14. 12. 2005 se dále podává, že vysílače na
území ČR opakovaně překračují nulovou
hodnotu MPX power, v důsledku čehož ruší
vysílání rakouských rozhlasových stanic. Na
rakouské straně byly již podobné negativní
jevy eliminovány požadavkem na dodržování
podmínek Doporučení ITU R BS.412-9; odpůrce byl požádán o zjednání nápravy v témže smyslu. Dle sdělení téhož orgánu ze dne
22. 3. 2006 dochází k opakovanému rušení
rozhlasových stanic v Horních Rakousích ze
strany konkrétně vyjmenovaných FM vysílačů na území ČR, a to v důsledku vyšší hodnoty MPX power a překračování hodnoty maximálního kmitočtového zdvihu. Toto sdělení
je doprovázeno tabulkou, obsahující označení konkrétních stanic a naměřených hodnot.
Dále se Nejvyšší správní soud seznámil
s kopií zprávy vyhotovené odpůrcem v reakci
na shora konstatované upozornění německého regulátora. Jejím obsahem jsou výsledky
měření vysílacích parametrů vysílače Ústí
nad Labem – Buková hora dne 15. 12. 2008.
Měřením byla potvrzena hodnota MPX power v rozmezí 2 až 7 dBr; maximální kmitočtový zdvih překročen nebyl.
Součástí spisového materiálu je konečně
i kopie implementovaného Doporučení ITU
R BS.412-9. V čl. 2.5.1. je stanoven výpočet
MPX power, při maximální hodnotě kmitočtového zdvihu ±75 kHz.
úradu
Slovenskej
V rámci nařízeného soudního jednání bylo soudem provedeno dokazování přílohou
FP/BS-04 plánu využití frekvenčního spektra
pro úsek 87,5 MHz až 108 MHz pořízenou
z oficiálních webových stránek Telekomunikačného
republiky
(www.teleoff.gov.sk). Z jejího obsahu vyplývá, že Slovenská republika má počínaje dnem
22. 3. 2006 dochází k opakovanému rušení
rozhlasových stanic v Horních Rakousích ze
strany konkrétně vyjmenovaných FM vysílačů na území ČR, a to v důsledku vyšší hodnoty MPX power a překračování hodnoty maximálního kmitočtového zdvihu. Toto sdělení
je doprovázeno tabulkou, obsahující označení konkrétních stanic a naměřených hodnot.
Dále se Nejvyšší správní soud seznámil
s kopií zprávy vyhotovené odpůrcem v reakci
na shora konstatované upozornění německého regulátora. Jejím obsahem jsou výsledky
měření vysílacích parametrů vysílače Ústí
nad Labem – Buková hora dne 15. 12. 2008.
Měřením byla potvrzena hodnota MPX power v rozmezí 2 až 7 dBr; maximální kmitočtový zdvih překročen nebyl.
Součástí spisového materiálu je konečně
i kopie implementovaného Doporučení ITU
R BS.412-9. V čl. 2.5.1. je stanoven výpočet
MPX power, při maximální hodnotě kmitočtového zdvihu ±75 kHz.
úradu
Slovenskej
V rámci nařízeného soudního jednání bylo soudem provedeno dokazování přílohou
FP/BS-04 plánu využití frekvenčního spektra
pro úsek 87,5 MHz až 108 MHz pořízenou
z oficiálních webových stránek Telekomunikačného
republiky
(www.teleoff.gov.sk). Z jejího obsahu vyplývá, že Slovenská republika má počínaje dnem
1. 9. 2011 pro využití shora uvedeného frekvenčního spektra stanovenou závazně hodnotu MPX power na úrovni 0 dBr.
Na soudním jednání byl též konstatován
podstatný obsah sdělení německého regulátora (Bundesnetzagentur) ze dne 12. 9. 2011
předložený (v kopii) odpůrcem. Z jeho obsahu vyplývá, že německý regulátor s odkazem
na Plán Ženeva 1984 nemá připomínek proti vysílání z vysílače Strakonice-město na frekvenci 94,6 MHz; toto stanovisko je nicméně
výslovně podmíněno tím, že při vysílání budou dodrženy plánovací parametry vyplývající z Doporučení ITU-R BS.412-9, konkrétně
hodnota maximálního kmitočtového zdvihu
75 kHz a úroveň MPX power 0 dBr.
Nejvyšší správní soud se též seznámil
s dokumenty ITU předloženými při jednání
zástupcem navrhovatelů, a to návrhem Francie na úpravy k Doporučení ITU-R BS.412-9
(dokument 6A/485-E) a návrhem Rakouska,
Spolkové republiky Německo a Maďarska na revizi tohoto doporučení (dokument 6A/440-E).
Obsahem prvního návrhu je, stručně řečeno,
stanovení ochranných poměrů vysílání i pro
jiné hodnoty MPX power, než 0 dBr (v závislosti na různých hodnotách frekvenčního
odstupu vysílačů); návrh nicméně zmiňuje
potřebu provedení nejprve empirických měření. Druhý návrh zmiňuje vliv nových technologií modulace signálu, v kontextu stávajících
plánovacích parametrů vysílání. Zmiňuje v této souvislosti možnost zachování ochranných poměrů i při hodnotách MPX power větších jak 0 dBr; navýšení tohoto parametru by
mohlo být kompenzováno snížením výkonu
vysílače nebo snížením maximálního kmitočtového zdvihu (dle příslušných tabulek). (...)
