I.
JUDIKÁTY
Řízení před soudem: moderační právo soudu k § 78 odst. 2 soudního řádu správního
Prejudikatura: č. 133/2004 Sb. NSS. o kasační stížnosti žalované.
Ředitel Královéhradeckého a Pardubického inspektorátu žalované uložil žalobci svým rozhodnutím ze dne 3. 6. 2010 pořádkovou pokutu ve výši 50 000 Kč podle § 19 odst. 1 zákona č. 552/1991 Sb., o státní kontrole. Důvodem uložení pokuty bylo zjištění, že žalobce způsobil, že kontrolovaná osoba podnikatelka Romana N. nesplnila povinnost dle § 14 citovaného zákona tím, že v důsledku jednání žalobce nebyly vytvořeny základní podmínky k provedení kontroly, zejména nebyla poskytnuta součinnost, odpovídající oprávnění kontrolních pracovníků.
Konkrétně žalobce při kontrole dne 16. 4. 2010 v provozovně Bazar Habakuk v České Třebové slovně napadal kontrolu provádějící inspektory slovy: „Vypadněte z prodejny, je zavřeno.“, a když inspektoři odmítli opustit prodejnu do doby příchodu jimi přivolané hlídky Policie ČR, inspektory v prodejně zamkl a odešel. Po nějaké době se žalobce vrátil a bezdůvodně inspektory obvinil ze ztráty částky ve výši 20 000 Kč; poté opět provozovnu (i s inspektory uvnitř) uzamkl, odešel a vrátil se až poté, kdy se dostavila přivolaná hlídka Policie ČR.
Rozhodnutím ze dne 10. 8. 2010 ústřední ředitelka žalované zamítla odvolání žalobce S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 4 / 2 014 a potvrdila rozhodnutí správního orgánu I. stupně.
Rozhodnutí žalované napadl žalobce u Městského soudu v Praze žalobou. Ten rozhodnutím ze dne 8. 8. 2012, čj. 3 A 109/2010-68, uloženou pokutu snížil na 5 000 Kč; v ostatním zůstala správní rozhodnutí obou správních orgánů nedotčena. Pokud jde o tvrzenou nezákonnost napadeného rozhodnutí (návrh na zrušení rozrozhodnutí hodnutí žalované, potažmo
I. stupně), městský soud uvedl, že správní orgány zjistily skutkový stav v dostatečném rozsahu a úvahy z něj vycházející jsou logické a srozumitelné; nepřistoupil proto k dalšímu dokazování ohledně skutkového stavu věci, které žalobce navrhoval (výslechem Jiřího Š., který měl být v době kontroly přítomen v prodejně). Žalobci městský soud nepřisvědčil ani v jeho tvrzení, že s ohledem na jeho zdravotní stav nebylo postaveno najisto, zda v době spáchání pořádkového deliktu mohl rozpoznat, že porušuje nebo ohrožuje zájem chráněný zákonem, tedy zda mohl své jednání ovládat.
Městský soud uvedl, že z předložené lékařské zprávy nevyplývá, že by zdravotní porucha žalobce (plynoucí z cévní mozkové příhody, kterou prodělal v roce 2006) měla mít vliv na jeho jednání. Indikovaná zdravotní dysfunkce má vliv pouze na plynulost a rychlost verbální komunikace žalobce, nikterak však neovlivňuje jeho duševní stav. I za stresové situace je nemyslitelné, aby žalobcova zdravotní porucha byla důvodem jeho jednání (opakované uzamčení kontrolních pracovníků v prodejně, obvinění z odcizení hotovosti).
Z těchto důvodů neprovedl soud další dokazování znaleckým posudkem.
Co se týče výše uložené pokuty, ta byla, dle názoru městského soudu, uložena v zákonných mezích poté, co bylo prokázáno, že žalobce naplnil skutkovou podstatu pořádkového deliktu. Žalobce sice ve správním řízení tvrdil, že pokuta je vzhledem k jeho poměrům neúměrná a likvidační, tato svá tvrzení však nepodpořil žádnými důkazy. Z obsahu správního spisu přitom vyplývá, že správní orgány neměly důvod se domnívat, že trest bude pro žalobce nepřiměřený. Ani z tohoto důvodu proto nebyly splněny podmínky pro zrušení rozhodnutí žalovaného.
