2 As 213/2024

2 As 213/2024- 41 - text

 2 As 213/2024 - 44

pokračování

[OBRÁZEK]

ČESKÁ REPUBLIKA

ROZSUDEK

JMÉNEM REPUBLIKY

Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně Evy Šonkové a soudců Terezy Kučerové a Karla Šimky v právní věci žalobkyně: Paradise Casino Admiral, a. s., sídlem Komořany č. p. 146, proti žalovanému: Generální ředitelství cel, se sídlem Budějovická 7, Praha 4, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 31. 1. 2024, č. j. 7286/2024

900000

312, o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 21. 8. 2024, č. j. 8 Af 6/2024

43,

I. Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 21. 8. 2024, č. j. 8 Af 6/2024

43, se ruší.

II. Rozhodnutí žalovaného ze dne 31. 1. 2024, č. j. 7286/2024

900000

312, se ruší a věc se vrací žalovanému k dalšímu řízení.

III. Žalovaný je povinen zaplatit žalobkyni náhradu nákladů řízení o žalobě a o kasační stížnosti v celkové výši 8 000 Kč do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku.

[1] Jádrem této věci je otázka naplnění skutkové podstaty přestupku spočívajícího v umístění nepovolené reklamy a propagace provozování hazardní hry („propagace“) v rozsahu překračujícím zákonem stanovené omezení. Mezi stranami je sporné, zda propagace ve formě nápisů byla umístěna na či v budově, ve které se nacházel i jí provozovaný herní prostor („kasino“).

[2] Celní úřad pro hlavní město Prahu („celní úřad“) žalobkyni rozhodnutím ze dne 5. 5. 2021, č. j. 370560/2021

510000

12.1 uznal vinnou ze spáchání přestupku podle § 123 odst. 1 písm. c) zákona č. 186/2016 Sb., o hazardních hrách, ve znění do 31. 12. 2023 („zákon o hazardních hrách“), a z přestupku podle § 123 odst. 3 písm. e) téhož zákona. Posledně uvedeného přestupku se měla žalobkyně dopustit tím, že v rozporu s § 66 odst. 2 zákona o hazardních hrách na vnější části budovy a ve veřejně přístupné vnitřní části, kde se nachází její kasino, umístila nepovolenou propagaci v rozsahu překračujícím zákonem stanovené omezení. Rozhodnutí celního úřadu bylo v záhlaví uvedeným rozhodnutím žalovaného částečně (nikoli podstatně) změněno a ve zbytku potvrzeno.

[3] Žalobkyně se následnou žalobou podanou u Městského soudu v Praze („městský soud“) neúspěšně domáhala zrušení napadeného rozhodnutí, a to pouze v části týkající se přestupku podle § 123 odst. 3 písm. e) zákona o hazardních hrách.

[4] Žalobkyně v řízení před městským soudem namítala, že správní orgány nesprávně vyložily sousloví „na budově nebo ve veřejně přístupné vnitřní části budovy, ve které se herní prostor nachází“ obsažený v § 66 odst. 2 zákona o hazardních hrách. Tvrdila, že reklamní nápisy byly umístěny na jiné budově než na té, v níž se nachází kasino (to je umístěno v budově s číslem 655/1, zatímco propagace je umístěna na budově, případně v pasáži, budovy s číslem 656/8), a tudíž nemohly být považovány za nepovolenou propagaci. Městský soud však zdůraznil, že uvedené ustanovení je třeba vykládat teleologicky, tedy s ohledem na jeho účel, kterým je prevence sociálně patologických jevů a ochrana osob, které se hazardních her primárně neúčastní. Podle městského soudu průměrný spotřebitel nerozlišuje mezi jednotlivými čísly popisnými či stavebními objekty, ale vnímá obchodní dům či pasáž jako jeden celek. Umístění nápisů v pasáži Kotva, která bezprostředně vede do provozovny žalobkyně, je proto nutno považovat za propagaci na (v) budově, v níž se herní prostor nachází. Takové jednání je v rozporu se smyslem a účelem zákona o hazardních hrách, neboť fakticky láká veřejnost ke vstupu do herního prostoru způsobem, který zákon obchází. Městský soud uzavřel, že umístění propagace herního prostoru na budovu, která má jiné číslo popisné, avšak nachází se v bezprostřední blízkosti herního prostoru, je jednáním, které odporuje smyslu a účelu § 66 odst. 2 zákona o hazardních hrách. Žalobkyně se dopustila přestupku podle § 123 odst. 3 písm. e) zákona o hazardních hrách.

