2 As 348/2023

2 As 348/2023- 39 - text

 2 As 348/2023 - 42

pokračování

[OBRÁZEK]

ČESKÁ REPUBLIKA

ROZSUDEK

JMÉNEM REPUBLIKY

Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně Evy Šonkové a soudců Tomáše Kocourka a Sylvy Šiškeové v právní věci žalobkyně: M. V., zastoupená JUDr. Michalem Bernardem, Ph.D., advokátem se sídlem Klokotská 103, Tábor, proti žalovanému: Krajský úřad Středočeského kraje, se sídlem Zborovská 81/11, Praha 5, za účasti osoby zúčastněné na řízení: CERTUS společnost s ručením omezeným, se sídlem Záběhlická 180/59, Praha 10, zastoupena Mgr. Lubošem Zajíčkem, advokátem se sídlem Lnářská 1633, Humpolec, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 7. 10. 2022, č. j. 119667/2022/KUSK, o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku Krajského soudu v Praze ze dne 26. 10. 2023, č. j. 54 A 1/2023-55,

I. Kasační stížnost se zamítá.

II. Žalobkyně nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.

III. Žalovanému se náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti nepřiznává.

IV. Osoba zúčastněná na řízení nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.

[1] Městský úřad Týnec nad Sázavou, odbor výstavby (dále „stavební úřad“), vydal rozhodnutí o umístění stavby „Komunitní bydlení pro aktivní seniory“ („prvostupňové rozhodnutí“) v blízkosti bydliště žalobkyně v obci Ch. Žalobkyně proti němu podala odvolání, které žalovaný shora označeným rozhodnutím („napadené rozhodnutí“) zamítl a prvostupňové rozhodnutí potvrdil.

[2] Jádrem sporu je slepý konec cesty na východní straně sporné stavby poblíž vyústění na polní cestu kolem pozemků žalobkyně, který projektová dokumentace označuje za parkovací stání. Žalobkyně nejprve námitkami v územním řízení, poté prostřednictvím odvolání a následně i v žalobě usiluje o to, aby byl slepý konec z projektu vypuštěn. Podle jejího názoru se vzhledem k parametrům cesty nemůže jednat o parkoviště. Žalobkyně má za to, že ze zveřejněného záměru vyplývá jiný účel, kterým je (v případě rozšíření stávající cesty) budoucí přímé dopravní připojení na centrum obce Ch. kolem jejích nemovitostí. To bude umožněno právě díky napojení na polní cestu, tudíž dopravní spojení bude fakticky existovat i tehdy, pokud polní cesta nebude v budoucnu přestavěna na pozemní komunikaci. Žalobkyně je navíc toho názoru, že sporná stavba, navzdory jejímu označení, není určena pro seniory. Stavební úřad námitku považoval za irelevantní, protože kolem pozemků žalobkyně žádná komunikace nevede, nicméně po dohodě se stavebníkem (osoba zúčastněná na řízení, dále též „OZNŘ“) stanovil v prvostupňovém rozhodnutí podmínku, kterou mělo být námitce vyhověno.

[3] Krajský soud v Praze („krajský soud“) v záhlaví označeným rozsudkem žalobu zamítl. Nepřisvědčil žalobkyni, že by ze všech okolností vyplýval závěr o budoucím možném využití slepého konce u jejích pozemků k dopravnímu napojení na centrum obce, a to s ohledem na parametry slepého konce i jeho umístění, formulaci v projektové dokumentaci a text podmínky č. 21 prvostupňového rozhodnutí. Přestože sama o sobě není tato podmínka právně vynutitelná, představuje významný argument, který žalobkyně může využít v rámci námitek, pokud by se stavba komunikace kolem jejích pozemků měla v budoucnu uskutečnit. Slepý konec u pozemků žalobkyně by za účelem propojení s polní cestou bylo nutné rozšířit a přizpůsobit jeho povrch. Tato slepá komunikace navíc končí plotem žalobkyně, což znemožňuje její přímé napojení na další cestu. Podle krajského soudu by využívání cesty okolo nemovitostí žalobkyně nemělo žádnou oporu v prvostupňovém rozhodnutí.

[4] Z textu v projektové dokumentaci krajský soud dovodil, že počátek možného budoucího propojení s centrem obce je zamýšlen na jiném místě, než tvrdí žalobkyně, a to u zakončení asfaltobetonové komunikace, které se nachází severněji, avšak stále na východě území stavebního pozemku.

