Posuzovat tzv. systémovou podjatost (§ 14 odst. 1 správního řádu) úředníků územně samosprávného celku (ve smyslu usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 11. 2012, čj. 1 As 89/2010-119, č. 2802/2013 Sb. NSS) nepřichází v úvahu ve věci, v níž úřad tohoto celku rozhoduje v jeho samostatné působnosti.
[24] Ve výše citovaném usnesení čj. 1 As 89/2010-119 dospěl Nejvyšší správní soud v otázce tzv. systémové podjatosti k závěru, že „[r]ozhoduje-li orgán územního samosprávného celku ve správním řízení ve věci, která se týká zájmu tohoto územního samosprávného celku, je důvodem pochyb o nepodjatosti úřední osoby dle § 14 odst. 1 správního řádu její zaměstnanecký poměr k územnímu samosprávnému celku tehdy, je-li z povahy věci či jiných okolností patrné podezření, že v důsledku tohoto zaměstnaneckého poměru by mohl být její postoj k věci ovlivněn i jinými než zákonnými hledisky“. Rozšířený senát v citovaném usnesení vyslovil, že „v případech, kdy rozhoduje úředník územního samosprávného celku ve věci, která se přímo nebo nepřímo týká tohoto celku, není a priori vyloučen z rozhodování pro svoji ‚systémovou podjatost‘, avšak je u něho dáno ‚systémové riziko podjatosti‘, kvůli němuž je třeba otázku jeho případné podjatosti posuzovat se zvýšenou opatrností oproti věcem, které se zájmů územního samosprávného celku nijak nedotýkají. […] K pochybám o nepodjatosti postačí i poměrně nízká míra podezření, neboť […] existence ‚systémového rizika podjatosti‘ je sama o sobě signálem ke zvýšené opatrnosti a ‚podezřívavosti‘ při posuzování důvodů pro vyloučení úřední osoby z úkonů v řízení. Důvody k uvedenému podezření mohou být nejrůznějšího druhu a nelze je specifikovat jinak než obecnými rysy a představitelnými příklady. Bude se jednat o takové skutečnosti, které naznačují, že zde existuje někdo, kdo má zájem na určitém výsledku řízení, v němž se má rozhodovat, a přitom má či může mít schopnost působit na příslušnou úřední osobu prostřednictvím jejího zaměstnaneckého vztahu k územnímu samosprávnému celku. Uvedenými skutečnostmi mohou být například jevy v politické či mediální sféře, jež předcházejí příslušnému správnímu řízení či je doprovázejí a naznačují zvýšený zájem o výsledek řízení ze strany osob schopných ovlivnit jednání územního samosprávného celku jako zaměstnavatele úřední osoby. Příkladem může být zájem politických činitelů či jiných v rámci daného územního samosprávného celku vlivných osob (např. zákulisních aktérů místní politiky či podnikatelských subjektů) na určitém výsledku řízení (např. na tom, aby určitá stavba, činnost apod. byla povolena, anebo naopak nepovolena); takový zájem lze vysledovat například z různých mediálních vyjádření, předvolebních slibů, konkrétních investičních či jiných obchodních počinů, předchozích snah nasměrovat určité související rozhodovací procesy určitým způsobem apod. Stejně tak uvedenou skutečností může být samotná povaha a podstata rozhodované věci, její kontroverznost či politický význam a s tím spojené zájmy. Zjevně a bez dalšího pak uvedenými skutečnostmi budou podezření z nátlaku či snahy přímo ovlivnit rozhodování příslušné úřední osoby prostřednictvím jejího zaměstnaneckého vztahu. Pro posouzení otázky podjatosti úřední osoby přitom není rozhodná formální procesní role územního samosprávného celku v řízení, v němž se tato otázka řeší, nýbrž to, zda má on sám nebo osoby, které jsou schopny jej přímo nebo nepřímo ovlivnit, skutečný (materiální) zájem na jeho výsledku. Zpravidla tedy bude nerozhodné, zda je dotyčný územní samosprávný celek ‚jádrovým‘ účastníkem řízení (§ 27 odst. 1 správního řádu), účastníkem podle § 27 odst. 2 téhož zákona, účastníkem podle některého zvláštního zákona anebo že dokonce vůbec účastníkem není. Při posuzování ‚systémového rizika podjatosti‘ je třeba zohlednit všechny relevantní okolnosti.“ Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu dále podotkl, že „právě v soudobém českém modelu spojené územní veřejné správy, v němž státní správu i samosprávu vykonávají z podstatné části orgány územních samosprávných celků jakožto politických entit ovládaných místními či regionálními politickými reprezentacemi, prosazujícími nezřídka partikulární zájmy, a nikoli zájem veřejný, nelze nebezpečí plynoucí ze ‚systémového rizika podjatosti‘ podcenit. Je tomu tak proto, že v modelu, v němž v posledku o osudech zaměstnanců územního samosprávného celku rozhoduje místní či regionální politická reprezentace, nezřídka ovládaná zákulisními vlivovými strukturami, jež z povahy věci má zájmy na tom, aby určité věci místního významu byly řešeny určitým způsobem, fakticky nelze v rámci územní samosprávné jednotky zajistit skutečně úplné oddělení politických a zákonných hledisek při výkonu veřejné správy. V tomto systému chybí regionální správní úřady plně oddělené od samosprávy a nezávislé na místních poměrech a vlivech, jež by dokázaly garantovat objektivitu a nestrannost výkonu veřejné správy i ve věcech, na nichž má samospráva či lidé, kteří ji jsou schopni ovlivnit, zájem. Dozor vykonávaný nadřízenými orgány (především Ministerstvem vnitra) stěží může být dostatečně účinným mechanismem, neboť to v potřebné míře nezvládne již jen z kapacitních důvodů. Proto je nezbytné podezření vyplývající z existence ‚systémového rizika podjatosti‘ brát velmi vážně a s ohledem na smysl a účel § 14 odst. 1 správního řádu […] v pochybnostech dát přednost vyloučení všech úředních osob příslušného správního orgánu z úkonů v řízení.