Ve věci byly zpracovány též dva znalecké posudky; jejich obsah považuje Nejvyšší
správní soud pro posouzení technické strán-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 9 / 2 012
ky věci za rozhodující. První posudek byl nařízen soudem; usnesením ze dne 10. 11. 2011,
čj. 2 Ao 5/2011-75, byl znalcem pro tuto věc
ustanoven Ing. Jiří Mátl, kterému bylo položeno celkem šest otázek (podrobněji dále).
Na tomto základě byl vypracován znalecký
posudek. Navrhovatelé následně předložili
alternativní znalecký posudek zpracovaný
soudním znalcem Ing. Pavlem Žížalou. Vzhledem k tomu, že druhý uvedený znalec na ústním jednání výslovně prohlásil, že si je vědom
trestněprávních konsekvencí spojených s nepravdivým posudkem znalce, byl i tento posudek, za použití § 127a o. s. ř. ve spojení
s § 64 s. ř. s. hodnocen, jako by byl vyžádán
soudem. S ohledem na značnou technickou
komplikovanost řešené problematiky nebudou znalecká zjištění konstatována samostatně, ale stanoviska obou znalců (případně též
vyjádření žalovaného) budou uvedena vždy
ke každé z otázek nastolených soudem. (...)
K otázce č. 6 „jak a čím jsou definovány
ochranné poměry kmitočtového pásma vyhrazeného pro FM rozhlasové vysílání ve
vztahu ke kmitočtovému pásmu vyhrazenému pro leteckou radionavigační službu“
z posudku Ing. Mátla vyplývá, že z hlediska
technického tyto poměry vycházejí z aktuální
úrovně technického poznání a dosažitelných
parametrů. V praxi jsou pak definovány řadou mezinárodních dohod a doporučení; jelikož rádiová zařízení ze své samotné podstaty
překračují územní rozsah z jednotlivých států, zřídily zainteresované státy Mezinárodní
telekomunikační unii (ITU), která vydává dohodnutá pravidla formou doporučení; je na
jednotlivých státech, aby tato doporučení
(bez jejichž dodržování by radiokomunikační
provoz nebyl vůbec možný) zapracovaly do
vnitrostátních předpisů.
Posudek Ing. Žížaly se k otázkám číslo 5
a 6 nevyjadřuje, znalec se však vyslovil k některým dalším otázkám, které považuje z hlediska
řešené technické problematiky za relevantní.
Popsal především, jak bude posluchači subjektivně vnímán rozdíl v příjmu vysílání při
hodnotě MPX power 0 dBr a při hodnotách
vyšších. Popsal také, jak se v praxi pro posluchače projevuje rušení signálu (které by vyšší
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 9 / 2 012
hodnota MPX power lépe eliminovala). Posudek Ing. Žížaly dále zpochybnil aktuálnost
doporučení ITU-R BS.412-9 s tím, že jeho poslední verze pochází z roku 1988, a vychází
tak z nyní již překonaných způsobů příjmu
signálu (zejména anténa umístěná 10 m nad
zemským povrchem), tak i technických znalostí. Uvedl dále, že zhruba od roku 2000 jsou
rozhlasové vysílače vybaveny modulačními
procesory, které umožňují nastavit hodnotu
MPX power, přičemž zároveň vyloučí náhodné překročení kmitočtového zdvihu. Východiska, na nichž je doporučení ITU založeno,
jsou tedy technickými anachronismy a některé země již podaly návrh na jeho revizi, a to
právě ve vztahu k doporučené hodnotě MPX
power. Znalec zde poukázal na fakt, že ITU
připravilo dokument Report ITU-R BS.2213,
ve kterém je navržen konkrétní způsob snížení kmitočtového zdvihu, v závislosti na zvýšení výkonu MPX power tak, aby nedošlo k rušení okolních stanic, které nejsou vybaveny
modulačními procesory. Pokud budou
všechny stanice modulační procesory používat, k rušení dojít nemůže.
Odpůrce k této části posudku Ing. Žížaly
uvedl, že lepší konzistence vysílání lze dosáhnout i jinými prostředky, než zvyšováním
hodnoty MPX power, například vyrovnáním
modulační úrovně jednotlivých odvysílaných
příspěvků na vstupu modulátoru. Šumy a jiná
zařízení při hodnotě MPX power 0 dBr skutečně více vyniknou, oproti hodnotě 6 dBr,
stane se tak ale jen v nedostatečně pokrytých
oblastech. Na straně druhé si však zvukový materiál podrží svou dynamiku tak, jak jej vytvořil
autor. Pokud jde o doporučení ITU-R BS.412-9,
to je stále platné. Proces případných změn je
dlouhodobý – musí být zachována jistá zdrženlivost pro udržení technické kompatibility všech uživatelů (jde o celosvětovou harmonizaci různě technicky vybavených uživatelů
kmitočtového spektra). Ani Ing. Žížalou zmiňovaný Report nepopírá základní technické
premisy, na nichž navrhovaný parametr MPX
power stojí. Zmiňuje-li jeho znalecký posudek předpoklad antény ve výši 10 m nad povrchem země, pak tuto podmínku chybně
spojuje s uživateli (příjemci signálu), neboť
jde o předpoklad referenčního příjmu. Dle
názoru odpůrce posudek Ing. Žížaly nevyvrátil jeho argumenty podporující nezbytnost
napadené úpravy; naopak potvrzuje důvody,
které odpůrce pro vydání opatření obecné
povahy vedly. Zejména jednoznačně potvrzuje
příjem signálu příslušného vysílače i za hranicí obslužné zóny, v případě zvyšování hodnoty
MPX power; rovněž potvrzuje nezbytnost dodržování napadeného opatření v zájmu zajištění bezpečnosti letového provozu.