II. Argumentace účastníků řízení

[5] Proti rozsudku krajského soudu podala žalobkyně („stěžovatelka“) kasační stížnost z důvodů, které podřadila pod § 103 odst. 1 písm. a) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní („s. ř. s.“).

[5] Proti rozsudku krajského soudu podala žalobkyně („stěžovatelka“) kasační stížnost z důvodů, které podřadila pod § 103 odst. 1 písm. a) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní („s. ř. s.“).

[6] Stěžovatelka v kasační stížnosti zdůrazňuje, že sousloví „na budově nebo ve veřejně přístupné vnitřní části budovy, ve které se herní prostor nachází“ bylo správními orgány i městským soudem vykládáno nepřiměřeně extenzivně v její neprospěch. Poukazuje na skutečnost, že § 66 odst. 2 zákona o hazardních hrách byl s účinností od 1. 1. 2024 novelizován doplněním slov „a v jejich bezprostřední blízkosti“, což podle ní dokládá, že původní právní úprava byla nejasná a mezerovitá. Stěžovatelka se proto neztotožňuje s názorem městského soudu, že se nejedná o mezerovitý a nejasný předpis, a je přesvědčena, že projednávaná věc měla být posuzována výhradně podle právní úpravy účinné do 31. 12. 2023, nikoli podle novelizovaného znění účinného od 1. 1. 2024. Podle stěžovatelčina názoru nelze nově doplněný pojem „a v jejich bezprostřední blízkosti“ využívat k podpoře argumentace v řízení, které se týká skutku spáchaného před účinností novely. Vzhledem k nejednoznačnosti dotčeného ustanovení měl být zvolen restriktivní výklad svědčící stěžovatelce, nikoliv výklad extenzivní.

[7] Stěžovatelka je přesvědčena, že převážná část propagace, za kterou byla sankcionována, nebyla umístěna na (v) budově, v níž se nachází její kasino – na adrese Revoluční 655/1, nýbrž na sousední budově s odlišným číslem popisným – Náměstí Republiky 656/8. Nesouhlasí proto s funkčním pojetím městského soudu (jež sám nesdílí), podle něhož se obchodní dům a pasáž jeví spotřebitelům jako jeden celek, a zdůrazňuje, že z hlediska katastrálního se jedná o odlišné budovy. Podle stěžovatelky tak nelze dovodit, že by se propagace nacházela na (v) budově, ve které je herní prostor umístěn, a její jednání tudíž nenaplňuje skutkovou podstatu přestupku.

[8] Žalovaný ve svých dřívějších rozhodnutích sám dospíval k závěru, že zákon o hazardních hrách ani jeho důvodová zpráva neřeší otázku vzdálenosti či nevymezují okruh od budovy, na který by se zákaz reklamy vztahoval. Podle doslovného výkladu předmětného ustanovení se zákaz vztahuje pouze na samotnou budovu a její vnitřní prostor. Stěžovatelka v této souvislosti poukazuje na to, že definice pojmu „budova“ není obsažena v zákoně o hazardních hrách, nýbrž v katastrálním zákoně, který v § 2 písm. l) stanoví, že budovou se rozumí „nadzemní stavba spojená se zemí pevným základem, která je prostorově soustředěna a navenek převážně uzavřena obvodovými stěnami a střešní konstrukcí“. Podle stěžovatelky je tedy třeba vycházet z této legální definice, která podporuje její názor, že zákaz reklamy se vztahuje výhradně na konkrétní budovu, v níž se herní prostor nachází, nikoliv na její okolí či sousední objekty.

