207 474 474 Důsledky nesrozumitelnosti a nepředvídatelnosti právní úpravy k článku 1 odst. 1 Ústavy k článku 4 odst. 1 Listiny základních práv a svobod Pokud je osvobození od povinnosti platit místní poplatek za odpady upraveno v obecně závazné vyhlášce nesrozumitelně a nepředvídatelně, musí jít negativní následky této právní úpravy k tíži autora, a nikoliv adre- sáta právního předpisu.
207 474 474 Důsledky nesrozumitelnosti a nepředvídatelnosti právní úpravy k článku 1 odst. 1 Ústavy k článku 4 odst. 1 Listiny základních práv a svobod Pokud je osvobození od povinnosti platit místní poplatek za odpady upraveno v obecně závazné vyhlášce nesrozumitelně a nepředvídatelně, musí jít negativní následky této právní úpravy k tíži autora, a nikoliv adre- sáta právního předpisu.
Rozhodná je v dané věci právní otáz- ka správného výkladu článku 4 odst. 1 vyhlášky č. 12/01, o místním poplatku za provoz systému shromažďování, sběru, přepravy, třídění, využívání a odstraňová- ní komunálních odpadů ze dne 4. 12. 2001, již vydalo město Kutná Hora podle usta- novení $ 15 zákona ČNR č. 565/1990 Sb., o místních poplatcích, v tehdy platném znění. Právo obce vybírat místní popla- tek za provoz systému shromažďování, sběru, přepravy, třídění, využívání a od- straňování komunálních odpadů vyplý- vá především z ustanovení $ 1 písm. h) zákona o místních poplatcích a dále z $ 10b cit. zákona. Původní dikce článku 4 odst. 1 vy- hlášky, nadepsaného „Osvobození a úle- vy“, byla následující: „Místní poplatek za provoz systému shromažďování, sběru, přepravy, třídě- ní, využívání a odstraňování komunál- ního odpadu neplatí: 209 474 a) děti narozené v příslušném kalen- dářním roce, b) občané kteří dovrší 80-ti a více let v kalendářním roce, c) třetí a každé další z nezletilých a ne- zaopatřených dětí žijících s rodiči ve společné domácnosti, d) fyzické osoby při celoročním pobytu mimo svůj trvalý pobyt (např. domo- vy důchodců, vězení, ústavy sociální péče, v sanatoriích, v nemocnicích, v ústavech pro dlouhodobě ležící, v dětských domovech, v klášterech) po předložení potvrzení o tomto po- bytu, e) fyzická osoba, klerá se prokazatelně nezdržuje na území Kutné Hory déle než 1 vok (např. pobyty v zahraničí).“ Tato vyhláška nabyla účinnosti dne 1. 1.2002 a s účinností ke dni 27. 2. 2002 byla novelizována vyhláškou č. 4/2002, a to tak, že byl změněn původní článek 4 odst. 1 vyhlášky rozšířením demonstra- tivního výčtu obsaženého v písmeni d) a písmeno e) bylo změněno do násled- ného znění: „e) fyzická osoba, která se prokazatelně nezdržuje na území Kutné Hory déle než 1 rok z důvodu pobytu v zahraničí (studium, stáž, zaměstnání). Osvobození se nevztahuje na osoby žijí- cí v jiné obci ČR“ Právní otázka zde položená zní, zda větu o výjimce z osvobození pro osoby žijící v jiné obci ČR, obsaženou v závěru tohoto odstavce, lze vztáhnout i na oso- by spadající do personálního vymezení obsaženého v jeho písmeni d), tedy i na žalobkyni. Pro posouzení této otázky je rozhodné zvážení normativních dopa- dů novelizace provedené vyhláškou č. 4/2002. Z ní není podstatné rozšíření demonstrativního výčtu obsaženého v závorce písmene d), neboť rozšíření demonstrativního výčtu nemůže samo 210 o sobě měnit vymezení okruhu osob, na něž se ustanovení vztahuje, ale může být pouze vodítkem zviditelňujícím ně- které segmenty tohoto okruhu. Podstat- né jsou tedy pouze následky včlenění oné věty o výjimce z osvobození. Takto položená otázka