Na nařízeném soudním
jednání dne
1. 9. 2011 pro využití shora uvedeného frekvenčního spektra stanovenou závazně hodnotu MPX power na úrovni 0 dBr.
Na soudním jednání byl též konstatován
podstatný obsah sdělení německého regulátora (Bundesnetzagentur) ze dne 12. 9. 2011
předložený (v kopii) odpůrcem. Z jeho obsahu vyplývá, že německý regulátor s odkazem
na Plán Ženeva 1984 nemá připomínek proti vysílání z vysílače Strakonice-město na frekvenci 94,6 MHz; toto stanovisko je nicméně
výslovně podmíněno tím, že při vysílání budou dodrženy plánovací parametry vyplývající z Doporučení ITU-R BS.412-9, konkrétně
hodnota maximálního kmitočtového zdvihu
75 kHz a úroveň MPX power 0 dBr.
Nejvyšší správní soud se též seznámil
s dokumenty ITU předloženými při jednání
zástupcem navrhovatelů, a to návrhem Francie na úpravy k Doporučení ITU-R BS.412-9
(dokument 6A/485-E) a návrhem Rakouska,
Spolkové republiky Německo a Maďarska na revizi tohoto doporučení (dokument 6A/440-E).
Obsahem prvního návrhu je, stručně řečeno,
stanovení ochranných poměrů vysílání i pro
jiné hodnoty MPX power, než 0 dBr (v závislosti na různých hodnotách frekvenčního
odstupu vysílačů); návrh nicméně zmiňuje
potřebu provedení nejprve empirických měření. Druhý návrh zmiňuje vliv nových technologií modulace signálu, v kontextu stávajících
plánovacích parametrů vysílání. Zmiňuje v této souvislosti možnost zachování ochranných poměrů i při hodnotách MPX power větších jak 0 dBr; navýšení tohoto parametru by
mohlo být kompenzováno snížením výkonu
vysílače nebo snížením maximálního kmitočtového zdvihu (dle příslušných tabulek). (...)
Ve věci byly zpracovány též dva znalecké posudky; jejich obsah považuje Nejvyšší
správní soud pro posouzení technické strán-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 9 / 2 012
ky věci za rozhodující. První posudek byl nařízen soudem; usnesením ze dne 10. 11. 2011,
čj. 2 Ao 5/2011-75, byl znalcem pro tuto věc
ustanoven Ing. Jiří Mátl, kterému bylo položeno celkem šest otázek (podrobněji dále).
Na tomto základě byl vypracován znalecký
posudek. Navrhovatelé následně předložili
alternativní znalecký posudek zpracovaný
soudním znalcem Ing. Pavlem Žížalou. Vzhledem k tomu, že druhý uvedený znalec na ústním jednání výslovně prohlásil, že si je vědom
trestněprávních konsekvencí spojených s nepravdivým posudkem znalce, byl i tento posudek, za použití § 127a o. s. ř. ve spojení
s § 64 s. ř. s. hodnocen, jako by byl vyžádán
soudem. S ohledem na značnou technickou
komplikovanost řešené problematiky nebudou znalecká zjištění konstatována samostatně, ale stanoviska obou znalců (případně též
vyjádření žalovaného) budou uvedena vždy
ke každé z otázek nastolených soudem. (...)
K otázce č. 6 „jak a čím jsou definovány
ochranné poměry kmitočtového pásma vyhrazeného pro FM rozhlasové vysílání ve
vztahu ke kmitočtovému pásmu vyhrazenému pro leteckou radionavigační službu“
z posudku Ing. Mátla vyplývá, že z hlediska
technického tyto poměry vycházejí z aktuální
úrovně technického poznání a dosažitelných
parametrů. V praxi jsou pak definovány řadou mezinárodních dohod a doporučení; jelikož rádiová zařízení ze své samotné podstaty
překračují územní rozsah z jednotlivých států, zřídily zainteresované státy Mezinárodní
telekomunikační unii (ITU), která vydává dohodnutá pravidla formou doporučení; je na
jednotlivých státech, aby tato doporučení
(bez jejichž dodržování by radiokomunikační
provoz nebyl vůbec možný) zapracovaly do
vnitrostátních předpisů.
Posudek Ing. Žížaly se k otázkám číslo 5
a 6 nevyjadřuje, znalec se však vyslovil k některým dalším otázkám, které považuje z hlediska
řešené technické problematiky za relevantní.
