2 As 181/2023- 57 - text
2 As 181/2023 - 60
pokračování
[OBRÁZEK]
ČESKÁ REPUBLIKA
ROZSUDEK
JMÉNEM REPUBLIKY
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Karla Šimky a soudkyň JUDr. Miluše Doškové a Mgr. Sylvy Šiškeové v právní věci žalobkyně: a) E. N., b) J. N., a c) T. N., všichni zastoupeni advokátem JUDr. Ivanem Hejlem, se sídlem Vyšehradská 19, Praha 2, proti žalovanému: Krajský úřad Středočeského kraje, se sídlem Zborovská 11, Praha 5, o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 15. 3. 2023, č. j. 037884/2023/KUSK, v řízení o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Krajského soudu v Praze ze dne 1. 6. 2023, č. j. 41 A 27/2023
38,
Rozsudek Krajského soudu v Praze ze dne 1. 6. 2023, č. j. 41 A 27/2023
38 se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
[1] Žalobci se podanou žalobou domáhali zrušení rozhodnutí žalovaného ze dne 15. 3. 2023, č. j. 037884/2023/KUSK, kterým bylo podle § 24 odst. 3 písm. a) bodu 2 zákona č. 184/2006 Sb., o odnětí nebo omezení vlastnického práva k pozemku nebo ke stavbě, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o vyvlastnění“), s odkazem na § 170 odst. 1 písm. a) zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „stavební zákon“), ve spojení s § 4a odst. 1 zákona č. 416/2009 Sb., o urychlení výstavby dopravní, vodní a energetické infrastruktury a infrastruktury elektronických komunikací, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „liniový zákon“), rozhodnuto o omezení vlastnického práva žalobců – spoluvlastníků k pozemku parc. č. XA v k. ú. S. u L. (dále též jen „předmětný pozemek“) v rozsahu nově vymezeného práva odpovídajícího věcnému břemeni
služebnosti inženýrské sítě ve prospěch společnosti ČEZ Distribuce, a.s. (dále též „vyvlastnitel“) váznoucímu na části pozemku podle geometrického plánu číslo 435
220/2020. O omezení vlastnického práva žalobců bylo rozhodnuto za účelem realizace záměru SO 410 Přeložka venkovního vedení 2 x 22 kV ČEZ, který je součástí objektové stavby veřejně prospěšné stavby dálnice D8 s názvem „D8 MÚK Zdiby, rozšíření Prosecké radiály, etapa 2, direktní větev“.
[1] Žalobci se podanou žalobou domáhali zrušení rozhodnutí žalovaného ze dne 15. 3. 2023, č. j. 037884/2023/KUSK, kterým bylo podle § 24 odst. 3 písm. a) bodu 2 zákona č. 184/2006 Sb., o odnětí nebo omezení vlastnického práva k pozemku nebo ke stavbě, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o vyvlastnění“), s odkazem na § 170 odst. 1 písm. a) zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „stavební zákon“), ve spojení s § 4a odst. 1 zákona č. 416/2009 Sb., o urychlení výstavby dopravní, vodní a energetické infrastruktury a infrastruktury elektronických komunikací, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „liniový zákon“), rozhodnuto o omezení vlastnického práva žalobců – spoluvlastníků k pozemku parc. č. XA v k. ú. S. u L. (dále též jen „předmětný pozemek“) v rozsahu nově vymezeného práva odpovídajícího věcnému břemeni
služebnosti inženýrské sítě ve prospěch společnosti ČEZ Distribuce, a.s. (dále též „vyvlastnitel“) váznoucímu na části pozemku podle geometrického plánu číslo 435
220/2020. O omezení vlastnického práva žalobců bylo rozhodnuto za účelem realizace záměru SO 410 Přeložka venkovního vedení 2 x 22 kV ČEZ, který je součástí objektové stavby veřejně prospěšné stavby dálnice D8 s názvem „D8 MÚK Zdiby, rozšíření Prosecké radiály, etapa 2, direktní větev“.
[2] Žalobci tvrdili, že existuje jiná možnost, jak docílit účelu vyvlastnění, a to uzavřením dvoustranné smlouvy, která by vyřešila požadavky vyvlastnitele a ke které jsou žalobci dlouhodobě a konzistentně připraveni. V takovém případě nelze mezitímní rozhodnutí podle liniového zákona vůbec vydat. Extenzivní výklad vyvlastňovacího úřadu ohledně jeho pravomoci je nezákonný. Vyvlastňovací řízení se týká předmětného pozemku ve spoluvlastnictví žalobců, tedy téhož, ke kterému se vztahuje již dřívější rozhodnutí žalovaného o vyvlastnění ve prospěch společnosti CETIN a.s., které bylo zrušeno rozsudkem Krajského soudu v Praze ze dne 8. 11. 2022, č. j. 55 A 67/2022
64. Žalovaný podle žalobců nevzal v úvahu argumentaci krajského soudu a napadené rozhodnutí doplnil pouze o citace a odkazy na konstantní judikaturu, popř. nelogické a nepravdivé důvody. Žalobci uvedli, že pokud by v roce 2017 věděli při jednání a uzavření kupní smlouvy na oddělený pozemek parc. č. XB, jaké další závazky mají následně degradovat jejich bonitní pozemek, neuzavřeli by kupní smlouvu, aniž by dosáhli dohody o vyřešení všech souvisejících zátěží/břemen. Žalovaný se opakovanou námitkou žalobců o jednání v rozporu s dobrými mravy nezabýval. Žalobci měli dlouhodobě deklarovat svůj zájem na vyřešení situace. Cílem žalobců mělo být podzemní uložení liniových vedení přes jejich pozemek, a nikoliv snaha maximalizovat obvyklou cenu za přeložení nadzemního vedení. Žalobci zadali zpracování znaleckého posudku, ze kterého vyplývá řádový rozdíl mezi dopadem přeložky nadzemního a podzemního elektrického vedení na hodnotu předmětného pozemku. Žalobci dále napadali použitelnost znaleckého posudku předloženého vyvlastnitelem ve vyvlastňovacím řízení, neboť neoceňuje předmětný pozemek v obvyklé ceně, i když je to možné, což samo o sobě zakládá další důvod nezákonnosti napadeného rozhodnutí, neboť vyvlastnitel nepředložil řádný posudek pro účely vyvlastňovacího řízení.