Žalobce nicméně v řízení před soudem navrhl, aby městský soud (ad eventum) využil svého moderačního oprávnění a přistoupil k upuštění od uložené pokuty. K tomu městský soud uvedl, že jakkoli se ztotožňuje s názorem žalované o závažnosti správního deliktu a způsobu jeho spáchání, i s odůvodněním uložení pokuty na horní hranici zákonné sazby, nemohl odhlédnout od osobních poměrů žalobce. Ten v řízení před soudem prokázal, že uložená pokuta převyšuje pětinásobek jeho měsíčního příjmu (invalidní důchod 6 190 Kč měsíčně, 3 000 Kč příjem z nájmu nemovitosti); doložil též, že je od 5.
9. 2007 veden v evidenci uchazečů o zaměstnání. S ohledem na uvedené dospěl městský soud k závěru, že i přes závažnost deliktu je uložená sankce zjevně nepřiměřená, a přistoupil tak k její moderaci podle § 78 odst. 2 s. ř. s. Jako přiměřený trest shledal pokutu ve výši 5 000 Kč. I takto snížený trest bude, dle jeho názoru, plnit svůj preventivní a represivní účel, neboť bude pro žalobce (s ohledem na jeho majetkové poměry) újmou znatelnou a nikoliv zanedbatelnou.
Současně soud nepřisvědčil návrhu žalobce na upuštění od uložení pokuty s tím, že uložená sankce musí pro žalobce představovat negativní důsledek jeho protiprávního jednání, a jedině tak může mít požadovaný represivní a výchovný účinek. Rozsudek městského soudu napadla žalo- vaná (stěžovatelka) kasační stížností.
Stěžovatelka v kasační stížnosti zpochybnila správnost postupu městského soudu při snížení výše pokuty a tvrdila, že soud řádně nevyhodnotil všechny předložené důkazy a skutečnosti, které vyplynuly v průběhu soudního řízení. Poukázala na to, že žalobce je výlučným vlastníkem řady nemovitostí.
K podnikatelské činnosti žalobce stěžovatelka uvedla, že žalobce sice přerušil provozování svých živností ke dni 12. 7. 2010, nicméně je i nadále společníkem společnosti BAZAR HABAKUK, s. r. o., v likvidaci, kde má 100% splacený obchodní podíl. Tato společnost byla soudem zrušena nikoliv z ekonomických důvodů na straně společnosti, ale z důvodů administrativních.
Na základě uvedených skutečností se dle stěžovatelky nelze ztotožnit s tím, že by uložená sankce ve výši 50 000 Kč za takto závažný delikt byla s ohledem na osobní a majetkové poměry žalobce zjevně nepřiměřená (nebo dokonce likvidační). Podle stěžovatelky městský soud v rozsudku řádně nerozvedl důvody, pro které k moderaci pokuty přistoupil; proto je rozsudek nepřezkoumatelný. Městský soud se opřel jen o tvrzení žalobce, nepřihlédl však k jeho snížené důvěryhodnosti, vyplývající mimo jiné z jeho nařčení inspektorů z krádeže, které se posléze ukázalo jako nepravdivé.
Pokuta snížená soudem, s přihlédnutím ke všem okolnostem věci a k vysoké závažnosti deliktního jednání žalobce, dostatečně neplní represivní ani preventivní funkci sankce. Pokud je za vskutku extrémní jednání žalobce, který slovně napadal inspektory, opakovaně je zamkl v prodejně a následně je obvinil z krádeže, uložena sankce ve výši 5 000 Kč, signalizuje to spíše to, že je jednání žalobce bagatelním pochybením, které je ze S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 4 / 2 014 strany městského soudu tolerováno a kontrolované osobě se vzhledem k zanedbatelné výši pokuty stále vyplatí. Nejvyšší správní soud rozsudek Městského soudu v Praze zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Z odůvodnění:
Postup městského soudu má procesní oporu v § 78 odst. 2 s. ř. s., dle kterého „[r]ozhoduje-li soud o žalobě proti rozhodnutí, jímž správní orgán uložil trest za správní delikt, může, nejsou-li důvody pro zrušení rozhodnutí podle odstavce 1, ale trest byl uložen ve zjevně nepřiměřené výši, upustit od něj nebo jej snížit v mezích zákonem dovolených, lze-li takové rozhodnutí učinit na základě skutkového stavu, z něhož vyšel správní orgán, a který soud případně vlastním dokazováním v nikoli zásadních směrech doplnil, a navrhl-li takový postup žalobce v žalobě“.