umožňuje dvě odpovědi. Podle prvé z nich se tato výjim- ka vztahuje pouze na osoby vymezené přímo v písmeni e), tedy na fyzické osoby, které se prokazatelně nezdržují na území Kutné Hory déle než 1 rok z důvodu po- bytu v zahraničí (např. studium, stáž, za- městnání). Takový výklad by byl ovšem z důvodu přílišné kumulace podmínek absurdní a nemožný, neboť by se buď mo- hl vztahovat na osoby, jež mají trvalý po- byt v Kutné Hoře (což je podle článku 2 odst. 1 vyhlášky definiční znak pro celý článek 4 vyhlášky), momentálně jsou ovšem v zahraničí a zároveň žijí v jiné ob- ci v ČR, což se navzájem vylučuje, neboť osoba s trvalým pobytem v jedné obci ne- může žít zároveň v zahraničí a v jiné obci ČR; nebo by se vztahoval na osoby, které mají trvalý pobyt („žijí“) v jiné obci v ČR, ale momentálně se dlouhodobě zdržují v zahraničí. Množina takových osob by již na rozdíl od výše uvedené nebyla prázd- ná, nicméně její stanovení ve vyhlášce města Kutná Hora by nedávalo smysl, ne- boť by se týkalo osob, jež z hlediska sběru odpadků nemají s tímto městem žádnou souvislost. Místní normotvůrce by tak při- jetím takového pravidla vykročil za hrani- ce své osobní a místní působnosti. Navíc by takový výklad zaměňující trvalý pobyt v jiné obci (teoreticky vztáhnutelný na vlastníky rekreačních nemovitostí v Kut né Hoře trvale žijící v jiné obci) a „život“ v jiné obci způsobil nevratný výkladový chaos v celé vyhlášce. Druhou možnou odpovědí je, že se předmětná věta vztahuje ke všem pěti písmenům odst. 1, jež tvoří větu prvou, jak tvrdí stěžovatel. Tomuto výkladu však nenasvědčuje zejména systematika vy- hlášky, z níž je jasně patrno přiřazení ci- tované věty toliko do písmene ©) analy- zovaného | ustanovení. | Nenasvědčuje tomu ostatně ani fakt, že předmětnou vě- tu nelze vůbec logicky konzistentně vztáhnout nejen k písmenu e) (jak je do- vozeno výše), nýbrž ani k písmenům a) - c), neboť taková aplikace by vedla k proti- smyslnému závěru, že' osoby osvobozené v těchto třech písmenech (patrně ze so- ciálních důvodů) by byly osvobozeny, po- kud by měly na území Kutná Hora trvalý pobyt a zároveň se zde fakticky zdržovaly, pokud by ovšem začaly „žít v jiné obci ČR“, pak by již osvobozeny nebyly, pře- stože by reálně zatěžovaly odpadové hos- podářství města méně než osoby, které ve městě i fakticky žijí. Takový postup by byl zdůvodnitelný jedině jako jakási po- chybná sankce za opuštění města a nelze na ně interpretačně reflektovat. Je tak nutno shledat zřejmě jako jedi- ný možný výklad, že se předmětná věta může logicky vztahovat pouze k osobám obsaženým v písmeni d), kde pouze exis- tuje nenulová a výkladově přijatelná mno- Žina osob spadajících do úpravy obsaže- né v písmeni d) a zároveň do vymezení výjimky z osvobození. Za takovýmto vý- kladem se patrně skrývá úmysl normo- tvůrce osvobodit osoby, které nezatěžují odpadové hospodaření města Kutná Ho- ra (či pouze nanejvýš příležitostně), a zá- roveň z tohoto osvobození vyloučit ty osoby, u nichž fakt, že nepobývají v Kutné Hoře, není patrně dán sociálními důvody příkladmo uvedenými v závorce, nýbrž vlastním úmyslem ve městě nepobývat. DospěHi ovšem soud k závěru, že vyjí- mací věta se může z hlediska obsahu celé- ho článku vztahovat jedině k písmeni d), nevyplývá z toho, že na základě takto for- mulované výjimky lze osvobození reálně odepřít. Daná výjimka je totiž formulo- vána tak, že nutí některé osoby, které od- padové hospodářství města nezatěžují (resp. zatěžují stejně málo jako osoby uve- dené demonstrativně v závorce), aby pře- sto platily poplatky stejně, jako kdyby ve městě pobývaly, což je sice nelogické, ale možné na základě široké normotvorné diskrece obce zakotvené v $ 15 záko- na o místních poplatcích, ve znění účin- ném do novely tohoto zákona zákonem č. 320/2002 Sb., tedy do 31. 