zákonů (v textu též „zákon o ochraně utajovaných skutečností“)* k čl. 38 odst. 2 Listiny základních práv a svobod V soudním řízení zásadně lze provádět dokazování i ohledně obsahu utajova- ných skutečností; to neplatí jen výjimečně, a sice pokud by seznámení se účastníků řízení s nimi vedlo k výraznému ohrožení obrany nebo bezpečnosti státu či jiných důležitých státních zájmů. xx
zákonů (v textu též „zákon o ochraně utajovaných skutečností“)* k čl. 38 odst. 2 Listiny základních práv a svobod V soudním řízení zásadně lze provádět dokazování i ohledně obsahu utajova- ných skutečností; to neplatí jen výjimečně, a sice pokud by seznámení se účastníků řízení s nimi vedlo k výraznému ohrožení obrany nebo bezpečnosti státu či jiných důležitých státních zájmů. xx
C.) Jako důvodnou však posoudil Nejvyš- ší správní soud námitku stěžovatele, že byl zbaven možnosti vyjadřovat se k věci a uvá- dět důkazy na podporu svých tvrzení, neboť neměl možnost seznámit se s konkrétními skutečnostmi, pro něž mu nebylo vydáno po- žadované osvědčení. Nelze souhlasit s názo- rem městského soudu, že soud nepřezkou- mává věcně obsah utajovaných skutečností a vychází pouze z jejich existence. Městský soud vyslovil, že ohledně věcného obsahu utajovaných skutečností nepřipadá v úvahu dokazování. Tento přístup však obecně (bez přihlédnutí ke konkrétní prověřované osobě a konkrétnímu obsahu utajovaných skuteč- ností) vylučuje realizaci procesních práv v přezkumném soudním řízení, a je tak v roz- poru s čl. 38 odst. 2 Listiny základních práv a svobod, podle něhož má každý právo, aby jeho věc byla projednána veřejně, bez zbyteč- 759 1885 ných průtahů a v jeho přítomnosti a aby se mohl vyjádřit ke všem prováděným důkazům. V této souvislosti lze poukázat na rozhod- nutí Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 6. 2007, čj. 6 Azs 142/2006-58*, které se zabývalo použitím utajované skutečnosti jako podkladu pro rozhodnutí v azylovém řízení ve vztahu k procesním právům účastníka říze- ní. Nejvyšší správní soud v něm dospěl k závě- ru, že „skutečnost, že jeden z důkazů, o něž se má rozhodnutí opírat, je utajovanou skuteč- ností ve smyslu zákona č. 148/1998 Sb., o ochraně utajovaných skutečností (resp. v současnosti utajovanou informací ve smyslu zákona č. 412/2005 Sb., o ochraně utajovaných informací a o bezpečnostní způsobilosti), nemůže být na újmu realizaci základního práva účastníka řízení na to, aby se mohl vyjádřit ke všem prováděným důkazům“ Dále lze poukázat na nález Ústav- ního soudu ze dne 28. 1. 2004, sp. zn. PL ÚS 41/02 (uveřejněný ve Sbírce nálezů a usnese- ní Ústavního soudu, sv. 32, nález č. 10, s. 61), v němž Ústavní soud odmítl názor, že by účastník trestního řízení neměl mít mož- nost se vyjádřit k důkazu, který je utajovanou skutečností, jako názor, který je v rozporu právě s čl. 38 odst. 2 Listiny základních práv a svobod. Jakkoliv se v těchto dvou případech jednalo věcně o jiné řízení (přezkum rozhod- nutí vydaného v azylovém řízení a přístup ad- vokáta k utajovaným skutečnostem v řízení trestním), lze tyto závěry částečně vztáhnout i na posuzovanou věc. Při úvahách o této problematice vycházel Nejvyšší správní soud z následujících výcho- disek. V soudním řízení nelze odhlédnout od procesních práv účastníka řízení odvoze- ných od čl. 38 odst. 2 Listiny základních práv a svobod. Při přezkumu rozhodnutí o vydání osvědčení pro styk s utajovanými skutečnost- mi na druhou stranu nelze abstrahovat od bezpečnostních zájmů státu ani od ochrany práv případných třetích osob (jsou-li údaje o nich součástí utajovaných skutečností). Po- dle čl. 4 odst. 4 Listiny základních práv a svo- bod musí být při používání ustanovení o me- » Publikované pod č. 1337/2007 Sb. NSS. 760 zích základních práv a svobod šetřeno jejich podstaty a smyslu. Taková omezení rovněž nesmějí být zneužívána k jiným účelům, než pro které byla stanovena. Řízení o vydání osvědčení je řízení, jímž státní moc velmi ci- telně zasahuje do sféry právního postavení fy- zické osoby, neboť nevydání osvědčení zpra- vidla zasáhne do sféry prověřované osoby jak z hlediska právního, tak z hlediska faktického. Ústavní soud v usnesení ze dne 12. 