V řízení o kárné odpovědnosti soudců, státních zástupců a soudních exekutorů není dána pravomoc rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ve smyslu § 17 odst. 1 s. ř. s.
[10] Rozšířený senát se nejprve musel zabývat otázkou, zda má pravomoc rozhodnout v předložené věci.
[11] Základ pravomoci rozšířeného senátu stanoví § 17 odst. 1 soudního řádu správního. Tento zákon upravuje a) pravomoc a příslušnost soudů jednajících a rozhodujících ve správním soudnictví a některé otázky organizace soudů a postavení soudců a b) postup soudů, účastníků řízení a dalších osob ve správním soudnictví (§ 1 s. ř. s.).
[12] Oproti tomu kárné senáty, ačkoliv organizačně součástí Nejvyššího správního soudu (§ 3 zákona o kárném řízení), jsou utvářeny, obsazovány a organizovány podle zákona o kárném řízení a podle něj také přednostně postupují. Tento zákon stanoví „příslušnost soudu pro řízení ve věcech soudců, státních zástupců a soudních exekutorů, složení senátů kárného soudu, postup kárného soudu a účastníků v řízení o kárné odpovědnosti“ (§ 1 zákona o kárném řízení). Ustanovení § 4 až § 7 stanoví počet osob zasedajících v kárných senátech, jejich profesní původ, proces výběru, funkční období a další související věci. Postup soudu v kárném řízení upravuje hlava III. citovaného zákona.
[13] Zákon o kárném řízení na některých místech odkazuje na konkrétní ustanovení jiných právních předpisů. Takto v § 10 výslovně odkazuje na úpravu soudního řádu správního týkající se vyloučení člena senátu z projednávání a rozhodování věci. Z toho lze dovodit, že tam, kde zákonodárce měl v úmyslu, aby se na kárné řízení aplikoval soudní řád správní, provedl odkaz na soudní řád správní výslovně. Nejedná se tak o univerzálně aplikovatelný zákon, podle kterého by měly kárné senáty postupovat nebo který by určoval, jak jsou kárné senáty organizované.
[14] Podle § 25 zákona o kárném řízení, „[n]estanoví-li tento zákon jinak nebo nevyplývá-li z povahy věci něco jiného, v kárném řízení se přiměřeně použijí ustanovení trestního řádu“. Předkládající senát argumentuje, že aplikace § 17 odst. 1 s. ř. s. na postup kárných senátů plyne právě „z povahy věci“ ve smyslu citovaného ustanovení. V obecném jazyku to, že něco plyne z povahy věci, znamená, že se jedná o něco samozřejmého, na první pohled zřejmého. V právu odkaz na povahu věci odkazuje na účel reálných společenských vztahů, které jsou právním předpisem regulovány (viz Melzer, F. Metodologie nalézání práva. 2. vydání. Praha: C. H. Beck, 2011, str. 186–190). Odkaz na povahu věci v § 25 zákona o kárném řízení tak odkazuje na realitu – na specifickou povahu kárného řízení, jako řízení disciplinárního, a to oproti řízení trestnímu – a z ní plynoucí pravidlo. „Povaha věci“ může vyloučit přiměřenou aplikaci trestního řádu, nikoliv však založit přiměřenou (tím méně „obdobnou“) aplikaci jiného právního předpisu. V tomto ohledu rozšířený senát nemá za to, že by z reálné povahy kárného řízení jakkoliv vyplývala pravomoc rozšířeného senátu. Pokud by uvedený odkaz měl mířit na normu plynoucí z právního předpisu, jak naznačuje předkládající senát, neodkazovalo by vykládané ustanovení na „povahu věci“, ale (ať již obecně či konkrétně) právě na právní předpis.
[15] Rozšířený senát se neztotožňuje ani s argumentem předkládajícího senátu o blízkosti kárné agendy k problematice správního soudnictví v oblasti služebních poměrů. Správní soudnictví je v českém právním prostředí tradičně vystavěno na principu posteriorního přezkumu rozhodnutí správních orgánů, nikoliv na vlastní pravomoci rozhodovat o právech a povinnostech dotčených osob, resp. jejich deliktní odpovědnosti.