[8] Žalovaný ve svých dřívějších rozhodnutích sám dospíval k závěru, že zákon o hazardních hrách ani jeho důvodová zpráva neřeší otázku vzdálenosti či nevymezují okruh od budovy, na který by se zákaz reklamy vztahoval. Podle doslovného výkladu předmětného ustanovení se zákaz vztahuje pouze na samotnou budovu a její vnitřní prostor. Stěžovatelka v této souvislosti poukazuje na to, že definice pojmu „budova“ není obsažena v zákoně o hazardních hrách, nýbrž v katastrálním zákoně, který v § 2 písm. l) stanoví, že budovou se rozumí „nadzemní stavba spojená se zemí pevným základem, která je prostorově soustředěna a navenek převážně uzavřena obvodovými stěnami a střešní konstrukcí“. Podle stěžovatelky je tedy třeba vycházet z této legální definice, která podporuje její názor, že zákaz reklamy se vztahuje výhradně na konkrétní budovu, v níž se herní prostor nachází, nikoliv na její okolí či sousední objekty.

[9] Stěžovatelka v této souvislosti zdůrazňuje, že žalovaný ve své předchozí rozhodovací praxi sám vycházel z doslovného výkladu § 66 odst. 2 zákona o hazardních hrách, podle něhož se zákaz reklamy vztahuje výhradně na budovu, v níž se herní prostor nachází, a na její vnitřní prostory, nikoliv na její okolí či sousední objekty. Konkrétně stěžovatelka zmínila rozhodnutí ze dne 22. 12. 2021 č. j. 68456/2021

900000

312, v němž žalovaný uvedl: „Odvolací orgán rozumí argumentaci celního úřadu, že cedule umístěná mimo budovu má navenek stejný efekt, jakoby byla umístěna na ní, ale rozšíření zákazu propagace hazardních her na okolí budovy, kde se herní prostor nachází, nemá zákonný podklad a je nepřípustné.“ Touto svou dosavadní rozhodovací činností žalovaný založil stěžovatelce legitimní očekávání.

[10] Žalovaný i městský soud vyložili dotčené ustanovení nepřípustně extenzivně nad rámec jeho znění, čímž porušily zásadu zákonnosti. Stěžovatelka zdůrazňuje, že v případě nejasnosti právní úpravy je nutné postupovat vždy ve prospěch adresáta právní normy, jak vyplývá z judikatury Nejvyššího správního soudu i Ústavního soudu, které akcentují principy in dubio mitius a in dubio pro libertate. Podle stěžovatelky orgány veřejné moci nemohou využívat nejasnost právní úpravy k tíži jednotlivce a jsou povinny šetřit podstatu a smysl základních práv a svobod. Vytýká proto městskému soudu, že přijal výklad, podle něhož je třeba sousloví „v budově nebo ve veřejně přístupné vnitřní části budovy, ve které se herní prostor nachází“ pojmout teleologicky, a že umístění propagace na sousední budově s jiným číslem popisným, avšak v bezprostřední blízkosti kasina je jednáním odporujícím smyslu a účelu zákona. Pojem „bezprostřední blízkost“ městský soud užil, aniž by jej vyložil, stejně jako žalovaný. Podle stěžovatelky tak městský soud překročil zákonné meze výkladu a zasáhl do jejích práv.