Popsal především, jak bude posluchači subjektivně vnímán rozdíl v příjmu vysílání při
hodnotě MPX power 0 dBr a při hodnotách
vyšších. Popsal také, jak se v praxi pro posluchače projevuje rušení signálu (které by vyšší
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 9 / 2 012
hodnota MPX power lépe eliminovala). Posudek Ing. Žížaly dále zpochybnil aktuálnost
doporučení ITU-R BS.412-9 s tím, že jeho poslední verze pochází z roku 1988, a vychází
tak z nyní již překonaných způsobů příjmu
signálu (zejména anténa umístěná 10 m nad
zemským povrchem), tak i technických znalostí. Uvedl dále, že zhruba od roku 2000 jsou
rozhlasové vysílače vybaveny modulačními
procesory, které umožňují nastavit hodnotu
MPX power, přičemž zároveň vyloučí náhodné překročení kmitočtového zdvihu. Východiska, na nichž je doporučení ITU založeno,
jsou tedy technickými anachronismy a některé země již podaly návrh na jeho revizi, a to
právě ve vztahu k doporučené hodnotě MPX
power. Znalec zde poukázal na fakt, že ITU
připravilo dokument Report ITU-R BS.2213,
ve kterém je navržen konkrétní způsob snížení kmitočtového zdvihu, v závislosti na zvýšení výkonu MPX power tak, aby nedošlo k rušení okolních stanic, které nejsou vybaveny
modulačními procesory. Pokud budou
všechny stanice modulační procesory používat, k rušení dojít nemůže.
Odpůrce k této části posudku Ing. Žížaly
uvedl, že lepší konzistence vysílání lze dosáhnout i jinými prostředky, než zvyšováním
hodnoty MPX power, například vyrovnáním
modulační úrovně jednotlivých odvysílaných
příspěvků na vstupu modulátoru. Šumy a jiná
zařízení při hodnotě MPX power 0 dBr skutečně více vyniknou, oproti hodnotě 6 dBr,
stane se tak ale jen v nedostatečně pokrytých
oblastech. Na straně druhé si však zvukový materiál podrží svou dynamiku tak, jak jej vytvořil
autor. Pokud jde o doporučení ITU-R BS.412-9,
to je stále platné. Proces případných změn je
dlouhodobý – musí být zachována jistá zdrženlivost pro udržení technické kompatibility všech uživatelů (jde o celosvětovou harmonizaci různě technicky vybavených uživatelů
kmitočtového spektra). Ani Ing. Žížalou zmiňovaný Report nepopírá základní technické
premisy, na nichž navrhovaný parametr MPX
power stojí. Zmiňuje-li jeho znalecký posudek předpoklad antény ve výši 10 m nad povrchem země, pak tuto podmínku chybně
spojuje s uživateli (příjemci signálu), neboť
jde o předpoklad referenčního příjmu. Dle
názoru odpůrce posudek Ing. Žížaly nevyvrátil jeho argumenty podporující nezbytnost
napadené úpravy; naopak potvrzuje důvody,
které odpůrce pro vydání opatření obecné
povahy vedly. Zejména jednoznačně potvrzuje
příjem signálu příslušného vysílače i za hranicí obslužné zóny, v případě zvyšování hodnoty
MPX power; rovněž potvrzuje nezbytnost dodržování napadeného opatření v zájmu zajištění bezpečnosti letového provozu.
Na nařízeném soudním
jednání dne
4. 5. 2012 oba znalci k dotazu soudu potvrdili
principiální správnost předpokladu, že jednotlivé vysílače v pásmu FM mají licenčními
podmínkami garantováno území, na kterém
mohou šířit své vysílání nerušeně; v tomto
rozsahu tedy mají právo na ochranu před rušením svého vysílání ze strany jiných vysílačů. Z technické podstaty věci s přihlédnutím
ke konkrétní situaci (konfigurace terénu, meteorologické poměry apod.) je však signál
jednotlivých vysílačů šířen i mimo toto garantované území. V oblasti, která leží za hranicemi zaručeného rozsahu vysílání obou vysílačů, tak může docházet ke vzájemnému
rušení vysílání; licenční podmínky jsou však
nastaveny tak, aby takový „přesahující“ signál
nemohl vyvolat rušení na území garantovaném pro (nerušené) vysílání jiného vysílače.
Dojde-li u jednoho z vysílačů k navýšení hodnoty MPX power nad hodnotu MPX power,
na níž vysílá druhý (referenční) vysílač, nepovede to ke zvětšení územního rozsahu vysílání prvního vysílače. Důsledkem bude jisté
zvýšení kvality (zvýšení konzistence) příjmu
takového vysílače na území, které bylo jeho
vysíláním penetrováno i před navýšením
hodnoty tohoto vysílacího parametru – tento
efekt se tak projeví i za hranicí jeho garantovaného rozsahu vysílání. Právě posledně zmiňovaný důsledek se pak může projevit na určité části území, kde má garantován rozsah
svého vysílání referenční vysílač. Vyšší hodnota MPX power tak může způsobit, že signál
referenčního vysílače zde bude rušen (bude
například dosahovat k „přeskakování“ přijímaného vysílání). (...)