[2] Žalobci tvrdili, že existuje jiná možnost, jak docílit účelu vyvlastnění, a to uzavřením dvoustranné smlouvy, která by vyřešila požadavky vyvlastnitele a ke které jsou žalobci dlouhodobě a konzistentně připraveni. V takovém případě nelze mezitímní rozhodnutí podle liniového zákona vůbec vydat. Extenzivní výklad vyvlastňovacího úřadu ohledně jeho pravomoci je nezákonný. Vyvlastňovací řízení se týká předmětného pozemku ve spoluvlastnictví žalobců, tedy téhož, ke kterému se vztahuje již dřívější rozhodnutí žalovaného o vyvlastnění ve prospěch společnosti CETIN a.s., které bylo zrušeno rozsudkem Krajského soudu v Praze ze dne 8. 11. 2022, č. j. 55 A 67/2022
64. Žalovaný podle žalobců nevzal v úvahu argumentaci krajského soudu a napadené rozhodnutí doplnil pouze o citace a odkazy na konstantní judikaturu, popř. nelogické a nepravdivé důvody. Žalobci uvedli, že pokud by v roce 2017 věděli při jednání a uzavření kupní smlouvy na oddělený pozemek parc. č. XB, jaké další závazky mají následně degradovat jejich bonitní pozemek, neuzavřeli by kupní smlouvu, aniž by dosáhli dohody o vyřešení všech souvisejících zátěží/břemen. Žalovaný se opakovanou námitkou žalobců o jednání v rozporu s dobrými mravy nezabýval. Žalobci měli dlouhodobě deklarovat svůj zájem na vyřešení situace. Cílem žalobců mělo být podzemní uložení liniových vedení přes jejich pozemek, a nikoliv snaha maximalizovat obvyklou cenu za přeložení nadzemního vedení. Žalobci zadali zpracování znaleckého posudku, ze kterého vyplývá řádový rozdíl mezi dopadem přeložky nadzemního a podzemního elektrického vedení na hodnotu předmětného pozemku. Žalobci dále napadali použitelnost znaleckého posudku předloženého vyvlastnitelem ve vyvlastňovacím řízení, neboť neoceňuje předmětný pozemek v obvyklé ceně, i když je to možné, což samo o sobě zakládá další důvod nezákonnosti napadeného rozhodnutí, neboť vyvlastnitel nepředložil řádný posudek pro účely vyvlastňovacího řízení.
[3] Krajský soud v Praze napadené rozhodnutí žalovaného rozsudkem ze dne 1. 6. 2023, č. j. 41 A 27/2023
38 (dále jen „napadený rozsudek“) pro nepřezkoumatelnost zrušil a vrátil věc žalovanému k dalšímu řízení.
[3] Krajský soud v Praze napadené rozhodnutí žalovaného rozsudkem ze dne 1. 6. 2023, č. j. 41 A 27/2023
38 (dále jen „napadený rozsudek“) pro nepřezkoumatelnost zrušil a vrátil věc žalovanému k dalšímu řízení.
[4] Krajský soud v první řadě neměl za dostatečné odůvodnění závěru žalovaného, že přeložku elektrického vedení nelze uložit do země namísto vedení vzduchem. Žalovaný tuto variantu umístění kabelu odmítl s odůvodněním, že neměl možnost nijak měnit územní rozhodnutí. Přitom odkázal na judikaturu Nejvyššího správního soudu, přičemž zvýraznil ty části odůvodnění, ze kterých vyplývalo, že v rámci vyvlastňovacích řízení není prostor pro řešení samotného stavebního záměru. Krajský soud se s citovanými závěry judikatury na jednu stranu ztotožnil, na druhou stranu však uvedl, že žalovaného nezbavují povinnosti zabývat se principem subsidiarity a proporcionality ve vyvlastňovacím řízení jako takovém. Poukázal na modifikaci judikatury Nejvyššího správního soudu, podle které je třeba se i v rámci vyvlastňovacího řízení zabývat požadavkem vlastníka pozemků na alternativní vedení trasy (stavby), jestliže je jeho požadavek dostatečně konkrétně zdůvodněn, resp. existence dalších možných alternativ plyne z předložené projektové dokumentace a tato alternativní varianta by mohla lépe naplňovat výše zmíněné principy vyvlastňovacího řízení.