[10] Žalovaný i městský soud vyložili dotčené ustanovení nepřípustně extenzivně nad rámec jeho znění, čímž porušily zásadu zákonnosti. Stěžovatelka zdůrazňuje, že v případě nejasnosti právní úpravy je nutné postupovat vždy ve prospěch adresáta právní normy, jak vyplývá z judikatury Nejvyššího správního soudu i Ústavního soudu, které akcentují principy in dubio mitius a in dubio pro libertate. Podle stěžovatelky orgány veřejné moci nemohou využívat nejasnost právní úpravy k tíži jednotlivce a jsou povinny šetřit podstatu a smysl základních práv a svobod. Vytýká proto městskému soudu, že přijal výklad, podle něhož je třeba sousloví „v budově nebo ve veřejně přístupné vnitřní části budovy, ve které se herní prostor nachází“ pojmout teleologicky, a že umístění propagace na sousední budově s jiným číslem popisným, avšak v bezprostřední blízkosti kasina je jednáním odporujícím smyslu a účelu zákona. Pojem „bezprostřední blízkost“ městský soud užil, aniž by jej vyložil, stejně jako žalovaný. Podle stěžovatelky tak městský soud překročil zákonné meze výkladu a zasáhl do jejích práv.

[11] Stěžovatelka uzavřela, že městský soud nesprávně právně posoudil projednávanou věc, neboť dotčené ustanovení zákona o hazardních hrách je podle ní mezerovité a nejednoznačné, a tudíž nelze bez pochybností dovodit, že se dopustila jeho porušení. Vzhledem k zásadě, že v případě nejasnosti právní úpravy je nutno postupovat ve prospěch adresáta právní normy, mělo být rozhodnuto v její prospěch.

[12] Žalovaný se ve vyjádření ke kasační stížnosti ztotožnil se závěry městského soudu a navrhl její zamítnutí.

[13] Uvedl, že stěžovatelka pouze opakuje námitky, které již byly vypořádány správními orgány i městským soudem. Zdůraznil, že výklad § 66 odst. 2 zákona o hazardních hrách ve znění účinném do 31. 12. 2023 byl správný a odpovídal účelu zákona, kterým je zabránit nepovolenému lákání veřejnosti ke vstupu do herního prostoru. Podle žalovaného sousloví „budova nebo veřejně přístupná vnitřní část budovy“ není sporné ani nejednoznačné a nelze jej vykládat podle definice budovy v katastrálním zákoně, která slouží jiným účelům.

[14] K námitce stěžovatelky, že reklama byla umístěna na jiné budově, žalovaný uvedl, že z fotodokumentace a videozáznamu je zřejmé, že prostory obchodního domu a pasáže se jeví spotřebitelům jako jeden celek, a běžný návštěvník nerozlišuje jednotlivá čísla popisná. Žalovaný odmítl tvrzení, že soud aplikoval novelizované znění účinné od 1. 1. 2024, to bylo použito pouze podpůrně k teleologickému výkladu, nikoliv k posouzení skutku. Proto ani nebylo třeba vyložit pojem „bezprostřední blízkost“.

[15] Dále žalovaný vysvětlil, že dřívější rozhodnutí, na které stěžovatelka odkazuje, se týkalo odlišného skutkového stavu (cedule umístěné na travnatém pásu vedle chodníku vedoucího kolem herny zcela mimo budovu), a nemohlo proto založit legitimní očekávání. Skutkový stav byl v projednávané věci řádně prokázán kontrolním protokolem, fotodokumentací a audiovizuálním záznamem.

III. Posouzení Nejvyšším správním soudem

[16] Kasační stížnost je přípustná, lze ji projednat a je důvodná.

[17] Stěžejní spor je o výklad pojmu budova, ve které se herní prostory nachází. Stěžovatelka nesouhlasí s názorem městského soudu, podle kterého byly nápisy propagující jí provozované hazardní hry umístěny na (ve) stejné budově jako kasino. Soudem zaujaté funkční pojetí budovy coby celého obchodního centra, bez ohledu na katastrální vymezení jednotlivých budov tvořících jeho komplex, je dle jejího názoru příliš extenzivní.

