I. Rozhodování 0 pozastavení výkonu exekutorského úřadu podle usta- novení $ 122 zákona č. 120/2001 Sb., exekučního řádu, má charakter rozho- dování ve smyslu ustanovení $ 1 odst. 1 správního řádu, neboť se v rámci něj rozhoduje o (dočasné) úpravě subjektivního práva fyzické osoby — exe- PA kutora vykonávat exekutorský úřad. Přes systematické zařazení citovaného ustanovení se na rozhodování nepoužijí ostatní ustanovení hlavy X zákona č. 120/2001 Sb., exekučního řádu, upravující kárnou odpovědnost exekuto- ra, a toto rozhodování se uskutečňuje plně v režimu správního řádu. II. Ustanovení $ 122 odst. 1 zákona č. 120/2001 Sb., exekučního řádu, sice stanoví pouze jednu podmínku pro vydání rozhodnutí 0 pozastavení výkonu exekutorského úřadu, nicméně skýtá právě toliko možnost, nikoliv povinnost takové rozhodnutí přijmout. Dává tedy ministru spravedlnosti diskreční oprávnění, při jehož využití musí ministr nutně přihlédnout i k jiným okolnostem případu. Chybí-li v odůvodnění rozhodnutí úvaha o tom, proč v daném případě ministr spravedlnosti využil tu či onu ze dvou v úvahu připadajících alternativ, jedná se o rozhodnutí nepřezkoumatelné pro nesrozumitelnost. III. Za vady řízení dle ustanovení $ 76 odst. 1 písm. c) s. ř. s. lze považovat situaci, kdy byl ve správním řízení porušen celý soubor procesních práv účastníka řízení, v důsledku čehož řádný proces fakticky absentoval. Za těchto okolností není třeba zkoumat, zda porušení každého jednotlivého procesního práva stěžovatele ve správním řízení samo o sobě mělo násle- dek předvídaný v citovaném ustanovení.
I. Rozhodování 0 pozastavení výkonu exekutorského úřadu podle usta- novení $ 122 zákona č. 120/2001 Sb., exekučního řádu, má charakter rozho- dování ve smyslu ustanovení $ 1 odst. 1 správního řádu, neboť se v rámci něj rozhoduje o (dočasné) úpravě subjektivního práva fyzické osoby — exe- PA kutora vykonávat exekutorský úřad. Přes systematické zařazení citovaného ustanovení se na rozhodování nepoužijí ostatní ustanovení hlavy X zákona č. 120/2001 Sb., exekučního řádu, upravující kárnou odpovědnost exekuto- ra, a toto rozhodování se uskutečňuje plně v režimu správního řádu. II. Ustanovení $ 122 odst. 1 zákona č. 120/2001 Sb., exekučního řádu, sice stanoví pouze jednu podmínku pro vydání rozhodnutí 0 pozastavení výkonu exekutorského úřadu, nicméně skýtá právě toliko možnost, nikoliv povinnost takové rozhodnutí přijmout. Dává tedy ministru spravedlnosti diskreční oprávnění, při jehož využití musí ministr nutně přihlédnout i k jiným okolnostem případu. Chybí-li v odůvodnění rozhodnutí úvaha o tom, proč v daném případě ministr spravedlnosti využil tu či onu ze dvou v úvahu připadajících alternativ, jedná se o rozhodnutí nepřezkoumatelné pro nesrozumitelnost. III. Za vady řízení dle ustanovení $ 76 odst. 1 písm. c) s. ř. s. lze považovat situaci, kdy byl ve správním řízení porušen celý soubor procesních práv účastníka řízení, v důsledku čehož řádný proces fakticky absentoval. Za těchto okolností není třeba zkoumat, zda porušení každého jednotlivého procesního práva stěžovatele ve správním řízení samo o sobě mělo násle- dek předvídaný v citovaném ustanovení.