7. 2001, sp. zn. II. ÚS 28/02, konstatoval že „Ústavní soud vychází z přesvědčení, že i když ochrana utajovaných skutečností a podmínky kladené na osoby, jež s těmito skutečnostmi budou nakládat, je natolik specifickou oblastí, že ani z ústavněprávní- ho hlediska není možné garantovat všechna procesní práva těchto osob v takové míře, ja- ko je tomu u jiných profesí, nelze přes tuto skutečnost rezignovat na zajištění ústavní ochrany práv prověřovaných osob.“ Rovněž v nálezu ze dne 25. 6. 2003, sp. zn. Pl. ÚS 11/2000, Ústavní soud vyslovil, že „i v tomto typu řízení je úkolem zákonodárce umožnit zákonnou formou realizaci přiměřených zá- ruk na ochranu soudem (či jiným nezávis- lým a nestranným tribunálem ve smyslu či. Godst. 1 Úmluvy) byť — podle povahy věcí a s přihlédnutím k charakteru příslušné funkce - na ochranu i značně zvláštní a di- Jferencovanou“. Nejvyšší správní soud s ohledem na výše uvedené zastává názor, že je třeba jednotlivé případy diferencovat a nepřistupovat tak v konkrétních případech k omezování zá- kladních práv nad nezbytně nutnou míru. Podle $ 45 odst. 3 s. ř. s. při předložení spi- su správní orgán vždy označí ty části spisu, které obsahují utajované informace (skuteč- nosti) chráněné zvláštním zákonem, a předse- da senátu tyto části spisu vyloučí z nahlížení. Toto ustanovení upravuje základní pravi- dlo vyloučení utajované části spisu z nahlíže- ní. V odst. 4 citovaného ustanovení je však stanovena výjimka z tohoto pravidla, neboť nelze z nahlížení vyloučit části spisu uvedené v odst. 3, jimiž byl nebo bude prováděn dů- kaz soudem. Toto ustanovení tak respektuje v neprospěch ochrany utajovaných skuteč- ností práva účastníka ve smyslu čl. 38 odst. 2 Listiny základních práv a svobod, neboť ve své podstatě upravuje oprávnění účastníka řízení a jeho zástupce nahlížet do částí spisu, jež obsahují utajované skutečnosti a jimiž byl nebo bude prováděn důkaz soudem. S tím ostatně koresponduje i zákon o ochraně uta- jovaných skutečností, který v $ 38 odst. 7 od- kazuje na S. ř. s., podle něhož způsob určení osoby v rozsahu potřeby k seznámení s utajo- vanou skutečností v občanském soudním ří- zení a ve správním soudnictví stanoví zvlášt- ní předpis. Městský soud vyšel ve svých úvahách pře- devším ze zájmu na zajištění ochrany utajova- ných skutečností a dospěl k závěru, že soud nepřezkoumává věcně obsah utajovaných skutečností, a proto ohledně věcného obsahu utajovaných skutečností nepřipadá v úvahu dokazování. Tato argumentace sleduje ochra- nu veřejného zájmu na bezpečnosti státu, je- hož součástí je i zajištění ochrany utajova- ných skutečností, avšak na druhé straně zcela omezuje procesní práva prověřované osoby. Vyloučení dokazování vzhledem k utajova- ným skutečnostem s sebou bezpochyby nese i nerespektování základního práva účastníka řízení vyjádřit se ke všem prováděným důka- zům, neboť v posuzovaném případě právě obsah utajované skutečnosti je poznatkem, který je pro rozhodnutí o vydání osvědčení určujícím. Jedná se tedy v procesním smyslu o důkaz, neboť důkazem je poznatek, který správní orgán či soud získal o skutkovém sta- vu z důkazního prostředku. Důkazem tak v daném případě jsou poznatky získané z ob- sahu listin, jež zachycují podkladové materiá- ly výsledků šetření anebo poznatky z evidencí zpravodajských služeb (jedná se např. o vý- sledky šetření Ministerstva obrany - Hlavního úřadu vojenského a obranného zpravodajství v evidenci bývalé Vojenské kontrarozvědky). Městský soud tak v daném případě abso- lutizoval ochranu utajovaných skutečností, neboť neposuzoval, zda nedošlo k omezení