[5] Z napadeného rozhodnutí nebylo zjevné, zda lze účelu vyvlastnění dosáhnout pro žalobce šetrnějším způsobem, přičemž šetrnější způsob (umístění vedení pod zem) se podle krajského soudu nejevil na první pohled jako nemožný. Žalovaný se řádně nevypořádal s námitkami žalobců vztahujícími se k možnosti uzavřít dohodu, přestože byl povinen tyto námitky zohlednit a přiměřeným způsobem na ně v odůvodnění napadeného rozhodnutí reagovat. Žalobci tvrdili, že jsou ochotni uzavřít dohodu s vyvlastnitelem za určitých podmínek. Žalovaný však k této části argumentace žalobců uvedl pouze to, že dohoda, která byla předložena žalobci, není objektivně realizovatelná, aniž by explicitně uvedl, proč tomu tak je. Z odůvodnění rozhodnutí přitom vyplývá, že tomu tak mělo být patrně právě proto, že v rámci vyvlastňovacího řízení není prostor pro posuzování alternativní varianty řešení stavebního záměru. Dle krajského soudu by ovšem taková argumentace žalovaného ve svém důsledku znamenala, že by ve vyvlastňovacím řízení již nikdy nebylo třeba zkoumat alternativní návrh, neboť pokud by byl záměr z hlediska stavebního řízení v pořádku, ve vyvlastňovacím řízení by již nebyl dán prostor pro posouzení, zda lze účelu vyvlastnění dosáhnout šetrnějším způsobem. Tak tomu ale není. Pokud žalobci tvrdili, že nebyla splněna podmínka subsidiarity vyvlastnění, neboť vyvlastnitel odmítl akceptovat jejich požadavek na minimalizaci zásahu stavby do jejich vlastnického práva, jedná se o námitku, s kterou je třeba se věcně vypořádat. Odůvodnění žalovaného, že dohoda není realizovatelná, neboť ve vyvlastňovacím řízení nemá možnost zabývat se otázkou umístění záměru, proto nebylo dostatečné.
[5] Z napadeného rozhodnutí nebylo zjevné, zda lze účelu vyvlastnění dosáhnout pro žalobce šetrnějším způsobem, přičemž šetrnější způsob (umístění vedení pod zem) se podle krajského soudu nejevil na první pohled jako nemožný. Žalovaný se řádně nevypořádal s námitkami žalobců vztahujícími se k možnosti uzavřít dohodu, přestože byl povinen tyto námitky zohlednit a přiměřeným způsobem na ně v odůvodnění napadeného rozhodnutí reagovat. Žalobci tvrdili, že jsou ochotni uzavřít dohodu s vyvlastnitelem za určitých podmínek. Žalovaný však k této části argumentace žalobců uvedl pouze to, že dohoda, která byla předložena žalobci, není objektivně realizovatelná, aniž by explicitně uvedl, proč tomu tak je. Z odůvodnění rozhodnutí přitom vyplývá, že tomu tak mělo být patrně právě proto, že v rámci vyvlastňovacího řízení není prostor pro posuzování alternativní varianty řešení stavebního záměru. Dle krajského soudu by ovšem taková argumentace žalovaného ve svém důsledku znamenala, že by ve vyvlastňovacím řízení již nikdy nebylo třeba zkoumat alternativní návrh, neboť pokud by byl záměr z hlediska stavebního řízení v pořádku, ve vyvlastňovacím řízení by již nebyl dán prostor pro posouzení, zda lze účelu vyvlastnění dosáhnout šetrnějším způsobem. Tak tomu ale není. Pokud žalobci tvrdili, že nebyla splněna podmínka subsidiarity vyvlastnění, neboť vyvlastnitel odmítl akceptovat jejich požadavek na minimalizaci zásahu stavby do jejich vlastnického práva, jedná se o námitku, s kterou je třeba se věcně vypořádat. Odůvodnění žalovaného, že dohoda není realizovatelná, neboť ve vyvlastňovacím řízení nemá možnost zabývat se otázkou umístění záměru, proto nebylo dostatečné.
[6] Krajský soud dále stručně doplnil, že žalovaný se nevyjádřil ani k námitkám postupu vyvlastnitele v rozporu s dobrými mravy, ani k námitce nepoužitelnosti znaleckého posudku. K tomu doplnil, že je pravda, že námitky k nepoužitelnosti znaleckého posudku mířily primárně na jeho věcnou správnost, přičemž relevantní v řízení o vydání mezitímního rozhodnutí mohou být pouze námitky těch nejzávažnějších vad znaleckého posudku, pro které by jej nebylo možné pokládat za splnění náležitosti podle § 5 odst. 2 písm. a) zákona o vyvlastnění. Přesto však na tyto námitky měl žalovaný alespoň nějakým způsobem reagovat, což neučinil.
II. Kasační stížnost žalovaného a vyjádření žalobkyně
[7] Žalovaný (dále jen „stěžovatel“) napadá rozhodnutí krajského soudu kasační stížností, jejíž důvody podřazuje pod § 103 odst. 1 písm. a) s. ř. s., navrhuje napadený rozsudek zrušit a věc vrátit krajskému soudu k dalšímu řízení.
[7] Žalovaný (dále jen „stěžovatel“) napadá rozhodnutí krajského soudu kasační stížností, jejíž důvody podřazuje pod § 103 odst. 1 písm. a) s. ř. s., navrhuje napadený rozsudek zrušit a věc vrátit krajskému soudu k dalšímu řízení.