Při posouzení celého případu je dle Nejvyššího správního soudu nezbytné vyjít předně z doslovné dikce $ 122 odst. 1 a 4 exekučního řádu, systema- tického zařazení těchto ustanovení v da- ném právním předpise, jakož i z ustano- vení a obecných zásad, kterými se řídí působnost správního řádu na správní řízení v širším slova smyslu. Podle $ 122 odst. 1 exekučního řádu může ministr spravedlnosti pozastavit exekutorovi vý- kon exekutorského úřadu, jestliže by- lo proti němu zahájeno trestní stíhání za úmyslný trestný čin nebo za trestný čin související s exekuční činností, a to až do právní moci rozhodnutí. Z $ 122 odst. 4 exekučního řádu vyplývá, že pro- ti rozhodnutí ministra spravedlnosti lze podat žalobu u soudu. Znění ostatních odstavců $ 122 cit. zákona není pro po- souzení daného problému rozhodné. Přes systematické zařazení $ 122 odst. 1 do hlavy X exekučního řádu, jež upra- vuje kárnou odpovědnost exekutora, se Nejvyšší správní soud ztotožňuje se zá- věrem Městského soudu v Praze, že se na řízení, v rámci něhož je opatření dle cit. ustanovení ukládáno, nevztahují pro- cesní pravidla upravená v jiných ustano- veních této hlavy, s výjimkou ostatních odstavců $ 122. Pozastavení výkonu exe- kutorského úřadu totiž nelze považovat za kárné opatření tak, jak jej vymezuje $ 116 odst. 2 exekučního řádu, a neuklá- dá jej kárná komise za skutek, který by mohl být podřazen pod zákonné vyme- zení pojmu kárného provinění provede- né v cit. ustanovení. Z $ 122 odst. 4 cit. zákona vyplývá, že pozastavení výkonu exekutorského úřadu se uskutečňuje formou rozhodnutí ministra spravedl- nosti. Kromě této skutečnosti nestanoví $ 122 exekučního řádu - ani žádné jiné ustanovení tohoto právního předpisu - jakékoliv další podrobnosti ohledně úpravy řízení, v němž je toto rozhodnutí vydáváno. Exekuční řád přitom nesta- noví výslovnou obecnou použitelnost správního řádu na řízení, jež jsou podle něj vedena, tedy ani ve vztahu k řízení, které je vedeno podle jeho $ 122 odst. 1, avšak použitelnost správního řádu na tato řízení ani výslovně nevylučuje. V českém právním prostředí může být použitelnost správního řádu na ří- zení vedená podle zvláštních právních předpisů v jednotlivých případech zalo- žena zásadně dvojím způsobem. Prvním, častějším případem, je výslovný odkaz na použití správního řádu obsažený pří- mo ve zvláštním právním předpise. Pří- kladem tu může být výslovný odkaz na použití správního řádu obsažený v $ 25a zákona č. 143/2001 Sb., o ochraně hos- podářské soutěže, ve znění pozdějších předpisů. V takových případech je ob- vykle volena konstrukce, podle níž se správního řádu použije (resp. podle správního řádu se postupuje) v řízeních vedených podle těchto zvláštních záko- nů v rozsahu, ve kterém toto řízení není upraveno zvláštními zákony, resp. nesta- 33 430 noví-li tyto zvláštní zákony jinak. Dru- hým případem založení aplikovatelnosti * správního řádu je jeho $ 1 odst. 1 a 2. Prvně jmenovaný odstavec po zohled- nění všech nepřímých novel stanoví, že správní řád se vztahuje na řízení, v němž o právech, právem chráněných zájmech nebo povinnostech fyzických a právnic- kých osob rozhodují ministerstva, jiné ústřední orgány státní správy, jiné or- gány státní správy a jiné orgány veřejné správy. Jestliže se pak podle zvláštních zákonů má rozhodovat, tj. přijímat indi- viduální správní akty, se všemi atributy stanovenými cit. ustanovením, pak se na toto rozhodování správní řád auto- maticky vztahuje, s výjimkou případů, že zvláštní zákon stanoví něco jiného, tj. pokud výslovně zcela či zčásti pou- žití správního řádu vylučuje. Platí tedy zásada, že zvláštní zákony musejí obsa- hovat výslovné ustanovení o vyloučení aplikace správního řádu v případech, kdy jejich úprava rozhodování naplňuje všechny znaky uvedené v $ 1 správní- ho řádu (a pokud nejde o věci uvedené v $ 2 správního řádu), je-li jejich cílem, aby obecnou právní úpravu správního řízení nebylo možné pro určitá rozhodo- vání použít. Správní řád má v případech, kdy má rozhodování charakter ve smyslu jeho $ 1, obecnou podpůrnou (subsidi- ární) platnost, a jeho ustanovení se tak použijí tehdy, nestanoví-li zvláštní zákon něco jiného (srov. např. Vopálka, V. žn Vo- pálka, V., Šimůnková, V. a Šolín, M.: Správ- ní řád. Komentář. 