I.
JUDIKÁTY
Řízení před soudem: moderační právo soudu
k § 78 odst. 2 soudního řádu správního
Prejudikatura: č. 133/2004 Sb. NSS.
o kasační stížnosti žalované.
Ředitel Královéhradeckého a Pardubického inspektorátu žalované uložil žalobci svým
rozhodnutím ze dne 3. 6. 2010 pořádkovou
pokutu ve výši 50 000 Kč podle § 19 odst. 1
zákona č. 552/1991 Sb., o státní kontrole. Důvodem uložení pokuty bylo zjištění, že žalobce způsobil, že kontrolovaná osoba podnikatelka Romana N. nesplnila povinnost dle § 14
citovaného zákona tím, že v důsledku jednání
žalobce nebyly vytvořeny základní podmínky
k provedení kontroly, zejména nebyla poskytnuta součinnost, odpovídající oprávnění
kontrolních pracovníků. Konkrétně žalobce
při kontrole dne 16. 4. 2010 v provozovně Bazar Habakuk v České Třebové slovně napadal
kontrolu provádějící inspektory slovy: „Vypadněte z prodejny, je zavřeno.“, a když inspektoři odmítli opustit prodejnu do doby
příchodu jimi přivolané hlídky Policie ČR, inspektory v prodejně zamkl a odešel. Po nějaké době se žalobce vrátil a bezdůvodně inspektory obvinil ze ztráty částky ve výši
20 000 Kč; poté opět provozovnu (i s inspektory uvnitř) uzamkl, odešel a vrátil se až poté,
kdy se dostavila přivolaná hlídka Policie ČR.
Rozhodnutím ze dne 10. 8. 2010 ústřední
ředitelka žalované zamítla odvolání žalobce
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 4 / 2 014
a potvrdila rozhodnutí správního orgánu
I. stupně.
Rozhodnutí žalované napadl žalobce
u Městského soudu v Praze žalobou. Ten rozhodnutím ze dne 8. 8. 2012, čj. 3 A 109/2010-68,
uloženou pokutu snížil na 5 000 Kč; v ostatním zůstala správní rozhodnutí obou správních orgánů nedotčena.
Pokud jde o tvrzenou nezákonnost napadeného rozhodnutí (návrh na zrušení rozrozhodnutí
hodnutí žalované, potažmo
I. stupně), městský soud uvedl, že správní orgány zjistily skutkový stav v dostatečném rozsahu a úvahy z něj vycházející jsou logické
a srozumitelné; nepřistoupil proto k dalšímu
dokazování ohledně skutkového stavu věci,
které žalobce navrhoval (výslechem Jiřího Š.,
který měl být v době kontroly přítomen
v prodejně). Žalobci městský soud nepřisvědčil ani v jeho tvrzení, že s ohledem na jeho
zdravotní stav nebylo postaveno najisto, zda
v době spáchání pořádkového deliktu mohl
rozpoznat, že porušuje nebo ohrožuje zájem
chráněný zákonem, tedy zda mohl své jednání ovládat. Městský soud uvedl, že z předložené lékařské zprávy nevyplývá, že by zdravotní
porucha žalobce (plynoucí z cévní mozkové
příhody, kterou prodělal v roce 2006) měla
mít vliv na jeho jednání. Indikovaná zdravotní dysfunkce má vliv pouze na plynulost
a rychlost verbální komunikace žalobce, nikterak však neovlivňuje jeho duševní stav.
I za stresové situace je nemyslitelné, aby žalobcova zdravotní porucha byla důvodem jeho
jednání (opakované uzamčení kontrolních
pracovníků v prodejně, obvinění z odcizení
hotovosti). Z těchto důvodů neprovedl soud
další dokazování znaleckým posudkem.
prodělal v roce 2006) měla
mít vliv na jeho jednání. Indikovaná zdravotní dysfunkce má vliv pouze na plynulost
a rychlost verbální komunikace žalobce, nikterak však neovlivňuje jeho duševní stav.
I za stresové situace je nemyslitelné, aby žalobcova zdravotní porucha byla důvodem jeho
jednání (opakované uzamčení kontrolních
pracovníků v prodejně, obvinění z odcizení
hotovosti). Z těchto důvodů neprovedl soud
další dokazování znaleckým posudkem.