[8] Stěžovatel ve své podstatě trvá na argumentaci, kterou přednesl již před krajským soudem. V první řadě uvádí, že si je vědom právních závěrů, vyjádřených v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 8. 10. 2020, čj. 6 As 171/2020
66, č. 4118/2021 Sb. NSS, týkajících se rozsahu přezkumné pravomoci ve vyvlastňovacím řízení. Zdůrazňuje však, že se v citované věci jednalo o zcela specifickou situaci, v níž vyvlastňovací úřad měl k dispozici variantní projektovou dokumentaci obsahující podrobné, realizovatelné varianty, a mohl tak reálně hodnotit, proč vyvlastnitel nezvolil jinou z variant projektové dokumentace a zda zvolená varianta naplňuje principy subsidiarity a proporcionality vyvlastnění. V nyní projednávané věci taková situace nenastala. Naopak, stěžovatel již ve vyvlastňovacím řízení vysvětlil, z jakého důvodu nemůže posuzovat řešení navrhované žalobci; žádnou alternativní variantu totiž projektová dokumentace neobsahovala, protože více variant nikdy neexistovalo.
[9] Stěžovatel proto v napadeném rozhodnutí uvedl, že možnost vedení elektrického kabelu zemí již nemůže ve vyvlastňovacím řízení posuzovat, neboť k dosažení takového záměru měli žalobci použít jiné prostředky (zejména byli účastníky územního řízení).
[10] Stěžovateli nepřísluší přezkoumávat pravomocné územní ani stavební rozhodnutí, v tom spatřuje obcházení úlohy stavebního úřadu, ani k takovému přezkumu odborný aparát. Naopak – pokud by po proběhlém územním řízení měl vyvlastňovací úřad opět přezkoumávat, zda zvolené technické řešení je nejvhodnější možné, byly by fakticky pominuty předcházející vysoce odborné procesy a správní řízení, a nadto by neustálou prezentací nových variant řešení projektu na základě požadavků vlastníků mohlo fakticky dojít k zamezení realizace veřejně prospěšné stavby. Podle stěžovatele s ohledem na komplexitu územního řízení a rozsah práv, kterými účastníci v tomto řízení disponují, již samotné řešení zvolené v územním rozhodnutí je variantou záměru, která nejlépe vyhovuje požadavku na respektování relevantních hledisek, mezi něž patří i minimalizace zásahu do práv třetích osob.
[10] Stěžovateli nepřísluší přezkoumávat pravomocné územní ani stavební rozhodnutí, v tom spatřuje obcházení úlohy stavebního úřadu, ani k takovému přezkumu odborný aparát. Naopak – pokud by po proběhlém územním řízení měl vyvlastňovací úřad opět přezkoumávat, zda zvolené technické řešení je nejvhodnější možné, byly by fakticky pominuty předcházející vysoce odborné procesy a správní řízení, a nadto by neustálou prezentací nových variant řešení projektu na základě požadavků vlastníků mohlo fakticky dojít k zamezení realizace veřejně prospěšné stavby. Podle stěžovatele s ohledem na komplexitu územního řízení a rozsah práv, kterými účastníci v tomto řízení disponují, již samotné řešení zvolené v územním rozhodnutí je variantou záměru, která nejlépe vyhovuje požadavku na respektování relevantních hledisek, mezi něž patří i minimalizace zásahu do práv třetích osob.
[11] Stěžovatel tak vypořádal námitku možného zvolení jiné varianty dostatečně. Stejně tak se vypořádal dostatečně i s dalšími námitkami. Námitku rozporu s dobrými mravy vypořádal stěžovatel odkazem na dlouhodobou komunikaci před zahájením vyvlastňovacího řízení. Námitku slibu uzavření smlouvy vypořádal stěžovatel odkazem na skutečnost, že dohoda není realizovatelná s ohledem na nemožnost umístit elektrické vedení pod zem. Námitku neexistence pravomocného územního a stavebního rozhodnutí vypořádal stěžovatel zdůvodněním, že obě rozhodnutí jsou stále platná. Konečně stěžovatel přiznává, že námitka nepoužitelnosti znaleckého posudku nebyla v napadeném rozhodnutí podrobněji řešena, nicméně podle stěžovatele ani není účelem mezitímního rozhodnutí podrobně se zabývat otázkou náhrady za vyvlastnění. Předmětem mezitímního rozhodnutí je primárně otázka nezbytnosti vyvlastnění, přičemž náhrada za vyvlastnění je předmětem následujících řízení po vydání mezitímního rozhodnutí.
III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[12] Nejvyšší správní soud posoudil kasační stížnost v mezích jejího rozsahu a uplatněných důvodů a zkoumal přitom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§ 109 odst. 3 a 4 s. ř. s.).
[13] Kasační stížnost je důvodná [§ 110 odst. 1 s. ř. s.].
[14] Podle § 4a odst. 1 liniového zákona, dospěje
li vyvlastňovací úřad ve vyvlastňovacím řízení, které se týká práva k pozemku nebo ke stavbě potřebného k uskutečnění stavby dopravní, vodní nebo energetické infrastruktury vymezené v územním rozvojovém plánu nebo v zásadách územního rozvoje a uvedené v příloze k tomuto zákonu, k závěru, že podmínky pro vyvlastnění jsou s výjimkou určení výše náhrady za vyvlastnění splněny, vydá na žádost vyvlastnitele mezitímní rozhodnutí obsahující výroky podle § 24 odst. 3 zákona o vyvlastnění (dále jen ‚mezitímní rozhodnutí‘).
[15] Podle § 3 odst. 1 zákona o vyvlastnění vyvlastnění je přípustné jen pro účel vyvlastnění stanovený zvláštním zákonem a jen jestliže veřejný zájem na dosažení tohoto účelu převažuje nad zachováním dosavadních práv vyvlastňovaného. Vyvlastnění není přípustné, je
li možno práva k pozemku nebo stavbě potřebná pro uskutečnění účelu vyvlastnění získat dohodou nebo jiným způsobem.