12. 2002. Zásadnější problém ovšem vyvolává umístění vyjímací věty až za písm. e). To- to umístění vskutku vyvolává u adresáta právní normy velmi silný a zcela legitim- ní dojem, že se tato věta patrně nevzta- huje k písmeni d), nýbrž výhradně k pís- meni e). Její umístění až za písmenem e) přitom nelze vysvětlit ani tím, že by se coby druhá věta odst. 1 měla vztahovat ke všem pěti písmenům tvořícím jeho větu prvou, jak tvrdí stěžovatel, neboť výše bylo vyloženo, že se z těchto pěti písmen může z povahy věci vztahovat výhradně k písmeni d), a její umístění až za písmeno €) je proto nutno označit za legislativně technickou chybu, k níž se ostatně stěžovatel sám přiznává. Nejvyšší správní soud v této souvislos- ti shledává zcela případným odkaz měst- ského soudu na uváděnou judikaturu Ústavního soudu ČR, který k interpretaci právních předpisů v právu veřejném ve svém nálezu II. ÚS 487/2000 uvedl: „Ně- lze se totiž ztotožnit s tím, aby negativní důsledky nedostatků v právní úpravě, ať už jde o absenci příslušných norem..., ne- bo jejich nesrozumitelnou formulací, po- kud jsou jími ze strany státu ukládány povinnosti občanům (jednotlivcům), nes- ly právě tyto subjekty.“ Jedním ze základ- 211 475 ních atributů kladených na právní před- pis v materiálně pojatém právním státě je jeho srozumitelnost a předvídatelnost ná- sledků. V případě podzákonných práv- ních předpisů je tento požadavek umoc- něn principy zakotvenými v čl. 4 odst. 1 Listiny základních práv a svobod, podle nichž mohou být povinnosti ukládány to- liko na základě zákona a v jeho mezích a jen při zachování základních práv a svo- bod. Pokud tedy Nejvyšší správní soud vy- chází z obecné základní premisy, že veřej- ná moc může činit pouze to, co jí právo výslovně dovoluje, a při konfrontaci toho- to požadavku s dikcí citované vyhlášky je zřejmé, že povinnost žalobkyně zaplatit místní poplatek (resp. vyloučení osvobo- zení od zaplacení tohoto poplatku) byla stanovena nesrozumitelně, neshledal ka- sační stížnost důvodnou. Přestože totiž s největší pravděpodobností lze s ohle- dem na povahu věci předmětnou větu, vylučující osvobození od poplatku, vztáh- nout toliko k čl. 4 písmeni d) vyhlášky, nelze od adresáta právní normy (tzn. od potenciálního plátce poplatku) spravedli- vě očekávat, že k tomuto interpretačnímu závěru s ohledem na legislativní úroveň sporného ustanovení sám dojde. Negativ- ní následky takto nesrozumitelného a ne- předvídatelného právního předpisu je proto z uvedených důvodů nutno přičíst samotnému normotvůrci, a nikoliv adre- sátovi právní normy. (ček)
Věra F. v Kutné Hoře proti Krajskému úřadu Středočeského kraje o místní po-
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek Městského soudu v Praze v rozsahu kasační stížnosti a v rámci uplatněných důvodů (§ 109 odst. 2, 3 s. ř. s.) a dospěl k závěru, že kasační stížnost není důvodná.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek Městského soudu v Praze v rozsahu kasační stížnosti a v rámci uplatněných důvodů (§ 109 odst. 2, 3 s. ř. s.) a dospěl k závěru, že kasační stížnost není důvodná.
