k čl. 11 odst. 3 a 4 Listiny základních práv a svobod (v textu jen „Listina“) I. Omezení vlastnického práva v podobě existence veřejně přístupné účelové po- zemní komunikace bez souhlasu vlastníka představuje omezení ve prospěch veřej- ného zájmu (čl. 11 odst. 4 Listiny základních práv a svobod), nikoliv omezení ve pro- spěch chráněného obecného zájmu (čl. 11 odst. 3 Listiny), a proto za ně náleží náhrada. II. Předpokladem pro vydání deklaratorního rozhodnutí o tom, že určitá komu- nikace je veřejně přístupnou účelovou pozemní komunikací ve smyslu $ 7 odst. 1 vě- ty první zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, je mj. souhlas vlastníka pozemku, na kterém se komunikace nachází. Není-li tento souhlas dán nebo jsou-li o něm důvodné pochybnosti, je možné k deklaraci existence účelové pozemní ko- munikace přistoupit výhradně za splnění následujících podmínek: naplnění zákon- ných znaků veřejně přístupné účelové pozemní komunikace, existence nezbytné komunikační potřeby a poskytnutí odpovídající náhrady za omezení vlastnického práva. Podmínka existence nezbytné komunikační potřeby je splněna, pokud se v dané lokalitě nenachází k předmětné komunikaci alternativa, o níž by bylo možné vzhledem ke konkrétním podmínkám v území ještě rozumně uvažovat.
k čl. 11 odst. 3 a 4 Listiny základních práv a svobod (v textu jen „Listina“) I. Omezení vlastnického práva v podobě existence veřejně přístupné účelové po- zemní komunikace bez souhlasu vlastníka představuje omezení ve prospěch veřej- ného zájmu (čl. 11 odst. 4 Listiny základních práv a svobod), nikoliv omezení ve pro- spěch chráněného obecného zájmu (čl. 11 odst. 3 Listiny), a proto za ně náleží náhrada. II. Předpokladem pro vydání deklaratorního rozhodnutí o tom, že určitá komu- nikace je veřejně přístupnou účelovou pozemní komunikací ve smyslu $ 7 odst. 1 vě- ty první zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, je mj. souhlas vlastníka pozemku, na kterém se komunikace nachází. Není-li tento souhlas dán nebo jsou-li o něm důvodné pochybnosti, je možné k deklaraci existence účelové pozemní ko- munikace přistoupit výhradně za splnění následujících podmínek: naplnění zákon- ných znaků veřejně přístupné účelové pozemní komunikace, existence nezbytné komunikační potřeby a poskytnutí odpovídající náhrady za omezení vlastnického práva. Podmínka existence nezbytné komunikační potřeby je splněna, pokud se v dané lokalitě nenachází k předmětné komunikaci alternativa, o níž by bylo možné vzhledem ke konkrétním podmínkám v území ještě rozumně uvažovat.
[21] Hlavním předmětem sporu je vyřeše- ní otázky, zda má být v řízení o vydání dekla- ratorního rozhodnutí, zda určitá komunikace je či není účelovou komunikací ve smyslu $ 7 odst. 1 věty první zákona o pozemních komu- nikacích zkoumána tzv. nezbytná komunikač- ní potřeba. Zatímco stěžovatel je přesvědčen, že tomu tak není, žalobce, osoba zúčastněná na řízení a konečně i krajský soud jsou opač- ného názoru. [22] Zákon o pozemních komunikacích upravuje právní režim pozemních komunika- cí, které vymezuje jako dopravní cesty urče- né k užití silničními a jinými vozidly a chodci (S 2 odst. I zákona o pozemních komunika- cích). Pozemní komunikace jsou dále členě- ny do čtyř kategorií, a sice na dálnice, silnice, místní komunikace a účelové komunikace (S 2 odst. 2 zákona o pozemních komunika- cích). Na rozdíl od dálnic, silnic a místních komunikací, které jsou ve vlastnictví osob ve- 793 2370 řejného práva (stát, kraj, obec), účelové ko- munikace mohou být ve vlastnictví soukro- mých subjektů. [23] Podle $ 7 odst. 1 věty první zákona o pozemních komunikacích je účelovou ko- munikací „pozemní komunikace, která slou- ží ke spojení jednotlivých nemovitostí pro potřeby vlastníků těchto nemovitostí nebo ke spojení těchto nemovitostí s ostatními po- zemními komunikacemi nebo k obhospoda- řování zemědělských a lesních pozemků“. Tyto komunikace jsou veřejně přístupnými účelovými komunikacemi. Zákon o pozem- ních komunikacích počítá i s účelovými ko- munikacemi, které nejsou přístupné veřejně - jedná-li se o pozemní komunikace v uzavře- ném prostoru nebo objektu, které slouží po- třebě vlastníka nebo provozovatele uzavřené- ho prostoru nebo objektu ($ 7 odst. 2). [24] Z právní úpravy lze tedy bez dalšího dovozovat, že komunikace bude mít charak- ter účelové pozemní komunikace, a to ex le- ge, bude-li naplňovat zákonem