[16] Podle § 170 odst. 1 písm. a) stavebního zákona práva k pozemkům a stavbám, potřebná pro uskutečnění staveb nebo jiných veřejně prospěšných opatření podle tohoto zákona, lze odejmout nebo omezit, jsou
li vymezeny ve vydané územně plánovací dokumentaci a jde
li o veřejně prospěšnou stavbu dopravní a technické infrastruktury, včetně plochy nezbytné k zajištění její výstavby a řádného užívání pro stanovený účel.
[17] Podle § 24 odst. 3 zákona o vyvlastnění výroky o vyvlastnění práv k pozemku nebo ke stavbě vyvlastňovací úřad a) rozhodne o 1. zrušení nebo omezení práva odpovídajícího věcnému břemenu k pozemku nebo ke stavbě, jichž se vyvlastnění týká, nebo 2. omezení vlastnického práva k pozemku nebo ke stavbě zřízením věcného břemene ve prospěch vyvlastnitele a vymezí jeho obsah, anebo 3. odnětí vlastnického práva vyvlastňovaného k pozemku nebo ke stavbě a o jeho přechodu na vyvlastnitele, b) rozhodne, vyžaduje
li to veřejný zájem, která práva spojená s pozemkem, stavbou nebo jejich částí vyvlastněním nezaniknou, c) určí, v jaké lhůtě je vyvlastnitel povinen zahájit uskutečňování účelu vyvlastnění; lhůta nesmí být delší než 2 roky od právní moci rozhodnutí.
[17] Podle § 24 odst. 3 zákona o vyvlastnění výroky o vyvlastnění práv k pozemku nebo ke stavbě vyvlastňovací úřad a) rozhodne o 1. zrušení nebo omezení práva odpovídajícího věcnému břemenu k pozemku nebo ke stavbě, jichž se vyvlastnění týká, nebo 2. omezení vlastnického práva k pozemku nebo ke stavbě zřízením věcného břemene ve prospěch vyvlastnitele a vymezí jeho obsah, anebo 3. odnětí vlastnického práva vyvlastňovaného k pozemku nebo ke stavbě a o jeho přechodu na vyvlastnitele, b) rozhodne, vyžaduje
li to veřejný zájem, která práva spojená s pozemkem, stavbou nebo jejich částí vyvlastněním nezaniknou, c) určí, v jaké lhůtě je vyvlastnitel povinen zahájit uskutečňování účelu vyvlastnění; lhůta nesmí být delší než 2 roky od právní moci rozhodnutí.
[18] V nyní projednávané věci představuje předmět sporu do značné míry otázka interpretace právního názoru vyjádřeného Nejvyšším správním soudem v již citovaném rozsudku č. j. 6 As 171/2020
66. Stěžovatel míní, že předmětný rozsudek nemodifikoval judikaturu vztahující se k možnosti přezkumu otázek umístění stavby a jejího technického řešení ve vyvlastňovacím řízení, s výjimkou velmi specifických skutkových okolností, které nastaly v tehdy řešené věci. Naopak krajský soud interpretoval citovaný rozsudek Nejvyššího správního soudu tím způsobem, že pokud účastníci vyvlastňovacího řízení předestřou dostatečně konkrétní alternativní variantu realizace veřejně prospěšné stavby oproti řešení, schválenému územním rozhodnutím, je povinností vyvlastňovacího úřadu zkoumat, zda takové řešení není vhodnější z hlediska naplnění principů subsidiarity a proporcionality vyvlastnění.
[19] Nejvyšší správní soud v tomto ohledu musí dát za pravdu stěžovateli. Podle ustálené judikatury Nejvyššího správního soudu platí, že ve vyvlastňovacím řízení není prostor pro posuzování, zda existují alternativní varianty řešení stavebního záměru, a pokud měl vlastník pozemků námitky vůči trase stavby, měl je uplatnit v územním řízení (srov rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 11. 10. 2017, č. j. 1 As 361/2016
75, odst. 34, ze dne 29. 8. 2017, č. j. 8 As 187/2016
51, ze dne 16. 7. 2015, č. j. 7 As 105/2015
47 a ze dne 11. 8. 2021, č. j. 2 As 317/2020
41).
[20] Tato judikatura byla částečně modifikována již citovaným rozsudkem Nejvyššího správního soudu č. j. 6 As 171/2020
66, podle něhož stavba (i stavba veřejně prospěšná) se nejprve umisťuje a teprve pak se případně rozhoduje o vyvlastnění pozemků potřebných pro výstavbu. Řízení o vyvlastnění není jen formálním procesem a samotný fakt, že na pozemcích byla umístěna veřejně prospěšná stavba, nezaručuje automaticky, že pozemky označené vyvlastnitelem v jeho žádosti budou vyvlastněny všechny, a právě v požadovaném rozsahu. Teprve při rozhodování o vyvlastnění je třeba posoudit, zda veřejný zájem na dosažení účelu vyvlastnění převažuje nad zachováním práv vyvlastňovaného. Vyvlastnění je pak třeba provést jen v nezbytném rozsahu (§ 3 odst. 1 a § 4 odst. 1 zákona o vyvlastnění).