Na základě takto zjištěného skutkového
stavu věci přistoupil Nejvyšší správní soud
k jejímu právnímu posouzení. Vzhledem k tomu, že řízení o podaném návrhu se v dané věci řídí právní úpravou účinnou do 31. 12. 2011,
nebyl vázán jen argumentací navrhovatelů
uplatněnou v návrhu (§ 101d odst. 1 věta druhá s. ř. s. ve znění do 31. 12. 2011) a přezkoumal napadenou část opatření obecné povahy
v intencích přezkumného algoritmu, jak byl
definován judikaturou zdejšího soudu. Ten
byl popsán již v rozsudku ze dne 27. 9. 2005,
čj. 1 Ao 1/2005-98, č. 740/2006 Sb. NSS. Dle
citovaného rozsudku spočívá algoritmus v těchto krocích: 1) přezkum pravomoci správního
orgánu vydat opatření obecné povahy; 2) přezkum otázky, zda správní orgán při vydávání
opatření obecné povahy nepřekročil meze
zákonem vymezené působnosti (jednání
ultra vires); 3) posouzení, zda opatření obecné povahy bylo vydáno stanoveným způsobem; 4) přezkum obsahu opatření obecné
povahy z hlediska jeho možného rozporu se
zákonem (materiální kritérium); 5) přezkum
obsahu vydaného opatření obecné povahy
z hlediska jeho proporcionality (kritérium
přiměřenosti právní regulace).
Ze shora popsané argumentace navrhovatelů je zřejmé, že její významná část směřuje
právě proti prvním dvěma krokům algoritmu, neboť zpochybňují jak samotné zákonné zmocnění odpůrce předmětné opatření
obecné povahy vydat, tak i existenci věcných
důvodů pro regulaci sporného technického
parametru touto cestou.
Nejprve je tedy nutno zodpovědět otázku, zda vydání napadeného opatření
obecné povahy vychází ze zákonného
zmocnění a zda toto zmocnění nepřekračuje. Navrhovatelé se mýlí, argumentují-li
tím, že zákon o elektronických komunikacích
(ve znění účinném ke dni vydání napadeného opatření) neumožňuje v oprávnění k využívání radiového kmitočtu uložit jiné podmínky, než ty, které jsou uvedeny v jeho § 18
odst. 2, přičemž napadené opatření žádným
z těchto důvodů odůvodněno není. Nejvyšší
správní soud se naopak zcela shoduje s názorem odpůrce, že navrhovateli zmiňované
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 9 / 2 012
ustanovení na daný případ nedopadá, neboť
upravuje vydávání oprávnění k využívání rádiových kmitočtů, tedy individuálních správních aktů, jejichž adresáty jsou jednotliví uživatelé kmitočtového spektra. S úpravou
plánu využití radiového spektra tedy nesouvisí. Z § 15 odst. 1 zákona o elektronických
komunikacích vyplývá, že odpůrce vykonává
správu rádiového spektra. Tou se rozumí, mimo jiné, sestavování návrhu plánu přidělení
kmitočtových pásem (národní kmitočtová tabulka), sestavování plánů využití rádiového
spektra a udělování individuálních oprávnění k využívání rádiového kmitočtu – je tedy
zcela evidentní, že udělování individuálních
oprávnění k využívání rádiového kmitočtu
představuje jinou agendu, než je sestavování
plánu využití rádiového spektra (to musí, logicky, vydání
jednotlivých individuálních
oprávnění předcházet). Tento plán se pak vydává ve formě opatření obecné povahy, což
jednoznačně vyplývá z § 16 odst. 2 zákona
o elektronických komunikacích. V plánu využití rádiového spektra se pak stanoví technické parametry a podmínky využití rádiového
spektra radiokomunikačními službami (§ 16
odst. 4 zákona o elektronických komunikacích).
V rámci této námitky navrhovatelé dále
zpochybňují použitelnost normativních podkladů, z nichž napadená část opatření obecné
povahy věcně vychází. Zde je především nutno odmítnout námitku, že odpůrce při stanovení konkrétního technického parametru
pro plánování a koordinaci vysílacích rádiových zařízení rozhlasu (hodnoty MPX power)
vycházel z vyhlášky, kterou sám dříve vydal
[§ 4 písm. e) vyhlášky č. 22/2011 Sb.]. Zde
Nejvyšší správní soud nevidí žádný důvod,
který by měl odpůrci v takovém postupu bránit, přičemž navrhovatelé bližší důvody, pro
které by autorství odpůrce mělo být překážkou převzetí daného technického parametru
z vyhlášky č. 22/2011 Sb., neuvádějí. Pokud
jde o právní povahu (závaznost) Doporučení
ITU R BS.412-9 a jeho věcnou relevanci, zde
Nejvyšší správní soud s navrhovateli souhlasí
v tom, že toto doporučení není právně závazné – jde o případ tzv. soft law (blíže k výkladu
tohoto pojmu viz například rozsudek zdejší-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 9 / 2 012
ho soudu ze dne 31. 7. 2009, čj. 5 As 60/2008-164).