“ V rozsudku ze dne 14. 5. 2015, čj. 5 As 96/2014-37, pak Nejvyšší správní soud uvedl, že „k námitce stěžovatele stran aplikace usnesení rozšířeného senátu ‚zpětně‘ Nejvyšší správní soud konstatuje, že nově vyslovený právní názor k otázce systémové podjatosti v usnesení rozšířeného senátu dopadá na všechna zahájená soudní řízení s účinky ex tunc. I když usnesení rozšířeného senátu představovalo v širším slova smyslu změnu ustálené judikatury, neznamená použití v něm vyjádřeného právního názoru porušení práv stěžovatele a je plně ústavně konformní. V tomto směru lze odkázat na nález Ústavního soudu ze dne 12. 12. 2013, sp. zn. III. ÚS 3221/11. […] K tzv. temporálním účinkům judikatury se vyjádřil i rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v usnesení ze dne 21. 10. 2008, čj. 6 As 7/2005-97.“
[24] Ve výše citovaném usnesení čj. 1 As 89/2010-119 dospěl Nejvyšší správní soud v otázce tzv. systémové podjatosti k závěru, že „[r]ozhoduje-li orgán územního samosprávného celku ve správním řízení ve věci, která se týká zájmu tohoto územního samosprávného celku, je důvodem pochyb o nepodjatosti úřední osoby dle § 14 odst. 1 správního řádu její zaměstnanecký poměr k územnímu samosprávnému celku tehdy, je-li z povahy věci či jiných okolností patrné podezření, že v důsledku tohoto zaměstnaneckého poměru by mohl být její postoj k věci ovlivněn i jinými než zákonnými hledisky“. Rozšířený senát v citovaném usnesení vyslovil, že „v případech, kdy rozhoduje úředník územního samosprávného celku ve věci, která se přímo nebo nepřímo týká tohoto celku, není a priori vyloučen z rozhodování pro svoji ‚systémovou podjatost‘, avšak je u něho dáno ‚systémové riziko podjatosti‘, kvůli němuž je třeba otázku jeho případné podjatosti posuzovat se zvýšenou opatrností oproti věcem, které se zájmů územního samosprávného celku nijak nedotýkají. […] K pochybám o nepodjatosti postačí i poměrně nízká míra podezření, neboť […] existence ‚systémového rizika podjatosti‘ je sama o sobě signálem ke zvýšené opatrnosti a ‚podezřívavosti‘ při posuzování důvodů pro vyloučení úřední osoby z úkonů v řízení. Důvody k uvedenému podezření mohou být nejrůznějšího druhu a nelze je specifikovat jinak než obecnými rysy a představitelnými příklady. Bude se jednat o takové skutečnosti, které naznačují, že zde existuje někdo, kdo má zájem na určitém výsledku řízení, v němž se má rozhodovat, a přitom má či může mít schopnost působit na příslušnou úřední osobu prostřednictvím jejího zaměstnaneckého vztahu k územnímu samosprávnému celku. Uvedenými skutečnostmi mohou být například jevy v politické či mediální sféře, jež předcházejí příslušnému správnímu řízení či je doprovázejí a naznačují zvýšený zájem o výsledek řízení ze strany osob schopných ovlivnit jednání územního samosprávného celku jako zaměstnavatele úřední osoby. Příkladem může být zájem politických činitelů či jiných v rámci daného územního samosprávného celku vlivných osob (např. zákulisních aktérů místní politiky či podnikatelských subjektů) na určitém výsledku řízení (např. na tom, aby určitá stavba, činnost apod. byla povolena, anebo naopak nepovolena); takový zájem lze vysledovat například z různých mediálních vyjádření, předvolebních slibů, konkrétních investičních či jiných obchodních počinů, předchozích snah nasměrovat určité související rozhodovací procesy určitým způsobem apod. Stejně tak uvedenou skutečností může být samotná povaha a podstata rozhodované věci, její kontroverznost či politický význam a s tím spojené zájmy. Zjevně a bez dalšího pak uvedenými skutečnostmi budou podezření z nátlaku či snahy přímo ovlivnit rozhodování příslušné úřední osoby prostřednictvím jejího zaměstnaneckého vztahu. Pro posouzení otázky podjatosti úřední osoby přitom není rozhodná formální procesní role územního samosprávného celku v řízení, v němž se tato otázka řeší, nýbrž to, zda má on sám nebo osoby, které jsou schopny jej přímo nebo nepřímo ovlivnit, skutečný (materiální) zájem na jeho výsledku. Zpravidla tedy bude nerozhodné, zda je dotyčný územní samosprávný celek ‚jádrovým‘ účastníkem řízení (§ 27 odst. 1 správního řádu), účastníkem podle § 27 odst. 2 téhož zákona, účastníkem podle některého zvláštního zákona anebo že dokonce vůbec účastníkem není. Při posuzování ‚systémového rizika podjatosti‘ je třeba zohlednit všechny relevantní okolnosti.“ Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu dále podotkl, že „právě v soudobém českém modelu spojené územní veřejné správy, v němž státní správu i samosprávu vykonávají z podstatné části orgány územních samosprávných celků jakožto politických entit ovládaných místními či regionálními politickými reprezentacemi, prosazujícími nezřídka partikulární zájmy, a nikoli zájem veřejný, nelze nebezpečí plynoucí ze ‚systémového rizika podjatosti‘ podcenit. Je tomu tak proto, že v modelu, v němž v posledku o osudech zaměstnanců územního samosprávného celku rozhoduje místní či regionální politická reprezentace, nezřídka ovládaná zákulisními vlivovými strukturami, jež z povahy věci má zájmy na tom, aby určité věci místního významu byly řešeny určitým způsobem, fakticky nelze v rámci územní samosprávné jednotky zajistit skutečně úplné oddělení politických a zákonných hledisek při výkonu veřejné správy. V tomto systému chybí regionální správní úřady plně oddělené od samosprávy a nezávislé na místních poměrech a vlivech, jež by dokázaly garantovat objektivitu a nestrannost výkonu veřejné správy i ve věcech, na nichž má samospráva či lidé, kteří ji jsou schopni ovlivnit, zájem. Dozor vykonávaný nadřízenými orgány (především Ministerstvem vnitra) stěží může být dostatečně účinným mechanismem, neboť to v potřebné míře nezvládne již jen z kapacitních důvodů. Proto je nezbytné podezření vyplývající z existence ‚systémového rizika podjatosti‘ brát velmi vážně a s ohledem na smysl a účel § 14 odst. 1 správního řádu […] v pochybnostech dát přednost vyloučení všech úředních osob příslušného správního orgánu z úkonů v řízení.“ V rozsudku ze dne 14. 5. 2015, čj. 5 As 96/2014-37, pak Nejvyšší správní soud uvedl, že „k námitce stěžovatele stran aplikace usnesení rozšířeného senátu ‚zpětně‘ Nejvyšší správní soud konstatuje, že nově vyslovený právní názor k otázce systémové podjatosti v usnesení rozšířeného senátu dopadá na všechna zahájená soudní řízení s účinky ex tunc. I když usnesení rozšířeného senátu představovalo v širším slova smyslu změnu ustálené judikatury, neznamená použití v něm vyjádřeného právního názoru porušení práv stěžovatele a je plně ústavně konformní. V tomto směru lze odkázat na nález Ústavního soudu ze dne 12. 12. 2013, sp. zn. III. ÚS 3221/11. […] K tzv. temporálním účinkům judikatury se vyjádřil i rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v usnesení ze dne 21. 10. 2008, čj. 6 As 7/2005-97.“
[25] Stěžovatel ve své kasační stížnosti mimo jiné namítal, že krajský soud v napadeném rozsudku dezinterpretoval a nesprávně aplikoval výše citované usnesení čj. 1 As 89/2010-119, neboť nepřihlédl ke skutečnosti, že toto rozhodnutí bylo přijato ve vztahu k řízením konaným v přenesené působnosti územních samosprávných celků, kdežto v nyní projednávaném případě se jedná o rozhodnutí v rámci samostatné působnosti stěžovatele odpovídající ústavně zaručenému právu územních samosprávných celků na samosprávu.
[25] Stěžovatel ve své kasační stížnosti mimo jiné namítal, že krajský soud v napadeném rozsudku dezinterpretoval a nesprávně aplikoval výše citované usnesení čj. 1 As 89/2010-119, neboť nepřihlédl ke skutečnosti, že toto rozhodnutí bylo přijato ve vztahu k řízením konaným v přenesené působnosti územních samosprávných celků, kdežto v nyní projednávaném případě se jedná o rozhodnutí v rámci samostatné působnosti stěžovatele odpovídající ústavně zaručenému právu územních samosprávných celků na samosprávu.
[26] Výchozí rozhodnou hmotněprávní úpravou je nařízení č. 1191/69, které v čl. 6 odst. 2 uvádí, že „[r]ozhodnutí zachovat závazek veřejné služby nebo jej zcela nebo zčásti zrušit koncem stanoveného období stanoví vyrovnání poskytované s ohledem na finanční břemena plynoucí z těchto závazků, jehož výše se stanoví společnými postupy podle článků 10 až 13”. Dle § 4 zákona o krajích pak „[p]okud zvláštní zákon upravuje působnost krajů a nestanoví, že jde o přenesenou působnost, platí, že jde vždy o činnosti patřící do samostatné působnosti krajů“. Dle § 14 zákona o krajích „[d]o samostatné působnosti kraje patří záležitosti, které jsou v zájmu kraje a občanů kraje, pokud nejde o přenesenou působnost kraje“, přičemž dle § 94 téhož zákona „[j]e-li orgánům kraje svěřeno rozhodování o právech a povinnostech fyzických a právnických osob ve věcech patřících do samostatné působnosti kraje, k řízení je příslušný krajský úřad“. Shodně též podle komentářové literatury k zákonu č. 194/2010 Sb. „nastavení rozsahu dopravní obslužnosti i její zajištění veřejnými službami patří do samostatné působnosti kraje a obce. Jde svým způsobem o nadbytečné ustanovení, neboť jak zákon o krajích, tak zákon o obcích obsahuje zbytkovou klauzuli, která stanoví, že pokud zákon výslovně nestanoví, že se jedná o přenesenou působnost kraje nebo obce, pak jde vždy o působnost samostatnou. […] Až do přijetí zákona č. 1/2005 Sb., kterým se mění zákon č. 243/2000 Sb., o rozpočtovém určení daní, ve znění pozdějších předpisů, bylo financování dopravní obslužnosti krajů v přenesené působnosti. Od účinnosti zákona č. 1/2005 Sb., tj. od 3. ledna 2005, byla oblast financování dopravní obslužnosti krajů přenesena do samostatné působnosti krajů. Zákonem č. 1/2005 Sb. se navýšil podíl rozpočtového určení výnosů některých daní bez účelové vázanosti. Tím došlo k zásadní změně odpovědnosti krajů za ekonomické zajištění dopravní obslužnosti. Rozsah objednávané dopravní obslužnosti je tak limitován dostupnými finančními prostředky v rozpočtu kraje.“ (Kovalčíková, D., Štandera, J.: Zákon o veřejných službách v přepravě cestujících. Komentář. Praha: Wolter Kluwer, 2011). Nejvyšší správní soud tedy dává stěžovateli za pravdu, že zcela zásadní okolností rozhodnou pro posouzení řešené věci, která ji navíc odlišuje od dříve řešených případů, je skutečnost nesporná i mezi stranami, totiž že orgán prvního stupně (úd stěžovatele), u nějž byla městským soudem shledána systémová podjatost, rozhodoval v samostatné působnosti kraje jakožto vyššího územně samosprávného celku.