Tyto procesní podmínky lze v posuzované věci považovat za splněné, a to i přesto, že návrh na soudní moderaci pokuty vznesl stěžovatel až na nařízeném jednání, ve formě eventuálního petitu (pro případ, že by městský soud neshledal napadené rozhodnutí nezákonným). Z rozsudku zdejšího soudu ze dne 30. 11. 2005, čj. 1 As 30/2004-82, totiž vyplývá, že „[n]avrhnout moderaci trestu (§ 78 odst. 2 s. ř. s.) může žalobce před správním soudem jak pro případ, že by neuspěl s návrhem na zrušení rozhodnutí správního orgánu (tedy jako eventuální petit), tak i samostatně.
Návrh na moderaci může být uplatněn i po uplynutí lhůty k podání žaloby, vychází-li z žalobního bodu vzneseného v této lhůtě.“ Vzhledem k tomu, že žalobce již v žalobě argumentoval nepřiměřeností uložené pokuty a jejím likvidačním charakterem (s ohledem na svůj zdravotní stav a osobní poměry), lze návrh na moderaci pokuty považovat za přímé vyústění žalobní námitky nepřiměřenosti pokuty, ve smyslu požadavku vysloveného ve zmiňovaném judikátu. Pokud jde o samotnou věcnou stránku užité moderace, je třeba uvést, že ukládání S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 4 / 2 014
pokut za správní delikty se děje ve sféře volného správního uvážení (diskrečního oprávnění) správního orgánu, tedy v zákonem dovolené volnosti správního orgánu rozhodnout ve vymezených hranicích, respektive volit některé z více možných řešení, které zákon dovoluje. Na rozdíl od posuzování otázek zákonnosti, jimiž se soud musí při posuzování věci k žalobní námitce zabývat, je oblast správní diskrece soudní kontrole prakticky uzavřena. Podrobit správní uvážení soudnímu přezkoumání při hodnocení zákonnosti rozhodnutí lze jen potud, překročil-li správní orgán zákonem stanovené meze tohoto uvážení, vybočil-li z nich, nebo pokud volné uvážení zneužil; soud je oprávněn též posoudit, zda správním orgánem ustanovený rozhodný skutkový stav věci byl opatřen zákonným způsobem, případně zda není v logickém rozporu s výstupy provedené diskrece.
Není však v pravomoci správního soudu, aby standardně vstupoval do role správního orgánu a pokládal na místo správní diskrece uvážení soudcovské, tedy například aby sám rozhodoval, jaká sankce (co do druhu a výše) by měla být uložena. Jedinou výjimkou je již citovaný § 78 odst. 2 s. ř. s., jehož aplikace je odůvodněna zjevně nepřiměřenou výší pokuty (byť uložené v rámci zákona). Užitím moderačního práva soud především fakticky aprobuje zákonnost napadeného správního rozhodnutí (v rámci hledisek vymezených žalobními body); v opačném případě je užití moderace vyloučeno a náprava může být zjednána pouze zrušením takového rozhodnutí (jeho části) pro jeho nezákonnost.
Tím, že soud trest sníží nebo od něj upustí, nezpochybňuje závěr správního orgánu o tom, že žalobce porušil zákon a dopustil se správního deliktu, nýbrž nahrazuje jeho správní úvahu úvahou vlastní (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 11. 2005, čj. 1 As 30/2004-82).
Uvedená hlediska pak nutně determinují i rozsah přezkumu rozsudku, jímž bylo užito moderační právo, kasačním soudem. Nejvyšší správní soud v rámci řízení o kasační stížnosti nemá obdobné oprávnění jako krajský (městský) soud a sám již jeho úvahu o výši po- kuty nahradit nemůže. Ve vztahu k diskreci krajského (městského) soudu může tedy hodnotit opět jen to, zda soud I. stupně nepřekročil zákonem stanovené meze tohoto uvážení, nevybočil z nich nebo volné uvážení nezneužil, či zda je jeho úvaha přezkoumatelná a logicky nerozporná.
