a č. 57/2006 Sb. k zákonu č. 87/1995 Sb., o spořitelních a úvěrních družstvech a některých opatřeních s tím souvisejících a o doplnění zákona České národní rady č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění účinném od 1. 4. 2006 (v textu též „zákon o spořitelních a úvěrních družstvech“) Úřední sdělení, jímž dává Česká národní banka v souladu s $ 49b odst. 6 zákona č. 6/1993 Sb., o České národní bance, na vědomí výklad ustanovení zákona č. 87/1995 Sb., týkajících se způsobu zápočtu uhrazovací povinnosti členů do kapitálu družstevní záložny, není opatřením obecné povahy ve smyslu $ 101a s. ř. s.
Navrhovatel označil napadené úřední sdělení za opatření obecné povahy podle $ 101a s. ř. s. Návrh na zrušení může podat ten, kdo tvrdí, že byl na svých právech zkrá- cen opatřením obecné povahy, vydaným správním orgánem. Rozhodné pro další po- stup je posouzení, zda se v daném případě o takové opatření jedná. Soudní ochrana před opatřeními obecné povahy je institutem novým, do soudního řádu správního byla vnesena zákonem č. 127/2005 Sb., o elektronických komunika- cích a o změně některých souvisejících záko- nů (zákon o elektronických komunikacích).
K tomu, co je třeba rozumět opatřením obec- né povahy, se vyslovil Nejvyšší správní soud v účastníky označeném rozsudku ze dne 27.9. 2005, čj. 1 Ao 1/2005-98%. Vycházel při- tom z nedostatku definičních znaků, s výjim- kou negativního vymezení v $ 171 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu. Tam je uve- deno, že závazné opatření obecné povahy ne- ní právním předpisem ani rozhodnutím. Nej- vyšší správní soud dospěl k závěru, že opatření obecné povahy je aktem s konkrét- ně vymezeným předmětem a obecně určený- mi adresáty, tedy úkonem správního orgánu v určité věci, který se přímo dotýká práv, po- vinností nebo zájmů blíže neurčeného okru- hu osob.
Přitom musí být vydáno v zákon- ných mezích a může konkretizovat zákonné povinnosti, nikoliv ukládat nové nad rámec 875 1680 zákona (blíže srovnej citované rozhodnutí zveřejněné pod č. 740/2006 Sb. NSS a dostup- né i na www.nssoud.cz.) Pokud jde o oprávnění odpůrce k regula- ci činnosti družstevních záložen a o způsob, jakým lze regulaci provádět, je třeba vycházet z následující zákonné úpravy: Česká národní banka je podle $ 44 odst. 1 písm. a) zákona ČNR č. 6/1993 Sb., o České národní bance, orgánem dohledu mj. nad spořitelními a úvěrními družstvy, podle $ 1 odst. 1 a $ 22 odst. 1 zákona o spořitelních družstvech vykonává dohled nad družstevní- mi záložnami a nad jejich činností.
Předmě- tem dohledu podle $ 22 odst. 1 zákona o spo- řitelních družstvech je dodržování tohoto zákona, zvláštních zákonů, vyhlášek Minister- stva financí vydaných podle tohoto zákona a právních předpisů a opatření České národ- ní banky vydaných podle tohoto zákona, ja- kož i rozhodnutí vydaných Českou národní | bankou. Podle $ 49b odst. 1 zákona o České národní bance Česká národní banka vydává v mezích zákona opatření České národní ban- ky, jeli k tomu zákonem zmocněna. Tato opatření jsou pro stanovený okruh příjemců závazná, podle odst. 2 opatření podepisuje guvernér ČNB a nabývají platnosti dnem je- jich vyhlášení ve Věstníku ČNB (odst. 3).
To- mu zčásti koresponduje $ 27 odst. 1 zákona o spořitelních družstvech, podle něhož Čes- ká národní banka stanoví opatřením obsah, formu, členění, termíny a způsob předkládá- ní informací a podkladů vyžadovaných od družstevních záložen. Z toho lze dovodit, že v pravomoci odpůrce je vůči družstevním zá- ložnám vydávat opatření, která by mohla být v určitých případech opatřeními, před nimiž $ 101 as. ř s. poskytuje ochranu. Podle $ 49b odst. 6 zákona o České ná- rodní bance Česká národní banka mimo opatření vydává úřední sdělení České národ- ní banky, kterými informuje např. o rozhod- nutí rady o úrokových sazbách, výkladových stanoviscích ČNB, o podmínkách pro prová- dění obchodů ČNB a o skutečnostech důleži- tých pro osoby, které působí na finančním tr- hu.