[26] Výchozí rozhodnou hmotněprávní úpravou je nařízení č. 1191/69, které v čl. 6 odst. 2 uvádí, že „[r]ozhodnutí zachovat závazek veřejné služby nebo jej zcela nebo zčásti zrušit koncem stanoveného období stanoví vyrovnání poskytované s ohledem na finanční břemena plynoucí z těchto závazků, jehož výše se stanoví společnými postupy podle článků 10 až 13”. Dle § 4 zákona o krajích pak „[p]okud zvláštní zákon upravuje působnost krajů a nestanoví, že jde o přenesenou působnost, platí, že jde vždy o činnosti patřící do samostatné působnosti krajů“. Dle § 14 zákona o krajích „[d]o samostatné působnosti kraje patří záležitosti, které jsou v zájmu kraje a občanů kraje, pokud nejde o přenesenou působnost kraje“, přičemž dle § 94 téhož zákona „[j]e-li orgánům kraje svěřeno rozhodování o právech a povinnostech fyzických a právnických osob ve věcech patřících do samostatné působnosti kraje, k řízení je příslušný krajský úřad“. Shodně též podle komentářové literatury k zákonu č. 194/2010 Sb. „nastavení rozsahu dopravní obslužnosti i její zajištění veřejnými službami patří do samostatné působnosti kraje a obce. Jde svým způsobem o nadbytečné ustanovení, neboť jak zákon o krajích, tak zákon o obcích obsahuje zbytkovou klauzuli, která stanoví, že pokud zákon výslovně nestanoví, že se jedná o přenesenou působnost kraje nebo obce, pak jde vždy o působnost samostatnou. […] Až do přijetí zákona č. 1/2005 Sb., kterým se mění zákon č. 243/2000 Sb., o rozpočtovém určení daní, ve znění pozdějších předpisů, bylo financování dopravní obslužnosti krajů v přenesené působnosti. Od účinnosti zákona č. 1/2005 Sb., tj. od 3. ledna 2005, byla oblast financování dopravní obslužnosti krajů přenesena do samostatné působnosti krajů. Zákonem č. 1/2005 Sb. se navýšil podíl rozpočtového určení výnosů některých daní bez účelové vázanosti. Tím došlo k zásadní změně odpovědnosti krajů za ekonomické zajištění dopravní obslužnosti. Rozsah objednávané dopravní obslužnosti je tak limitován dostupnými finančními prostředky v rozpočtu kraje.“ (Kovalčíková, D., Štandera, J.: Zákon o veřejných službách v přepravě cestujících. Komentář. Praha: Wolter Kluwer, 2011). Nejvyšší správní soud tedy dává stěžovateli za pravdu, že zcela zásadní okolností rozhodnou pro posouzení řešené věci, která ji navíc odlišuje od dříve řešených případů, je skutečnost nesporná i mezi stranami, totiž že orgán prvního stupně (úd stěžovatele), u nějž byla městským soudem shledána systémová podjatost, rozhodoval v samostatné působnosti kraje jakožto vyššího územně samosprávného celku.
[27] Nejvyšší správní soud se proto poprvé musel zabývat otázkou, zdali závěry výše citovaného usnesení čj. 1 As 89/2010-119, které byly konstatovány a doposud aplikovány na půdorysu rozhodování orgánů územně samosprávných celků v přenesené působnosti, dopadají též na jejich rozhodování v samostatné působnosti. Předně Nejvyšší správní soud konstatuje, že v citovaném usnesení rozšířeného senátu není nikde výslovně uvedeno, zdali se v něm uvedené úvahy, argumenty a z nich plynoucí závěry vztahují výhradně na přenesenou působnost, či na veškerou rozhodovací činnost orgánů územně samosprávných celků včetně rozhodování v samostatné působnosti; takové jednoznačné posouzení v něm uvedeno není, je proto třeba šíři jeho dopadu interpretovat teleologicky s ohledem na účel a východiska, která rozšířený senát k jeho vyřčení vedla. Nejvyšší správní soud má za to, že zásadní odlišnosti mezi rozhodováním v přenesené a samostatné působnosti územně samosprávného celku je třeba reflektovat i při posuzování požadované míry nezávislosti příslušných úředních osob.
[27] Nejvyšší správní soud se proto poprvé musel zabývat otázkou, zdali závěry výše citovaného usnesení čj. 1 As 89/2010-119, které byly konstatovány a doposud aplikovány na půdorysu rozhodování orgánů územně samosprávných celků v přenesené působnosti, dopadají též na jejich rozhodování v samostatné působnosti. Předně Nejvyšší správní soud konstatuje, že v citovaném usnesení rozšířeného senátu není nikde výslovně uvedeno, zdali se v něm uvedené úvahy, argumenty a z nich plynoucí závěry vztahují výhradně na přenesenou působnost, či na veškerou rozhodovací činnost orgánů územně samosprávných celků včetně rozhodování v samostatné působnosti; takové jednoznačné posouzení v něm uvedeno není, je proto třeba šíři jeho dopadu interpretovat teleologicky s ohledem na účel a východiska, která rozšířený senát k jeho vyřčení vedla. Nejvyšší správní soud má za to, že zásadní odlišnosti mezi rozhodováním v přenesené a samostatné působnosti územně samosprávného celku je třeba reflektovat i při posuzování požadované míry nezávislosti příslušných úředních osob.