vymezené po- jmové znaky pozemní komunikace uvedené v $ 2 odst. 1 zákona o pozemních komunika- cích a zároveň pojmové znaky účelové po- zemní komunikace uvedené v $ 7 odst. 1 větě první (eventuálně $ 7 odst. 2 větě první) to- hoto zákona. Pokud správní orgán v pozici místně příslušného silničního správního úřa- du posuzuje v rámci řízení o vydání deklara- torního rozhodnutí podle $ 142 správního řá- du, zda určitá komunikace je účelovou pozemní komunikací, musí primárně zkou- mat naplnění výše uvedených zákonných kri- térií. Nicméně o tom, zda v daném případě došlo k naplnění těchto kritérií, se fakticky spor nevede a bez dalšího - tj. jen na základě nesporných zjištěných skutečností - by bylo možné konstatovat, že se v daném případě o účelovou komunikaci jedná. Tento závěr však není možné akceptovat z důvodů dále vyložených. [25] Otázkou je, zda je příslušný silniční správní úřad v tomto typu řízení povinen zkoumat i tzv. komunikační potřebu jakožto pojmový znak účelové pozemní komunikace, s nímž zákon o pozemních komunikacích vý- slovně nepočítá. Termín „komunikační po- 794 třeba“ byl ve vztahu k vymezování veřejných cest používán již v judikatuře prvorepubliko- vého Nejvyššího správního soudu. Tak např. v rozhodnutí ze dne 21. 9. 1932, č. 10017/32 Boh. A, tento soud uvedl: „Pozemek, který je v soukromém vlastnictví, lze uznati za veřej- nou cestu jen tehdy, jsou-li splněny dva předpo- klady, a to jednak že pozemek byl věnováním buďsí výslovným nebo z konkludentních či- nů vlastníka poznatelným k obecnému uží- vání určen, jednak že toto užívání slouží k trvalému ukojení nutné potřeby komuni- kační. [..| Úkojení nutné potřeby komuni- kační jest jedním z nezbytných předpokladů prohlášení soukromého pozemku za cestu veřejnou“ (viz též rozhodnutí publikovaná zde: č. 9162/31 Boh. A, č. 10130/32 Boh A a č. 11955/35 Boh A). [26] Na tuto starší judikaturu lze i v sou- časnosti dobře navázat, neboť se řeší stále stejný problém, totiž proporcionalita omeze- ní vlastnického práva ve prospěch veřejného zájmu. Ten spočívá v přístupu veřejnosti na komunikaci, která se nachází na pozemku v soukromém vlastnictví. Jedná-li se o účelo- vou pozemní komunikaci, platí zde, stejně ja- ko pro ostatní pozemní komunikace, režim tzv. obecného užívání ($ 19 zákona o pozem- ních komunikacích). Obecné užívání Ize pod- řadit pod pojem „veřejné užívání“, právní teorií definovaný jako „užívání všeobecně přístupných materiálních statků, které odpo- vídají jejich účelovému určení, předem ne- omezeným okruhem uživatelů“ (Hendrych, D. a kol Správní právo. Obecná část. 6. vyd. Pra- ha : C. H. Beck, 2006, s. 303-304). Obecné užívání účelové pozemní komunikace spočí- vá v možnosti každého tuto komunikaci - v mezích předpisů upravujících provoz na po- zemních komunikacích a za podmínek stano- vených zákonem o pozemních komunikacích - bezplatně užívat, a to způsobem obvyklým a k účelům, ke kterým je tato komunikace určena. [27] Na základě uvedené judikatury, která je východiskem i pro současnou rozhodovací činnost soudů (za všechny např. rozsudek NSS ze dne 27. 10. 2004, čj. 5 As 20/2003-64) lze obecně vymezit následující základní mo- delové situace vzniku (existence) účelových pozemních komunikací, které naplňují znaky vymezené v $ 7 odst. 1 větě první zákona o pozemních komunikacích: (1) účelová po- zemní komunikace byla zřízena vlastníkem po- zemku, případně vlastník pozemku s jejím zří- zením prokazatelně souhlasil, (2) účelová pozemní komunikace vznikla a existuje bez to- ho, aby s tím vlastník pozemku vyslovil souhlas. [28] K tomu nutno podotknout, že sou- hias předchozího vlastníka pozemku se zříze- ním účelové komunikace v zásadě přechází xs na vlastníka pozdějšího; jeho souhlasu tedy není třeba (viz rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 21. 2. 2006, čj. 22 Cdo 1173/2005). V obecné rovině se k tomuto závěru, který „Jistě platí tam, kde dochází k převodu vlast- nického práva mezi soukromými subjekty a kde nový vlastník pozemek přejímá do vlastnictví s vědomím, že vlastnické právo je již takto omezeno“, přiklonil i Ústavní soud v nálezu ze dne 9. 1. 2008, sp. zn. II ÚS 268/06, č. 2/2008 Sb. ÚS. Předmětem zkou- mání v každém konkrétním případě nicméně bude, zda byl skutečně souhlas vlastníka udě- len (k tomu např. rozsudek NSS ze dne 22. 12. 