Rozhodnou je v dané věci právní otázka správného výkladu článku 4 odst. 1 vyhlášky č. 12/01, o místním poplatku za provoz systému shromažďování, sběru, přepravy, třídění,
využívání a odstraňování komunálních odpadů ze dne 4. 12. 2001, jež byla vydána městem Kutná Hora podle ustanovení § 15 zákona č. 565/1990 Sb., o místních poplatcích v tehdy platném znění. Právo obce vybírat místní poplatek za provoz systému shromažďování, sběru, přepravy, třídění, využívání a odstraňování komunálních odpadů vyplývá především z ustanovení § 1 písm. h) zákona č. 565/1990 Sb. a dále z § 10b cit. zákona.
Původní dikce předmětného článku 4 odst. 1 vyhlášky, nadepsaného „Osvobození a úlevy“, byla následující:
„Místní poplatek za provoz systému shromažďování, sběru, přepravy, třídění, využívání a odstraňování komunálního odpadu neplatí:
a) děti narozené v příslušném kalendářním roce,
b) občané kteří dovrší 80-ti a více let v kalendářním roce,
c) třetí a každé další z nezletilých a nezaopatřených dětí žijících s rodiči ve společné domácnosti,
d) fyzické osoby při celoročním pobytu mimo svůj trvalý pobyt (např. domovy důchodců, vězení, ústavy sociální péče, v sanatoriích, v nemocnicích, v ústavech pro dlouhodobě ležící, v dětských domovech, v klášterech) po předložení potvrzení o tomto pobytu,
e) fyzická osoba, která se prokazatelně nezdržuje na území Kutné Hory déle než 1 rok (např. pobyty v zahraničí).“
Tato vyhláška nabyla účinnosti dne 1. 1. 2002 a s účinností ke dni 27. 2. 2002 byla novelizována vyhláškou č. 4/2002, a to tak, že byl změněn původní článek 4 odst. 1 vyhlášky rozšířením demonstrativního výčtu obsaženého v písmeni d) a písmeno e) bylo změněno do následného znění: „e) fyzická osoba, která se prokazatelně nezdržuje na území Kutné Hory déle než 1 rok z důvodu pobytu v zahraničí (studium, stáž, zaměstnání). Osvobození se nevztahuje na osoby žijící v jiné obci ČR.“
Právní otázka zde položená zní, zda větu o výjimce z osvobození pro osoby žijící v jiné obci ČR obsaženou v závěru tohoto odstavce lze vztáhnout i na osoby spadající do personálního vymezení obsaženého v jeho písmeni d), tedy i na žalobkyni. Pro posouzení této otázky je rozhodné zvážení normativních dopadů novelizace provedené vyhláškou č. 4/2002. Z ní není podstatné rozšíření demonstrativního výčtu obsaženého v závorce písmene d), neboť rozšíření demonstrativního výčtu nemůže samo o sobě měnit vymezení okruhu osob, na něž se ustanovení vztahuje, ale může být pouze vodítkem zviditelňujícím některé segmenty tohoto okruhu. Podstatnými jsou tedy pouze následky včlenění oné věty o výjimce z osvobození.
Takto položená otázka umožňuje dvě odpovědi. Podle prvé z nich se tato výjimka vztahuje pouze na osoby vymezené přímo v písmeni e), tedy na fyzické osoby, které se prokazatelně nezdržují na území Kutné Hory déle než 1 rok z důvodu pobytu v zahraničí (např. studium, stáž, zaměstnání). Takový výklad by byl ovšem z důvodu přílišné kumulace podmínek absurdním a nemožným, neboť by se buď mohl vztahovat na osoby, jež mají trvalý pobyt v Kutné Hoře (což je podle článku 2 odst. 1 vyhlášky definiční znak pro celý článek 4 vyhlášky), momentálně jsou ovšem v zahraničí a zároveň žijí v jiné obci v ČR, což se navzájem vylučuje, neboť osoba s trvalým pobytem v jedné obci nemůže žít zároveň v zahraničí a v jiné obci ČR; nebo by se vztahoval na osoby, které mají trvalý pobyt („žijí“) v jiné obci v ČR, ale momentálně se dlouhodobě zdržují v zahraničí. Množina takových osob
by již na rozdíl od výše uvedené nebyla prázdná, nicméně její stanovení ve vyhlášce města Kutná Hora by nedávalo smysl, neboť by se týkalo osob, jež z hlediska sběru odpadků nemají s tímto městem žádnou souvislost. Místní normotvůrce by tak přijetím takového pravidla vykročil za hranice své osobní a místní působnosti. Navíc by takový výklad zaměňující trvalý pobyt v jiné obci (teoreticky vztáhnutelný na vlastníky rekreačních nemovitostí v Kutné Hoře, trvale žijící v jiné obci) a „život“ v jiné obci způsobil nevratný výkladový chaos v celé vyhlášce.