[28] Přenesený výkon státní správy je založen na „využití smíšeného modelu výkonu územní veřejné správy v ČR, tedy souběžného výkonu samosprávy i státní správy stejnými orgány jednotlivých ÚSC [územně samosprávných celků] […] Výkon státní správy (přenesené působnosti) orgány ÚSC se pak v neposlední řadě nepochybně projevuje také v odlišné podobě prováděného dozoru nad takovou činností ÚSC ze strany státu. V případě dozoru nad výkonem přenesené působnosti předně neexistují výslovně Ústavou ČR předpokládané limity pro zásahy státu do činnosti ÚSC, jako je tomu v případě výkonu působnosti samostatné (srov. čl. 101 odst. 4 Úst) a stejně tak se na dozor na výkonem přenesené působnosti nevztahuje EChMS [Evropská charta místní samosprávy]. V rámci dozoru nad výkonem přenesené působnosti přitom také nelze odhlédnout od hierarchizované struktury orgánů, jimž je výkon státní správy svěřen. Na základě výše uvedeného lze proto zjednodušeně konstatovat, že stát při dozoru nad výkonem přenesené působnosti orgány ÚSC není tolik vázán, jako je tomu v případě dozoru nad výkonem působnosti samostatné, a to jak s ohledem na stanovený postup při vykonávání tohoto dozoru, tak i s ohledem na jeho samotný obsah.“ (Šimíček, V., Filip, J., Molek, P., Bahýľová, L., Podhrázký, M., Suchánek, R., Vyhnánek, L., Ústava České republiky – Komentář. Praha: Linde Praha, 2010). Dále je třeba zdůraznit, že „působnost ve státní správě má být vykonávána v zásadě jednotně na území celého státu a vztahuje se na všechny osoby, jichž se jednotlivé právní úpravy dotýkají. Z toho plyne, že rozhodovací, dozorčí a jiné pravomoci např. obecního úřadu obce X podléhá i sama obec X jakožto veřejnoprávní korporace, např. o subjektivních právech a povinnostech obce X jako stavebníka, vlastníka stavby atd. rozhoduje podle stavebních předpisů obecní úřad obce X, byla-li mu svěřena působnost stavebního úřadu, stejně jako o subjektivních právech a povinnostech jiných právnických osob.“ (Sládeček, V., Mikule, V., Suchánek, R., Syllová, J.: Ústava České republiky. Komentář. 2. vydání. Praha: C. H. Beck, 2016). Jinak řečeno, v přenesené působnosti využívá stát toliko existenci územní samosprávy a její struktury k zajištění decentralizovaného výkonu státní správy; orgány územně samosprávných celků (obecní a krajské úřady) jsou „najaty“ k tomu, aby pro stát a jeho jménem vykonávaly některé jeho pravomoci (státní správu) namísto něj. Za této situace je třeba dbát zvýšeného důrazu na neutralitu, nestrannost a politickou či mediální nezainteresovanost příslušného úřadu, neboť ten pouze vystupuje jako realizátor činnosti státu a má být prost partikulárních vlivů a zájmů. V případě výkonu přenesené působnosti není žádný ospravedlnitelný zájmový vztah mezi projednávanou věcí a rozhodujícím orgánem; pakliže takový vznikne, je to naopak nežádoucí efekt, k jehož odstranění může sloužit právě institut tzv. systémové podjatosti rozebíraný v předmětném usnesení rozšířeného senátu. Při rozhodování v přenesené působnosti tedy není v tomto kontextu určující, zdali dané rozhodnutí vydá místně příslušný správní orgán, anebo výjimečně, v případně naplnění podmínek pro shledání systémové podjatosti, jiný (sousední) správní orgán. I ten bude totiž, shodně jako původně příslušný, rozhodovat pouze namísto státu, jeho jménem. Za takto předestřených východisek je posuzování systémové podjatosti zcela namístě, neboť chrání neutralitu a nestrannost rozhodování příslušného úřadu, zároveň se však nedotýká práv těchto samotných územně samosprávných celků, neboť pro ně je výkon přenesené působnosti pouze jakousi „nucenou službou státu“, za niž pobírají finanční kompenzaci.
[28] Přenesený výkon státní správy je založen na „využití smíšeného modelu výkonu územní veřejné správy v ČR, tedy souběžného výkonu samosprávy i státní správy stejnými orgány jednotlivých ÚSC [územně samosprávných celků] […] Výkon státní správy (přenesené působnosti) orgány ÚSC se pak v neposlední řadě nepochybně projevuje také v odlišné podobě prováděného dozoru nad takovou činností ÚSC ze strany státu. V případě dozoru nad výkonem přenesené působnosti předně neexistují výslovně Ústavou ČR předpokládané limity pro zásahy státu do činnosti ÚSC, jako je tomu v případě výkonu působnosti samostatné (srov. čl. 101 odst. 4 Úst) a stejně tak se na dozor na výkonem přenesené působnosti nevztahuje EChMS [Evropská charta místní samosprávy]. V rámci dozoru nad výkonem přenesené působnosti přitom také nelze odhlédnout od hierarchizované struktury orgánů, jimž je výkon státní správy svěřen. Na základě výše uvedeného lze proto zjednodušeně konstatovat, že stát při dozoru nad výkonem přenesené působnosti orgány ÚSC není tolik vázán, jako je tomu v případě dozoru nad výkonem působnosti samostatné, a to jak s ohledem na stanovený postup při vykonávání tohoto dozoru, tak i s ohledem na jeho samotný obsah.“ (Šimíček, V., Filip, J., Molek, P., Bahýľová, L., Podhrázký, M., Suchánek, R., Vyhnánek, L., Ústava České republiky – Komentář. Praha: Linde Praha, 2010). Dále je třeba zdůraznit, že „působnost ve státní správě má být vykonávána v zásadě jednotně na území celého státu a vztahuje se na všechny osoby, jichž se jednotlivé právní úpravy dotýkají. Z toho plyne, že rozhodovací, dozorčí a jiné pravomoci např. obecního úřadu obce X podléhá i sama obec X jakožto veřejnoprávní korporace, např. o subjektivních právech a povinnostech obce X jako stavebníka, vlastníka stavby atd. rozhoduje podle stavebních předpisů obecní úřad obce X, byla-li mu svěřena působnost stavebního úřadu, stejně jako o subjektivních právech a povinnostech jiných právnických osob.“ (Sládeček, V., Mikule, V., Suchánek, R., Syllová, J.: Ústava České republiky. Komentář. 2. vydání. Praha: C. H. Beck, 2016). Jinak řečeno, v přenesené působnosti využívá stát toliko existenci územní samosprávy a její struktury k zajištění decentralizovaného výkonu státní správy; orgány územně samosprávných celků (obecní a krajské úřady) jsou „najaty“ k tomu, aby pro stát a jeho jménem vykonávaly některé jeho pravomoci (státní správu) namísto něj. Za této situace je třeba dbát zvýšeného důrazu na neutralitu, nestrannost a politickou či mediální nezainteresovanost příslušného úřadu, neboť ten pouze vystupuje jako realizátor činnosti státu a má být prost partikulárních vlivů a zájmů. V případě výkonu přenesené působnosti není žádný ospravedlnitelný zájmový vztah mezi projednávanou věcí a rozhodujícím orgánem; pakliže takový vznikne, je to naopak nežádoucí efekt, k jehož odstranění může sloužit právě institut tzv. systémové podjatosti rozebíraný v předmětném usnesení rozšířeného senátu. Při rozhodování v přenesené působnosti tedy není v tomto kontextu určující, zdali dané rozhodnutí vydá místně příslušný správní orgán, anebo výjimečně, v případně naplnění podmínek pro shledání systémové podjatosti, jiný (sousední) správní orgán. I ten bude totiž, shodně jako původně příslušný, rozhodovat pouze namísto státu, jeho jménem. Za takto předestřených východisek je posuzování systémové podjatosti zcela namístě, neboť chrání neutralitu a nestrannost rozhodování příslušného úřadu, zároveň se však nedotýká práv těchto samotných územně samosprávných celků, neboť pro ně je výkon přenesené působnosti pouze jakousi „nucenou službou státu“, za niž pobírají finanční kompenzaci.