2009, čj. 1 As 76/2009-60, č. 2028/2010 Sb. NSS). Rovněž je nutné rozlišovat situace, které bu- dou představovat výjimku z tohoto pravidla (viz naposled uvedený nález Ústavního sou- du, kde se jednalo o nabytí vlastnického prá- va k pozemku od veřejnoprávní korporace v restituci). Přitom by mělo platit, že v přípa- dě pochybností o existenci souhlasu je třeba rozhodnout ve prospěch vlastníka. [29] V prvním případě nic nebrání tomu, aby se společně se vznikem či zřízením úče- lové pozemní komunikace aktivoval režim je- jího obecného užívání. Za této situace je v ří- zení o vydání deklaratorního rozhodnutí nadbytečné zkoumat nutnou a nenahraditel- nou komunikační potřebu - vlastník fakticky „věnoval“ tuto komunikaci do veřejného uží- vání. Ve druhém případě je situace odlišná, neboť zřízení a existence účelové pozemní komunikace je v rozporu s vůlí vlastníka dotčeného pozemku, případně vlastník o ní pouze neví, a není s ní tedy výslovně srozu- měn. Deklarace existence účelové pozemní komunikace by představovala potvrzení nu- ceného omezení vlastnického práva tohoto subjektu v podobě veřejného přístupu každé- ho na tuto komunikaci, tj. její obecné užívání. V takovém případě je nutno postupovat v souladu s čl. 11 odst. 4 Listiny, za použití ústavně konformního výkladu. (30j K omezení vlastnického práva bez projevené vůle vlastníka lze veřejnoprávními prostředky přistoupit pouze ve veřejném zá- jmu, na základě zákona a za náhradu. Bude se přitom jednat o neústavní zásah do vlastnic- kého práva, není-li splněna byť jen jedna z podmínek možnosti jeho omezení. Zákon o pozemních komunikacích výslovně nepočí- tá s poskytnutím náhrady za omezení vlast- nického práva v důsledku zřízení veřejně pří- stupné účelové © pozemní komunikace. V takovém případě je možné vlastnické právo bez dalšího omezit výhradně se souhlasem vlastníka nemovitosti, na které se komunika- ce nachází (viz k tomu rozsudky Nejvyššího soudu ze dne 20. 3. 2002, čj. 22 Cdo 1911/2000, a ze dne 21. 2. 2006, čj. 22 Cdo 1173/2005, a především výše citovaný nález Ústavního soudu sp. zn. IL. ÚS 268/06). Bez souhlasu vlastníka lze existenci veřejně pří- stupné účelové pozemní komunikace dekla- rovat pouze za současné přímé aplikace člán- ku 11 odst. 4 Listiny. V takovém případě je tedy nutné poskytnout vlastníkovi náhradu za nucené omezení vlastnického práva. xx [31] K tomu považuje Nejvyšší správní soud za vhodné poukázat na rozdíl v omezení vlastnického práva podle čl. 11 odst. 3 Listiny, který vlastníkům zakazuje zneužívat vlastnic- tví na újmu práv druhých anebo v rozporu se zákonem chráněnými obecnými zájmy. Ve srovnání s omezením vlastnického práva po- dle čl. 11 odst. 4 Listiny, omezení vlastnické- ho práva ve prospěch chráněných obecných zájmů nevyžaduje poskytnutí náhrady. Pod těmito zájmy si lze představit např. zájem na obecném užívání lesa [$ 19 odst. 1 zákona č. 289/1995 Sb., o lesích (lesní zákon)]; mnoh- dy ale bude velmi problematické rozlišit, zda je vlastnické právo omezováno ve prospěch chráněného obecného zájmu (bez náhrady) či ve prospěch zájmu veřejného (s náhradou 795 2370 za omezení), typicky v případech omezení vlastnického práva vec prospěch zájmu na ochraně životního prostředí. Rozlišovací kri- téria právní úprava nestanoví, je ale zřejmé, že jednoznačným vodítkem nemůže být sku- tečnost, zda zákonná úprava výslovně stanoví za omezení vlastnického práva náhradu, či ni- koliv. Jedním z vodítek nicméně může být in- tenzita, s jakou je konkrétní zájem ze strany společnosti jako celku chráněn, resp. intenzi- ta potřeby takové ochrany. V případě omeze- ní vlastnického práva existencí a obecným užíváním účelové pozemní komunikace Nej- vyšší správní soud takto intenzivní zájem ne- shledává; jedná se tedy o omezení ve pro- spěch zájmu veřejného. [32] V souladu se zásadou proporcionali- ty musí být míra a rozsah omezení přiměřené ve vztahu k cíli, který omezení sleduje, a ve vztahu k prostředkům, jimiž je omezení dosa- hováno. Aby mohlo dojít k deklaraci existen- ce konkrétní veřejně přístupné účelové po- zemní komunikace, musí být dostatečným způsobem zjištěn veřejný zájem na obecném užívání takové komunikace. Tento zájem spo- čívá právě v nezbytné komunikační potřebě, kterou by tato komunikace zajistila, za před- pokladu, že neexistují komunikační alternati- vy, o nichž je možné ještě rozumně uvažovat. Jak totiž vyplývá z definičních znaků účelové pozemní komunikace ($ 7 odst. 1 věta první zákona o pozemních komunikacích) a