K prokázání oprávnění zástupce zastupovat ve správním řízení obec postačí plná moc, která je podepsaná starostou obce, jak stanoví § 33 odst. 1 správního řádu. Pro správní řízení přitom není významné, zda tento úkon byl schválen příslušným orgánem obce, neboť se nejedná o hmotněprávní úkon (jednání), který by byl pro absenci předchozího souhlasu příslušného orgánu obce stižen soukromoprávní sankcí jeho neplatnosti.
[15] Spornou otázkou, kterou žalobce učinil předmětem soudního přezkumu, bylo to, zda mohlo být odvolání proti rozhodnutí žalovaného, které podal jeho jménem jeho právní zástupce na základě procesní plné moci, již podepsala starostka města, jako nepřípustné zamítnuto, neboť k výzvě žalovaného nedoložil, že rada města rozhodla o uzavření příkazní smlouvy nebo smlouvy o zastupování s advokátem, nebo že svěřila uzavírání takových smluv starostce města. V tomto ohledu považuje soud za stěžejní skutečnost, že žalovaný ani stavebník, který v tomto soudním řízení vystupuje jako osoba zúčastněná na řízení, nezpochybnili rozsah zmocnění a pravost plné moci udělené starostkou města pro účely odvolacího řízení advokátovi JUDr. Tomáši Těmínovi, Ph.D. Jediná okolnost, na které žalovaný založil pochybnosti o tom, zda v odvolacím řízení vzniklo zastoupení žalobce, spočívala v tom, že si starostka města nevyžádala souhlas rady města s uzavřením příkazní smlouvy nebo smlouvy o zastupování s právním zástupcem.
[16] Podle § 30 odst. 4 správního řádu za územní samosprávný celek činí úkony ten, kdo je podle zvláštního zákona oprávněn územní samosprávný celek navenek zastupovat, jeho zaměstnanec nebo člen zastupitelstva, který byl touto osobou pověřen.
[17] Dle § 33 odst. 1 správního řádu účastník si může zvolit zmocněnce. Zmocnění k zastoupení se prokazuje písemnou plnou mocí. Plnou moc lze udělit i ústně do protokolu. V téže věci může mít účastník současně pouze jednoho zmocněnce.
[18] Dle § 34 odst. 1 téhož zákona zástupce podle § 32 a 33 v řízení vystupuje jménem zastoupeného. Z úkonů zástupce vznikají práva a povinnosti přímo zastoupenému.
[19] Dle § 21b odst. 1 o. s. ř. za obec a za vyšší územně samosprávný celek jedná ten, kdo je podle zvláštního zákona oprávněn je zastupovat navenek, nebo jejich zaměstnanec, který tím byl touto osobou pověřen.
[20] Podle § 103 odst. 1 zákona o obcích starosta zastupuje obec navenek.
[21] Plná moc (nebo také průkaz plné moci) je jednostranným prohlášením zmocnitele (účastníka správního řízení) především o rozsahu zmocnění a osobě, která byla zmocněna, a dokládá, že se účastník správního řízení dohodl na svém zastoupení s jinou osobou (zmocněncem) a že mezi zmocněncem a zmocnitelem byla o tomto zastoupení uzavřena smlouva (ať již ústní či písemná). Ta má soukromoprávní povahu, typicky se jedná o smlouvu příkazní.
[22] Obsahem průkazu plné moci musí být konkrétní rozsah zmocnění (srov. § 33 odst. 2 správního řádu), uvedení osoby, která je k zastupování účastníka zmocněna, podpis zmocnitele a je také třeba, aby plná moc obsahovala datum, není-li její časové omezení vyjádřeno ve vlastním textu. Veškeré tyto náležitosti také plná moc udělená dne 7. 3. 2017 žalobcem jeho právnímu zástupci obsahuje. Výslovně je v ní uvedeno, že žalobce zmocňuje JUDr. Tomáše Těmína, Ph.D., „k podání odvolání proti rozhodnutí Městského úřadu Žatec, Stavební a vyvlastňovací úřad, životní prostředí, ze dne 20. 1. 2016, č. j. MUZA 1858/2017, sp. zn. MUZAS/22533/2015/SU/Syr, k zastupování v odvolacím řízení, jakož i ke všem souvisejícím právním jednáním“. Jedná se tedy o řádnou plnou moc, s jejímž předložením správní řád spojuje příslušné účinky (srov. zejména § 34 správního řádu).