[29] Naopak v případě samostatné působnosti územně samosprávných celků se jedná o výkon jejich ústavně garantovaného práva na samosprávu, přičemž „základními znaky samosprávy jsou správa vlastních věcí, vytváření vlastních samosprávných orgánů, pravomoc vydávat v rámci samosprávné pravomoci individuální správní akty a právní předpisy a konečně vlastnit majetek, mít vlastní rozpočet a samostatně hospodařit“ (Rychetský, P., Langášek, T., Herc, T., Mlsna, P.: Ústava České republiky. Zákon o bezpečnosti České republiky. Komentář. Praha: Wolter Kluwer, 2015). Ústava v rámci zakotvení územní samosprávy akcentuje princip zákonnosti (legality), jehož smyslem je „zamezení potencionálním zásahům moci výkonné do činnosti ÚSC bez zákonné opory, tedy bez určitého vyvažování ze strany moci zákonodárné. Tuto podmínku lze ostatně považovat za jeden ze základních rysů (územní) samosprávy vůbec. Podoba zásahů státu do činnosti ÚSC se zcela zásadně odvíjí od tohoto, zda se má jednat o zásah související s výkonem práva na samosprávu (samostatnou působností) či s výkonem státní správy (přenesenou působností). V případě zásahu do činnosti orgánů ÚSC při výkonu přenesené působnosti jsou možnosti státu z hlediska postupu nebo i samotného obsahu takového zásahu zcela logicky mnohem významnější než je tomu v případě zásahů do působnosti samostatné […] V případě zásahů státu do činnosti ÚSC se judikatura ÚS (srov. zejm. nález IV. ÚS 331/02) přiklonila k závěru, že se jedná skutečně pouze o ústavně založenou výjimku zasahující do jednoho ze znaků demokratického právního státu (v podobě územní samosprávy), kterou je v souladu s obvyklou zásadou o vztahu pravidla a výjimky třeba interpretovat a posléze aplikovat restriktivním způsobem“ (Šimíček, V., Filip, J., Molek, P., Bahýľová, L., Podhrázký, M., Suchánek, R., Vyhnánek, L., Ústava České republiky – Komentář. Praha: Linde Praha, 2010). Podstatné především je, že do samostatné působnosti spadají záležitosti, které jsou v zájmu daného územního samosprávného celku a jeho občanů. Orgány územně samosprávných celků tedy ze samé podstaty věci vykonávají samosprávu v zájmu tohoto celku, který pochopitelně vždy nemusí být totožný se zájmy jiných samosprávných celků, nebo dokonce se zájmy státu. Samospráva je reprezentována svými politickými představiteli, orgány samosprávy (včetně obecního či krajského úřadu) jsou ve věcech výkonu samostatné působnosti řízeny politickými představiteli těchto celků a mají být nástroji k uskutečnění jejich politických vizí. I výkon samostatné působnosti územně samosprávných celků pochopitelně musí být realizován v souladu se zákonem a v jeho mezích, na základě esenciálního účelu existence samosprávy, totiž spravování vlastních záležitostí ve vlastním zájmu, ovšem nemusí být neutrální a apolitické. Oproti výše řečenému v případě výkonu přenesené působnosti je zde naopak třeba klást zvýšený důraz právě na nezasahování do práva samosprávy na její autonomii; politická či mediální zainteresovanost územně samosprávného celku ve věci týkající se jeho zájmu je totiž zcela imanentní součástí výkonu samostatné působnosti. Existuje zde zásadní vztah mezi projednávanou věcí a rozhodujícím orgánem, neboť to má být právě a jenom onen samosprávný celek, který rozhoduje o záležitostech týkajících se jeho vlastních zájmů, pakliže nejsou zákonem výslovně svěřeny jinému subjektu, nebo se nejedná o přenesenou působnost.