[18] Nejvyšší správní soud předně uvádí, že ačkoli stěžovatelka v kasační stížnosti opakovaně zmiňuje propagaci, na str. 4 podotýká, že se dle jejího názoru jedná o informační tabule. Uvedeným tvrzením stěžovatelka zřejmě naráží na to, že dotčenými nápisy plnila svou informační a oznamovací povinnost dle § 67 odst. 2 zákona o hazardních hrách. Propagační funkci těchto nápisů však stěžovatelka poprvé zpochybňuje až v kasační stížnosti, a proto Nejvyšší správní soud v souladu s § 104 odst. 4 s. ř. s. hodnotí tuto námitku jako nepřípustnou.

[19] Z fotografické dokumentace obsažené ve správním spisu vyplývá, že propagační nápisy se v době, kdy se stěžovatelka měla přestupku dopustit, nacházely nad vstupy do obchodního centra Kotva z ulice Revoluční, případně u vstupu do pasáže Kotva s průhledem do ulice Revoluční či uvnitř obchodního centra. Většina z těchto nápisů se nacházela na objektu s adresním místem náměstí Republiky 656/8, parc. č. 680. Kasino stěžovatelky se nacházelo v objektu s adresním místem Revoluční 655/1, parc. č. 696.

[20] Podle § 66 odst. 2 zákona o hazardních hrách na budově nebo ve veřejně přístupné vnitřní části budovy, ve které se herní prostor nachází, nesmí být umístěna reklama, sdělení nebo jakékoli jiné formy propagace, zejména slovní, zvukové, pohyblivé, statické, světelné nebo grafické, na provozování hazardních her nebo získání výher.

[21] Stěžovatelka prosazuje restriktivní výklad citovaného ustanovení a interpretuje pojem „budova“ z hlediska jeho katastrálního pojetí, které se promítá do adresního a parcelního označení budov. Podle této interpretace, pokud je propagace umístěna na či v budově s odlišným číslem popisným, zákaz se na ni nevztahuje. Uvedený přístup stěžovatelka opírá o novelu citovaného ustanovení, která zákaz rozšiřuje na „bezprostřední blízkost“ budovy. Z toho dovozuje mezerovitost a nejasnost aplikovaného zákonného ustanovení, které by proto mělo být vykládáno v její prospěch.

[22] Naproti tomu městský soud spolu se správními orgány vycházejí z teleologického výkladu citovaného ustanovení. Účelem zákona je zabránit nepovolenému lákání veřejnosti přicházející do budovy ke vstupu do herního prostoru. V posuzované věci šlo o známý obchodní dům včetně pasáže, který průměrný spotřebitel nepochybně vnímá jako jednu budovu. Průměrný spotřebitel nerozlišuje mezi čísly popisnými jednotlivých budov, ale vnímá obchodní dům (pasáž) jako celek. Novela zákona dotčené ustanovení pouze zpřesňuje, nemění však jeho podstatu.

[23] Nejvyšší správní soud se přiklonil k výkladu zaujatému stěžovatelkou.

[23] Nejvyšší správní soud se přiklonil k výkladu zaujatému stěžovatelkou.

[24] Jak již bylo uvedeno, sporným je výklad sousloví „na budově nebo ve veřejně přístupné vnitřní části budovy, ve které se herní prostor nachází“ obsažený v § 66 odst. 2 zákona o hazardních hrách ve znění účinném do 31. 12. 2023. Městský soud i správní orgány přijaly výklad, podle něhož lze za „budovu“ považovat i komplex více stavebních objektů, které tvoří funkční celek, pokud jsou běžným spotřebitelem vnímány jako jedna budova, a to bez ohledu na jejich samostatné katastrální vymezení. Takový výklad však Nejvyšší správní soud nepovažuje za slučitelný se zásadami správního trestání.