[23] Z § 30 odst. 4 správního řádu dále plyne, že úkony ve správním řízení za územní samosprávný celek, jímž je dle čl. 99 Ústavy České republiky rovněž obec, činí starosta, který dle § 103 odst. 1 zastupuje obec navenek. Starosta obce je tedy oprávněn ve správním řízení činit úkony ve věcech, které se týkají obce. Pro správní řízení přitom není významné, zda tento úkon byl schválen příslušným orgánem obce (zde radou města), neboť se nejedná o hmotněprávní úkon (jednání), který by byl pro absenci předchozího souhlasu rady města stižen soukromoprávní sankcí jeho neplatnosti. Jelikož správní řád nevylučuje (srov. § 30 a § 33), že se obec ve správním řízení může nechat zastoupit zástupcem z řad advokátů, může starosta jménem obce udělit procesní plnou moc advokátu. K prokázání oprávnění právního zástupce zastupovat ve správním řízení obec pak postačí plná moc, která je podepsaná starostou obce, jak stanoví § 33 odst. 1 správního řádu. Pokud správní orgán požaduje doložení dalších skutečností (v této věci souhlas rady města), jedná nad rámec zákona.
[24] Na podporu výše uvedeného soud odkazuje na přiléhavé a výstižné závěry Nejvyššího soudu vyjádřené v jeho rozhodnutí ze dne 22. 12. 2010, sp. zn. 25 Cdo 2158/2009, s nimiž se zdejší soud ztotožňuje a které jsou plně použitelné i v této věci, neboť jak žaloba, tak i odvolání podané ve správním řízení jsou procesními úkony, pro které platí obsahově shodná zákonná úprava (srov. § 30 odst. 4 správního řádu a § 21b o. s. ř.). V tomto rozhodnutí, na které ve svých podáních poukazoval též žalobce, Nejvyšší soud uvedl: „Rozhodnutí odvolacího soudu spočívá na závěru, že žaloba byla podána jménem města advokátkou na základě plné moci udělené starostou bez schválení příslušným orgánem obce, což způsobuje absolutní neplatnost tohoto právního úkonu a znamená neodstranitelný nedostatek jedné z podmínek řízení, jež bylo takovou žalobou zahájeno. Odvolací soud při svém rozhodnutí poukázal na rozhodnutí Nejvyššího soudu sp. zn. 21 Cdo 224/2002 a dále na nálezy Ústavního soudu sp. zn. IV. ÚS 576/2000 a III. ÚS 721/2000, jež se zabývají oprávněním starosty obce k hmotněprávním úkonům bez předchozího rozhodnutí obecního zastupitelstva, případně rady obce (výpověď z nájmu bytu, avalace směnky, smlouvy o půjčce). Podání žaloby však není hmotněprávním úkonem, k němuž by bylo třeba předchozího souhlasného rozhodnutí orgánů obce. Žaloba je procesním úkonem, jímž se právo na soudní ochranu promítá do oblasti práva procesního a uskutečňuje ochranu konkrétnímu hmotněprávnímu nároku (srov. např. Steiner, V. Základní otázky práva občanskoprávního, Praha 1981, str. 168). Rozhodnutí o podání žaloby – uplatnění nároku obce na náhradu škody – nepatří do rozhodovací pravomoci obecní rady dle § 45 písm. p) zákona č. 367/1990 Sb. (odkazuje se na starý zákon o obcích, ale uvedené platí obdobně i dle stávající úpravy v zákoně č. 128/2000 Sb., o obcích – pozn. aut.) a nejedná se o právní úkon, který by ve smyslu ochrany principu územní samosprávy ohrožoval majetek obce (srov. obdobně rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 10. 10. 