základního práva ve smyslu čl. 38 Listiny zá- kladních práv a svobod nad nezbytně nutnou míru. Z hlediska principu proporcionality je nutné, aby soud zvažoval podle konkrétních okolností (především charakteru utajované skutečnosti), zda lze zajištění ochrany utajo- vaných skutečností v konkrétním případě do- sáhnout prostředky, jež procesní práva pro- věřovaných osob omezí v menší míře, než je vyloučení dokazování věcného obsahu utajo- vaných skutečností. Možnost seznámení se s celou částí utajovaného spisu v soudním ří- zení totiž nemusí vést vždy ke skutečnému ohrožení obrany nebo bezpečnosti státu či výraznému ohrožení jiných důležitých stát- ních zájmů. V takovém případě pak zpravidla bude třeba (vzhledem k základnímu právu vyjádřit se ke všem prováděným důkazům), aby soud umožnil nahlížení i do utajované části spisu. Účelu zajištění ochrany utajova- ných skutečností se přitom dosáhne pouče- ním předsedy senátu o povinnostech plynou- cích ze zákona o utajovaných skutečnostech. Podle $ 45 odst. 6 s. ř. s. před nahlédnutím do spisu, který obsahuje informace uvedené v odstavci 3, poučí předseda senátu nahlížejí- cí osoby podle zvláštního zákona o tom, že každý, kdo není určenou osobou a seznámí se s utajovanou skutečností, má povinnost za- chovávat mlčenlivost, a o trestních násled- cích porušení tajnosti utajovaných informací (skutečností). Podpisem protokolu o tomto poučení se poučené osoby stávají osobami určenými v rozsahu potřeby k seznámení s utajovanou informací (skutečností). Stejno- pis protokolu po jeho vyhotovení zašle NBÚ. Na druhé straně ne vždy bude možné zpřístupnit utajované skutečnosti v autentic- ké podobě, neboť ta může být takového cha- rakteru, že by mohla potenciálně způsobit ohrožení základního cíle utajování skuteč- ností. Tímto cílem je podle $ 3 odst. 1 zákona o ochraně utajovaných skutečností vyloučení neoprávněného nakládání s informací, jež by mohlo způsobit újmu zájmům České republi- ky nebo zájmům, k jejichž ochraně se Česká republika zavázala, nebo by mohlo být pro ty- to zájmy nevýhodné, Zájmem České republi- ky je pak třeba chápat ve smyslu $ 2 odst. 1 citovaného zákona zájem na zachování ústav- 761 1885 nosti, svrchovanosti, územní celistvosti, zajiš- tění obrany státu, veřejné bezpečnosti, ochra- ně důležitých ekonomických a politických zá- jmů, práv a svobod fyzických a právnických osob a ochrana života nebo zdraví fyzických osob. Nejvyšší správní soud již v rozsudku ze dne 20. 6. 2007, čj. 6 Azs 142/2006-58, judiko- val, že pokud by seznámení účastníka s pl- ným zněním utajované skutečnosti v řízení mělo znamenat popření základního účelu zá- kona o ochraně utajovaných skutečností, lze akceptovat, že správní orgán (zde soud) roz- hodující o veřejných subjektivních právech účastníku řízení sdělí pouze pro řízení rele- vantní obsah takové skutečnosti, a to v při- měřené formě (např. anonymizované či agre- gované údaje, apod.). V případě stěžovatele bylo třeba sdělit obsah informace, který odů- vodnil závěr o nevydání osvědčení pro styk s utajovanými skutečnostmi. Jen ve výjimeč- ných případech si lze představit, že bude tře- ba zcela vyloučit zmíněná procesní práva účastníků řízení a nesdělit ani obsah utajova- né informace. Tento výklad $ 45 s. ř. s. odpovídá i znění $ 38 odst. 7 zákona o ochraně utajovaných skutečností, které počítá se zpřístupněním utajované skutečnosti v rozsahu potřeby pro seznámení. Lze proto konstatovat, že případ- né omezení procesních práv účastníků řízení se odvíjí od uvážení soudu, který musí vychá- zet i ze specifik oblasti bezpečnostního pro- věřování osob a účelu utajování. Tento výklad nejvíce vyhovuje čl. 4 odst. 4 Listiny základ- ních práv a svobod, neboť nejvíce šetří pod- statu a smysl práva na vyjádření se k provádě- ným důkazům. Nejvyšší správní soud proto shledal důvodnou stížní námitku, že městský soud nesprávně posoudil