vůbec z účelu institutu jako takového, jejím primár- ním smyslem je zajištění přístupu vlastníků k jejich nemovitostem. Vhodnými alternati- vami nicméně obecně mohou být i ty, které představují zhoršení komunikačních mož- ností (např. co do vzdálenosti přístupu). Zjiš- ťování existence nutné a ničím nenahraditel- né komunikační potřeby tedy musí být v souladu se zásadou proporcionality omeze- ní vlastnického práva nedílnou součástí po- stupu silničního správního úřadu v řízení o deklaraci existence veřejně přístupné úče- lové pozemní komunikace. Existenci nezbyt- né komunikační potřeby je přitom vždy třeba zkoumat v každém konkrétním případě na zá- 796 kladě analýzy jednotlivých komunikačních možností v daném území - to je úkolem sil- ničního správního úřadu. [33] Je proto možné dospět k obecnému závěru, že k omezení vlastnického práva zří- zením veřejně přístupné účelové komunikace je - vedle naplnění pojmových znaků účelové pozemní komunikace - vyžadován souhlas vlastníků a nezbytná komunikační potřeba (viz též rozsudek NSS ze dne 7. 4. 2011, čj. 2 As 84/2010-128); v takovém případě je možné přistoupit ke zřízení účelové pozemní komu- nikace bez toho, aby bylo nutné poskytnout vlastníkovi náhradu za omezení jeho vlastnic- kého práva. Pokud však souhlas vlastníka se zřízením veřejně přístupné účelové pozemní komunikace dán není, případně jsou-li o vy- dání tohoto souhlasu důvodné pochybnosti, je možné deklarovat existenci takové komuni- kace - jsou-li naplněny její zákonem stanove- né znaky a jeli dostatečným způsobem zjiště- na nezbytná komunikační potřeba - pouze v případě, že je vlastníkovi za takové omezení vlastnického práva poskytnuta odpovídající náhrada (čl. 11 odst. 4 Listiny). [34] Z výše uvedené argumentace je zřej- mé, že Nejvyšší správní soud námitkám stěžo- vatele nepřisvědčil. Krajský soud správně po- ukázal na vady spočívající ve skutkových zjištěních správních orgánů, pokud v řízení o deklaraci existence veřejně přístupné účelo- vé pozemní komunikace nezjišťovaly nezbyt- nou a nenahraditelnou komunikační potře- bu. Konkrétně měla být zjišťována především účelnost využití předmětné komunikace a zváženy alternativní komunikační možnos- ti. K námitce stěžovatele je třeba uvést, že existence komunikace je z hledisek výše ro- zebraných vždy spjata se zásahem do vlast- nického práva vlastníků dotčených nemovi- tostí. Pokud má tedy silniční správní úřad existenci či neexistenci účelové pozemní ko- munikace deklarovat, musí mj. zohlednit nut- nost omezení vlastnických práv. Tato deklara- úřadem aprobované omezení vlastnického práva. (...) 2371 Daň z příjmů: účtování ročních odměn na dohadný účet pasivní k $ 24 zákona č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění účinném pro zdaňovací období ro- ku 2003 k $ 3 odst. 1 a $ 7 odst. 1 zákona č. 563/1991 Sb., o účetnictví, ve znění zákona č. 353/2001 Sb. x V případě účtování na dohadný účet pasivní je třeba zachovat princip, že účtová- no je pouze o plnění, které se reálně uskutečnilo, avšak dosud není známa jeho přes- ná výše. Pokud přiznání ročních odměn automaticky nevyplývalo pouze z odvedení práce ve zdaňovacím období, ale též z hospodářského výsledku, záviselo na návrhu a schválení roční odměny nadřízenými a konečně na schválení auditovaného hos- podářského výsledku představenstvem daňového subjektu, nebylo možné o těchto odměnách účtovat ve zdaňovacím období, za které tato složka mzdy náleží.
Ing. Petr D. proti Magistrátu města Brna, za účasti Ing. arch. Aleny K., Ph.D., o určení exis- tence veřejně přístupné pozemní komunikace, o kasační stížnosti žalovaného.
[8] Na rozdíl od ostatních kategorií pozemních komunikací (dálnice, silnice, místní komunikace) se účelová komunikace do kategorie komunikací účelových nezařazuje správním rozhodnutím silničního správního úřadu. Je nerozhodné, jak je pozemek, na němž se účelová komunikace nachází, evidován v katastru nemovitostí. Bude-li komunikace splňovat znaky uvedené v zákoně, půjde vždy bez dalšího o účelovou komunikaci, za předpokladu, že vlastník účelové komunikace (či jeho právní předchůdce) souhlasil, aby pozemek sloužil jako komunikace. Podle judikatury Nejvyššího soudu (viz rozsudek ze dne 7. 10. 2003, sp. zn. 22 Cdo 2191/2002) se jedná ze zákona o účelovou komunikaci, pokud vlastník pozemku v minulosti, kdy pozemek začal sloužit jako účelová komunikace, s tímto nevyslovil nesouhlas.