Pro členy organizace, která takový akt vydala,
představuje pouze závazek mít takové doporučení na zřeteli při vydávání vnitrostátních
předpisů či jiných aktů. Není tedy skutečně
součástí našeho právního řádu (srov. čl. 10
Ústavy), ani nepředstavuje povinnost svého
převedení do vnitrostátní legislativy. Lze však
zcela souhlasit s odpůrcem, že pokud takový
dokument stanoví určité technické standardy pro koordinaci využívání rádiového spektra, na nichž se jednotlivé členské země dohodly, je žádoucí, aby tyto standardy byly
v praxi dodržovány. V této souvislosti navrhovatelé namítli též překonanost či obsoletnost hodnoty MPX power, jak se podává ze
zmiňovaného Doporučení. Zde nelze popřít,
že překonanost tohoto technického parametru (co do jeho konkrétní hodnoty i samotné
potřeby jeho regulace) zmiňuje posudek
Ing. Žížaly a ani znalec Ing. Mátl (v rámci svého výslechu u soudního jednání) či žalovaný
tento předpoklad výslovně nepopřeli. Proto
ani zdejší soud nemá důvod zpochybňovat,
že jde o technický parametr, jehož význam (či
spíše nutnost jeho regulace) s rozvojem vysílacích technologií postupem času klesá. Nejvyšší správní soud však nedisponuje odbornými
znalostmi, které by mu umožnily posoudit,
do jaké míry odpovídá předmětná technická
reglementace aktuálnímu stavu vysílací techniky v ČR a toto hodnocení ostatně asi nemůže být jeho úkolem; jednoznačně exaktní odpověď na tuto otázku nemohou dát nejspíše
ani znalci, neboť nemohou mít povědomost
o technických parametrech všech vysílačů
pásma FM na území našeho státu, ale i států
sousedních (o tom konkrétněji dále). Soud
přitom musí zůstat výlučně na pozici právního hodnocení věci, a proto i za situace, kdy
s vysokou pravděpodobností význam regulace tohoto technického parametru poklesl
a zvažuje se i jeho revize v rámci ITU, považuje v této dílčí otázce za rozhodující, že předmětné Doporučení nebylo dosud formálně
revidováno a nadále platí; mělo by tedy být
(v souladu s pojetím práva soft law) členskými zeměmi i nadále respektováno. Je rovněž
nutno připomenout, že i z hlediska mezinárodní koordinace využívání rádiového spekt-
ra musí být nastaveny konkrétní referenční
hodnoty vysílacích parametrů, z nichž se bude v jednotlivých státech dále vycházet. Tuto
potřebu potvrdili ostatně i znalci a například
ze shora popsané zprávy německého regulátora ze dne 26. 11. 2008 či jeho sdělení ze dne
4. 5. 2012 oba znalci k dotazu soudu potvrdili
principiální správnost předpokladu, že jednotlivé vysílače v pásmu FM mají licenčními
podmínkami garantováno území, na kterém
mohou šířit své vysílání nerušeně; v tomto
rozsahu tedy mají právo na ochranu před rušením svého vysílání ze strany jiných vysílačů. Z technické podstaty věci s přihlédnutím
ke konkrétní situaci (konfigurace terénu, meteorologické poměry apod.) je však signál
jednotlivých vysílačů šířen i mimo toto garantované území. V oblasti, která leží za hranicemi zaručeného rozsahu vysílání obou vysílačů, tak může docházet ke vzájemnému
rušení vysílání; licenční podmínky jsou však
nastaveny tak, aby takový „přesahující“ signál
nemohl vyvolat rušení na území garantovaném pro (nerušené) vysílání jiného vysílače.
Dojde-li u jednoho z vysílačů k navýšení hodnoty MPX power nad hodnotu MPX power,
na níž vysílá druhý (referenční) vysílač, nepovede to ke zvětšení územního rozsahu vysílání prvního vysílače. Důsledkem bude jisté
zvýšení kvality (zvýšení konzistence) příjmu
takového vysílače na území, které bylo jeho
vysíláním penetrováno i před navýšením
hodnoty tohoto vysílacího parametru – tento
efekt se tak projeví i za hranicí jeho garantovaného rozsahu vysílání. Právě posledně zmiňovaný důsledek se pak může projevit na určité části území, kde má garantován rozsah
svého vysílání referenční vysílač. Vyšší hodnota MPX power tak může způsobit, že signál
referenčního vysílače zde bude rušen (bude
například dosahovat k „přeskakování“ přijímaného vysílání). (...)
Na základě takto zjištěného skutkového
stavu věci přistoupil Nejvyšší správní soud
k jejímu právnímu posouzení. Vzhledem k tomu, že řízení o podaném návrhu se v dané věci řídí právní úpravou účinnou do 31. 12. 2011,
nebyl vázán jen argumentací navrhovatelů
uplatněnou v návrhu (§ 101d odst. 1 věta druhá s. ř. s. ve znění do 31. 12. 2011) a přezkoumal napadenou část opatření obecné povahy
v intencích přezkumného algoritmu, jak byl
definován judikaturou zdejšího soudu. Ten
byl popsán již v rozsudku ze dne 27. 9. 2005,
čj. 1 Ao 1/2005-98, č. 740/2006 Sb. NSS. Dle
citovaného rozsudku spočívá algoritmus v těchto krocích: 1) přezkum pravomoci správního
orgánu vydat opatření obecné povahy; 2) přezkum otázky, zda správní orgán při vydávání
opatření obecné povahy nepřekročil meze
zákonem vymezené působnosti (jednání
ultra vires); 3) posouzení, zda opatření obecné povahy bylo vydáno stanoveným způsobem; 4) přezkum obsahu opatření obecné
povahy z hlediska jeho možného rozporu se
zákonem (materiální kritérium); 5) přezkum
obsahu vydaného opatření obecné povahy
z hlediska jeho proporcionality (kritérium
přiměřenosti právní regulace).