2009, sp. zn. 28 Cdo 2075/2009, popř. nález Ústavního soudu ze dne 10. července 2001, sp. zn. III. ÚS 721/2000). Na rozdíl od rozhodnutí Nejvyššího soudu sp. zn. 21 Cdo 224/2002, na něž odvolací soud poukázal, v daném případě nešlo o hmotněprávní úkon (jakým je např. výpověď z nájmu) obsažený v žalobě, nýbrž o podání žaloby na náhradu škody, tedy o úkon procesní, k němuž není potřeba rozhodnutí orgánů obce, a nejde ani o žádný jiný z případů, kdy je rozhodování svěřeno zákonem orgánům obce. Žaloba byla podána jménem obce a obec zastoupená starostou má právo podat žalobu. Starosta obce je oprávněn k zastupování obce navenek, a tedy ve věcech, v nichž obec zastupuje, je oprávněn činit právní úkony, které se vztahují k zastupování obce jako právnické osoby v soudním řízení (§ 20 odst. 1 o. z., § 21b o. s. ř.). Občanský soudní řád umožňuje účastníku, tedy i obci jako právnické osobě, aby se dal v řízení zastupovat zástupcem, jehož si zvolí, včetně zástupcem z řad advokátů (§ 24, § 25 odst. 1 o. s. ř.). Ke zmocnění advokáta k podání žaloby jménem města byl tedy starosta oprávněn, a jestliže na základě plné moci podala advokátka žalobu, neučinila právní úkon hmotněprávní povahy. V postupu starosty, který udělil plnou moc k zastupování města v občanskoprávním řízení, proto nelze spatřovat pochybení, jež by znamenalo neplatnost plné moci, popř. podání žaloby bez právoplatného zmocnění (srov. též usnesení Nejvyššího soudu ze dne 29. 12. 1998, sp. zn. 2 Cdon 626/97), a tedy nedostatek podmínky řízení.“
[24] Na podporu výše uvedeného soud odkazuje na přiléhavé a výstižné závěry Nejvyššího soudu vyjádřené v jeho rozhodnutí ze dne 22. 12. 2010, sp. zn. 25 Cdo 2158/2009, s nimiž se zdejší soud ztotožňuje a které jsou plně použitelné i v této věci, neboť jak žaloba, tak i odvolání podané ve správním řízení jsou procesními úkony, pro které platí obsahově shodná zákonná úprava (srov. § 30 odst. 4 správního řádu a § 21b o. s. ř.). V tomto rozhodnutí, na které ve svých podáních poukazoval též žalobce, Nejvyšší soud uvedl: „Rozhodnutí odvolacího soudu spočívá na závěru, že žaloba byla podána jménem města advokátkou na základě plné moci udělené starostou bez schválení příslušným orgánem obce, což způsobuje absolutní neplatnost tohoto právního úkonu a znamená neodstranitelný nedostatek jedné z podmínek řízení, jež bylo takovou žalobou zahájeno. Odvolací soud při svém rozhodnutí poukázal na rozhodnutí Nejvyššího soudu sp. zn. 21 Cdo 224/2002 a dále na nálezy Ústavního soudu sp. zn. IV. ÚS 576/2000 a III. ÚS 721/2000, jež se zabývají oprávněním starosty obce k hmotněprávním úkonům bez předchozího rozhodnutí obecního zastupitelstva, případně rady obce (výpověď z nájmu bytu, avalace směnky, smlouvy o půjčce). Podání žaloby však není hmotněprávním úkonem, k němuž by bylo třeba předchozího souhlasného rozhodnutí orgánů obce. Žaloba je procesním úkonem, jímž se právo na soudní ochranu promítá do oblasti práva procesního a uskutečňuje ochranu konkrétnímu hmotněprávnímu nároku (srov. např. Steiner, V. Základní otázky práva občanskoprávního, Praha 1981, str. 168). Rozhodnutí o podání žaloby – uplatnění nároku obce na náhradu škody – nepatří do rozhodovací pravomoci obecní rady dle § 45 písm. p) zákona č. 367/1990 Sb. (odkazuje se na starý zákon o obcích, ale uvedené platí obdobně i dle stávající úpravy v zákoně č. 128/2000 Sb., o obcích – pozn. aut.) a nejedná se o právní úkon, který by ve smyslu ochrany principu územní samosprávy ohrožoval majetek obce (srov. obdobně rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 10. 