Co se týče výše uložené pokuty, ta byla,
dle názoru městského soudu, uložena v zákonných mezích poté, co bylo prokázáno, že
žalobce naplnil skutkovou podstatu pořádkového deliktu. Žalobce sice ve správním řízení
tvrdil, že pokuta je vzhledem k jeho poměrům neúměrná a likvidační, tato svá tvrzení
však nepodpořil žádnými důkazy. Z obsahu
správního spisu přitom vyplývá, že správní
orgány neměly důvod se domnívat, že trest
bude pro žalobce nepřiměřený. Ani z tohoto
důvodu proto nebyly splněny podmínky pro
zrušení rozhodnutí žalovaného.
Žalobce nicméně v řízení před soudem
navrhl, aby městský soud (ad eventum) využil svého moderačního oprávnění a přistoupil k upuštění od uložené pokuty. K tomu
městský soud uvedl, že jakkoli se ztotožňuje
s názorem žalované o závažnosti správního
deliktu a způsobu jeho spáchání, i s odůvodněním uložení pokuty na horní hranici zákonné sazby, nemohl odhlédnout od osobních poměrů žalobce. Ten v řízení před
soudem prokázal, že uložená pokuta převyšuje pětinásobek jeho měsíčního příjmu (invalidní důchod 6 190 Kč měsíčně, 3 000 Kč příjem z nájmu nemovitosti); doložil též, že je od
5. 9. 2007 veden v evidenci uchazečů o zaměstnání. S ohledem na uvedené dospěl
městský soud k závěru, že i přes závažnost deliktu je uložená sankce zjevně nepřiměřená,
a přistoupil tak k její moderaci podle § 78
odst. 2 s. ř. s. Jako přiměřený trest shledal pokutu ve výši 5 000 Kč. I takto snížený trest bude,
dle jeho názoru, plnit svůj preventivní a represivní účel, neboť bude pro žalobce
(s ohledem na jeho majetkové poměry)
újmou znatelnou a nikoliv zanedbatelnou.
Současně soud nepřisvědčil návrhu žalobce
na upuštění od uložení pokuty s tím, že uložená sankce musí pro žalobce představovat
negativní důsledek jeho protiprávního jednání, a jedině tak může mít požadovaný represivní a výchovný účinek.
Rozsudek městského soudu napadla žalo-
vaná (stěžovatelka) kasační stížností.
Stěžovatelka v kasační stížnosti zpochybnila správnost postupu městského soudu při
snížení výše pokuty a tvrdila, že soud řádně
nevyhodnotil všechny předložené důkazy
a skutečnosti, které vyplynuly v průběhu
soudního řízení. Poukázala na to, že žalobce
je výlučným vlastníkem řady nemovitostí.
K podnikatelské činnosti žalobce stěžovatelka uvedla, že žalobce sice přerušil provozování svých živností ke dni 12. 7. 2010, nicméně
je i nadále společníkem společnosti BAZAR
HABAKUK, s. r. o., v likvidaci, kde má 100%
splacený obchodní podíl. Tato společnost byla soudem zrušena nikoliv z ekonomických
důvodů na straně společnosti, ale z důvodů
administrativních.
běhu
soudního řízení. Poukázala na to, že žalobce
je výlučným vlastníkem řady nemovitostí.
K podnikatelské činnosti žalobce stěžovatelka uvedla, že žalobce sice přerušil provozování svých živností ke dni 12. 7. 2010, nicméně
je i nadále společníkem společnosti BAZAR
HABAKUK, s. r. o., v likvidaci, kde má 100%
splacený obchodní podíl. Tato společnost byla soudem zrušena nikoliv z ekonomických
důvodů na straně společnosti, ale z důvodů
administrativních.
Na základě uvedených skutečností se dle
stěžovatelky nelze ztotožnit s tím, že by uložená sankce ve výši 50 000 Kč za takto závažný delikt byla s ohledem na osobní a majetkové poměry žalobce zjevně nepřiměřená
(nebo dokonce likvidační). Podle stěžovatelky městský soud v rozsudku řádně nerozvedl
důvody, pro které k moderaci pokuty přistoupil; proto je rozsudek nepřezkoumatelný.