V nyní posuzované věci lze z odůvodnění napadeného rozsudku soudu seznat, že se městský soud ztotožnil se závěry stěžovatelky o naplnění skutkové podstaty spáchaného deliktu i o závažnosti způsobu jeho spáchání, nicméně při zohlednění majetkových poměrů žalobce dospěl k závěru, že výše uložené pokuty je z tohoto pohledu zjevně nepřiměřená, a z tohoto důvodu ji snížil na jednu desetinu. Postupoval tedy v souladu s názorem zdejšího soudu, že kromě kritéria významu chráněného zájmu, který byl správním deliktem dotčen, způsobu spáchání správního deliktu, jeho následků a okolností, za nichž byl spáchán, je nutno přihlédnout i k majetkovým poměrům delikventa; posledně zmiňované hledisko musí být přitom zohledněno bez ohledu na to, zda takový pokyn vyplývá z konkrétní aplikované právní úpravy (viz například rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 20.
12. 2006, čj. 2 As 33/2006-102). Městský soud tedy bral v potaz kritéria, která měl hodnotit při provádění vlastního uvážení stran (ne)přiměřenosti uložené pokuty, nicméně je nutno přisvědčit stěžovatelce v tom, že kritérium majetkových poměrů žalobce nevyhodnotil komplexně a nevzal v potaz všechny skutečnosti, které vyplynuly v rámci soudního řízení.
Při hodnocení majetkových poměrů žalobce městský soud zohlednil skutečnosti, které tvrdil žalobce a které vyplynuly i z jeho žádosti o ustanovení advokáta a z potvrzení o osobních, majetkových a výdělkových poměrech žalobce ze dne 1. 9. 2010. Ze zmiňovaného potvrzení vyplývá, že žalobce je invalidní důchodce a pobírá důchod ve výši 6 190 Kč měsíčně a jeho dalším příjmem je nájemné ve výši 3 000 Kč měsíčně za pronájem nemovitosti v obci Rviště; další nemovitost – rodinný dům v obci Pacov – je neobyvatelná.
Žalobce má dluhy v celkové výši 350 000 Kč. K potvr- zení žalobce připojil i výpis ze svého běžného účtu za měsíc srpen 2010, který potvrzuje jeho tvrzení o výši jeho příjmů z pronájmu nemovitosti a z invalidního důchodu. Na nařízeném jednání městský soud provedl důkaz přípisem Úřadu práce ČR, ze kterého vyplývá, že žalobce je od 5. 9. 2007 veden v evidenci uchazečů o zaměstnání, a důkaz oznámením České správy sociálního zabezpečení ze dne 18. 12. 2010, podle kterého žalobce pobírá invalidní důchod I.
stupně ve výši 6 407 Kč měsíčně.
Na druhou stranu je zjevné, že městský soud do své úvahy o majetkových poměrech žalobce vůbec nezahrnul tvrzení uplatněná stěžovatelkou na soudním jednání. Vzhledem k tomu, že návrh na moderaci pokuty uplatnil žalobce poprvé až na jednání, je pochopitelné, že reakce stěžovatelky nemohla být k této otázce komplexní, dokonale připravená a podložená veškerými podklady, Nejvyšší správní soud má nicméně za to, že i tak stěžovatelka svým vystoupením na jednání relevantním způsobem zpochybnila shora naznačenou majetkovou situaci žalobce.
Z protokolu o jednání vyplývá, že stěžovatelka poukázala na skutečnost, že žalobce byl v době vydání napadeného rozhodnutí společníkem obchodní společnosti a osobou podnikající podle živnostenského zákona, a dále uvedla, že podle katastru nemovitostí je žalobce vlastníkem několika nemovitostí (jedna je zatížena zástavním právem – pozn. NSS), přičemž dvě z nich aktuálně prodává. Přímo na jednání pak předložila i výpis z obchodního rejstříku společnosti BAZAR HABAKUK, v likvidaci (kde byl žalobce společníkem), výstup z internetu ze dne 3.
8. 2012 dokládající, že žalobce inzeruje prodej nemovitostí; předložila též výpisy z katastru nemovitostí (spolu s navazující fotodokumentací), ze kterých vyplývá, že žalobce je vlastníkem či spoluvlastníkem konkrétních nemovitostí ve Skuhrově u České Třebové, Cetorazu, v Pacově, v Hradci nad Svitavou a ve Rvišti. Tyto skutečnosti stěžovatelka tvrdí a dokládá i v řízení o kasační stížnosti. S ohledem na uvedené Nejvyšší správní soud shledal, že městský soud při užití svého S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 4 / 2 014
Vladimír U. proti České obchodní inspekci, ústřednímu inspektorátu, o uložení pokuty,