[29] Naopak v případě samostatné působnosti územně samosprávných celků se jedná o výkon jejich ústavně garantovaného práva na samosprávu, přičemž „základními znaky samosprávy jsou správa vlastních věcí, vytváření vlastních samosprávných orgánů, pravomoc vydávat v rámci samosprávné pravomoci individuální správní akty a právní předpisy a konečně vlastnit majetek, mít vlastní rozpočet a samostatně hospodařit“ (Rychetský, P., Langášek, T., Herc, T., Mlsna, P.: Ústava České republiky. Zákon o bezpečnosti České republiky. Komentář. Praha: Wolter Kluwer, 2015). Ústava v rámci zakotvení územní samosprávy akcentuje princip zákonnosti (legality), jehož smyslem je „zamezení potencionálním zásahům moci výkonné do činnosti ÚSC bez zákonné opory, tedy bez určitého vyvažování ze strany moci zákonodárné. Tuto podmínku lze ostatně považovat za jeden ze základních rysů (územní) samosprávy vůbec. Podoba zásahů státu do činnosti ÚSC se zcela zásadně odvíjí od tohoto, zda se má jednat o zásah související s výkonem práva na samosprávu (samostatnou působností) či s výkonem státní správy (přenesenou působností). V případě zásahu do činnosti orgánů ÚSC při výkonu přenesené působnosti jsou možnosti státu z hlediska postupu nebo i samotného obsahu takového zásahu zcela logicky mnohem významnější než je tomu v případě zásahů do působnosti samostatné […] V případě zásahů státu do činnosti ÚSC se judikatura ÚS (srov. zejm. nález IV. ÚS 331/02) přiklonila k závěru, že se jedná skutečně pouze o ústavně založenou výjimku zasahující do jednoho ze znaků demokratického právního státu (v podobě územní samosprávy), kterou je v souladu s obvyklou zásadou o vztahu pravidla a výjimky třeba interpretovat a posléze aplikovat restriktivním způsobem“ (Šimíček, V., Filip, J., Molek, P., Bahýľová, L., Podhrázký, M., Suchánek, R., Vyhnánek, L., Ústava České republiky – Komentář. Praha: Linde Praha, 2010). Podstatné především je, že do samostatné působnosti spadají záležitosti, které jsou v zájmu daného územního samosprávného celku a jeho občanů. Orgány územně samosprávných celků tedy ze samé podstaty věci vykonávají samosprávu v zájmu tohoto celku, který pochopitelně vždy nemusí být totožný se zájmy jiných samosprávných celků, nebo dokonce se zájmy státu. Samospráva je reprezentována svými politickými představiteli, orgány samosprávy (včetně obecního či krajského úřadu) jsou ve věcech výkonu samostatné působnosti řízeny politickými představiteli těchto celků a mají být nástroji k uskutečnění jejich politických vizí. I výkon samostatné působnosti územně samosprávných celků pochopitelně musí být realizován v souladu se zákonem a v jeho mezích, na základě esenciálního účelu existence samosprávy, totiž spravování vlastních záležitostí ve vlastním zájmu, ovšem nemusí být neutrální a apolitické. Oproti výše řečenému v případě výkonu přenesené působnosti je zde naopak třeba klást zvýšený důraz právě na nezasahování do práva samosprávy na její autonomii; politická či mediální zainteresovanost územně samosprávného celku ve věci týkající se jeho zájmu je totiž zcela imanentní součástí výkonu samostatné působnosti. Existuje zde zásadní vztah mezi projednávanou věcí a rozhodujícím orgánem, neboť to má být právě a jenom onen samosprávný celek, který rozhoduje o záležitostech týkajících se jeho vlastních zájmů, pakliže nejsou zákonem výslovně svěřeny jinému subjektu, nebo se nejedná o přenesenou působnost.
[30] Nejvyšší správní soud na základě výše uvedených zásadních distinkcí konstatuje, že po územně samosprávných celcích při výkonu jejich samostatné působnosti není z podstaty smyslu jejich existence možné vyžadovat zcela nestranné a nezainteresované rozhodování. Samozřejmě že i tyto celky jsou při své rozhodovací činnosti vázány celou řadou zákonů a v nich obsažených pravidel a omezení, ať už se příkladmo jedná o normy týkající se vedení správních řízení, zadávání veřejných zakázek či hospodaření se svým majetkem. Zákonnost a správnost individuálních správních aktů vydaných územně samosprávným celkem v samostatné působnosti se mimo jiné garantuje jejich přezkumem odvolacím správním orgánem, přičemž i v jeho postupu se však uplatní jistá specifika oproti přezkumu rozhodnutí vydaných v přenesené působnosti. Jestliže odvolací správní orgán dojde k závěru, že napadené rozhodnutí je v rozporu s právními předpisy, nebo že je nesprávné, nemůže svým rozhodnutím změnit rozhodnutí orgánu územního samosprávného celku vydané v samostatné působnosti [§ 90 odst. 1 písm. c) správního řádu]; dále například vůči orgánům územních samosprávných celků při výkonu samostatné působnosti nemůže nadřízený správní orgán jakožto opatření proti nečinnosti usnesením převzít věc a rozhodnout namísto nečinného správního orgánu, nebo usnesením pověřit jiný správní orgán ve svém správním obvodu vedením řízení [§ 80 odst. 4 písm. b) a c) správního řádu], či nadřízený orgán při rozhodování o stížnosti nemůže usnesením věc převzít a informaci poskytnout sám, nebo vydat rozhodnutí o odmítnutí žádosti [§ 16a odst. 6 písm. c) zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím]. Dále pak nad činností územně samosprávných celků v samostatné působnosti vykonávají dozor [srov. § 81–82 zákona o krajích, § 123–124 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (dále jen „zákon o obcích“)] a kontrolu (§ 86–87 zákona o krajích, § 129–129a zákona o obcích) příslušné orgány. Jak však již bylo naznačeno, vždy může takový přezkumný, dozorový či kontrolní orgán nezákonný individuální správní akt vydaný územně samosprávným celkem v samostatné působnosti pouze zrušit, není však nikdy oprávněn si atrahovat jeho pravomoc a jím vydané rozhodnutí změnit, či rozhodnout namísto něj, neboť by se jednalo o neoprávněný zásah do jeho ústavně garantovaného práva na samosprávu. Nejvyšší správní soud má za to, že nelze akceptovat, aby jiný (navíc ještě ani ne nadřízený, nýbrž „sousední“) územní samosprávný celek s vlastními odlišnými zájmy rozhodoval ve věcech samostatné působnosti namísto toho celku, o jehož záležitosti se jedná.