uvedenou právní otázku a zároveň tím porušil procesní práva stěžovatele. Kasační stížnost je tak důvodná pro nezákonnost spočívající v nesprávném posouzení právní otázky soudem [$ 103 odst. 1 písm. 4)] i pro jinou vadu řízení před soudem, která mohla mít za následek nezákonné roz- hodnutí o věci samé [$ 103 odst. 1 písm. d)]. Pokud jde o další argumentaci stěžovatele vzhledem k $ 30 zákona o ochraně utajova- ných skutečností, lze konstatovat, že navrho- 762 vaná osoba musí být seznámena s konkrétní- mi skutkovými zjištěními, k jejichž ověření je tento pohovor veden. Jsou-li bez rozumného a ospravedlnitelného důvodu takové osobě dány k vyjádření pouze určité indicie vztahu- jící se k prověřované skutečnosti, bez mož- nosti seznámit se se skutečností samotnou, jde nepochybně o nezdůvodnitelný zásah do jejích procesních práv. Procesní práva účast- níka řízení, jež je vedeno podle zákona o ochraně utajovaných skutečností, mohou být omezena pouze v nezbytně nutném roz- sahu a jen v případech, kdy to zákon výslovně připouští. Tyto případy lze nalézt v $ 30 odst. 5 a 6 zákona o ochraně utajovaných sku- tečností. Předmětem bezpečnostního poho- voru nesmějí být skutečnosti, které mohou ohrozit obranu nebo bezpečnost státu; a bez- pečnostním pohovorem nesmějí být rovněž dotčena práva třetích osob a ohrožen zdroj informací (viz rozsudek Nejvyššího správní- ho soudu ze dne 29. 3. 2007, čj. 7 As 9/2006-71, www.nssoud.cz). Pokud je tedy veden bez- pečnostní pohovor, musí být prověřovaná osoba seznámena s konkrétními skutkovými zjištěními, k jejichž ověření je tento pohovor veden. To však neznamená, že správní orgán má povinnost zpřístupnit stěžovateli celé uta- jované části spisu. Je třeba brát v úvahu, že podle $ 30 odst. 5 a 6 zákona o ochraně uta- jovaných skutečností může být bezpečnostní pohovor omezen co do předmětu pohovoru. Proto názor městského soudu, že ředitel NBÚ postupoval v souladu se zákonem, když stěžo- vateli znemožnil přístup k utajované části spi- su, obstojí. Jinou věcí je však otázka, zda bylo stěžo- vateli při bezpečnostním pohovoru umožně- no seznámit se s konkrétními skutkovými zjištěními, anebo zda mu byly předestřeny pouze určité indicie vztahující se k prověřo- vané skutečnosti. Nejvyšší správní soud dává i v této otázce za pravdu stěžovateli, neboť již ze skutečnosti, že první konkrétní zmínka o Zpravodajské službě Federálního minister- stva obrany je obsažena až v rozhodnutí ředi- tele NBÚ, vyplývá, že stěžovateli byly při po- hovoru dány k vyjádření pouze indicie. Městský soud tak měl rozhodnutí ředitele NBŮ zrušit pro vady řízení spočívající v tom, - že při zjišťování skutkové podstaty byl poru- šen zákon v ustanoveních o řízení před správ- ním orgánem takovým způsobem, že to moh- lo ovlivnit jeho zákonnost. Stěžovatel v kasační stížnosti dále tvrdil, že se u něj objektivně nevyskytuje ani bez- pečnostní riziko podle $ 23 odst. 2 písm. d) zákona o ochraně utajovaných skutečností. Podle $ 23 odst. 1 citovaného zákona není za bezpečnostně. spolehlivou považována navr- hovaná osoba, u níž bylo zjištěno bezpečnost- ní riziko. Bezpečnostní riziko se hodnotí i ve vztahu k osobě, která má chránit utajované skutečnosti, konkrétně podle odst. 2 písm. d) citovaného zákona se za bezpečnostní riziko považuje chování, které může mít vliv na ovlivnitelnost, důvěryhodnost nebo schop- nost utajovat skutečnosti, a to z hlediska, zda dotyčná osoba je dostatečně neovlivnitelnou, důvěryhodnou a schopnou utajení zachová- vat. Stěžovatel v kasační stížnosti uváděl, že závěr ředitele NBÚ i městského soudu o za- mlčení podstatných okolností a uvádění ne- pravdivých skutečností při bezpečnostní prověrce, jež je považováno za jednání, které může mít vliv na důvěryhodnost, není ničím podložen a je naprosto spekulativní. Nejvyšší správní soud tuto námitku v dané procesní si- tuaci nemůže posoudit, neboť