[5] Mimo to dospěl krajský soud i k závěru, že argumentace žalobkyně je předčasná, protože případná opatření proti nechtěnému využití slepého konce cesty spíše mohou být stanovena až ve stavebním řízení. V rámci územního řízení jsou řešeny především širší vztahy v území, nikoliv stavebnětechnické detaily. Teprve ve fázi stavebního řízení lze předpokládat návrh řešení, která by znemožnila faktické, dokumentací pro územní řízení nezamýšlené využívání polní cesty, na kterou je možné se ze slepého konce napojit. Jako příklad takového opatření krajský soud uvádí umístění sloupků či jiných technických zábran. Podstatné bude i zodpovězení otázky, zda polní cesta je či není veřejně přístupnou účelovou komunikací, již krajský soud řešit nemohl. II. Kasační stížnost

[6] Žalobkyně (dále „stěžovatelka“) brojí proti rozsudku krajského soudu („napadený rozsudek“) kasační stížností z důvodů, jež podřazuje pod § 103 odst. 1 písm. d) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní („s. ř. s.“).

[7] Podle stěžovatelky krajský soud nejasně a nesrozumitelně posoudil skutkové okolnosti týkající se slepého konce zpevněné plochy poblíž jejích pozemků, což mělo za následek posouzení věci nesprávným způsobem. Stěžovatelka zopakovala své žalobní tvrzení, že velikost ani umístění zpevněné plochy neodpovídá využití deklarovanému v projektové dokumentaci, kterým je parkovací stání. Skutečný účel je uveden na str. 7 zveřejněného záměru, a to, že slepý konec má v případě rozšíření stávající cesty v budoucnosti sloužit jako přímé dopravní spojení s centrem obce Ch. Přestože je současné napojení stavby plánováno z jižní strany záměru, tento slepý konec do budoucna reálně umožňuje dopravní propojení i z východní strany, kolem nemovitostí stěžovatelky.

[8] Krajský soud má za to, že z obecné formulace souhrnné technické zprávy nelze s jistotou určit, že by právě slepý konec u pozemků stěžovatelky byl považován za počátek možného budoucího dopravního napojení na centrum obce. Spíš lze podle něj dovodit, že se tím myslí jiné zakončení komunikace, které se nachází o něco severněji. S tím však stěžovatelka nesouhlasí, neboť místo v blízkosti nemovitostí stěžovatelky se výslovně jako slepý konec označuje a jedině ten navazuje na polní cestu vedoucí do centra obce. Že by muselo dojít k úpravě povrchu či rozšíření komunikace, není rozhodné a neprokazuje to, že nebylo plánováno spojení s centrem obce právě touto cestou. Krajský soud dokumentaci nesprávně posoudil. V řízení nebylo prokázáno, o který slepý konec se jedná, posouzení krajského soudu je nesrozumitelné a nejasné.

[9] Stěžovatelka se s krajským soudem neshodne ani v názoru na podmínku č. 21 obsaženou v prvostupňovém rozhodnutí. Tato podmínka podle ní nemůže zajistit, aby polní cesta v blízkosti jejích pozemků nebyla fakticky využívána jako spojení s centrem obce (i když by k zastavění pozemku parc. č. st. XA nedošlo). Už nyní je polní cesta jako komunikace pro automobily využívána, proto je vysoce pravděpodobné, že by po napojení na slepý konec sloužila pro jejich příjezd k záměru, a to bez ohledu na podmínku č. 21. Slepý konec tak může mít negativní vliv na nemovitosti stěžovatelky. Stěžovatelka považuje za nesmyslnou argumentaci krajského soudu, že v rámci stavebního řízení může navrhovat prostředky, které sjezdu automobilů na polní cestu zamezí, např. sloupky. Polní cesta totiž vede přes pozemek parc. č. XA ve vlastnictví obce, tudíž stěžovatelka nemá jak zajistit, aby užívána nebyla. Správní orgán měl nástroje, jak docílit, aby nemohlo dojít k využití slepého konce zpevněné plochy pro sjezd na polní cestu a zasažení stěžovatelčiných zájmů. Podle mínění stěžovatelky navíc hrozí, že záměr nebude sloužit seniorům, ale k bydlení osob v aktivním věku, jejichž dopravní potřeby vliv zesílí.