[9] Podle stěžovatele je absurdní zkoumat u všech existujících veřejných účelových cest nezbytnou komunikační potřebu, jakožto podmínku jejich existence a poukazuje např. na situace, kdy by orgán vyšetřující dopravní nehodu na účelové komunikaci musel především zjišťovat, zda tato komunikace je opravdu účelovou komunikací. Pokud by nebyly splněny pojmové znaky účelové komunikace (tady i ona komunikační nezbytnost) nejednalo by se o účelovou komunikaci a nemohl by zde být vůbec realizován provoz ve smyslu zákona o provozu na pozemních komunikacích. Otázka nezbytné komunikační potřeby by proto měla být logicky posuzována až v řízení o úpravě či omezení veřejného přístupu na účelovou komunikaci (§ 7 odst. 2 věta druhá zákona o pozemních komunikacích).
[10] Stěžovatel si klade otázku, k čemu by byla možnost omezení či úpravy přístupu veřejnosti v § 7 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích vůbec zakotvena, pokud by se nezbytná komunikační potřeba zkoumala již v řízení o deklaraci existence či neexistence komunikace. Je-li určení nenahraditelné komunikační potřeby učiněno již v řízení o určení právního vztahu podle § 142 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, pak naprosto pozbývá smysl ustanovení § 7 zákona o pozemních komunikacích. Stěžovatel má tedy za to, že zkoumání nezbytné komunikační potřeby jako pojmového znaku veřejné účelové komunikace postrádá logiku. Zákon o pozemních komunikacích nezná situaci, kdy by dopravní cesty určené k užití vozidly či chodci nebylo možné podřadit ani pod jednu ze čtyř kategorií pozemních komunikací. Pokud by byla přijata teorie, že veřejnou účelovou komunikací je pouze ta, u níž byla konstatována nezbytná komunikační potřeba, vedlo by to ke stavu, kdy by vedle zákonem zakotvených kategorií pozemních komunikací existovaly „cesty“, které by nebyly podřaditelné ani pod jednu z těchto kategorií (byť by fakticky v terénu existovaly).
[11] Na základě uvedených důvodů stěžovatel navrhuje, aby Nejvyšší správní soud napadený rozsudek Krajského soudu v Brně zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
III. Vyjádření žalobce a osoby zúčastněné na řízení
[11] Na základě uvedených důvodů stěžovatel navrhuje, aby Nejvyšší správní soud napadený rozsudek Krajského soudu v Brně zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
III. Vyjádření žalobce a osoby zúčastněné na řízení
[12] Žalobce považuje napadené rozhodnutí krajského soudu za zákonné a k jednotlivým argumentům stěžovatele se podrobně vyjadřuje. Zdůrazňuje, že samotná existence účelové komunikace představuje výrazné omezení vlastnického práva. V řízení o vydání deklaratorního rozhodnutí o existenci komunikace by proto měla být otázce zásahů do práv vlastníků věnována náležitá pozornost.
[13] Vzhledem k tomu, že Ústava (pozn. soudu: žalobce má evidentně na mysli Listinu základních práv a svobod, která je součástí ústavního pořádku ČR) umožňuje omezení vlastnického práva jen na základě zákona a za náhradu, se kterou však zákon o pozemních komunikacích nepočítá, konstantní judikatura stanoví, že ke vzniku účelové komunikace je nutný souhlas vlastníka. Požadavek na nutnou a ničím nenahraditelnou komunikační potřebu musí být spojen s poskytnutím náhrady. Pokud je v konkrétním případě naplněna podmínka nutné komunikační potřeby, ústavnost existence komunikace se dovozuje od zákazu zneužití vlastnictví na úkor práv druhých. Žalobce odkazuje např. na nález Ústavního soudu ze dne 9. 1. 2008, sp. zn. II. ÚS 268/06, na rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 10. 2004, sp. zn. 5 As 20/2003, ze dne 30. 9. 2009, sp. zn. 5 As 27/2009, a ze dne 14. 1. 2011, sp. zn. 5 As 79/2009.
[14] Žalobce má za to, že pojmový znak účelové komunikace – nutná komunikační potřeba
není pro předmětnou komunikaci naplněn. To vyplývá z přiložené mapy, z níž je patrné, že síť veřejných komunikací vedoucích po pozemcích obce je v této lokalitě hustá a dostačující. Alternativní přístup k zahrádkářské kolonii existuje, ostatně o tom není mezi stranami sporu.
