován zvláštním, zákonem předepsaným sou- hlasem s provozem zařízení a s provozním řá- dem příslušným odborným orgánem a který je mj. předpokladem pro kolaudaci zařízení).
Jestliže obecně je souhlas k provozování zaří- zení a s provozním řádem tohoto zařízení zá- vazným jak pro provozovatele, tak pro stavební úřad ($ 126 odst. 2 stavebního zákona z roku 1976, $ 122 odst. 1, popř. $ 127 stavebního zá- kona z roku 2006) při kolaudaci zařízení, pak již vlastnící sousedních nemovitostí, pakliže by jim účast v tomto řízení dle $ 14 odst. 1 zá- kona o odpadech nebyla přiznána, by neměli žádnou možnost vznést námitky proti tomu- to souhlasu či provoznímu řádu takového za- řízení (i kdyby šlo o zařízení jako stavbu).
Ža- lovaný sám poukázal na to, že předmětem ří- zení jsou technické otázky provozu zařízení z hlediska nakládání s odpady v tomto zaříze- ní; zařízením se rozumí ($ 4 písm. e) zákona o odpadech] technické zařízení, místo, stav- ba nebo část stavby, nemusí jít tedy nadto vždy o stavbu, a udělení souhlasu s provozem takového zařízení a s jeho provozním řádem tak nemusí předcházet územní řízení [mobil- ní technické zařízení, $ 1 odst. 1 písm. m) a $ 3 vyhlášky Ministerstva životního prostře- dí č. 383/2001 Sb., o podrobnostech nakládá- ní s odpady] nebo povolení stavby (nejde-li o stavbu) ani následovat kolaudační řízení.
Ohledně přímého dotčení v právech vlastníků sousedních pozemků provozem za- řízení či v důsledku souhlasu s jeho provoz- ním řádem nelze pak odhlédnout od toho, že rozhodnutí dle $ 14 odst. 1 zákona o odpa- dech v sobě zahrnuje právě i souhlas s pro- vozním řádem. Souhlas k provozu zařízení a s jeho provozním řádem (jak lze seznat např. i z náležitostí žádosti o tento souhlas dle $ 1 odst. 1 vyhlášky Ministerstva životního prostředí č. 383/2001 Sb., o podrobnostech nakládání s odpady) aprobuje konkrétní způ- sob technologického postupu nakládání s od- padem v zařízení, způsob jeho skladování a monitoring vlivů na životní prostředí a zdraví lidí (musí splňovat požadavky dle $ 4,5 a 7, resp. 8 cit. vyhlášky), návrh provoz- ního řádu zařízení je nezbytnou náležitostí žádosti o vydání souhlasu k provozování zaří- zení dle $ 14 odst. 1 zákona o odpadech.
Pro- vozní řád musí podle této vyhlášky obsahovat mj. opatření k omezení negativních vlivů za- řízení a opatření pro případ havárie. Je tedy zřejmé, že i prováděcí vyhláška k zákonu o odpadech počítá s tím, že v pro- vozním řádu budou řešeny i otázky vztahující se k ochraně okolí před negativními vlivy provozu zařízení na okolí, proto i např. $ 75 zákona o odpadech stanoví, že již v řízení ve- dených podle zákona o odpadech participují jako dotčené orgány státní správy orgány ochrany veřejného zdraví (vyjadřují se k pro- vozním řádům zařízení k využívání, odstraňo- vání, sběru a výkupu odpadů).
Z toho vyplý- vá, že v územním, stavebním, příp. též kolau- dačním řízení nejsou řešeny všechny otázky vztahující se k ochraně okolí před nepřízni- vými vlivy provozu zařízení, tj. i ve vztahu k sousedním pozemkům a stavbám na nich. Kdyby tomu bylo tak, jak uvádí žalovaný v odůvodnění napadeného rozhodnutí a ve vyjádření k žalobě, a v řízení o vydání souhla- su k provozu zařízení a s provozním řádem by byl pouze fixován stav založený rozhodnutími vydanými dle stavebního zákona, nebylo by vůbec zapotřebí schvalovat provozní řád to- hoto zařízení.
Provozním řádem totiž mohou být řešeny i otázky, jejichž řešení nemá místo v územním, potažmo stavebním řízení, např. pokud jde o způsob skladování odpadů, resp. jiných látek např. na volném prostranství. O tom svědčí i provozní řád schválený v da- ném případě rozhodnutím krajského úřadu, když je např. stanoveno, že na venkovních zpevněných plochách je uložen pouze odpad kategorie „O“. Je tedy zřejmé, že v tomto pří- padě se jedná o otázku, která nemohla být ře- šena stavebním úřadem, neboť se nejedná o stavbu, ale pouze o způsob užívání pozem- ku.
