2 Aps 4/2007- 111 - text
č. j. 2 Aps 4/2007 - 111
[OBRÁZEK]
ČESKÁ REPUBLIKA
R O Z S U D E K
J M É N E M R E P U B L I K Y
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Vojtěcha Šimíčka a soudců JUDr. Miluše Doškové a JUDr. Karla Šimky v právní věci žalobce: H. A. A.-D., zastoupený advokátkou Mgr. Bohdanou Novákovou, se sídlem Pod Terebkou 12, Praha 4, proti žalovanému: Ministerstvo vnitra, se sídlem Nad Štolou 3, PP 21/OAM, Praha 7, o kasační stížnosti žalobce proti usnesení Městského soudu v Praze ze dne 29. 6. 2007, č. j. 10 Ca 49/2007 - 74,
Usnesení Městského soudu v Praze ze dne 29. 6. 2007, č. j. 10 Ca 49/2007 74, s e z r u š u j e a věc s e v r a c í tomuto soudu k dalšímu řízení.
1. Znění § 200o odst. 1 o. s. ř., resp. poznámka pod čarou č. 34e, která odkazuje přímo na zákon o pobytu cizinců a přesto, že nemá normativní povahu, je v daném případě důležitým interpretačním vodítkem, které nelze ignorovat.
2. Znění § 200o odst. 2 o. s. ř., kdy povinnou náležitostí návrhu je označení rozhodnutí, jímž bylo pravomocně rozhodnuto o zajištění navrhovatele. V daném případě však žádné rozhodnutí vydáváno není a nezákonnost zásahu správního orgánu spočívá naopak v jeho nečinnosti, tj. v nedopravení cizince do azylového zařízení na území České republiky.
3. Znění § 200p odst. 2 označuje za účastníka řízení policii, zatímco v předmětné věci je účastníkem řízení Ministerstvo vnitra.
4. Znění § 200q o. s. ř., které hovoří o tom, že návrh lze podat prostřednictvím orgánu policie, jakož i znění ustanovení § 200u o. s. ř. upravující povinnosti orgánu policie, nařídí-li soud propuštění cizince na svobodu, zatímco v daném případě je dotčeným orgánem Ministerstvo vnitra. Ve světle výše uvedeného pak stěžovatel uzavírá, že jeho postavení a postavení osoby mající právo zahájit řízení podle § 200o o. s. ř. se shoduje pouze v tom, že jsou oba cizinci. Nejedná se tedy o pouhý rozšiřující výklad citovaného ustanovení o. s. ř. provedený městským soudem, ale o vytvoření normy zcela nové, což považuje za rozporné se samotnými základy demokratického státu, neboť v souladu s teorií dělby moci soud není nadán mocí zákonodárnou. Navrhuje proto Nejvyššímu správnímu soudu, aby napadené usnesení městského soudu zrušil a věc mu vrátil zpět k dalšímu řízení.
Žalovaný ve svém vyjádření ke kasační stížnosti poukazuje na absenci povinného zastoupení stěžovatele (pozn. soudu: žalovanému byla kasační stížnost patrně zaslána bez kopie plné moci advokátce) a dále se ztotožňuje s argumentací městského soudu v tom, proč je v případech zajištění cizince podle § 73 zákona č. 325/1999 Sb., o azylu, vhodnější využívat postupy podle § 200o a násl. o. s. ř. V souzené věci Nejvyšší správní soud z předmětného správního spisu především zjistil, že dne 12. 8. 2006 stěžovatel přiletěl na mezinárodní letiště P. – R. a následně byl na základě § 73 odst. 1 zákona o azylu, ve znění ve znění účinném do 31. 8. 2006, umístěn do přijímacího střediska v tranzitním prostoru mezinárodního letiště P. – R., neboť v tranzitním prostoru učinil prohlášení o úmyslu požádat o azyl na území České republiky. Žádost o udělení azylu, resp. mezinárodní ochrany podle § 10 zákona o azylu, podal dne 30. 8. 2006 a tímto dnem s ním bylo zahájeno řízení v předmětné věci. Téhož dne s ním byl proveden pohovor k žádosti o udělení azylu. Dne 7. 9. 2006 mu bylo doručeno rozhodnutí Ministerstva vnitra ze dne 1. 9. 