[25] Nejvyšší správní soud připomíná, že za situace, kdy právo umožňuje dvojí výklad, nelze pominout, že na poli veřejného práva mohou státní orgány činit pouze to, co jim zákon výslovně umožňuje. Orgány veřejné moci jsou povinny ve smyslu čl. 4 odst. 4 Listiny základních práv a svobod šetřit podstatu a smysl základních práv a svobod – tedy v případě pochybností postupovat mírněji (in dubio mitius; srov. například nález ÚS ze dne 13. 9. 2007, sp. zn. I. ÚS 643/06, č. 142/2007 Sb. ÚS). Jinak řečeno, v případě existence více rovnocenně přesvědčivých výkladů právního předpisu je třeba vždy upřednostnit ten výklad, který je pro účastníka řízení příznivější (in dubio pro libertate, in dubio mitius, srov. usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 30. 11. 2010, č. j. 5 Afs 86/2009

55, č. 2242/2011 Sb. NSS, bod 35, nebo rozsudek NSS ze dne 12. 7. 2021, č. j. 4 As 349/2020

63, č. 4237/2021 Sb., bod 45). V projednávané věci je proto třeba zvolit takový výklad, který šetří základní práva účastníků řízení, v tomto případě stěžovatelky.

[26] Teleologický výklad, který městský soud použil, nemůže překročit meze jazykového znění (k zásadě nullum crimen sine lege a z ní plynoucímu požadavku určitosti a jednoznačnosti sankčního ustanovení zákona viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 10. 12. 2020, č. j. 1 As 255/2020

37, č. 4136/2021 Sb. NSS, body 40

41). Správní trestání vyžaduje, aby skutkové podstaty byly vykládány restriktivně a předvídatelně. Výklad, který rozšiřuje odpovědnost pachatele nad rámec textu zákona, je nepřípustný. Městský soud založil svůj závěr na tom, jak průměrný spotřebitel vnímá prostor obchodního domu Kotva a k němu přiléhající pasáž jako celek. Takové kritérium je však neurčité, subjektivní a neumožňuje předvídat, jaké jednání je ještě dovolené a jaké již zakázané. Správní trestání musí vycházet z objektivně identifikovatelných skutečností, mezi něž patří i stavebně

technické vymezení budovy, nikoli z hypotetického vnímání spotřebitele (jakkoli je samo o sobě založeno na racionálních předpokladech toho, jak by běžný spotřebitel mohl danou situaci pravděpodobně vnímat).

[26] Teleologický výklad, který městský soud použil, nemůže překročit meze jazykového znění (k zásadě nullum crimen sine lege a z ní plynoucímu požadavku určitosti a jednoznačnosti sankčního ustanovení zákona viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 10. 12. 2020, č. j. 1 As 255/2020

37, č. 4136/2021 Sb. NSS, body 40

41). Správní trestání vyžaduje, aby skutkové podstaty byly vykládány restriktivně a předvídatelně. Výklad, který rozšiřuje odpovědnost pachatele nad rámec textu zákona, je nepřípustný. Městský soud založil svůj závěr na tom, jak průměrný spotřebitel vnímá prostor obchodního domu Kotva a k němu přiléhající pasáž jako celek. Takové kritérium je však neurčité, subjektivní a neumožňuje předvídat, jaké jednání je ještě dovolené a jaké již zakázané. Správní trestání musí vycházet z objektivně identifikovatelných skutečností, mezi něž patří i stavebně

technické vymezení budovy, nikoli z hypotetického vnímání spotřebitele (jakkoli je samo o sobě založeno na racionálních předpokladech toho, jak by běžný spotřebitel mohl danou situaci pravděpodobně vnímat).

[27] Na základě shora uvedeného hodnotí Nejvyšší správní soud extenzivní výklad pojmu „budova“ ve smyslu zákona o hazardních hrách zaujatý městským soudem jako nehajitelný pro účely správního trestání, má

li jím dojít k rozšíření dosahu skutkové podstaty nad rámec jejího doslovného (adekvátního) znění. I kdyby bylo možné připustit, že jazykové znění § 66 odst. 2 zákona o hazardních hrách připouští více výkladů, musel by být zvolen ten, který je pro stěžovatelku příznivější. Zásady in dubio pro libertate a in dubio mitius jsou v oblasti správního trestání plně aplikovatelné. Pokud existují dvě možné interpretace, nelze zvolit tu, která rozšiřuje odpovědnost pachatele.