10. 2009, sp. zn. 28 Cdo 2075/2009, popř. nález Ústavního soudu ze dne 10. července 2001, sp. zn. III. ÚS 721/2000). Na rozdíl od rozhodnutí Nejvyššího soudu sp. zn. 21 Cdo 224/2002, na něž odvolací soud poukázal, v daném případě nešlo o hmotněprávní úkon (jakým je např. výpověď z nájmu) obsažený v žalobě, nýbrž o podání žaloby na náhradu škody, tedy o úkon procesní, k němuž není potřeba rozhodnutí orgánů obce, a nejde ani o žádný jiný z případů, kdy je rozhodování svěřeno zákonem orgánům obce. Žaloba byla podána jménem obce a obec zastoupená starostou má právo podat žalobu. Starosta obce je oprávněn k zastupování obce navenek, a tedy ve věcech, v nichž obec zastupuje, je oprávněn činit právní úkony, které se vztahují k zastupování obce jako právnické osoby v soudním řízení (§ 20 odst. 1 o. z., § 21b o. s. ř.). Občanský soudní řád umožňuje účastníku, tedy i obci jako právnické osobě, aby se dal v řízení zastupovat zástupcem, jehož si zvolí, včetně zástupcem z řad advokátů (§ 24, § 25 odst. 1 o. s. ř.). Ke zmocnění advokáta k podání žaloby jménem města byl tedy starosta oprávněn, a jestliže na základě plné moci podala advokátka žalobu, neučinila právní úkon hmotněprávní povahy. V postupu starosty, který udělil plnou moc k zastupování města v občanskoprávním řízení, proto nelze spatřovat pochybení, jež by znamenalo neplatnost plné moci, popř. podání žaloby bez právoplatného zmocnění (srov. též usnesení Nejvyššího soudu ze dne 29. 12. 1998, sp. zn. 2 Cdon 626/97), a tedy nedostatek podmínky řízení.“
[25] Soud dále dodává, že v projednávané věci nelze vycházet z rozhodnutí Nejvyššího soudu, na která odkazoval ve svém rozhodnutí žalovaný, jakož i osoba zúčastněná na řízení ve svých podáních. Rozhodnutí Nejvyššího soudu ze dne 29. 9. 2003, sp. zn. 21 Cdo 224/2002, ze dne 20. 5. 2009, sp. zn. 30 Cdo 3049/2007, a ze dne 14. 6. 2006, sp. zn. 30 Cdo 3130/2005, www.nsoud.cz, se skutkově týkají plných mocí udělených k zastupování při hmotněprávních úkonech, nikoli při úkonech procesní povahy, a proto nelze závěry zmíněných rozhodnutí pro jejich skutkovou i právní odlišnost vztáhnout na projednávaný případ.
[26] Soud uzavírá, že procesní plná moc podepsaná starostkou města, jejíž obsah, rozsah či pravost nebyla zpochybněna, byla dostačující k prokázání toho, že právní zástupce zastupoval žalobce v odvolacím řízení a že byl oprávněn podat odvolání jeho jménem. Žalovaný proto nebyl v odvolacím řízení oprávněn po žalobci požadovat doložení toho, že rada města rozhodla o uzavření příkazní smlouvy nebo smlouvy o zastupování s advokátem, nebo že svěřila uzavírání takových smluv starostce města. Žalovaný tudíž pochybil, pokud odvolání podané zástupcem žalobce jako nepřípustné zamítl s odůvodněním, že nebylo prokázáno jeho oprávnění zastupovat žalobce.