2006, č. j. OAM-1080/LE-05-07-2006, kterým byla jeho žádost o udělení mezinárodní ochrany zamítnuta jako zjevně nedůvodná podle § 16 odst. 1 písm. h) zákona o azylu. Proti tomuto rozhodnutí stěžovatel podal žalobu ke Krajskému soudu v Praze, jež byla zamítnuta stejně jako následná kasační stížnost proti tomuto rozsudku Krajského soudu v Praze. Mezitím, dne 7. 9. 2006, byl Ministerstvem vnitra přemístěn z Přijímacího střediska P. – R. do zařízení ve V. P. Následně podal k městskému soudu žalobu ze dne 21. 12. 2006 proti nezákonnému zásahu správního orgánu, kterou městský soud napadeným usnesením odmítl. Ztotožnil se v něm přitom s názorem stěžovatele v tom, že jeho umístění v přijímacím středisku je třeba považovat za zbavení osobní svobody ve smyslu čl. 5 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod, publikované jako sdělení federálního ministerstva zahraničních věcí pod č. 209/1992 Sb., a čl. 8 Listiny základních práv a svobod. V této souvislosti však dospěl k závěru, že žaloba na ochranu před nezákonným zásahem správního orgánu podle § 82 s. ř. s nesplňuje požadavky na včasnou a účinnou soudní ochranu tak, jak vyplývá z čl. 5 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod a navazující judikatury Evropského soudu pro lidská práva. Procesní postup, který s. ř. s. pro řízení o této žalobě stanoví, totiž neumožňuje správnímu soudu reagovat na podaný návrh okamžitě, tedy v časovém horizontu dnů, byť by i o něm rozhodoval přednostně. Navíc lhůty pro podání této žaloby uvedené v ustanovení § 84 s. ř. s. brání tomu, aby byl takový návrh podán kdykoli během umístění cizince v přijímacím středisku. Na druhou stranu městský soud konstatoval, že se nedomnívá, že by cizinec umístěný v přijímacím středisku neměl k dispozici jiné právní prostředky soudní ochrany. Podle názoru městského soudu je totiž takový cizinec oprávněn obrátit se na soud v občanském soudním řízení s návrhem na zahájení řízení podle § 200o a násl. o. s. ř. Jedná se sice o procesní ochranu vloženou do o. s. ř. pro účely soudní ochrany v případě zajištění cizince za účelem správního vyhoštění podle § 124 odst. 1 zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců, avšak městský soud nevidí žádný důvod, proč by ustanovení § 200o o. s. ř. nemohlo představovat žalobní legitimaci i pro cizince v případě jeho umístění do přijímacího střediska na základě § 73 odst. 1 zákona o azylu. Nebrání tomu ani skutečnost, že § 200o o. s. ř. obsahuje poznámku pod čarou odkazující na zákon o pobytu cizinců, neboť tyto nemají dle judikatury Ústavního soudu normativní povahu a jedině v řízení podle citovaného ustanovení o. s. ř. se takovému cizinci dostane soudní ochrany odpovídající požadavkům Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod, neboť příslušný soud je o takové žalobě povinen rozhodnout přednostně a s největším urychlením a není povinen nařizovat jednání, pokud je z obsahu spisu nepochybné, že nejsou splněny zákonné podmínky pro trvání zajištění. Navrhovatel má i v případě zamítnutí návrhu právo domáhat se ze stejných důvodů dalšího přezkoumání zákonnosti zajištění, a to po uplynutí 3 týdnů od právní moci rozhodnutí. Městský soud připustil, že některá procesní ustanovení bude třeba aplikovat pouze analogicky, neboť namísto orgánu policie by v daném případě bylo žalovaným Ministerstvo vnitra, vycházel však z ustálené judikatury Ústavního soudu, podle níž je třeba dát přednost byť i extenzivnímu výkladu zákonných ustanovení, pokud je ústavně konformní, před výkladem, jenž by ústavnímu pořádku odporoval.