[10] Žalovaný ani OZNŘ se ke kasační stížnosti nevyjádřili. III. Posouzení Nejvyšším správním soudem

1. Jedná se o zakončení asfaltobetonové komunikace o šířce 6 m, oproti betonové dlažbě o šířce 2,5 m, která je plánována u pozemků stěžovatelky, již by pro budoucí propojení bylo nutné přebudovat,

2. k propojení u pozemků stěžovatelky by bylo nutné povolení silničního úřadu, které však bylo vydáno jen pro připojení z jihu,

3. obávanému využití jižnějšího slepého konce brání skutečnost, že končí právě u hranice s jedním z pozemků stěžovatelky, který je oplocen, tudíž dlážděná cesta bude zakončena jejím plotem a

4. je zde zmíněná podmínka č. 21 prvostupňového rozhodnutí, jejíž poslední věta toto využití vylučuje a pro následná řízení zakládá stěžovatelce legitimní očekávání. [19] Pomocí systematického výkladu tak lze podle krajského soudu dovodit, že slepým koncem připravovaným k budoucímu propojení s centrem obce není slepý konec u pozemků stěžovatelky. [20] Podle NSS výše předestřená argumentace krajského soudu obstojí. Ostatně i sama stěžovatelka v průběhu správního řízení uváděla, že existují dvě další možnosti, jak propojení s centrem obce zajistit, aniž by došlo k dotčení jejích zájmů (např. přes pozemek obce). Dokumentace předložená v územním řízení neplánuje dopravní napojení kolem stěžovatelčiných pozemků. Proti průchodu pěšími stěžovatelka nic nenamítala, takže je lhostejné (pro posouzení bezvýznamné), s kterým z obou slepých zakončení záměr pro takový účel počítá. [21] Nejvyšší správní soud proto souhlasí s krajským soudem, že jakékoliv využívání cesty (pro dopravu) okolo nemovitostí stěžovatelky by nemělo oporu v prvostupňovém rozhodnutí (odst. 32 napadeného rozsudku). Jestliže rozhodnutí o umístění komplexu k bydlení neplánuje vést dopravu okolo nemovitostí stěžovatelky, není prostor k posuzování, zda takový záměr není z důvodů uváděných stěžovatelkou (např. smog, hluk, prach, vibrace, praskání zdí) nezákonný. [22] Nicméně je třeba přiznat, že stavební záměr tak, jak je zamýšlen a v území umístěn, využití existující polní cesty nerespektující hranice pozemků neznemožňuje. I když dlážděné slepé zakončení na ni přímo nenavazuje (podle dokumentace končí v plotě stěžovatelky), není vyloučeno, že poslouží v části své délky jako začátek chodníku pro pěší, stezky pro cyklisty, nebo sjezdu pro motorová vozidla na stávající polní cestu. Je dobře možné, že zpevněnou úzkou komunikaci navazující na vyježděnou polní cestu budou obyvatelé komplexu mířící do centra obce a zpět využívat jako výhodnější. Pro zamezení prostupnosti obce v těchto místech pro chodce a cyklisty, zdá se, žádné zřejmé důvody nejsou (a nikdo to ani nenamítá), takže zbývá zvážit, jak v této souvislosti nahlížet na možnou dopravu motorovými vozidly, které se právě setrvale brání stěžovatelka. Hrozba faktického využívání polní cesty velkým počtem nových obyvatel komplexu existuje, aniž by k tomu byl nutný záměr stavebníka dopravně propojit spornou stavbu s centrem obce právě kolem pozemků stěžovatelky. [23] Krajský soud tak byl postaven před otázku, zda zrušit pro nezákonnost územní rozhodnutí povolující umístění poměrně rozsáhlého komplexu budov k bydlení (52 rodinných a 11 bytových domů), občanské vybavenosti a souvisejících staveb proto, že neznemožňuje užívání v terénu vzniklé komunikace způsobem, který stěžovatelka považuje za zasahující do svých práv a oprávněných zájmů. Stěžovatelka si v prvostupňovém řízení přála doplnění konkrétní podmínky, která by rozptýlila její obavy, čemuž stavební úřad po dohodě se stavebníkem vyhověl. Později však vyhodnotila tento krok jako nedostatečný pro ochranu jejích zájmů a využila další právní prostředky, které jí procesní předpisy zajišťují. [24] Nejvyšší správní soud se stěžovatelkou souhlasí potud, že