Druhou možnou odpovědí je, že se předmětná věta vztahuje ke všem pěti písmenům odst. 1, jež tvoří větu prvou, jak tvrdí stěžovatel. Tomuto výkladu však nenasvědčuje zejména systematika vyhlášky, z níž je jasně patrno přiřazení citované věty toliko do písmene e) analyzovaného ustanovení. Nenasvědčuje tomu ostatně ani fakt, že předmětnou větu nelze vůbec logicky konzistentně vztáhnout nejen k písmenu e) (jak je dovozeno výše), nýbrž ani k písmenům a) – c), neboť taková aplikace by vedla k protismyslnému závěru, že osoby osvobozené v těchto třech písmenech (patrně ze sociálních důvodů) by byly osvobozeny, pokud by měly na území Kutné Hory trvalý pobyt a zároveň se zde fakticky zdržovaly, pokud by ovšem začaly „žít v jiné obci ČR“, pak by již osvobozeny nebyly, přestože by reálně zatěžovaly odpadové hospodářství města méně, než osoby, které ve městě i fakticky žijí. Takový postup by byl zdůvodnitelný jedině jako jakási pochybná sankce za opuštění města a nelze na ně interpretačně reflektovat.
Je tak nutno shledat zřejmě jako jediný možný výklad, že se předmětná věta může logicky vztahovat pouze k osobám obsaženým v písmeni d), kde pouze existuje nenulová a výkladově přijatelná množina osob spadajících do úpravy obsažené v písmeni d) a zároveň do vymezení výjimky z osvobození. Za takovýmto výkladem se patrně skrývá úmysl normotvůrce osvobodit osoby, které nezatěžují odpadové hospodaření města Kutné Hory (či pouze nanejvýš příležitostně), a zároveň z tohoto osvobození vyloučit ty osoby, u nichž fakt, že nepobývají v Kutné Hoře, není patrně dán sociálními důvody příkladmo uvedenými v závorce, nýbrž vlastním úmyslem ve městě nepobývat.
Dospěl-li ovšem soud k závěru, že výjimací věta se může z hlediska obsahu celého článku vztahovat jedině k písmeni d), nevyplývá z toho, že na základě takto formulované výjimky lze osvobození reálně odepřít. Daná výjimka je totiž formulována tak, že nutí některé osoby, které odpadové hospodářství města nezatěžují (resp. zatěžují stejně málo jako osoby uvedené demonstrativně v závorce), aby přesto platily poplatky stejně, jako kdyby ve městě pobývaly, což je sice nelogické, ale možné na základě široké normotvorné diskrece obce zakotvené v § 15 zákona o místních poplatcích ve znění účinném do novely tohoto zákona zákonem č. 320/2002 Sb., tedy do 31. 12. 2002.
Zásadnější problém ovšem vyvolává umístění výjimací věty až za písm. e). Toto umístění vskutku vyvolává u adresáta právní normy velmi silný a zcela legitimní dojem, že se tato věta patrně nevztahuje k písmeni d), nýbrž výhradně k písmeni e). Její umístění až za písmenem e) přitom nelze vysvětlit ani tím, že by se coby druhá věta odst. 1 měla vztahovat ke všem pěti písmenům tvořícím jeho větu prvou, jak tvrdí stěžovatel, neboť výše bylo vyloženo, že se z těchto pěti písmen může z povahy věci vztahovat výhradně k písmeni d) a její umístění až za písmeno e) je proto nutno označit za legislativně technickou chybu, k níž se ostatně stěžovatel sám přiznává.