Pokud by provozní řád např. určil, že v blízkosti hranic s pozemkem odvolatelů bu- dou skladovány materiály nadměrně zapá- chající, jednalo by se o zcela zřejmý zásah do jejich vlastnických práv. Není přitom pod- statné, že provozní řád nic takového neobsa- huje, neboť postavení účastníků řízení se ne- odvíjí od výsledku tohoto řízení, ale od jeho předmětu; účelem institutu účastníků řízení je právě to, aby dotčené osoby měly příleži- tost svá práva účinným způsobem hájit, a to právě v řízení, jehož výsledkem je vydání zá- vazného souhlasu s určitou státem regulova- nou činností, na nějž při kladném výsledku navazují (podle typu zařízení) další, jinými zákony předepsané postupy.
Z provozního řádu dále např. vyplývají opatření směřující k tomu, aby byla omezena možnost obtěžování okolí hlukem z provozu zařízení (jednosměnný provoz, omezené liso- vání odpadů apod.). Dopad na práva odvola- telů, pokud by tato podmínka nebyla stano- vena vůbec, nebo by naopak byla stanovena ještě přísněji, je podle názoru soudu jedno- 27 1968 značně zřejmý. Jejich právo, vyplývající z vlastnictví sousedních nemovitostí, je prá- vem pokojně užívat tento majetek k účelu, k němuž je určen, do nějž pak nesmí být zasa- ženo nad míru stanovenou právními předpisy.
V daném konkrétním případě pak nelze odhlédnout od skutečnosti, že původní ze- mědělská usedlost, následně užívaná země- dělským družstvem mj. i jako stanice pohon- ných hmot (dle tvrzení provozovatele) byla poté, co nemovitosti provozovatel nabyl od restituentů, dle stavebního povolení z roku 1998 a následného kolaudačního rozhodnutí z roku 2001 zkolaudována jako sběrna kovo- vého odpadu, první souhlas dle $ 14 odst. 1 zákona o odpadech byl vydán 10. 4. 2003, s platností do 30. 6. 2006. Nový souhlas (roz- hodnutí ze dne 4.
7. 2006), jenž byl napaden odvoláním odvolatelů, aproboval další provo- zování zařízení na konkrétní dobu a změnu provozního řádu tohoto zařízení. Z ničeho se nepodává, ani žalovaný k takovému závěru nedospěl, že by tato změna současně vyžado- vala následně povolení změny užívání dle sta- vebního zákona ($ 85 stavebního zákona z ro- ku 1976, resp. $ 126 a stavebního zákona z roku 2006), tedy, že by bylo možno vůbec předpokládat možnost obrany proti navrho- vané změně provozního řádu v jiném řízení.
Bez ohledu na to, zda uvedený postup staveb- ního úřadu musí nebo nemusí při dalším po- volení provozu stávajícího zařízení a při změ- ně provozního řádu následovat, je podle názoru soudu nutné připustit účast dotče- ných osob (které tvrdí dotčení v právech) již v řízení dle $ 14 odst. 1 zákona o odpadech, a to právě s ohledem na rozdílný předmět da- ných řízení a předvídatelnost práva nejen pro adresáta právní regulace, ale i osob, které mohou být rozhodnutím ve svých právech dotčeni. Pozitivní souhlas pro provozovatele s pro- vozem zařízení a s provozním řádem může znamenat negativní dopad do práv jiných osob, zejména vlastníků sousedních nemovi- tostí.
Přímé dotčení ve vlastnických právech k pozemkům a stavbám nelze zúžit jen na » Publikováno pod č. 1764/2009 Sb. NSS. 28 „změnu majetkového či jiného statutu odvo- latele“ (jak jen obecně uvádí žalovaný), ima- nentní náplní tohoto práva je jeho realizace, tedy majetek užívat a nebýt rušen nepřípust- nými zásahy. Ochrana před takovými zásahy je zajištěna právě tím, že k určitým činnostem je vyžadován souhlas příslušného odborného orgánu a vydání souhlasu předchází správní řízení, v jehož rámci je dán prostor všem, kte- ří by mohli být dotčeni na svých právech, k obraně svých práv.