[15] Podle názoru žalobce není splněna ani podmínka souhlasu vlastníka s věnováním pozemku k veřejnému užívání. Stěžovatel nesprávně dovozuje konkludentní souhlas předchozího vlastníka; právní předchůdkyně žalobce o existenci komunikace nevěděla, neboť pozemek nebyl zaměřen a předchozí vlastnice tak neměla informaci o tom, kde přesně se její pozemek nachází. Konkludentní souhlas musí být „souhlasem“, tj. vědomým vyjádřením vůle. Na základě nečinnosti lze konkludentní souhlas dovodit jen v případě, že se podaří prokázat, že ten, kdo měl souhlas učinit, o příslušné skutečnosti věděl; to se však v daném případě nestalo.
[15] Podle názoru žalobce není splněna ani podmínka souhlasu vlastníka s věnováním pozemku k veřejnému užívání. Stěžovatel nesprávně dovozuje konkludentní souhlas předchozího vlastníka; právní předchůdkyně žalobce o existenci komunikace nevěděla, neboť pozemek nebyl zaměřen a předchozí vlastnice tak neměla informaci o tom, kde přesně se její pozemek nachází. Konkludentní souhlas musí být „souhlasem“, tj. vědomým vyjádřením vůle. Na základě nečinnosti lze konkludentní souhlas dovodit jen v případě, že se podaří prokázat, že ten, kdo měl souhlas učinit, o příslušné skutečnosti věděl; to se však v daném případě nestalo.
[16] Otázku nenahraditelnosti komunikační potřeby je nutné řešit již při rozhodnutí, zda jde o účelovou komunikaci; ať již v řízení o vydání deklaratorního rozhodnutí nebo jako předběžnou otázku ve všech řízeních, kdy se o účelovou komunikaci může jednat. Žalobce nespatřuje nic absurdního na tom, že by se při podezření ze spáchání dopravního přestupku měl správní orgán zabývat otázkou, zda k němu došlo na pozemní komunikaci. Podle názoru stěžovatele nesmí silniční úřad vydávat rozhodnutí, aniž by předtím jako předběžnou otázku řešil, zda se o účelovou komunikaci jedná či nikoliv (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 6. 2010, sp. zn. 4 As 12/2010, podle něhož správní orgány nemohou nařídit odstranění pevné překážky z pozemní komunikace, aniž se předtím vypořádají s vyřešením otázky její samostatné existence).
[17] Ke smyslu ustanovení § 7 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích žalobce uvádí, že při rozhodování o existenci účelové komunikace se přihlíží výhradně ke komunikačním potřebám vlastníků nemovitostí ležících na příslušné komunikaci. Zatímco přístup vlastníků nemovitostí po účelové komunikaci, v případě, že již bylo prokázáno, že alternativní přístup neexistuje či nepostačuje k užívání nemovitostí, skutečně v řízení podle tohoto ustanovení omezit nelze, lze omezit přístup ostatní veřejnosti, která má jinak přístup na takovou komunikaci povolen právě tímto zákonným ustanovením. Stejně tak lze v tomto řízení rozhodnout např. o omezení vjezdu vozidlům nad určitou hmotnost, pokud jejich průjezdem dochází např. k poškozování stavby vlastníka účelové komunikace a průjezd těchto vozidel není nezbytně nutný pro užívání nemovitosti, k níž komunikace vede. Žalobce konstatuje, že zkoumání nutné a nenahraditelné komunikační potřeby je esenciální nezbytností každého řízení o existenci účelové komunikace.
[18] Žalobce ke svému vyjádření připojil stanovisko Ministerstva dopravy ze dne 13. 7. 2009, z něhož vyplývá skutečnost (nikoli pouhá teorie – jak tvrdí stěžovatel), že vedle komunikací podřaditelných pod zákonem vymezené kategorie existují komunikace, které nelze takto podřadit, tj. nejedná se o pozemní komunikace ve smyslu zákona o pozemních komunikacích. K tomu žalobce odkazuje na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 6. 2010, sp. zn. 4 As 12/2010.
[19] Osoba zúčastněná na řízení se ve svém vyjádření připojila k vyjádření žalobce.
V. Argumentace Nejvyššího správního soudu
[20] Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek Krajského soudu v Brně v souladu s § 109 odst. 2 a 3 s. ř. s., vázán rozsahem a důvody v kasační stížnosti uvedenými, a dospěl k závěru, že kasační stížnost není důvodná.
[21] Hlavním předmětem sporu je vyřešení otázky, zda má být v řízení o vydání deklaratorního rozhodnutí, zda určitá komunikace je či není účelovou komunikací ve smyslu § 7 odst. 1 věta první zákona o pozemních komunikacích, zkoumána tzv. nezbytná komunikační potřeba. Zatímco stěžovatel je přesvědčen, že tomu tak není, žalobce, osoba zúčastněná na řízení a konečně i krajský soud jsou opačného názoru.
[22] Zákon o pozemních komunikacích upravuje právní režim pozemních komunikací, které vymezuje jako dopravní cesty určené k užití silničními a jinými vozidly a chodci (§ 2 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích). Pozemní komunikace jsou dále členěny do čtyř kategorií, a sice na dálnice, silnice, místní komunikace a účelové komunikace (§ 2 odst. 2 zákona o pozemních komunikacích). Na rozdíl od dálnic, silnic a místních komunikací, které jsou ve vlastnictví osob veřejného práva (stát, kraj, obec), účelové komunikace mohou být ve vlastnictví soukromých subjektů.