2. vydání, Praha 2003, str. 6; obdobně srov. rovněž Šlauf, V., Mat- rasová, E., Příhoda, P. a Šmíd, L.: Správní řád. Poznámkové vydání. 11. vydání, Pra- ha 2003, str. 15 apod.). Nejvyšší správní soud má přitom za nepochybné, že rozhodování o pozasta- vení výkonu exekutorského úřadu má charakter rozhodování ve smyslu $ 1 34 odst. 1 správního řádu, neboť se v rámci něj rozhoduje o (dočasné) úpravě subjek- tivního práva fyzické osoby - exekutora vykonávat exekutorský úřad. Vzhledem k tomu, že zde zvláštní zákon, v tomto případě exekuční řád, svěřuje správní- mu orgánu, v tomto případě ministru spravedlnosti, pravomoc rozhodovat ve smyslu $ 1 odst. 1 správního řádu a při- tom neobsahuje žádné ustanovení, které by použití správního řádu vylučovalo, uzavírá Nejvyšší správní soud, že rozho- dování o pozastavení výkonu exekutor- ského úřadu ve smyslu $ 122 exekuč- ního řádu se uskutečňuje ve správním řízení, které se řídí pravidly upravenými ve správním řádu. Navíc, vzhledem k to- mu, že exekuční řád nestanoví jakékoliv podrobnosti tohoto správního řízení, po- užije se na řízení o pozastavení výkonu exekutorského úřadu správní řád v pl- ném rozsahu, resp. použijí se všechna jeho ustanovení, která nejsou z povahy věci vyloučena. Z povahy věci vyloučena jsou např. ustanovení části čtvrté oddílu prvního správního řádu, která upravují odvolací řízení, neboť exekuční řád pří- mo stanoví, že proti rozhodnutí ministra spravedlnosti lze podat žalobu k soudu ($ 122 exekučního řádu). Stěžovatel v kasační stížnosti, stejně jako v žalobě, namítá, že v jeho případě správní řízení zcela absentovalo, resp. že se minimalizovalo do jediného úko- nu, kterým bylo vydání žalobou napade- ného rozhodnutí. Stěžovatel vypočítává rovněž jednotlivá procesní práva, která mu tímto postupem byla upřena, me- zi jinými např. neuvědomění o zahájení řízení, neposkytnutí příležitosti k háje- ní práv a zájmů, neposkytnutí možnosti vyjádřit se k podkladu rozhodnutí a ke způsobu jeho zjištění apod. Z porušení těchto a jiných procesních práv stěžova- tel dovozuje, že mu bylo upřeno ústavně garantované právo na spravedlivý pro- ces. Podle Nejvyššího správního soudu je nepochybné, že uvedená práva patří : mezi základní procesní práva účastníka správního řízení, která jsou rozvedením základních zásad, mj. zásad součinnosti a rovnosti, které se ve správním říze- ní nutně použijí. V daném případě ne- ní sporu, že ve správním řízení, které předcházelo vydání přezkoumávaného rozhodnutí, bylo porušeno nikoliv jedno konkrétní procesní právo, nýbrž téměř všechna procesní práva, která správní řád poskytuje účastníkovi správního ří- zení k tomu, aby mohl aktivně hájit svoji pozici v řízení, v němž se rozhoduje o je- ho subjektivním právu. Přitom pokud by zákonodárce zamýšlel pro účely správní- ho řízení podle $ 122 exekučního řádu vyloučit aplikaci jakéhokoliv z těch usta- novení správního řádu, která uvedená procesní práva účastníkovi řízení při- znávají, učinil by tak výslovně v tomto zvláštním právním předpise. Takový po- stup však zákonodárce nezvolil, a proto se v daném řízení všechna v úvahu při- cházející ustanovení uplatní. Postupem žalovaného byla stěžovatelovi upřena základní procesní práva, která mu podle platného právního řádu náleží. Nelze přitom přisvědčit námitce žalovaného, jakož ani názoru, o něž opřel své zamíta- vé rozhodnutí Městský soud v Praze - to- tiž že vzhledem ke skutečnosti, že $ 122 odst. 1 exekučního řádu stanoví