podmínka č. 21 faktickému používání polní cesty nemůže zabránit. V případě přebudování slepého konce či jen jeho „nestandardního“ využití by bylo propojení umožněno i bez zakázané výstavby komunikace kolem domu stěžovatelky. [25] Úkolem kasačního soudu není hodnotit, zda a nakolik jsou postup stěžovatelky a její aktivity v průběhu jednotlivých kroků stavebníka směřujících k realizaci jeho projektu účelové, nebo zda se za každou cenu snaží zmařit stavební záměr, s nímž nesouhlasí, jak to stavebník v průběhu řízení tvrdil. Cílem je nyní posoudit, zda krajský soud poskytl svým rozsudkem odpověď na žalobní námitky a jeho závěr o tom, že neshledal důvod pro zrušení napadeného rozhodnutí, je v souladu se zákonem, respektive není nezákonný z těch důvodů, které stěžovatelka předestřela v kasační stížnosti. [26] Podle NSS krajský soud k posouzení důvodnosti stěžovatelčiných námitek přistoupil poctivě a zodpovědně, a nespokojil se jen s lakonickým konstatováním, že stěžovatelčiny obavy jsou nerelevantní. Možnost faktického komunikačního napojení v blízkosti jejích nemovitostí i bez přímého stavebníkova plánu vyhodnotil vzhledem k poměrům v území jako reálnou. Jádru stěžovatelčiny argumentace přiznal relevanci a výslovně také konstatoval, že je třeba vážit, jaká omezení průjezdu nebo i průchodu jsou pro ochranu jejích oprávněných zájmů nezbytná. [27] Krajský soud také podrobně vysvětlil (v odst. 38 a násl. napadeného rozsudku), proč vidí prostor pro zvážení konkrétních opatření bránících nepřiměřenému ovlivnění kvality prostředí v lokalitě, kde stěžovatelka bydlí, v řízení stavebním. Mimo jiné uvedl: „Ve stavebním řízení bude mít žalobkyně prostor nad rámec územního řízení požadovat konkrétnější stavební opatření, která znemožní využívání slepého konce (chodníku/parkoviště) mířícího směrem k jejím pozemkům pro průjezd vozidel, cyklistů nebo i chodců. Především v tomto řízení bude prostor pro odpovídající řešení občanskoprávních námitek žalobkyně upozorňujících na to, že bez dalších úprav navrhované řešení může reálně posílit faktické využívání existující polní cesty pro dopravní spojení stavebních pozemků, a v případě převahy oprávněných zájmů žalobkyně nad zájmy na vhodném dopravním napojení lokality též pro uložení vykonatelných podmínek navazujícího stavebního povolení znemožňujících či přiměřeně omezujících faktickou možnost dopravního využití pozemku st. p. XA pro obsluhu areálu sporné stavby. Nyní ve vztahu k územnímu rozhodnutí ale nemůže soud hodnocení těchto námitek a důvodnost takového potenciálního požadavku hodnotit, neboť by tím předjímal činnost stavebního úřadu v budoucím stavebním řízení. V dané věci ostatně bude hrát roli i otázka, zda polní cesta vedoucí kolem nemovitostí žalobkyně (a to případně i v její původní trase po pozemku p. č. XB, jež je patrná na starších leteckých snímcích před rokem 2015) je či není veřejně přístupnou účelovou komunikací ve smyslu § 7 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích. Soudu nepřísluší v tuto chvíli otázku existence veřejně přístupné účelové komunikace a na to navazující otázku možnosti jejího přehrazení řešit. Žalobkyní vznesená otázka by tedy měla být řešena a rozhodnuta primárně ve stavebním řízení. Samotné územní řízení ještě sporný slepý konec k využití coby součásti dopravního spojení kolem domu žalobkyně nepředurčuje, resp. ve stavebním řízení lze očekávat, že i samotná faktická možnost takového využití bude případně v míře přiměřené oprávněným zájmům žalobkyně potlačena.