[16] Ostatní argumenty předkládajícího senátu o potřebnosti, resp. neproblematičnosti sjednocovací pravomoci rozšířeného senátu v kárných věcech jsou povýtce právně politické a jako takové nemohou být důvodem k dovození pravomoci rozšířeného senátu cestou výkladu zákona, ale jedině k případné změně právní úpravy. Ta může směřovat jak k výslovnému zakotvení pravomoci rozšířeného senátu v kárných věcech, nebo k vytvoření jiného mechanismu sjednocování rozhodovací praxe kárných senátů.
[17] Rozšířený senát v tomto ohledu připomíná čl. 2 odst. 3 Ústavy a čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod, podle kterých státní moc lze uplatňovat jen v případech, v mezích a způsoby, které stanoví zákon. Doktrína z těchto ustanovení ústavního pořádku dovozuje, že orgány veřejné moci „musí bedlivě dodržovat svoje zákonem stanovené kompetence, které nesmí překračovat. Jsou oprávněny jednat pouze tehdy, kdy to zákon výslovně stanoví.“ (Šimíček, V. in Bahýľová, L., Filip, J., Molek, P., Podhrázký, M., Suchánek, R., Šimíček, V., Vyhnánek, L. Ústava České republiky, komentář. Praha: Linde, 2010, str. 56). „Jde o obecnou ústavněprávní zásadu, která se promítá do výhrady zákona ve všech případech, kdy jde o zřizování státních orgánů, stanovení jejich organizace a kompetence, jakož i procesněprávních pravidel způsobu jejich jednání, postupu.“ (Grospič, J. in Knapp, V. a kol. Tvorba práva a její současné problémy. Praha: Linde Praha, a. s., 1998, str. 99). „Hmotněprávní, kompetenční i procesní podmínky pro uplatňování státní (veřejné) moci lze upravit jen zákonem.“ (Mikule, V. in Sládeček, V., Mikule, V., Syllová, J. Ústava České republiky, komentář. 2. vydání. Praha: C. H. Beck, 2016, str. 24). Dovozování pravomoci rozšířeného senátu rozhodovat ve věcech kárné odpovědnosti soudců, státních zástupců a soudních exekutorů, třebas i na základě „povahy věci“, by bylo v rozporu s tímto ústavněprávním požadavkem na výslovné, zákonem upravené stanovení podmínek výkonu státní moci.
[18] O tom, že se s rozšířeným senátem jako s mechanismem sjednocování judikatury kárných senátů od počátku nepočítalo, svědčí i nález Ústavního soudu ze dne 29. 9. 2010, Pl. ÚS 33/09 (N 205/58 SbNU 827). V tomto řízení Nejvyšší správní soud navrhl Ústavnímu soudu zrušení zákona o kárném řízení ve znění novely č. 314/2008 Sb. (novely, která kárné soudnictví organizačně přenesla k Nejvyššímu správnímu soudu). Protiústavnost měla podle Nejvyššího správního soudu spočívat mimo jiné právě v tom, že jednoinstanční řízení neobsahuje mechanismus sjednocení judikatury (bod 12 citovaného nálezu). Ústavní soud tomuto argumentu nepřisvědčil, a to „s ohledem na fakt, že řízení se vede před jediným soudem s celostátní působností, je naopak riziko judikatorních rozkolů výrazně menší“ (bod 64). Otázce sjednocování právních názorů kárných senátů se věnovalo i odlišné stanovisko soudkyně Židlické, která naopak riziko nejednotného výkladu vnímala jako nikoliv „bez významu“, neboť „Ústavní soud by, s ohledem na své postavení orgánu ochrany ústavnosti, byl povolán korigovat toliko zcela extrémní vybočení z kautel spravedlivého procesu, což není pro účely sjednocení praxe dostačující“. Z argumentace majority Ústavního soudu, disentující soudkyně a koneckonců i Nejvyššího správního soudu jako navrhovatele je zřejmé, že s rozšířeným senátem jako sjednotitelem právních názorů kárných senátů nikdo nepočítal. Lze proto jen obtížně tvrdit, že zapojení rozšířeného senátu do činnosti kárných senátů plyne z povahy věci.