[23] Podle ustanovení § 7 odst. 1 věta první zákona o pozemních komunikacích je účelovou komunikací pozemní komunikace, která slouží ke spojení jednotlivých nemovitostí pro potřeby vlastníků těchto nemovitostí nebo ke spojení těchto nemovitostí s ostatními pozemními komunikacemi nebo k obhospodařování zemědělských a lesních pozemků. Tyto komunikace jsou veřejně přístupnými účelovými komunikacemi. Zákon o pozemních komunikacích počítá i s účelovými komunikacemi, které nejsou přístupné veřejně - jedná-li se o pozemní komunikace v uzavřeném prostoru nebo objektu, které slouží potřebě vlastníka nebo provozovatele uzavřeného prostoru nebo objektu (§ 7 odst. 2).
[24] Z právní úpravy lze tedy bez dalšího dovozovat, že komunikace bude mít charakter účelové pozemní komunikace, a to ex lege, bude-li naplňovat zákonem vymezené pojmové znaky pozemní komunikace, vymezené v ustanovení § 2 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích, a zároveň pojmové znaky účelové pozemní komunikace, vymezené v § 7 odst. 1 věta první (event. § 7 odst. 2 věta první) tohoto zákona. Pokud správní orgán v pozici místně příslušného silničního správního úřadu posuzuje v rámci řízení o vydání deklaratorního rozhodnutí podle ustanovení § 142 správního řádu, zda určitá komunikace je účelovou pozemní komunikací, musí primárně zkoumat naplnění výše uvedených zákonných kritérií. Nicméně o tom, zda v daném případě došlo k naplnění těchto kritérií, se fakticky spor nevede a bez dalšího – tj. jen na základě nesporných zjištěných skutečností (viz bod 7 odůvodnění tohoto rozsudku) – by bylo možné konstatovat, že se v daném případě o účelovou komunikaci jedná. Tento závěr však není možné akceptovat z důvodů dále vyložených.
[24] Z právní úpravy lze tedy bez dalšího dovozovat, že komunikace bude mít charakter účelové pozemní komunikace, a to ex lege, bude-li naplňovat zákonem vymezené pojmové znaky pozemní komunikace, vymezené v ustanovení § 2 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích, a zároveň pojmové znaky účelové pozemní komunikace, vymezené v § 7 odst. 1 věta první (event. § 7 odst. 2 věta první) tohoto zákona. Pokud správní orgán v pozici místně příslušného silničního správního úřadu posuzuje v rámci řízení o vydání deklaratorního rozhodnutí podle ustanovení § 142 správního řádu, zda určitá komunikace je účelovou pozemní komunikací, musí primárně zkoumat naplnění výše uvedených zákonných kritérií. Nicméně o tom, zda v daném případě došlo k naplnění těchto kritérií, se fakticky spor nevede a bez dalšího – tj. jen na základě nesporných zjištěných skutečností (viz bod 7 odůvodnění tohoto rozsudku) – by bylo možné konstatovat, že se v daném případě o účelovou komunikaci jedná. Tento závěr však není možné akceptovat z důvodů dále vyložených.
[25] Otázkou je, zda je příslušný silniční správní úřad v tomto typu řízení povinen zkoumat i tzv. komunikační potřebu jakožto pojmový znak účelové pozemní komunikace, s nímž zákon o pozemních komunikacích výslovně nepočítá. Termín „komunikační potřeba“ byl ve vztahu k vymezování veřejných cest používán již v judikatuře prvorepublikového Nejvyššího správního soudu. Tak např. v rozhodnutí ze dne 21. 9. 1932 (Boh. A 10017/32) tento soud uvedl: Pozemek, který je v soukromém vlastnictví, lze uznati za veřejnou cestu jen tehdy, jsou-li splněny dva předpoklady, a to jednak že pozemek byl věnováním buďsi výslovným nebo z konkludentních činů vlastníka poznatelným k obecnému užívání určen, jednak že toto užívání slouží k trvalému ukojení nutné potřeby komunikační.(…) Ukojení nutné potřeby komunikační jest jedním z nezbytných předpokladů prohlášení soukromého pozemku za cestu veřejnou (viz též rozhodnutí publikovaná zde: Boh. A 9162/31, Boh A 10130/32, Boh A 11955/35).