[20] Tato judikatura byla částečně modifikována již citovaným rozsudkem Nejvyššího správního soudu č. j. 6 As 171/2020
66, podle něhož stavba (i stavba veřejně prospěšná) se nejprve umisťuje a teprve pak se případně rozhoduje o vyvlastnění pozemků potřebných pro výstavbu. Řízení o vyvlastnění není jen formálním procesem a samotný fakt, že na pozemcích byla umístěna veřejně prospěšná stavba, nezaručuje automaticky, že pozemky označené vyvlastnitelem v jeho žádosti budou vyvlastněny všechny, a právě v požadovaném rozsahu. Teprve při rozhodování o vyvlastnění je třeba posoudit, zda veřejný zájem na dosažení účelu vyvlastnění převažuje nad zachováním práv vyvlastňovaného. Vyvlastnění je pak třeba provést jen v nezbytném rozsahu (§ 3 odst. 1 a § 4 odst. 1 zákona o vyvlastnění).
[21] Nejvyšší správní soud však následně v rozsudku ze dne 24. 11. 2021, č. j. 10 As 365/2021
94, úzce věcně související s věcí, o níž rozhodoval rozsudkem č. j. 6 As 171/2020
66 (týkající se výstavby veřejně prospěšné stavby dálnice D11) vysvětlil, že ve věci 6 As 171/2020 rozhodoval v poměrně neobvyklé skutkové situaci. Nešlo totiž o to, že by žalobci (aby se vyhnuli vyvlastnění) přišli s laickým tvrzením, podle nějž by obchvat mohl vést jinudy – jedno kudy, ale v každém případě mimo jejich pozemky. Naopak žalobci poukazovali na to, že tu byla zpracována variantní projektová dokumentace s odlišným vedením trasy obchvatu, a to nikoli z jejich popudu, ale z podnětu vyvlastnitele. Krajský soud ve svém rozsudku, který byl zrušen rozsudkem č. j. 6 As 171/2020
66, ostatně měl existenci takové variantní dokumentace za prokázanou, jen ji nepokládal za podstatnou pro vyvlastňovací řízení. Nejvyšší správní soud naopak považoval tuto argumentaci za významnou a vytkl krajskému úřadu i krajskému soudu, že se touto otázkou blíže nezabývaly.
[22] Nejvyšší správní soud dále zdůraznil, že z rozsudku č. j. 6 As 171/2020
66 v žádném případě neplyne, že pozemky žalobců nemohou být vyvlastněny v navrhovaném rozsahu jen proto, že tu existuje variantní projektová dokumentace. Nesouhlasil však s tím, že se krajský úřad s těmito kvalifikovanými argumenty žalobců nijak nevypořádal a nevysvětlil jim (pokud by na svých závěrech hodlal setrvat), proč ani existence variantní dokumentace neoslabuje nezbytnost vyvlastnit právě jejich pozemky, a právě v požadovaném rozsahu. Podstata důvodné kasační argumentace spočívala v tom, že podle variantní dokumentace by mohla být trasa posunuta o pár metrů, a nevedla by (nebo ne v takovém rozsahu) po jejich pozemcích. Nedostalo se jim přitom odpovědi na to, proč jiná, zřejmě vážně promýšlená varianta neuspěla. Od krajského úřadu tak Nejvyšší správní soud ve věci 6 As 171/2020 žádal zdůvodnění, proč trasa nakonec musí vést právě po pozemcích stěžovatelů a nemůže vést v alternativní trase. Konečně Nejvyšší správní soud v rozsudku č. j. 10 As 365/2021
94 zdůraznil, že právě takto úzce by měly být závěry rozsudku 6 As 171/2020 vykládány a používány.
[22] Nejvyšší správní soud dále zdůraznil, že z rozsudku č. j. 6 As 171/2020
66 v žádném případě neplyne, že pozemky žalobců nemohou být vyvlastněny v navrhovaném rozsahu jen proto, že tu existuje variantní projektová dokumentace. Nesouhlasil však s tím, že se krajský úřad s těmito kvalifikovanými argumenty žalobců nijak nevypořádal a nevysvětlil jim (pokud by na svých závěrech hodlal setrvat), proč ani existence variantní dokumentace neoslabuje nezbytnost vyvlastnit právě jejich pozemky, a právě v požadovaném rozsahu. Podstata důvodné kasační argumentace spočívala v tom, že podle variantní dokumentace by mohla být trasa posunuta o pár metrů, a nevedla by (nebo ne v takovém rozsahu) po jejich pozemcích. Nedostalo se jim přitom odpovědi na to, proč jiná, zřejmě vážně promýšlená varianta neuspěla. Od krajského úřadu tak Nejvyšší správní soud ve věci 6 As 171/2020 žádal zdůvodnění, proč trasa nakonec musí vést právě po pozemcích stěžovatelů a nemůže vést v alternativní trase. Konečně Nejvyšší správní soud v rozsudku č. j. 10 As 365/2021
94 zdůraznil, že právě takto úzce by měly být závěry rozsudku 6 As 171/2020 vykládány a používány.
[23] V nyní projednávané věci rozšířil krajský soud závěry z rozsudku č. j. 6 As 171/2020
66, jež se vztahují se k rozsahu přezkumu předmětu vyvlastňovacího řízení, nad rámec skutkových okolností, za nichž byly vysloveny. V nyní projednávané věci totiž žádná variantní projektová dokumentace k realizaci veřejně prospěšné stavby neexistovala ani z ničeho nevyplývá, že by se o různých variantách řešení uvažovalo. Tuto skutečnost ostatně žalobci ani v žalobě proti napadenému rozhodnutí nezpochybňovali. Žalobci ve vyvlastňovacím řízení netvrdili, že předmětný záměr má být realizován jiným – jedno jakým – způsobem; stále se jedná o laické tvrzení, jak mu rozuměl Nejvyšší správní soud v rozsudku č. j. 10 As 365/2021
94, neboť z žádného podkladu vyvlastňovacího řízení nevyplývá, že by jimi navrhovaná varianta byla vyvlastnitelem zvažována, natož že by byla realizovatelná. Krajský soud tedy nyní aplikoval právní názor rozšiřující skutečnosti, které musí vyvlastňovací úřad zohlednit při své rozhodovací činnosti, avšak nevzal v úvahu na něj navazující právní názor zdůrazňující, že toto rozšíření přezkumné pravomoci se má vztahovat na specifické, úzce vymezené situace. Takto specifická, úzce vymezená situace v nyní projednávané věci nenastala. Krajský soud tedy nesprávně posoudil rozhodnou právní otázku.