[27] Na základě shora uvedeného hodnotí Nejvyšší správní soud extenzivní výklad pojmu „budova“ ve smyslu zákona o hazardních hrách zaujatý městským soudem jako nehajitelný pro účely správního trestání, má

li jím dojít k rozšíření dosahu skutkové podstaty nad rámec jejího doslovného (adekvátního) znění. I kdyby bylo možné připustit, že jazykové znění § 66 odst. 2 zákona o hazardních hrách připouští více výkladů, musel by být zvolen ten, který je pro stěžovatelku příznivější. Zásady in dubio pro libertate a in dubio mitius jsou v oblasti správního trestání plně aplikovatelné. Pokud existují dvě možné interpretace, nelze zvolit tu, která rozšiřuje odpovědnost pachatele.

[28] Nejvyšší správní soud k této námitce uzavírá, že pojem „budova“ použitý v § 66 odst. 2 zákona o hazardních hrách ve znění do 31. 12. 2023, musí být ve správním trestání vykládán restriktivně, jazykově a technicky, nikoli extenzivně či teleologicky způsobem, který by rozšiřoval skutkovou podstatu přestupku nad rámec zákonného textu. Zákonodárce v rozhodné době výslovně hovořil o „budově, ve které se herní prostor nachází“, tedy o jednom konkrétním stavebním objektu, nikoli o komplexu více staveb, obchodním domě jako celku (byl

li by složen z více budov jako stavebních objektů) či o funkčně propojených objektech. V situaci, kdy zákon upravující skutkovou podstatu přestupku sám pojem „budova“ nedefinuje a není ani patrné, že má jít o autonomní pojem daného sankčního ustanovení, je třeba obvykle vyjít z jeho obecného jazykového významu a z technicko

právního vymezení v jiných na věc podpůrně použitelných právních předpisech, zde zejména v katastrálním zákoně, který chápe budovu jako samostatnou nadzemní stavbu spojenou se zemí pevným základem. Takové vymezení je objektivní, stabilní a umožňuje adresátům právní normy předvídat, jaké jednání je zakázáno. Naproti tomu výklad založený na tom, jak průměrný spotřebitel vnímá obchodní centrum či pasáž, postrádá v dostatečné míře prvek určitosti a může vést k subjektivnímu a proměnlivému výkladu, a proto je v daném kontextu v oblasti správního trestání nepoužitelný. Správní orgány proto měly posoudit, zda byla propagace umístěna na téže stavebně a katastrálně vymezené budově, v níž se nachází herní prostor, a nikoli na jiném objektu, byť funkčně propojeném či sousedícím.

[29] Stěžovatelka dále namítá, že městský soud v odůvodnění napadeného rozsudku podpůrně odkázal na novelizované znění § 66 zákona o hazardních hrách účinné od 1. 1. 2024, které rozšířilo zákaz reklamy i na „bezprostřední blízkost“ budovy. Stěžovatelka tvrdí, že takový postup je v rozporu s principem časové působnosti zákona, neboť její jednání mělo být posuzováno výhradně podle právní úpravy účinné v době spáchání přestupku.

[29] Stěžovatelka dále namítá, že městský soud v odůvodnění napadeného rozsudku podpůrně odkázal na novelizované znění § 66 zákona o hazardních hrách účinné od 1. 1. 2024, které rozšířilo zákaz reklamy i na „bezprostřední blízkost“ budovy. Stěžovatelka tvrdí, že takový postup je v rozporu s principem časové působnosti zákona, neboť její jednání mělo být posuzováno výhradně podle právní úpravy účinné v době spáchání přestupku.