“ (odst. 43 a 44). [28] Druhá námitka stěžovatelky spočívá v nesouhlasu s posouzením právní otázky, zda může brojit proti slepému konci cesty již v územním řízení, nebo zda se jedná o obranu předčasnou, určenou až do řízení stavebního. Proti výše shrnutým závěrům krajského soudu, s nimiž se NSS zcela ztotožňuje, postavila stěžovatelka jedinou námitku, a to, že polní cesta vede přes pozemek ve vlastnictví obce a nikoliv její, což znamená, že stěžovatelka nemá možnost, jak zajistit, aby polní cesta využívána nebyla. [29] Kasační soud je při přezkumu rozhodnutí krajského soudu podle § 109 odst. 4 s. ř. s. vázán důvody, které stěžovatel v kasační stížnosti vymezí (s výjimkami stanovenými dále v tomto ustanovení, které však nejsou v této věci relevantní). Proto posoudil zákonnost souvisejícího závěru krajského soudu na základě takto uplatněné stěžovatelčiny argumentace. [30] Nejvyšší správní soud námitce stěžovatelky nepřisvědčil. Podle § 114 odst. 1 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), může účastník stavebního řízení uplatnit námitky proti projektové dokumentaci, způsobu provádění a užívání stavby nebo požadavkům dotčených orgánů v případě, že je jimi přímo dotčeno jeho vlastnické právo. Stěžovatelka jako účastník stavebního řízení není, co se týče obsahu námitek, nijak limitována skutečností, že se polní cesta nenachází na pozemku v jejím vlastnictví. Z právní úpravy nevyplývá, že by v rámci námitek mohla navrhovat pouze opatření, která budou moci být provedena výhradně na jejích pozemcích. Naopak jí nic nebrání prosazovat ve stavebním řízení, aby byla učiněna přiměřená, ale účinná opatření na ochranu jejích práv. Tato námitka proto není důvodná a závěr krajského soudu o předčasnosti řešené otázky, na základě kterého byla žaloba zamítnuta zejména, není nezákonný. [31] Nejvyšší správní soud považuje za vhodné shrnout, že krajský soud uvažoval správným směrem, když posoudil stěžovatelčiny obavy jako legitimní. Územní rozhodnutí neznemožňuje užívání polní cesty kolem nemovitostí stěžovatelky, přičemž při rozsáhlosti areálu není nedůvodné očekávat výrazný nárůst osob, které tudy budou procházet či projíždět do centra obce oproti těm, které to činí už nyní. To však nezpůsobuje jeho nezákonnost, neboť oprávněné zájmy stěžovatelky lze účinně ochránit v řízení stavebním, jež může vyústit ve stanovení vykonatelných podmínek znemožňujících či omezujících dopravní využití polní cesty vedoucí kolem jejích nemovitostí. Rozsudek krajského soudu je i ve spojení s tímto rozsudkem kasačního soudu aprobujícím jeho závěry možné považovat za dostatečnou garanci toho, že stěžovatelka nebude ve stavebním řízení „odbyta“ s tím, že se měla bránit v řízení územním. Jelikož správní soudy jednoznačně stanovily, že se správní orgány budou zabývat ve stavebním řízení otázkou potřebnosti a konkrétního provedení stavebních či technických opatření zamezujících užívání slepého konce k průjezdu do centra, zůstávají stěžovatelce možnosti obrany proti dotčení jejích práv zachovány. IV. Závěr a náklady řízení [32] Na základě výše uvedeného dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že kasační stížnost není důvodná, a proto ji podle § 110 odst. 1 věty poslední s. ř. s. zamítl. [33] O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti bylo rozhodnuto podle § 60 odst. 1 ve spojení s § 120 s. ř. s. Stěžovatelka, která neměla v tomto soudním řízení úspěch, nemá právo na náhradu nákladů řízení. Žalovanému žádné náklady nevznikly, a proto mu soud náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti nepřiznal. [34] Osoba zúčastněná na řízení má podle § 60 odst. 5 s. ř. s. ve spojení s § 120 s. ř. s. právo na náhradu jen těch nákladů řízení, které jí vznikly v souvislosti s plněním povinnosti, kterou jí soud uložil. V tomto řízení však osobě zúčastněné na řízení žádná povinnost uložena nebyla a NSS neshledal ani jinou okolnost zvláštního zřetele hodnou, a proto nemá právo na náhradu nákladů řízení.

Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné. V Brně dne 13. prosince 2024

Eva Šonková

předsedkyně senátu