Úřední sdělení ČNB podepisuje člen bankovní rady a jsou vyhlašována ve Věstní- 876 ku. Dané zákonné ustanovení odpůrce roz- pracoval ve vnitřních „legislativních pravi- dlech“ tak, že úřední sdělení je určeno zejmé- na k informování bank a dalších osob o důležitých rozhodnutích ČNB, výkladových stanoviscích ČNB, podmínkách pro provádě- ní obchodů ČNB a o dalších skutečnostech, které se bank a těchto osob týkají, přičemž jím nelze stanovit práva a povinnosti. Úřední sdělení tedy svým zákonným vy- mezením plní úlohu informační a mají jistě svůj význam v dohledové činnosti i z hlediska preventivního.
Pro rozlišení mezi opatřením obecné po- vahy a úředním sdělením z hlediska možnos- ti ochrany podle $ 10la s. ř. s. nejsou ovšem rozhodné vnější formální znaky, tedy není rozhodné, jak byl tento akt vydavatelem ozna- čen, dokonce ani to, kým byl podepsán. Roz- hodný je jeho konkrétní obsah a dopad na práva a povinnosti adresátů. Z tohoto hledis- ka je třeba také posuzovat napadenou část da- ného úředního sdělení. „Úřední sdělení České národní banky ze dne 21.8. 2006 k některým otázkám $ 1 odst. 6 písm. b) a $ 8 odst. 2 písm. e) zákona o spoři- telních a úvěrních družstvech“ bylo zveřejně- no ve Věstníku ČNB, částce 13/2006 dne 24.
8. 2006, pod třídícím znakem 21506530. Napadená část II. zní následovně: „K f 8 odst. 2 písm. e)
1. Jednou z položek, které tvoří kapitál družstevní záložny podle S 8 zákona, je uhrazovací povinnost členů [f 8 odst. 2 písm. e) zákona]. Podle f 4a odst. I zákona tato povinnost vzniká dnem schválení řád- né účetní závěrky a rozhodnutím členské schůze podle f 9 odst. 2 zákona. Podle f 9 odst. 2 zákona družstevní záložna, která vy- kázala ztrátu, je povinna na členské schůzí rozhodnout při schvalování řádné účetní zá- věrky, ve které je ztráta vyčíslena, o úhradě ztráty z rizikového fondu, rezervního fondu a nerozděleného zisku minulých let. Pokud tyto vlastní zdroje nepostačují ke krytí ztrá- ty, vzniká schválením řádné účetní závěrky osobám, které byly k rozvahovému dni řád- né účetní závěrky členy družstevní záložny, povinnost podílet se svou uhrazovací povin- ností na krytí ztráty přesahující výše uvede- né zdroje.
2. Družstevní záložna započítává uhra- zovací povinnost do kapitálu družstevní zá- ložny podle f 8 zákona až od okamžiku, kdy tato povinnost v souladu s f4aodst.1af9 odst. 2 zákona vznikla.
3. Pokud by družstevní záložna pro úče- ly výpočtu kapitálu podle f 8 zákona zahr- nula uhrazovací povínnost ještě před jejím vznikem podle f 4a odst. 1 a f 9 odst. 2 zá- kona, Česká národní banka by to považova- la za nedostatek v podnikání družstevní zá- ložny. Uvedený postup družstevní záložny by znamenal porušení či obcházení zákona [S 28 odst. 4 písm. b) zákona).
4. Pokud družstevní záložna při započí- távání uhrazovací povinnosti do kapitálu družstevní záložny postupuje do dne vyhlá- šení tohoto úředního sdělení ve Věstníku ČNB odlišným způsobem, než je způsob uve- dený v bodu 2, je nutné, aby činila nezbytné kroky k uvedení způsobu započítávání uhrazovací povinnosti do kapitálu družstev- ní záložny do souladu s postupem podle bo- du 2, a to nejpozději do 31. prosince 2006.“ Úřední sdělení je podepsáno členkou bankovní rady. Při porovnání s rozhodnými ustanovení- mi zákona o spořitelních a úvěrních druž- stvech lze zjistit, že podle $ 8 odst. 2 písm. e) tvoří kapitál družstevní záložny i uhrazovací povinnost členů a že podle $ 4a odst. 1 je člen povinen podílet se na krytí ztráty družstevní záložny svou uhrazovací povinností podle to- hoto zákona; ustanovení $ 9 tím není dotče- no. Tato povinnost vzniká dnem schválení řádné účetní závěrky a rozhodnutím členské schůze podle $ 9 odst.
2. Představenstvo družstevní záložny vypočte a do 15 dnů ode dne schválení řádné účetní závěrky sdělí kaž- dému členovi částku, kterou je povinen uhra- dit; úhrada je splatná do 30 dnů ode dne schválení řádné účetní závěrky. Podle $ 9 odst. 2 cit. zákona, vykáže-li družstevní záložna ztrátu, je povinna na členské schůzi rozhod- nout při schvalování řádné účetní závěrky, ve které je tato ztráta vyčíslena, o úhradě této ztráty z rizikového fondu a rezervního fondu a nerozděleného zisku minulých let.