Městský soud se opřel jen o tvrzení žalobce,
nepřihlédl však k jeho snížené důvěryhodnosti, vyplývající mimo jiné z jeho nařčení inspektorů z krádeže, které se posléze ukázalo
jako nepravdivé.
Pokuta snížená soudem, s přihlédnutím
ke všem okolnostem věci a k vysoké závažnosti deliktního jednání žalobce, dostatečně
neplní represivní ani preventivní funkci
sankce. Pokud je za vskutku extrémní jednání žalobce, který slovně napadal inspektory,
opakovaně je zamkl v prodejně a následně je
obvinil z krádeže, uložena sankce ve výši
5 000 Kč, signalizuje to spíše to, že je jednání
žalobce bagatelním pochybením, které je ze
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 4 / 2 014
strany městského soudu tolerováno a kontrolované osobě se vzhledem k zanedbatelné výši pokuty stále vyplatí.
Nejvyšší správní soud rozsudek Městského soudu v Praze zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Z odůvodnění:
Postup městského soudu má procesní
oporu v § 78 odst. 2 s. ř. s., dle kterého „[r]ozhoduje-li soud o žalobě proti rozhodnutí,
jímž správní orgán uložil trest za správní delikt, může, nejsou-li důvody pro zrušení rozhodnutí podle odstavce 1, ale trest byl uložen
ve zjevně nepřiměřené výši, upustit od něj
nebo jej snížit v mezích zákonem dovolených, lze-li takové rozhodnutí učinit na základě skutkového stavu, z něhož vyšel správní orgán, a který soud případně vlastním
dokazováním v nikoli zásadních směrech
doplnil, a navrhl-li takový postup žalobce
v žalobě“.
zhoduje-li soud o žalobě proti rozhodnutí,
jímž správní orgán uložil trest za správní delikt, může, nejsou-li důvody pro zrušení rozhodnutí podle odstavce 1, ale trest byl uložen
ve zjevně nepřiměřené výši, upustit od něj
nebo jej snížit v mezích zákonem dovolených, lze-li takové rozhodnutí učinit na základě skutkového stavu, z něhož vyšel správní orgán, a který soud případně vlastním
dokazováním v nikoli zásadních směrech
doplnil, a navrhl-li takový postup žalobce
v žalobě“.
Tyto procesní podmínky lze v posuzované věci považovat za splněné, a to i přesto, že
návrh na soudní moderaci pokuty vznesl stěžovatel až na nařízeném jednání, ve formě
eventuálního petitu (pro případ, že by městský soud neshledal napadené rozhodnutí nezákonným). Z rozsudku zdejšího soudu ze
dne 30. 11. 2005, čj. 1 As 30/2004-82, totiž vyplývá, že „[n]avrhnout moderaci trestu (§ 78
odst. 2 s. ř. s.) může žalobce před správním
soudem jak pro případ, že by neuspěl s návrhem na zrušení rozhodnutí správního orgánu (tedy jako eventuální petit), tak i samostatně. Návrh na moderaci může být
uplatněn i po uplynutí lhůty k podání žaloby, vychází-li z žalobního bodu vzneseného
v této lhůtě.“ Vzhledem k tomu, že žalobce již
v žalobě argumentoval nepřiměřeností uložené pokuty a jejím likvidačním charakterem
(s ohledem na svůj zdravotní stav a osobní
poměry), lze návrh na moderaci pokuty považovat za přímé vyústění žalobní námitky
nepřiměřenosti pokuty, ve smyslu požadavku vysloveného ve zmiňovaném judikátu.
Pokud jde o samotnou věcnou stránku
užité moderace, je třeba uvést, že ukládání
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 4 / 2 014
em k tomu, že žalobce již
v žalobě argumentoval nepřiměřeností uložené pokuty a jejím likvidačním charakterem
(s ohledem na svůj zdravotní stav a osobní
poměry), lze návrh na moderaci pokuty považovat za přímé vyústění žalobní námitky
nepřiměřenosti pokuty, ve smyslu požadavku vysloveného ve zmiňovaném judikátu.