nelze předví- dat, zda by stěžovatel uvedl další tvrzení či dů- kazy na podporu této námitky, pokud by byla respektována jeho procesní práva. Naopak k námitce stěžovatele ohledně neprovedení níže specifikovaných důkazů lze plně odkázat na argumentaci městského soudu, neboť navrhované důkazy nemají pro posouzení dané věci žádný význam. Stěžovatel navrhoval řadu listinných důkazů, jež dokladu- jí, že jeho práce na ministerstvu zahraničních věcí byla soustavně vysoce oceňována. Pouka- zuje-li stěžovatel na své pracovní výsledky či svou spolehlivost při plnění pracovních úko- lů, nelze než konstatovat, že z hlediska krité- tria bezpečnostní spolehlivosti jsou tyto sku- (tečnosti zcela nerozhodné. Podle $ 18 odst. 2 písm. b) zákona o ochraně utajovaných sku- tečností mezi podmínky pro získání osvědče- ní stupně „Tajné“ patří i tzv. osobnostní způ- sobilost, jejíž splnění v daném případě nebylo nikým zpochybněno. Městský soud podle stěžovatele dále ne- provedl důkazy, jež navrhoval k prokázání ne- důvěryhodnosti NBÚ. V dané věci je třeba zdůraznit, že správní soudnictví je vzhledem k předmětu řízení vedeno poněkud odlišný- mi zásadami než jak je tomu v civilním proce- su, neboť smyslem správního soudnictví je kontrola a záruka zákonnosti aktů veřejné moci, přičemž shledání nezákonnosti takové- ho aktu.při soudním přezkumu vede zásadně k jeho zrušení. Ve správním soudnictví se tak neuplatňuje v míře známé ze soudnictví ve věcech občanskoprávních zásada vyvažování práv a právem chráněných zájmů účastníků řízení, kteří vedou spor, či posuzování jejich věrohodnosti. Stejně tak, jako se správní or- gán, jehož rozhodnutí je napadeno pro svou tvrzenou nezákonnost, může účinně bránit jedině tím, že zpochybní důvodnost jednotli- vých žalobních bodů a že v řízení bude zjiště- no, že ty důvody nezákonnosti, které namítá stěžovatel, nejsou ve skutečnosti v jeho roz- hodnutí přítomny, musí i stěžovatel směřovat své námitky vůči právnímu posouzení či ne- přezkoumatelnosti rozhodnutí nebo proti procesním pochybením, jež předcházely vy- dání rozhodnutí. Přezkum se tak v zásadě tý- ká konkrétního rozhodnutí. Proto nelze pou- ze obecně namítat nedůvěryhodnost orgánu veřejné moci, ale je třeba brojit proti konkrét- ním vadám řízení či nezákonnosti rozhodnutí v konkrétní věci. Nejvyššímu správnímu sou- du tak nepřísluší, aby obecně hodnotil čin- nost NBÚ a posuzoval, o čem svědčí personál- ní změny, na které stěžovatel poukazuje. Ve vztahu k napadenému rozhodnutí pak stěžo- vatel neuvedl žádnou skutečnost, z níž by ply- nulo, že jím tvrzená obecná nedůvěryhodnost úřadu a jeho úředníků ovlivnila jeho obsah nezákonným způsobem. (...) 763 1886 1886 Daňové řízení: právo klást otázky osobám přezvědným k $ 16 odst. 4 písm. e) zákona č. 337/ 1992 Sb., o správě daní a poplatků (v textu též „daňový řád“, „d. ř.“) Daňový subjekt má ve smyslu $ 16 odst. 4 písm. ©) zákona č. 337/1992 Sb., o sprá- vě daní a poplatků, ve vztahu k pracovníkům správce daně právo klást otázky při úst- ním jednání a místním šetření nejen svědkům a znalcům, ale i osobám přezvědným.
Ing. Petr S. proti Národnímu bezpečnostnímu úřadu o vydání osvědčení pro styk s uta- jovanými skutečnostmi, o kasační stížnosti žalobce.
/2003, viz. www.nssoud.cz.
Ze všech shora uvedených důvodů Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že kasační stížnost je důvodná, a proto napadený rozsudek zrušil a věc vrátil městskému soudu k dalšímu řízení (§ 110 odst. 1 s. ř. s.).
V dalším řízení je městský soud vázán právním názorem vysloveným Nejvyšším správním soudem v tomto rozsudku (§ 110 odst. 3 s. ř. s.).
O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne městský soud v novém rozhodnutí (§ 110 odst. 2 s. ř. s.).
P o u č e n í : Proti tomuto rozsudku n e j s o u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 24. dubna 2008
JUDr. Eliška Cihlářová předsedkyně senátu