Ze shora popsané argumentace navrhovatelů je zřejmé, že její významná část směřuje
právě proti prvním dvěma krokům algoritmu, neboť zpochybňují jak samotné zákonné zmocnění odpůrce předmětné opatření
obecné povahy vydat, tak i existenci věcných
důvodů pro regulaci sporného technického
parametru touto cestou.
Nejprve je tedy nutno zodpovědět otázku, zda vydání napadeného opatření
obecné povahy vychází ze zákonného
zmocnění a zda toto zmocnění nepřekračuje. Navrhovatelé se mýlí, argumentují-li
tím, že zákon o elektronických komunikacích
(ve znění účinném ke dni vydání napadeného opatření) neumožňuje v oprávnění k využívání radiového kmitočtu uložit jiné podmínky, než ty, které jsou uvedeny v jeho § 18
odst. 2, přičemž napadené opatření žádným
z těchto důvodů odůvodněno není. Nejvyšší
správní soud se naopak zcela shoduje s názorem odpůrce, že navrhovateli zmiňované
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 9 / 2 012
ustanovení na daný případ nedopadá, neboť
upravuje vydávání oprávnění k využívání rádiových kmitočtů, tedy individuálních správních aktů, jejichž adresáty jsou jednotliví uživatelé kmitočtového spektra. S úpravou
plánu využití radiového spektra tedy nesouvisí. Z § 15 odst. 1 zákona o elektronických
komunikacích vyplývá, že odpůrce vykonává
správu rádiového spektra. Tou se rozumí, mimo jiné, sestavování návrhu plánu přidělení
kmitočtových pásem (národní kmitočtová tabulka), sestavování plánů využití rádiového
spektra a udělování individuálních oprávnění k využívání rádiového kmitočtu – je tedy
zcela evidentní, že udělování individuálních
oprávnění k využívání rádiového kmitočtu
představuje jinou agendu, než je sestavování
plánu využití rádiového spektra (to musí, logicky, vydání
jednotlivých individuálních
oprávnění předcházet). Tento plán se pak vydává ve formě opatření obecné povahy, což
jednoznačně vyplývá z § 16 odst. 2 zákona
o elektronických komunikacích. V plánu využití rádiového spektra se pak stanoví technické parametry a podmínky využití rádiového
spektra radiokomunikačními službami (§ 16
odst. 4 zákona o elektronických komunikacích).
V rámci této námitky navrhovatelé dále
zpochybňují použitelnost normativních podkladů, z nichž napadená část opatření obecné
povahy věcně vychází. Zde je především nutno odmítnout námitku, že odpůrce při stanovení konkrétního technického parametru
pro plánování a koordinaci vysílacích rádiových zařízení rozhlasu (hodnoty MPX power)
vycházel z vyhlášky, kterou sám dříve vydal
[§ 4 písm. e) vyhlášky č. 22/2011 Sb.]. Zde
Nejvyšší správní soud nevidí žádný důvod,
který by měl odpůrci v takovém postupu bránit, přičemž navrhovatelé bližší důvody, pro
které by autorství odpůrce mělo být překážkou převzetí daného technického parametru
z vyhlášky č. 22/2011 Sb., neuvádějí. Pokud
jde o právní povahu (závaznost) Doporučení
ITU R BS.412-9 a jeho věcnou relevanci, zde
Nejvyšší správní soud s navrhovateli souhlasí
v tom, že toto doporučení není právně závazné – jde o případ tzv. soft law (blíže k výkladu
tohoto pojmu viz například rozsudek zdejší-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 9 / 2 012
ho soudu ze dne 31. 7. 2009, čj. 5 As 60/2008-164).
Pro členy organizace, která takový akt vydala,
představuje pouze závazek mít takové doporučení na zřeteli při vydávání vnitrostátních
předpisů či jiných aktů. Není tedy skutečně
součástí našeho právního řádu (srov. čl. 10
Ústavy), ani nepředstavuje povinnost svého
převedení do vnitrostátní legislativy. Lze však
zcela souhlasit s odpůrcem, že pokud takový
dokument stanoví určité technické standardy pro koordinaci využívání rádiového spektra, na nichž se jednotlivé členské země dohodly, je žádoucí, aby tyto standardy byly
v praxi dodržovány. V této souvislosti navrhovatelé namítli též překonanost či obsoletnost hodnoty MPX power, jak se podává ze
zmiňovaného Doporučení. Zde nelze popřít,
že překonanost tohoto technického parametru (co do jeho konkrétní hodnoty i samotné
potřeby jeho regulace) zmiňuje posudek
Ing. Žížaly a ani znalec Ing. Mátl (v rámci svého výslechu u soudního jednání) či žalovaný
tento předpoklad výslovně nepopřeli. Proto
ani zdejší soud nemá důvod zpochybňovat,
že jde o technický parametr, jehož význam (či
spíše nutnost jeho regulace) s rozvojem vysílacích technologií postupem času klesá. Nejvyšší správní soud však nedisponuje odbornými
znalostmi, které by mu umožnily posoudit,
do jaké míry odpovídá předmětná technická
reglementace aktuálnímu stavu vysílací techniky v ČR a toto hodnocení ostatně asi nemůže být jeho úkolem; jednoznačně exaktní odpověď na tuto otázku nemohou dát nejspíše
ani znalci, neboť nemohou mít povědomost
o technických parametrech všech vysílačů
pásma FM na území našeho státu, ale i států
sousedních (o tom konkrétněji dále). Soud
přitom musí zůstat výlučně na pozici právního hodnocení věci, a proto i za situace, kdy
s vysokou pravděpodobností význam regulace tohoto technického parametru poklesl
a zvažuje se i jeho revize v rámci ITU, považuje v této dílčí otázce za rozhodující, že předmětné Doporučení nebylo dosud formálně
revidováno a nadále platí; mělo by tedy být
(v souladu s pojetím práva soft law) členskými zeměmi i nadále respektováno. Je rovněž
nutno připomenout, že i z hlediska mezinárodní koordinace využívání rádiového spekt-
ra musí být nastaveny konkrétní referenční
hodnoty vysílacích parametrů, z nichž se bude v jednotlivých státech dále vycházet. Tuto
potřebu potvrdili ostatně i znalci a například
ze shora popsané zprávy německého regulátora ze dne 26. 11. 2008 či jeho sdělení ze dne
12. 9. 2011, je zřejmé, že hodnota MPX power
0 dBr je i v jiných státech nadále respektována a vyžadována. Z tohoto pohledu tedy odpůrce své zákonné oprávnění stanovit technické parametry
a podmínky využití
rádiového spektra radiokomunikačními službami nepřekročil. (...)