[23] V nyní projednávané věci rozšířil krajský soud závěry z rozsudku č. j. 6 As 171/2020
66, jež se vztahují se k rozsahu přezkumu předmětu vyvlastňovacího řízení, nad rámec skutkových okolností, za nichž byly vysloveny. V nyní projednávané věci totiž žádná variantní projektová dokumentace k realizaci veřejně prospěšné stavby neexistovala ani z ničeho nevyplývá, že by se o různých variantách řešení uvažovalo. Tuto skutečnost ostatně žalobci ani v žalobě proti napadenému rozhodnutí nezpochybňovali. Žalobci ve vyvlastňovacím řízení netvrdili, že předmětný záměr má být realizován jiným – jedno jakým – způsobem; stále se jedná o laické tvrzení, jak mu rozuměl Nejvyšší správní soud v rozsudku č. j. 10 As 365/2021
94, neboť z žádného podkladu vyvlastňovacího řízení nevyplývá, že by jimi navrhovaná varianta byla vyvlastnitelem zvažována, natož že by byla realizovatelná. Krajský soud tedy nyní aplikoval právní názor rozšiřující skutečnosti, které musí vyvlastňovací úřad zohlednit při své rozhodovací činnosti, avšak nevzal v úvahu na něj navazující právní názor zdůrazňující, že toto rozšíření přezkumné pravomoci se má vztahovat na specifické, úzce vymezené situace. Takto specifická, úzce vymezená situace v nyní projednávané věci nenastala. Krajský soud tedy nesprávně posoudil rozhodnou právní otázku.
[24] K vyvlastnění může dojít pouze pro účel stanovený zvláštním zákonem. Tímto účelem je v nyní projednávané věci realizace veřejně prospěšné stavby [§ 3 odst. 1 zákona o vyvlastnění]. Veřejně prospěšná infrastrukturní stavba ve smyslu § 4a odst. 1 liniového zákona musí být stavbou dopravní, vodní nebo energetické infrastruktury vymezenou v územním rozvojovém plánu nebo v zásadách územního rozvoje a uvedené v příloze k tomuto zákonu a získává individualizovanou podobu právě v územním a stavebním řízení. Předmět vyvlastňovacího řízení, kterým je odnětí či omezení vlastnického práva za účelem uskutečnění veřejně prospěšné infrastrukturní stavby je tak ve značené míře vymezen právě onou veřejně prospěšnou infrastrukturní stavbou, jejíž parametry jsou závazně stanoveny v územním rozhodnutí a stavebním povolení. Až na zcela výjimečné situace (jako byla např. ta, o níž rozhodoval Nejvyšší správní soud rozsudkem č. j. 6 As 171/2020
66) se tak musí aplikovat ustálená judikatura, že předmětem vyvlastňovacího řízení nemůže být zvažování alternativních variant řešení stavebního záměru; předmětem vyvlastňovacího řízení je primárně posouzení, zda 1) k realizaci konkrétně vymezeného záměru, jehož realizace je účelem vyvlastnění, je nezbytné odnětí či omezení vlastnického práva, 2) v jakém rozsahu má k odnětí či omezení vlastnického práva dojít a 3) jaká má být náhrada za odnětí či omezení vlastnického práva.
[25] S ohledem na to, že v nyní projednávané věci nebyl vyvlastňovací úřad povinen zabývat se námitkou, že elektrické vedení mohlo být vedeno technologicky představitelným alternativním způsobem (kabelem uloženým v zemi namísto vedení nadzemního), nemohou být důvodem pro zrušení napadeného rozhodnutí krajským soudem ani další s tím související námitky žalobců, které krajský soud shledal nedostatečně vypořádanými.
[25] S ohledem na to, že v nyní projednávané věci nebyl vyvlastňovací úřad povinen zabývat se námitkou, že elektrické vedení mohlo být vedeno technologicky představitelným alternativním způsobem (kabelem uloženým v zemi namísto vedení nadzemního), nemohou být důvodem pro zrušení napadeného rozhodnutí krajským soudem ani další s tím související námitky žalobců, které krajský soud shledal nedostatečně vypořádanými.