Neposta- čují-li ke krytí ztráty tyto vlastní zdroje, vzniká schválením řádné účetní závěrky povinnost podílet se svou uhrazovací povinností na krytí ztráty přesahující tyto vlastní zdroje, a to všem osobám, které byly k rozvahovému dni řádné účetní závěrky členy družstevní záložny. Z toho jednoznačně plyne, že napadená část úředního sdělení pouze interpretuje zmíněná zákonná ustanovení, aniž by zákon jakkoli překračovala. Odpůrce určitým způ- sobem vyložil ustanovení zákona a tento svůj výklad poskytl formou úředního sdělení na vě- domí subjektům, kterých se týká.
Odstavec 3 pak je upozorněním na možné důsledky jiné praxe, aniž by ovšem tyto důsledky plynuly přímo z vydání tohoto sdělení; jejich případ- né vyvození vždy musí vycházet ze zákon- ných podmínek. Ani v odst. 4 nelze shledat znaky opatření, neboť jím odpůrce pouze vy- mezuje dobu tolerance odlišného přístupu. Přímo z tohoto sdělení neplynou závazné po- vinnosti, jejichž nedodržení by vedlo k dal- ším opatřením ze strany odpůrce, nikdy by totiž nic takého nemohlo vycházet pouze z nerespektování daného sdělení, a odpůrce to v něm ani netvrdí.
Jakákoliv možná opatře- ní by nebyla důsledkem opatření, ale jen dů- sledkem zákona, který byl v rozhodném usta- novení pouze určitým způsobem vyložen. Nejen označením, ale i svým obsahem se jedná o výkladové stanovisko k zákonné úpra- vě a jeho promítnutí do praxe. Výklad, který odpůrce učinil, je možným výkladem před- mětných ustanovení, přičemž jeho správnost v tomto řízení soudu hodnotit nepřísluší. Ani skutečnost, že výklad jeho právního před- chůdce byl vůči navrhovatelům vstřícnější, na tom nemůže nic změnit.
I v tom případě se totiž jednalo o pouhý metodický výklad, který sám o sobě závazným nebyl. V obou případech jde totiž o výklad, jehož relevantnost může soud zkoumat jen v řízení, v němž bude zkou- mat konkrétní úkon odpůrce vůči některému z navrhovatelů (či jiných subjektů), kdy bude v konkrétním případě výklad zaujatý v úředním sdělení nejvýše součástí právní argumentace 877 1681 v odůvodnění aktu, nikoliv předpisem, z ně- hož bude příslušný úkon vycházet a ve vztahu k němuž bude jeho zákonnost vážena.
sur Nejvyšší správní soud tak dospěl k závěru, že úřední sdělení odpůrce v napadené části sice není právním předpisem ani rozhodnu- tím, ale z formálního a zejména ani z mate- riálního hlediska nenaplňuje znaky opatření obecné povahy, proti němuž je určena soud- ní ochrana ustanovením $ 101a s. ř. s. 1681 Řízení před soudem: nesprávné obsazení soudu; rozhodování o osvobození od soudního poplatku k $ 9 odst. 2 písm. e) zákona č. 189/1994 Sb., o vyšších soudních úřednících“ k $ 36a odst. 5 zákona č. 6/2002 Sb., o soudech, soudcích, přísedících a státní správě soudů a o změně některých dalších zákonů (zákon o soudech a soudcích), ve znění zákona č. 79/2006 Sb. Rozhodoval-li o osvobození od soudního poplatku ve věci správního soudnictví v asistent soudce [$ 9 odst. 2 písm. e) zákona č. 189/1994 Sb., o vyšších soudních úřed- nících, ve spojení s $ 36a odst. 5 zákona č. 6/2002 Sb., o soudech a soudcích], rozho- doval soud v nesprávném obsazení.
a) Družstevní záložna Kredit, b) 1. investiční záložna - spořitelní a úvěrní družstvo, c) Pe-
3. Pokud by družstevní záložna pro účely výpočtu kapitálu podle § 8 zákona zahrnula uhrazovací povinnost ještě před jejím vznikem podle § 4a odst. 1 a § 9 odst. 2 zákona, Česká národní banka by to považovala za nedostatek v podnikání družstevní záložny. Uvedený postup družstevní záložny by znamenal porušení či obcházení zákona /§ 28 odst. 4 písm. b) zákona/.