jedinou podmínku pro vydání předmětného rozhodnutí, která byla spolehlivě zjiště- na, nemohlo mít porušení procesních práv za následek nezákonnost rozhod- nutí samého. Platí sice, že možnost vydat rozhodnutí o pozastavení výkonu exe- kutorského úřadu je vázána v Cit. usta- novení na splnění jediné podmínky, tj. skutečnosti, že je vedeno trestní stíhání pro úmyslný trestný čin nebo trestný čin související s exekuční činností, nicméně ono ustanovení skýtá právě toliko mož- nost takové rozhodnutí přijmout, nikoliv povinnost. Dává tedy ministru spravedl- nosti diskreční oprávnění, tj. oprávnění zvolit řešení, které nejlépe danému pří- padu vyhovuje, a při rozhodování o tom, zda jej využije, musí ministr spravedlnos- ti nutně přihlédnout i k jiným okolnos- tem případu, než je jediná zákonem vý- slovně stanovená podmínka. V opačném případě, při faktické absenci jakékoliv úvahy o tom, proč má být v daném pří- padě přistoupeno ke konkrétní ze dvou připadajících alternativ, by se totiž jed- nalo o rozhodování automatické, které však předmětné ustanovení nezakládá (na rozdíl od $ 122 odst. 2 exekuční- ho řádu), nebo o rozhodování svévolné, které je nepřípustné. Nemá-li jít o tuto situaci, musí být účastníkovi takového ří- zení umožněno, aby úvahy správního or- gánu v rámci využití diskrečního opráv- nění mohly být zákonem stanoveným a předpokládaným způsobem ovlivněny postojem, názory a argumenty účastníka řízení prostřednictvím využití jeho záko- nem stanovených procesních práv. To platí zejména tehdy, když správní orgán nepostupuje ve všech případech, kdy je splněna jediná podmínka stanovená cit. ustanovením, totožným způsobem, tj. ve všech případech zahájení trest- ního stíhání pro relevantní trestný čin nevydává rozhodnutí o pozastavení vý- konu exekutorského úřadu, což ve svém vyjádření připustil i žalovaný. Za těchto okolností Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že v dané věci není třeba zkou- mat, zda porušení každého jednotlivého procesního práva stěžovatele v řízení znamenalo samo o sobě takové poruše- ní zákona v ustanoveních o řízení před správním orgánem, které mohlo ovlivnit zákonnost, neboť má za nepochybné, že tento následek mohl nastat přinejmen- ším v důsledku porušení celého sou- 35 431 boru procesních pravidel stěžovatele, které přivodilo faktickou absenci řádné- ho procesu. Nejvyšší správní soud tedy shledal naplnění důvodu kasační stíž- nosti uvedeného v $ 103 odst. 1 písm. b) s. ř. s., neboť dospěl k závěru, že ke stěžo- vatelem namítanému porušení proces.. ních práv zakotvených ve správním řádu skutečně došlo, a toto porušení považu- je v jeho souhrnu za porušení zákona v ustanoveních o řízení před správním orgánem při zjišťování skutkové pod- staty takovým způsobem, že to mohlo ovlivnit zákonnost, a pro tuto důvodně vytýkanou vadu měl soud, který ve věci rozhodoval, napadené rozhodnutí správ- ního orgánu zrušit. Nejvyšší správní soud s poukazem na výše uvedené úvahy o aplikovatelnosti správního řádu naopak nepřisvědčil ná- mitce, kterou stěžovatel napadal úvahy Městského soudu v Praze na toto téma, jež vyústily v závěr o fakultativnosti pou- žití správního řádu. Z textu odůvodnění napadeného rozsudku totiž vyplývá, že Městský soud v Praze tu dospěl ke stej- ným závěrům jako Nejvyšší správní soud, totiž že správní řád se použije na správní řízení vedená podle zvláštních zákonů tehdy, nestanoví-li tyto zvláštní zákony jinak. Poněkud nepřesná formulace o fa- kultativní platnosti správního řádu tak měla být pouze vyjádřením obecné sub- sidiární působnosti správního řádu, a ni- koliv skutečnosti, že rozhodující subjekt může sám libovolně vyloučit aplikaci platné a účinné právní úpravy, jak stěžo- vatel ve své kasační stížnosti dovozuje. (aš)
Jozef V. v P. proti Ministerstvu spravedlnosti o pozastavení výkonu exekutorské- ho úřadu, o kasační stížnosti žalobce.