Nejvyšší správní soud v této souvislosti shledává zcela případným odkaz městského soudu na uváděnou judikaturu Ústavního soudu ČR, který k interpretaci právních předpisů v právu veřejném ve svém nálezu II. ÚS 487/2000 uvedl: „Nelze se totiž ztotožnit s tím, aby negativní důsledky nedostatků v právní úpravě, ať už jde o absenci příslušných norem..., nebo jejich nesrozumitelnou formulaci, pokud jsou jimi ze strany státu ukládány povinnosti občanům (jednotlivcům), nesly právě tyto subjekty.“ Jedním ze základních atributů, kladených na právní předpis v materiálně pojatém právním státě, je jeho srozumitelnost a předvídatelnost následků. V případě podzákonných právních předpisů je tento požadavek umocněn principy, zakotvenými v čl. 4 odst. 1 Listiny základních práv a svobod, podle nichž mohou být povinnosti ukládány toliko na základě zákona a v jeho mezích a jen při zachování základních práv a svobod. Pokud tedy Nejvyšší správní soud vychází z obecné základní premisy, že veřejná moc může činit pouze to, co jí právo výslovně dovoluje a při konfrontaci tohoto požadavku s dikcí citované vyhlášky je zřejmé, že povinnost zaplatit místní poplatek žalobkyní (resp. vyloučení osvobození od zaplacení tohoto poplatku) byla stanovena nesrozumitelně, neshledal kasační stížnost důvodnou. Přestože totiž s největší pravděpodobností lze s ohledem na povahu věci předmětnou větu, vylučující osvobození od poplatku, vztáhnout toliko k čl. 4 písmeni d) vyhlášky, nelze od adresáta právní normy (tzn. od potencionálního plátce poplatku) spravedlivě očekávat, že k tomuto interpretačnímu závěru s ohledem na legislativní úroveň předmětného ustanovení sám dojde. Negativní následky takto nesrozumitelného a nepředvídatelného právního předpisu je proto s ohledem z uvedených důvodů nutno přičíst samotnému normotvůrci a nikoliv adresátovi právní normy.
dmětnou větu, vylučující osvobození od poplatku, vztáhnout toliko k čl. 4 písmeni d) vyhlášky, nelze od adresáta právní normy (tzn. od potencionálního plátce poplatku) spravedlivě očekávat, že k tomuto interpretačnímu závěru s ohledem na legislativní úroveň předmětného ustanovení sám dojde. Negativní následky takto nesrozumitelného a nepředvídatelného právního předpisu je proto s ohledem z uvedených důvodů nutno přičíst samotnému normotvůrci a nikoliv adresátovi právní normy.
Řízení před Městským soudem v Praze tedy nebylo zatíženo tvrzeným nesprávným posouzením právní otázky podle ustanovení § 103 odst. 1 písm. a) s. ř. s., jak se domníval stěžovatel. Proto Nejvyšší správní soud kasační stížnost jako nedůvodnou zamítl.
Za této procesní situace, kdy Nejvyšší správní soud o kasační stížnosti rozhodl neprodleně po jejím obdržení a po nezbytném poučení účastníků řízení o složení senátu, se z důvodu nadbytečnosti již samostatně nezabýval návrhem na přiznání odkladného účinku kasační stížnosti.
Žalobkyně měla ve věci plný úspěch, a proto jí soud podle ustanovení § 60 odst. 1 s. ř. s. přiznal právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložila, vůči stěžovateli. V souzené věci se výše odměny za zastupování advokátem určí podle vyhlášky č. 177/1996 Sb., advokátního tarifu; podle tohoto předpisu náleží advokátu za jeden úkon právní služby, spočívající v sepsání vyjádření ke kasační stížnosti, odměna ve výši 1000 Kč [§ 7, § 9 odst. 3 písm. f) a § 11 odst. 1 písm. d)] a náhrada hotových výdajů ve výši 75 Kč (§ 13 odst. 3), celkem tedy 1075 Kč, čili v souladu s požadavkem na náhradu nákladů, jejž žalobkyně vznesla ve svém vyjádření ke kasační stížnosti.
P o u č e n í : Proti tomuto rozsudku n e j s o u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 23. 11. 2004
JUDr. Petr Příhoda
předseda senátu