1. Stěžovatel byl přímo zkrácen na svém právu opustit dané zařízení;
2. zbavení jeho osobní svobody držením v daném zařízení nemělo zákonnou oporu, neboť toto se nenacházelo v tranzitním prostoru mezinárodního letiště;
3. pojmově se jednalo o donucení ze strany Ministerstva vnitra, tj. o zásah v správního orgánu v širším slova smyslu;
4. zásah nebyl rozhodnutím;
5. zásah byl zaměřen přímo proti stěžovateli a
6. v době podání žaloby, jakož i v době vydání napadeného usnesení městského soudu, stále trval. V souvislosti se shora uvedeným naplněním definičním znakem pod bodem 2, tj. v souvislosti s Ministerstvem vnitra vytvořenou právní fikcí, že zařízení ve V. P., v němž byl stěžovatel zadržován, je tranzitním prostorem mezinárodního letiště P. - R., považuje Nejvyšší správní soud za nutné upozornit na základní ustanovení čl. 2 odst. 3 Ústavy České republiky a čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod, jež zakládají obecné pravidlo, podle kterého státní moc lze uplatňovat jen v případech, v mezích a způsoby, které stanoví zákon. Právní stát vyžaduje, aby podmínky, za nichž může být uplatněna státní moc, byly přesně specifikovány a právem regulovány, a pro vytvoření shora uvedené fikce proto byla nutná opora ve vnitrostátním, případně mezinárodním právu. V daném případě však žádná taková opora neexistuje a nelze za ni považovat ani Směrnici Rady 2005/85/ES, o minimálních normách pro řízení v členských státech o přiznávání a odnímání postavení uprchlíka (dále jen „procedurální směrnice“), jež upravuje mimo jiné i řízení na hranicích (oddíl V), v jehož rámci v čl. 35 odst. 5 stanoví, že: „V případě zvláštního druhu příjezdu nebo příjezdu velkého počtu státních příslušníků třetí země nebo osob bez státní příslušnosti, které podávají žádost o azyl na hranici nebo v tranzitním prostoru, kdy z praktického hlediska není možné použít ustanovení odstavce 1 nebo zvláštní řízení stanovené v odstavcích 2 a 3, lze tato řízení uplatnit také v případech a po dobu, kdy jsou tito státní příslušníci třetí země nebo osoby bez státní příslušnosti běžně ubytovány v blízkosti hranice nebo tranzitního prostoru.“ Směrnice je jedním z pramenů (sekundárního) komunitárního práva, jehož povaha předpokládá národní prováděcí akt, tj. provedení obsahu směrnice do vnitrostátního práva. Členský stát je tak povinen příslušnou směrnici transponovat do svého vnitrostátního právního řádu. Za žádných okolností (před transpozicí ani po ní) se však nemůže domáhat jejího přímého účinku v neprospěch jednotlivce. Jednalo by se totiž o tzv. obrácený vertikální přímý účinek, který je podle Evropského soudního dvora nepřípustný; srov. věc 14/86 Pretore di Saló [1987] ECR 2545, a věc 80/86 Kolpinghuis Nijmegen [1987] ECR 3969. Z toho plyne, že ze strany členského státu Evropské unie se nelze domáhat aplikace čl. 35 odst. 5 procedurální směrnice vůči jednotlivci, ledaže by došlo k jeho transpozici do vnitrostátního práva, což se v případě České republiky, jíž transpoziční lhůta pro danou směrnici uplyne dnem 1. 12. 2007, dosud nestalo; nehledě na to, že čl. 35 odst. 5 procedurální směrnice je ustanovením dispozitivním, které může, ale nemusí být transponováno. Právní fikce nevstoupení na české státní území, jež zakládá důvod pro specifické nakládání se žadateli o azyl v tomto režimu, tak byla a je de lege lata udržitelná pouze ve vztahu k samotnému přijímacímu středisku v tranzitním prostoru mezinárodního letiště, nikoli k jinému azylovému zařízení Ministerstva vnitra, které se nachází mimo tento prostor, a to právě s ohledem na absenci vnitrostátní právní úpravy a zmíněné základní pravidlo vycházející z toho, že státní moc lze realizovat toliko intra legem. Závěrem v tomto ohledu nelze nepřipomenout precedenční rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ze dne 25. 6. 1996 ve věci Amuur proti Francii, stížnost č. 19776/92, v němž soud při posuzování slučitelnosti aktu zbavení svobody stěžovatelů – somálských žadatelů o azyl – umístěných v hotelu v tranzitním prostoru letiště s čl. 5 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod zjistil, že až do 6. 7. 1992 ve francouzské legislativě neexistoval zákon, který by upravoval podmínky zadržování cizinců v mezinárodní letištní zóně, čímž byl podle soudu porušen čl. 5 odst. 1 citované úmluvy.
S ohledem na shora uvedené skutečnosti Nejvyšší správní soud napadené usnesení městského soudu podle ustanovení § 110 odst. 1 s. ř. s. zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. V tomto řízení je městský soud vázán právním názorem Nejvyššího správního soudu, který byl vysloven v odůvodnění tohoto rozsudku. O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne městský soud v novém rozhodnutí (§ 110 odst. 2 s. ř. s.). P o u č e n í : Proti tomuto rozsudku n e j s o u opravné prostředky přípustné. V Brně dne 11. prosince 2007 JUDr. Vojtěch Šimíček předseda senátu