Pokud jde o samotnou věcnou stránku
užité moderace, je třeba uvést, že ukládání
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 4 / 2 014
pokut za správní delikty se děje ve sféře volného správního uvážení (diskrečního oprávnění) správního orgánu, tedy v zákonem
dovolené volnosti správního orgánu rozhodnout ve vymezených hranicích, respektive
volit některé z více možných řešení, které zákon dovoluje. Na rozdíl od posuzování otázek
zákonnosti, jimiž se soud musí při posuzování věci k žalobní námitce zabývat, je oblast
správní diskrece soudní kontrole prakticky
uzavřena. Podrobit správní uvážení soudnímu přezkoumání při hodnocení zákonnosti rozhodnutí lze jen potud, překročil-li
správní orgán zákonem stanovené meze tohoto uvážení, vybočil-li z nich, nebo pokud
volné uvážení zneužil; soud je oprávněn též
posoudit, zda správním orgánem ustanovený
rozhodný skutkový stav věci byl opatřen zákonným způsobem, případně zda není v logickém rozporu s výstupy provedené diskrece. Není však v pravomoci správního soudu,
aby standardně vstupoval do role správního
orgánu a pokládal na místo správní diskrece
uvážení soudcovské, tedy například aby sám
rozhodoval, jaká sankce (co do druhu a výše)
by měla být uložena. Jedinou výjimkou je již
citovaný § 78 odst. 2 s. ř. s., jehož aplikace je
odůvodněna zjevně nepřiměřenou výší pokuty (byť uložené v rámci zákona). Užitím
moderačního práva soud především fakticky
aprobuje zákonnost napadeného správního
rozhodnutí (v rámci hledisek vymezených žalobními body); v opačném případě je užití
moderace vyloučeno a náprava může být
zjednána pouze zrušením takového rozhodnutí (jeho části) pro jeho nezákonnost. Tím,
že soud trest sníží nebo od něj upustí, nezpochybňuje závěr správního orgánu
o tom, že žalobce porušil zákon a dopustil
se správního deliktu, nýbrž nahrazuje jeho
správní úvahu úvahou vlastní (srov. rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 11. 2005,
čj. 1 As 30/2004-82).
Uvedená hlediska pak nutně determinují
i rozsah přezkumu rozsudku, jímž bylo užito
moderační právo, kasačním soudem. Nejvyšší správní soud v rámci řízení o kasační stížnosti nemá obdobné oprávnění jako krajský
(městský) soud a sám již jeho úvahu o výši po-
kuty nahradit nemůže. Ve vztahu k diskreci
krajského (městského) soudu může tedy
hodnotit opět jen to, zda soud I. stupně nepřekročil zákonem stanovené meze tohoto
uvážení, nevybočil z nich nebo volné uvážení
nezneužil, či zda je jeho úvaha přezkoumatelná a logicky nerozporná.
o užito
moderační právo, kasačním soudem. Nejvyšší správní soud v rámci řízení o kasační stížnosti nemá obdobné oprávnění jako krajský
(městský) soud a sám již jeho úvahu o výši po-
kuty nahradit nemůže. Ve vztahu k diskreci
krajského (městského) soudu může tedy
hodnotit opět jen to, zda soud I. stupně nepřekročil zákonem stanovené meze tohoto
uvážení, nevybočil z nich nebo volné uvážení
nezneužil, či zda je jeho úvaha přezkoumatelná a logicky nerozporná.
V nyní posuzované věci lze z odůvodnění
napadeného rozsudku soudu seznat, že se
městský soud ztotožnil se závěry stěžovatelky
o naplnění skutkové podstaty spáchaného
deliktu i o závažnosti způsobu jeho spáchání,
nicméně při zohlednění majetkových poměrů žalobce dospěl k závěru, že výše uložené
pokuty je z tohoto pohledu zjevně nepřiměřená, a z tohoto důvodu ji snížil na jednu desetinu. Postupoval tedy v souladu s názorem
zdejšího soudu, že kromě kritéria významu
chráněného zájmu, který byl správním deliktem dotčen, způsobu spáchání správního deliktu, jeho následků a okolností, za nichž byl
spáchán, je nutno přihlédnout i k majetkovým poměrům delikventa; posledně zmiňované hledisko musí být přitom zohledněno
bez ohledu na to, zda takový pokyn vyplývá
z konkrétní aplikované právní úpravy (viz například rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 12. 2006, čj. 2 As 33/2006-102).