S ohledem na všechny shora uvedené závěry lze tedy uzavřít, že Nejvyšší správní
soud, z hlediska prvního a druhého kroku přezkumného algoritmu, neshledal
napadené opatření obecné povahy (respektive jeho posuzovanou část) v rozporu se zákonem. Má totiž za prokázané,
že pro vydání opatření (včetně jeho navrhovateli napadené konkrétní části)
měl odpůrce oporu v zákoně; sporná
část pak vychází z mezinárodního doporučení, které sice není závazné, ale mělo
by být v rámci rozhodování i vydávání
jiných aktů, dodržováno. Zdejší soud též
nemá pochyb o tom, že z technického
hlediska potřeba takové regulace skutečně existuje a je dostatečně podložena
praktickými důvody.
Co se týče třetího a čtvrtého kroku
přezkumného algoritmu, tedy posouzení,
zda vydání napadeného opatření obecné povahy proběhlo předepsaným způsobem a zda
opatření není v rozporu s hmotným právem,
zde navrhovatelé žádné námitky neuplatnili.
Lze tedy jen ve stručnosti uvést, že odpůrce záměr vydání opatření řádně avizoval (Telekomunikační věstník) a zřídil (v souladu
s požadavkem zákona o elektronických komunikacích) diskusní místo k soustředění
případných námitek k tomuto návrhu. Ty následně vypořádal (ve vztahu k řešené problematice odkazem na nutnost dodržovat Doporučení ITU-R BS.412-9 a vyloučit zhoršování
ochranných poměrů mezi vysílači v pásmu FM,
zejména však ve vztahu k prostředkům letecké radionavigační služby). Před schválením
opatření (ke kterému došlo na řádném zasedání Rady Českého telekomunikačního úřadu dne 7. 7. 2011) si odpůrce vyžádal též stanovisko orgánů státní správy, jejichž agenda
by mohla být opatřením dotčena. Opatření
bylo následně řádně vyhlášeno (publikace
v Telekomunikačním věstníku) a odůvodněno. Nejvyšší správní soud tak na procesu přijímání a publikace napadeného opatření
obecné povahy nenalézá žádných závad.
Z hlediska souladu opatření obecné povahy s hmotným právem Nejvyšší správní soud
taktéž nenalezl žádné deficity. Navrhovatelé
fakticky v tomto směru nenamítali ničeho;
případné dílčí výhrady
jsou projednány
v rámci vypořádání prvního, druhého a pátého kroku přezkumného algoritmu.
Posledním (pátým) krokem přezkumného algoritmu je posouzení přiměřenosti právní regulace (test proporcionality). Zde navrhovatelé uplatnili celou řadu
námitek. Nejvyšší správní soud se tak zabýval
tím, zda je právě tohoto prostředku třeba
k dosažení sledovaného cíle. (...)
Navrhovatelům nelze přisvědčit ani v jejich argumentaci legitimními očekáváními
spojenými s jejich podnikáním. Navrhovatelům (stejně jako jiným provozovatelům rozhlasového vysílání) muselo být již od počátku
známo Doporučení ITU-R BS.412-9, které
hodnotu MPX power 0 dBr uvádělo jako vysílací parametr, který má být obecně dodržován. Jelikož jde (jak sami soud upozorňovali)
o zahraniční subjekty, lze důvodně předpokládat, že jim je známa i situace v této oblasti
v jiných evropských zemích, kde je předmětný parametr běžně legislativně (či obdobně)
zakotven, nebo alespoň v praxi dodržován
(viz dále). Jiná než nulová hodnota MPX power jim taktéž nebyla žádným způsobem ze
strany odpůrce, RRTV či jiného subjektu garantována. (...)
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 9 / 2 012
a) Společnost s ručením omezeným Londa, b) akciová společnost Frekvence 1 a c) společnost s ručením omezeným Evropa 2 proti Českému telekomunikačnímu úřadu o návrhu na zrušení opatření obecné povahy.