Pro úplnost, byť nejde o naprosto identický případ, soud odkazuje na usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu čj. 8 As 47/2005-86.» Skutečnost, že následnou novelou zákona o odpadech bylo v $ 14 odst. 6 přiznáno po- stavení účastníka obci, na jejímž území má být zařízení provozováno, znamená, že ve smyslu $ 27 odst. 3 správního řádu zákon o odpadech konstituoval obci postavení účastníka nad rámec vymezení účastníků dle $ 27 odst. 1 a 2 správního řádu; tato změna však nevylučuje, že postavení účastníka říze- ní je nutno přiznat i osobám jiným, které tvr- dí dotčení ve svých právech ve smyslu $ 27 odst. 2 správního řádu, nelze ji vykládat tak, že tímto vymezením byl stanoven okruh účastníků speciálně oproti správnímu řádu, a tedy zúžen na žadatele a obec.
Obci je po- stavení účastníka přiznáno zvláštním předpi- sem zpravidla vždy v řízení, kdy v něm vyda- né rozhodnutí se může dotknout aktivit její samosprávy, územního plánování apod. tzn. i tam, kde se obec svého účastenství nemůže dovolávat z titulu vlastnických práv k pozem- kům a stavbám [např. $ 85 odst. 1 písm. b) stavebního zákona z roku 2006; $ 28 odst. 2 zákona č. 44/1988 Sb., o ochraně a využití ne- rostného bohatství (horní zákon), $ 18 odst. 1 zákona č. 61/1988 Sb., o hornické činnosti, výbušninách a o státní báňské správě, atp.l.
Pro úplnost lze pro srovnání dodat, že na rozdíl od zákona o odpadech, speciální úpravu okru- hu účastníků řízení, a to jednoznačnou a výslo- vnou formulací stanoví zákon č. 18/1997 Sb., o mírovém využívání jaderné energie a ioni- zujícího záření (atomový zákon) a o změně a doplnění některých zákonů, v $ 14 odst. 1; výslovné zúžení okruhu účastníků řízení ve- dených podle tohoto zákona na žadatele je podle názoru tohoto soudu výjimkou, jejíž le- gitimitu lze z ústavněprávních hledisek dovo- dit.
Takové důvody však nelze shledat v pří- padě řízení týkajících se obecného nakládání s odpady. Ze všech uvedených důvodů soud proto dospěl k závěru, že vydáním rozhodnutí kraj- ského úřadu mohli být odvolatelé ve svých právech přímo dotčeni, a proto jim náleželo postavení účastníků řízení. Pokud tedy žalo- vaný za této situace jejich odvolání zamítl jako nepřípustné, jedná se o rozhodnutí nezákonné. Spolkové právo: kritéria přípustnosti zásahu do sdružovacího práva; rozpuštění občanského sdružení k čl.
17 a 20 Listiny základních práv a svobod kčl. 10 a 11 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod [(č. 209/1992 Sb.) v textu též „Úmluva“] k $ 4 písm. a) a $ 12 odst. 3 zákona č. 83/1990 Sb., o sdružování občanů (v textu též „zákon o sdružování“) L Při posuzování zásahu do práva svobodně se sdružovat je nutno zhodnotit, zda jsou splněna tři základní kritéria, a to, zda má oporu v zákoně, sleduje legitimní zá- jem a je v demokratické společnosti nezbytný [čl. 20 odst. 3 Listiny základních práv a svobod a čl.
11 odst. 2 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (č. 209/1992 Sb.)].
II. Kritérium nezbytnosti je splněno pouze v případě, že zásah do práva svobod- ně se sdružovat odpovídá naléhavé společenské potřebě a je přiměřený sledovaným legitimním zájmům.
III. Právo svobodně se sdružovat garantuje ochranu názorů a svobodu je vyjad- řovat. I pouhé hlásání určitých myšlenek a propagace idejí sice může být dostateč- ným důvodem pro zásah do práva svobodně se sdružovat, ale v takových případech je třeba důsledně trvat na náležitém odůvodnění nezbytnosti takového zásahu. Pro- ti extrémním názorům a sdružením založeným k jejich šíření může správní orgán zasáhnout až tehdy, vznikne-li nikoli jen hypotetické nebezpečí, že uvedené extrém- ní názory či jejich důsledky mohou začít být skutečně prosazovány a realizovány.
Nejvyšší státní zástupkyně proti Ministerstvu životního prostředí, za účasti a) Jana P., b) Libuše P. a c) společnosti s ručením omezeným Fe MARKET, o účastenství v řízení o vydání povolení k provozování zařízení ke sběru, výkupu a využívání odpadů.