4. Pokud družstevní záložna při započítávání uhrazovací povinnosti do kapitálu družstevní záložny postupuje do dne vyhlášení tohoto úředního sdělení ve Věstníku ČNB odlišným způsobem, než je způsob uvedený v bodu 2, je nutné, aby činila nezbytné kroky k uvedení způsobu započítávání uhrazovací povinnosti do kapitálu družstevní záložny do souladu s postupem podle bodu 2, a to nejpozději do 31. prosince 2006.“ Úřední sdělení je podepsáno členkou bankovní rady. Při porovnání s rozhodnými ustanoveními zák. č. 87/1995 Sb. lze zjistit, že podle § 8 odst. 2 písm. e) tvoří kapitál družstevní záložny i uhrazovací povinnost členů a že podle § 4a odst. 1 je člen povinen podílet se na krytí ztráty družstevní záložny svou uhrazovací povinností podle tohoto zákona; ustanovení § 9 tím není dotčeno. Tato povinnost vzniká dnem schválení řádné účetní závěrky a rozhodnutím členské schůze podle § 9 odst. 2. Představenstvo družstevní záložny vypočte a do 15 dnů ode dne schválení řádné účetní závěrky sdělí každému členovi částku, kterou je povinen uhradit; úhrada je splatná do 30 dnů ode dne schválení řádné účetní závěrky. Podle 9 odst. cit. zákona, vykáže-li družstevní záložna ztrátu, je povinna na členské schůzi rozhodnout při schvalování řádné účetní závěrky, ve které je tato ztráta vyčíslena, o úhradě této ztráty z rizikového fondu a rezervního fondu a nerozděleného zisku minulých let. Nepostačují-li ke krytí ztráty tyto vlastní zdroje, vzniká schválením řádné účetní závěrky povinnost podílet se svou uhrazovací povinností na krytí ztráty přesahující tyto vlastní zdroje, a to všem osobám, které byly k rozvahovému dni řádné účetní závěrky členy družstevní záložny. Z toho jednoznačně plyne, že napadená část úředního sdělení pouze interpretuje zmíněná zákonná ustanovení, aniž by zákon jakkoli překračovala. Odpůrce určitým způsobem vyložil ustanovení zákona a tento svůj výklad poskytl formou úředního sdělení na vědomí subjektům, kterých se týká. Odst. 3 pak je upozorněním na možné důsledky jiné praxe, aniž by ovšem tyto důsledky plynuly přímo z vydání tohoto sdělení; jejich případné vyvození vždy musí vycházet ze zákonných podmínek. Ani v odst. 4 nelze shledat znaky opatření, neboť jím odpůrce pouze vymezuje dobu tolerance odlišného přístupu. Přímo z tohoto sdělení neplynou závazné povinnosti, jejichž nedodržení by vedlo k dalším opatřením ze strany odpůrce, nikdy by totiž nic takého nemohlo vycházet pouze z nerespektování daného sdělení, a odpůrce to v něm ani netvrdí. Jakákoliv možná opatření by nebyla důsledkem opatření, ale jen důsledkem zákona, který byl v rozhodném ustanovení pouze určitým způsobem vyložen. Nejen označením, ale i svým obsahem se jedná o výkladové stanovisko k zákonné úpravě a jeho promítnutí do praxe. Výklad, který odpůrce učinil, je možným výkladem předmětných ustanovení, přičemž jeho správnost v tomto řízení soudu hodnotit nepřísluší. Ani skutečnost, že výklad jeho právního předchůdce byl vůči navrhovatelům vstřícnější, na tom nemůže nic změnit. I v tom případě se totiž jednalo o pouhý metodický výklad, který sám o sobě závazným nebyl. V obou případech jde totiž o výklad, jehož relevantnost může soud zkoumat jen v řízení, v němž bude zkoumat konkrétní úkon odpůrce vůči některému z navrhovatelů (či jiných subjektů), kdy bude v konkrétním případě výklad zaujatý v úředním sdělení nejvýše součástí právní argumentace v odůvodnění aktu, nikoliv předpisem, z něhož bude příslušný úkon vycházet a ve vztahu k němuž bude jeho zákonnost vážena. Nejvyšší správní soud tak dospěl k závěru, že úřední sdělení odpůrce v napadené části sice není právním předpisem ani rozhodnutím a z formálního a zejména ani z materiálního hlediska nenaplňuje znaky opatření obecné povahy, proti němuž je určena soudní ochrana ust. § 101a s. ř. s. Nejsou splněny podmínky řízení, a proto soud návrh podle § 46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. odmítl. O nákladech řízení rozhodl soud podle § 101d odst. 5 s. ř. s., podle něhož v tomto zvláštním druhu řízení nemá žádný z účastníků řízení právo na jejich náhradu. P o u č e n í : Proti tomuto usnesení n e j s o u opravné prostředky přípustné. V Brně dne 21. listopadu 2006 JUDr. Miluše Došková předsedkyně senátu