[30] Nejvyšší správní soud předně uvádí, že je třeba rozlišit mezi aplikací pozdější právní úpravy a jejím použitím jako interpretačního argumentu. Pokud by městský soud skutečně posuzoval jednání stěžovatelky podle novelizovaného znění, šlo by o porušení zásady zákazu retroaktivity a méně příznivého zákona. V projednávané věci však městský soud novelu neaplikoval, nýbrž ji využil jako argument podporující extenzivní výklad původního ustanovení. Nejde proto o nepřípustnou retroaktivitu. Městským soudem zaujatý výklad jdoucí v neprospěch pachatele přestupku však v oblasti správního trestání není přípustný, jak bylo zdůvodněno již shora, a proto nemůže obstát ani ve světle novelizované úpravy. Ta navíc původní znění neupřesnila (neodstranila „mezeru“ spočívající v neurčitosti pojmu „budova“), nýbrž rozšířila zákaz propagace i na „bezprostřední blízkost“ budovy (čímž fakticky tím, že rozšířila věcný dosah skutkové podstaty přestupku, pro futuro přinesla právní jistotu ohledně přípustnosti postihování jednání podobných nynějšímu jednání stěžovatelky).

[31] Stěžovatelčina námitka, podle které městský soud postupoval v rozporu s principy časové působnosti, je proto nedůvodná – městský soud ji neaplikoval, nýbrž využil jako podpůrný argument k výkladu předchozí právní úpravy, byť tak učinil nesprávně.

[32] Jde

li o namítané porušení zásady legitimního očekávání stěžovatelky, tato námitka byla poprvé uplatněna až v kasační stížnosti, a proto ji Nejvyšší správní soud v souladu s § 104 odst. 4 s. ř. s. hodnotí jako nepřípustnou.

IV. Závěr a náklady řízení

[33] Z výše uvedených důvodů Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že napadený rozsudek je nezákonný, a proto jej zrušil dle § 110 odst. 1, věty první s. ř. s. (výrok I. tohoto rozsudku). Věc však městskému soudu nevrátil k dalšímu řízení, jelikož dospěl k závěru, že povaha věci umožňuje, aby současně rozhodl o zrušení rozhodnutí žalovaného dle § 110 odst. 2 písm. a) s. ř. s., ve spojení s § 78 odst. 1 s. ř. s., a věc podle § 78 odst. 4 s. ř. s. vrátil žalovanému k dalšímu řízení (výrok II. tohoto rozsudku).

[34] Dle § 78 odst. 5 s. ř. s., ve spojení s § 110 odst. 2 písm. a) s. ř. s., je žalovaný v dalším řízení vázán právním názorem Nejvyššího správního soudu vysloveným v odůvodnění tohoto rozsudku. V navazujícím řízení žalovaný ve světle shora předestřeného výkladu znovu posoudí, zda byla propagace umístěna na téže budově, v níž se herní prostor nachází; pokud nikoli, nelze jednání podřadit pod danou skutkovou podstatu přestupku.

[34] Dle § 78 odst. 5 s. ř. s., ve spojení s § 110 odst. 2 písm. a) s. ř. s., je žalovaný v dalším řízení vázán právním názorem Nejvyššího správního soudu vysloveným v odůvodnění tohoto rozsudku. V navazujícím řízení žalovaný ve světle shora předestřeného výkladu znovu posoudí, zda byla propagace umístěna na téže budově, v níž se herní prostor nachází; pokud nikoli, nelze jednání podřadit pod danou skutkovou podstatu přestupku.

[35] Důvodně vynaložené náklady v řízení o žalobě tvoří zaplacený soudní poplatek za žalobu (3 000 Kč) a kasační stížnost (5 000 Kč). Stěžovatelka nebyla v řízení o žalobě ani v řízení o kasační stížnosti zastoupena advokátem na základě plné moci, nýbrž osobou jednající na základě interního pověření. Takové pověření nezakládá postavení zástupce podle § 35 odst. 2 s. ř. s. ani nárok na odměnu za zastupování podle advokátního tarifu. Náklady řízení před správními soudy proto představují částku stěžovatelkou vynaloženou na úhradu soudních poplatků v celkové výši 8 000 Kč.

Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.

V Brně dne 17. prosince 2025

Eva Šonková

předsedkyně senátu