[26] Námitkou rozporu jednání vyvlastnitele s dobrými mravy se stěžovatel v napadeném rozhodnutí zabýval a uvedl, že není pravda, že by nebyli žalobci s předstihem informováni o nutnosti umístění přeložky elektrického vedení na jejich pozemku, a odkázal na komunikaci předcházející vyvlastňovacímu řízení. Nejvyššímu správnímu soudu však nyní nepřísluší hodnotit věcnou správnost této argumentace, neboť tu nehodnotil ani krajský soud. Obecně vzato je u vedení elektrického napětí technicky dobře představitelné zvažovat nadzemní i podzemní alternativu, neboť nezřídka bývají obě tyto alternativy technicky možné. Každá z nich může mít své výhody i nevýhody, často závisející na konkrétních podmínkách území, v němž má být vedení postaveno. Nadzemní vedení obvykle znamená „technizaci“ krajinného rázu dotčeného území, zpravidla snižující estetickou hodnotu dané krajiny. Vedení podzemní může kolidovat s jinými záměry v území (např. jinými liniovými stavbami) či být nevhodné z dalších relevantních důvodů a zpravidla bude nákladnější. To, jak mají být v podmínkách konkrétního území co možná nejvíce harmonicky uspořádány výše uvedené i další kolidující zájmy a hodnoty, má být zásadně řešeno územním plánováním a navazujícími řízeními v oblasti práva stavebního či ochrany přírody a krajiny, a nikoli až poté, co tato řízení povedou k dosažení jimi předvídaného závěru, z něhož bude i patrno, kdo z dotčených subjektů má nést jakou zátěž a jakým způsobem. Z takto provedeného rozložení zátěže již má v podstatných ohledech plynout, kdo a případně i jakým způsobem a v jaké míře bude ve prospěch veřejně prospěšné stavby dotčen na svých vlastnických právech.
[27] Námitku jednostranného závazku žalobců uzavřít smlouvu s vyvlastnitelem vypořádal stěžovatel velmi stručně, ale ještě dostatečně. Stěžovatel v napadeném rozhodnutí uvedl, že dohoda, jak ji navrhovali žalobci, by nebyla objektivně realizovatelná. Vzhledem k tomu, že žalobci se zavázali k uzavření smlouvy o zřízení služebnosti inženýrské sítě vedené pod zemí, což nebylo předmětem vyvlastňovacího řízení, a stěžovatel na to i v napadeném rozhodnutí upozornil, je zjevné, že „objektivní nerealizovatelnost“ měla spočívat v tom, že žalobci navrhovali uzavřít smlouvu o zřízení věcného břemene v jiné podobě a rozsahu, než jak byly předvídány účelem vyvlastnění – realizací uzemním rozhodnutím individualizované (a v tomto ohledu i technicky definované – umístněním elektrického vedení nad zem) veřejně prospěšné liniové nadzemní stavby přeložky elektrického vedení. Nejvyšší správní soud tak předmětnou námitku nemá za nedostatečně vypořádanou.
[27] Námitku jednostranného závazku žalobců uzavřít smlouvu s vyvlastnitelem vypořádal stěžovatel velmi stručně, ale ještě dostatečně. Stěžovatel v napadeném rozhodnutí uvedl, že dohoda, jak ji navrhovali žalobci, by nebyla objektivně realizovatelná. Vzhledem k tomu, že žalobci se zavázali k uzavření smlouvy o zřízení služebnosti inženýrské sítě vedené pod zemí, což nebylo předmětem vyvlastňovacího řízení, a stěžovatel na to i v napadeném rozhodnutí upozornil, je zjevné, že „objektivní nerealizovatelnost“ měla spočívat v tom, že žalobci navrhovali uzavřít smlouvu o zřízení věcného břemene v jiné podobě a rozsahu, než jak byly předvídány účelem vyvlastnění – realizací uzemním rozhodnutím individualizované (a v tomto ohledu i technicky definované – umístněním elektrického vedení nad zem) veřejně prospěšné liniové nadzemní stavby přeložky elektrického vedení. Nejvyšší správní soud tak předmětnou námitku nemá za nedostatečně vypořádanou.
[28] Námitku nepoužitelnosti znaleckého posudku předloženého vyvlastnitelem ve vyvlastňovacím řízení stěžovatel ve svém rozhodnutí vskutku nevypořádal. Ne každá nevypořádaná námitka však musí nutně způsobovat nepřezkoumatelnost rozhodnutí správního orgánu. Ve vyvlastňovacím řízení namítali žalobci věcnou nesprávnost znaleckého posudku, zejména zvolený postup stanovení ceny náhrady za omezení vlastnického práva. Krajský soud přitom v napadeném rozsudku sám uvedl, že věcná správnost znaleckého posudku není relevantní pro mezitímní rozhodnutí podle § 4a liniového zákona. V mezitímním rozhodnutí totiž náhrada za vyvlastnění není vůbec řešena. Krajský soud dále uvedl, že vliv na zákonnost napadeného rozhodnutí by mohly mít pouze takové vady znaleckého posudku, pro které by jej vůbec nebylo možno považovat za splnění náležitosti podle § 5 odst. 2 písm. a), resp. § 18 odst. 3 písm. d) zákona o vyvlastnění. Žádnou takovou námitku však žalobci ve vyvlastňovacím řízení neučinili – jejich námitka spočívala čistě v tvrzení, že znalecký posudek určil výši stanovení náhrady za omezení vlastnického práva pomocí ceny zjištěné namísto ceny obvyklé. Jedná se tak o námitku, která se míjí obsahem mezitímního rozhodnutí, kterým je zároveň vymezen rozsah přezkumu ve správním soudnictví. Nejvyšší správní soud tak neshledal, že by nevypořádání této námitky bylo vadou, která by svou intenzitou dosahovala míry mající za následek nezákonnost napadeného rozhodnutí.
IV. Závěr a náklady řízení
[29] Nejvyšší správní soud shledal kasační stížnost důvodnou, a proto v souladu s § 110 odst. 1 s. ř. s. napadený rozsudek krajského soudu zrušil.
[30] Podle § 110 odst. 3 věty první s. ř. s., zruší
li Nejvyšší správní soud rozhodnutí krajského soudu a vrátí
li mu věc k dalšímu řízení, rozhodne krajský soud v novém rozhodnutí i o náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 7. září 2023
JUDr. Karel Šimka
předseda senátu