Městský soud tedy bral v potaz kritéria,
která měl hodnotit při provádění vlastního
uvážení stran (ne)přiměřenosti uložené pokuty, nicméně je nutno přisvědčit stěžovatelce v tom, že kritérium majetkových poměrů
žalobce nevyhodnotil komplexně a nevzal
v potaz všechny skutečnosti, které vyplynuly
v rámci soudního řízení.
Při hodnocení majetkových poměrů žalobce městský soud zohlednil skutečnosti,
které tvrdil žalobce a které vyplynuly i z jeho
žádosti o ustanovení advokáta a z potvrzení
o osobních, majetkových a výdělkových poměrech žalobce ze dne 1. 9. 2010. Ze zmiňovaného potvrzení vyplývá, že žalobce je invalidní důchodce a pobírá důchod ve výši 6 190 Kč
měsíčně a jeho dalším příjmem je nájemné ve
výši 3 000 Kč měsíčně za pronájem nemovitosti v obci Rviště; další nemovitost – rodinný
dům v obci Pacov – je neobyvatelná. Žalobce
má dluhy v celkové výši 350 000 Kč. K potvr-
zení žalobce připojil i výpis ze svého běžného účtu za měsíc srpen 2010, který potvrzuje
jeho tvrzení o výši jeho příjmů z pronájmu
nemovitosti a z invalidního důchodu. Na nařízeném jednání městský soud provedl důkaz
přípisem Úřadu práce ČR, ze kterého vyplývá, že žalobce je od 5. 9. 2007 veden v evidenci uchazečů o zaměstnání, a důkaz oznámením České správy sociálního zabezpečení
ze dne 18. 12. 2010, podle kterého žalobce
pobírá invalidní důchod I. stupně ve výši
6 407 Kč měsíčně.
vého běžného účtu za měsíc srpen 2010, který potvrzuje
jeho tvrzení o výši jeho příjmů z pronájmu
nemovitosti a z invalidního důchodu. Na nařízeném jednání městský soud provedl důkaz
přípisem Úřadu práce ČR, ze kterého vyplývá, že žalobce je od 5. 9. 2007 veden v evidenci uchazečů o zaměstnání, a důkaz oznámením České správy sociálního zabezpečení
ze dne 18. 12. 2010, podle kterého žalobce
pobírá invalidní důchod I. stupně ve výši
6 407 Kč měsíčně.
Na druhou stranu je zjevné, že městský
soud do své úvahy o majetkových poměrech
žalobce vůbec nezahrnul tvrzení uplatněná
stěžovatelkou na soudním jednání. Vzhledem
k tomu, že návrh na moderaci pokuty uplatnil žalobce poprvé až na jednání, je pochopitelné, že reakce stěžovatelky nemohla být
k této otázce komplexní, dokonale připravená a podložená veškerými podklady, Nejvyšší
správní soud má nicméně za to, že i tak stěžovatelka svým vystoupením na jednání relevantním způsobem zpochybnila shora naznačenou
majetkovou situaci žalobce. Z protokolu
o jednání vyplývá, že stěžovatelka poukázala
na skutečnost, že žalobce byl v době vydání
napadeného rozhodnutí společníkem obchodní společnosti a osobou podnikající podle živnostenského zákona, a dále uvedla, že
podle katastru nemovitostí je žalobce vlastníkem několika nemovitostí (jedna je zatížena
zástavním právem – pozn. NSS), přičemž dvě
z nich aktuálně prodává. Přímo na jednání
pak předložila i výpis z obchodního rejstříku
společnosti BAZAR HABAKUK, v likvidaci
(kde byl žalobce společníkem), výstup z internetu ze dne 3. 8. 2012 dokládající, že žalobce inzeruje prodej nemovitostí; předložila
též výpisy z katastru nemovitostí (spolu s navazující fotodokumentací), ze kterých vyplývá, že žalobce je vlastníkem či spoluvlastníkem konkrétních nemovitostí ve Skuhrově
u České Třebové, Cetorazu, v Pacově, v Hradci nad Svitavou a ve Rvišti. Tyto skutečnosti
stěžovatelka tvrdí a dokládá i v řízení o kasační stížnosti.
S ohledem na uvedené Nejvyšší správní
soud shledal, že městský soud při užití svého
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 4 / 2 014
Vladimír U. proti České obchodní inspekci, ústřednímu inspektorátu, o uložení pokuty,