[30] Nejvyšší správní soud na základě výše uvedených zásadních distinkcí konstatuje, že po územně samosprávných celcích při výkonu jejich samostatné působnosti není z podstaty smyslu jejich existence možné vyžadovat zcela nestranné a nezainteresované rozhodování. Samozřejmě že i tyto celky jsou při své rozhodovací činnosti vázány celou řadou zákonů a v nich obsažených pravidel a omezení, ať už se příkladmo jedná o normy týkající se vedení správních řízení, zadávání veřejných zakázek či hospodaření se svým majetkem. Zákonnost a správnost individuálních správních aktů vydaných územně samosprávným celkem v samostatné působnosti se mimo jiné garantuje jejich přezkumem odvolacím správním orgánem, přičemž i v jeho postupu se však uplatní jistá specifika oproti přezkumu rozhodnutí vydaných v přenesené působnosti. Jestliže odvolací správní orgán dojde k závěru, že napadené rozhodnutí je v rozporu s právními předpisy, nebo že je nesprávné, nemůže svým rozhodnutím změnit rozhodnutí orgánu územního samosprávného celku vydané v samostatné působnosti [§ 90 odst. 1 písm. c) správního řádu]; dále například vůči orgánům územních samosprávných celků při výkonu samostatné působnosti nemůže nadřízený správní orgán jakožto opatření proti nečinnosti usnesením převzít věc a rozhodnout namísto nečinného správního orgánu, nebo usnesením pověřit jiný správní orgán ve svém správním obvodu vedením řízení [§ 80 odst. 4 písm. b) a c) správního řádu], či nadřízený orgán při rozhodování o stížnosti nemůže usnesením věc převzít a informaci poskytnout sám, nebo vydat rozhodnutí o odmítnutí žádosti [§ 16a odst. 6 písm. c) zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím]. Dále pak nad činností územně samosprávných celků v samostatné působnosti vykonávají dozor [srov. § 81–82 zákona o krajích, § 123–124 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (dále jen „zákon o obcích“)] a kontrolu (§ 86–87 zákona o krajích, § 129–129a zákona o obcích) příslušné orgány. Jak však již bylo naznačeno, vždy může takový přezkumný, dozorový či kontrolní orgán nezákonný individuální správní akt vydaný územně samosprávným celkem v samostatné působnosti pouze zrušit, není však nikdy oprávněn si atrahovat jeho pravomoc a jím vydané rozhodnutí změnit, či rozhodnout namísto něj, neboť by se jednalo o neoprávněný zásah do jeho ústavně garantovaného práva na samosprávu. Nejvyšší správní soud má za to, že nelze akceptovat, aby jiný (navíc ještě ani ne nadřízený, nýbrž „sousední“) územní samosprávný celek s vlastními odlišnými zájmy rozhodoval ve věcech samostatné působnosti namísto toho celku, o jehož záležitosti se jedná.
[31] Nejvyšší správní soud proto dospěl k závěru, že tzv. systémovou podjatost, jak byla charakterizována ve výše citovaném usnesení čj. 1 As 89/2010-119, lze posuzovat u územně samosprávného celku jedině v případě, kdy tento rozhoduje v přenesené působnosti; při rozhodování v samostatné působnosti naopak nepřichází z podstaty věci vůbec v úvahu. Tímto závěrem samozřejmě není nikterak dotčeno posuzování podjatosti konkrétní úřední osoby dle § 14 odst. 1 správního řádu; o nepodjatosti takové úřední osoby však musí být dána pochybnost s ohledem na přímo její poměr k věci, k účastníkům řízení (mimo onen územně samosprávný celek) nebo jejich zástupcům, nikoliv však pouze kvůli rizikům souvisejícím se systémovou podjatostí způsobenou zaměstnaneckým poměrem k tomuto celku.
[31] Nejvyšší správní soud proto dospěl k závěru, že tzv. systémovou podjatost, jak byla charakterizována ve výše citovaném usnesení čj. 1 As 89/2010-119, lze posuzovat u územně samosprávného celku jedině v případě, kdy tento rozhoduje v přenesené působnosti; při rozhodování v samostatné působnosti naopak nepřichází z podstaty věci vůbec v úvahu. Tímto závěrem samozřejmě není nikterak dotčeno posuzování podjatosti konkrétní úřední osoby dle § 14 odst. 1 správního řádu; o nepodjatosti takové úřední osoby však musí být dána pochybnost s ohledem na přímo její poměr k věci, k účastníkům řízení (mimo onen územně samosprávný celek) nebo jejich zástupcům, nikoliv však pouze kvůli rizikům souvisejícím se systémovou podjatostí způsobenou zaměstnaneckým poměrem k tomuto celku.
[32] V nyní řešeném případě krajský soud zrušil napadené rozhodnutí výhradně pro systémovou podjatost úředních osob orgánu prvního stupně, který jakožto orgán stěžovatele rozhodoval v jeho samostatné působnosti, neboť shledal naplnění takových konkrétních skutečností, jež společně se samotným rizikem systémové podjatosti zapříčinily obavu z podjatosti rozhodujících úředních osob; nezohlednění této skutečnosti totiž dle krajského soudu způsobilo podstatnou vadu řízení, která mohla mít vliv na zákonnost napadeného rozhodnutí. Kasační námitka stěžovatele, že krajský soud nesprávně interpretoval výše citované usnesení rozšířeného senátu čj. 1 As 89/2010-119, je, ve světle shora řečeného, důvodná. Nejvyšší správní soud proto již nikterak neposuzoval další kasační stížností napadené jednotlivé okolnosti, pro něž krajský soud shledal v projednávané věci existenci systémové podjatosti úředních osob orgánu prvního stupně, neboť pro jejich uplatnění není při rozhodování územně samosprávného celku v samostatné působnosti vůbec prostor; záruky zákonnosti takového rozhodnutí jsou totiž garantovány jinými prostředky.