[19] Ostatně i samy kárné senáty zastávají názor o nedostatku pravomoci rozšířeného senátu, a to dlouhodobě a konstantně (srov. rozhodnutí ze dne 23. 3. 2012, čj. 11 Kseo 4/2009-111, body 41–43; ze dne 29. 10. 2012, čj. 14 Kse 4/2012-143, bod 48; ze dne 26. 5. 2014, čj. 14 Kse 4/2013-94; ze dne 26. 5. 2014, čj. 14 Kse 1/2014-55; a ze dne 21. 1. 2019, čj. 11 Kss 7/2018-207, body 44–46). Právní jistotu plynoucí z takovéto dosavadní jednotné rozhodovací praxe by bylo možné narušit pouze při existenci zvlášť závažných důvodů [viz např. nález Ústavního soudu ze dne 20. 9. 2006, sp. zn. II. ÚS 566/05 (N 170/42 SbNU 455)]. Rozšířený senát takovéto důvody pro změnu soudní praxe ohledně otázky jeho pravomoci rozhodovat ve věcech kárného řízení neshledává.
[20] Závěrem rozšířený senát dodává, že důsledkem jím zastávaného výkladu nutně není a nemá být nepředvídatelnost rozhodování kárných senátů, která by odporovala ústavněprávním východiskům právního státu, jak popisuje šestnáctý senát v postupovacím usnesení. Ústavní soud sice zdůraznil význam procedur pro změnu předchozích právních názorů, učinil tak ovšem ve vztahu k nejvyšším soudům, „jejichž funkcí je mimo jiné i sjednocování judikatury, tj. tam, kde přijaté právní závěry mají z povahy sjednocování obecnější dopad na výklad právních norem“. Zvláštní procesní postup, který zajišťuje účast širšího okruhu soudců, je podle Ústavního soudu stanoven právě „s ohledem na to, že změna judikatury takového soudního orgánu znamená mnohem citelnější zásah do principu právní jistoty a rovnosti před zákonem“ (viz výše již citovaný nález sp. zn. II. ÚS 566/05). Kárné senáty, oproti tomu, rozhodují jako soudy nalézací. Vhodná kombinace flexibility a stability právních názorů může být naplňována i pouze za pomoci druhého, obecně aplikovatelného materiálního požadavku pro změnu právních názorů, rovněž zdůrazněného Ústavním soudem. Právní jistota, předvídatelnost práva, ochrana oprávněné důvěry v právo a rovnost totiž vyžadují, aby kárné senáty jednou vyslovený právní názor následovaly i v jiných obdobných případech, resp. aby k jeho překonávání přistupovaly pouze z jasně vyjádřených racionálních důvodů, po zvážení zásahu do právní jistoty vyvěrající z dosavadního výkladu a s vědomím požadavku budoucí jednotnosti rozhodovací praxe [viz výše již citovaný nález sp. zn. II. ÚS 566/05 nebo nález ze dne 25. 1. 2005, sp. zn. III. ÚS 252/04 (N 16/36 SbNU 173)]. Absence procesního mechanismu tak není s požadavky ústavního pořádku nutně v rozporu.
[21] Rozšířený senát si je vědom slabin výše nastíněného způsobu sjednocování judikatury kárných senátů, a to zejména za situace již existující rozdílné rozhodovací praxe, jako je tomu v projednávané věci. Ani to však nemůže nic změnit na skutečnosti, že zákonná úprava neposkytuje dostatečnou oporu pro závěr o pravomoci rozšířeného senátu v kárných věcech. Je na zákonodárci, zda přistoupí ke změně právní úpravy, ať již cestou výslovného zakotvení pravomoci rozšířeného senátu v kárných věcech, nebo vytvořením jiného mechanismu sjednocování rozhodovací praxe kárných senátů.