[26] Na tuto starší judikaturu lze i v současnosti dobře navázat, neboť se řeší stále stejný problém, totiž proporcionalita omezení vlastnického práva ve prospěch veřejného zájmu. Ten spočívá v přístupu veřejnosti na komunikaci, která se nachází na pozemku v soukromém vlastnictví. Jedná-li se o účelovou pozemní komunikaci, platí zde, stejně jako pro ostatní pozemní komunikace, režim tzv. obecného užívání (§ 19 zákona o pozemních komunikacích). Obecné užívání lze podřadit pod pojem „veřejné užívání“, právní teorií definovaný jako „užívání všeobecně přístupných materiálních statků, které odpovídají jejich účelovému určení, předem neomezeným okruhem uživatelů“ (cit. Hendrych, D. a kol. Správní právo. Obecná část. 6. vydání. Praha : C. H. Beck, 2006, s. 303
304). Obecné užívání účelové pozemní komunikace spočívá v možnosti každého tuto komunikaci – v mezích předpisů upravujících provoz na pozemních komunikacích a za podmínek stanovených zákonem o pozemních komunikacích – bezplatně užívat, a to způsobem obvyklým a k účelům, ke kterým je tato komunikace určena.
[26] Na tuto starší judikaturu lze i v současnosti dobře navázat, neboť se řeší stále stejný problém, totiž proporcionalita omezení vlastnického práva ve prospěch veřejného zájmu. Ten spočívá v přístupu veřejnosti na komunikaci, která se nachází na pozemku v soukromém vlastnictví. Jedná-li se o účelovou pozemní komunikaci, platí zde, stejně jako pro ostatní pozemní komunikace, režim tzv. obecného užívání (§ 19 zákona o pozemních komunikacích). Obecné užívání lze podřadit pod pojem „veřejné užívání“, právní teorií definovaný jako „užívání všeobecně přístupných materiálních statků, které odpovídají jejich účelovému určení, předem neomezeným okruhem uživatelů“ (cit. Hendrych, D. a kol. Správní právo. Obecná část. 6. vydání. Praha : C. H. Beck, 2006, s. 303
304). Obecné užívání účelové pozemní komunikace spočívá v možnosti každého tuto komunikaci – v mezích předpisů upravujících provoz na pozemních komunikacích a za podmínek stanovených zákonem o pozemních komunikacích – bezplatně užívat, a to způsobem obvyklým a k účelům, ke kterým je tato komunikace určena.
[27] Na základě uvedené judikatury, která je východiskem i pro současnou rozhodovací činnost soudů (za všechny např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 10. 2004, č. j. 5 As 20/2003 - 64) lze obecně vymezit následující základní modelové situace vzniku (existence) účelových pozemních komunikací, které naplňují znaky vymezené v ust. § 7 odst. 1 věta první zákona o pozemních komunikacích: 1) účelová pozemní komunikace byla zřízena vlastníkem pozemku, případně vlastník pozemku s jejím zřízením prokazatelně souhlasil, 2) účelová pozemní komunikace vznikla a existuje bez toho, aby s tím vlastník pozemku vyslovil souhlas.
[28] K tomu nutno podotknout, že souhlas předchozího vlastníka pozemku se zřízením účelové komunikace v zásadě přechází na vlastníka pozdějšího; jeho souhlasu tedy není třeba (viz rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 21. 2. 2006, č. j. 22 Cdo 1173/2005). V obecné rovině se k tomuto závěru, který „jistě platí tam, kde dochází k převodu vlastnického práva mezi soukromými subjekty a kde nový vlastník pozemek přejímá do vlastnictví s vědomím, že vlastnické právo je již takto omezeno“, přiklonil i Ústavní soud v nálezu ze dne 9. 1. 2008, sp. zn. II. ÚS 268/06. Předmětem zkoumání v každém konkrétním případě nicméně bude, zda byl skutečně souhlas vlastníka udělen (k tomu např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 12. 2009, č. j. 1 As 76/2009 - 60). Rovněž je nutné rozlišovat situace, které budou představovat výjimku z tohoto pravidla (viz naposled uvedený nález Ústavního soudu, kde se jednalo o nabytí vlastnického práva k pozemku od veřejnoprávní korporace v restituci). Přitom by mělo platit, že v případě pochybností o existenci souhlasu je třeba rozhodnout ve prospěch vlastníka.
[28] K tomu nutno podotknout, že souhlas předchozího vlastníka pozemku se zřízením účelové komunikace v zásadě přechází na vlastníka pozdějšího; jeho souhlasu tedy není třeba (viz rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 21. 2. 2006, č. j. 22 Cdo 1173/2005). V obecné rovině se k tomuto závěru, který „jistě platí tam, kde dochází k převodu vlastnického práva mezi soukromými subjekty a kde nový vlastník pozemek přejímá do vlastnictví s vědomím, že vlastnické právo je již takto omezeno“, přiklonil i Ústavní soud v nálezu ze dne 9. 1. 2008, sp. zn. II. ÚS 268/06. Předmětem zkoumání v každém konkrétním případě nicméně bude, zda byl skutečně souhlas vlastníka udělen (k tomu např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 12. 2009, č. j. 1 As 76/2009 - 60). Rovněž je nutné rozlišovat situace, které budou představovat výjimku z tohoto pravidla (viz naposled uvedený nález Ústavního soudu, kde se jednalo o nabytí vlastnického práva k pozemku od veřejnoprávní korporace v restituci). Přitom by mělo platit, že v případě pochybností o existenci souhlasu je třeba rozhodnout ve prospěch vlastníka.
[29] V prvním případě nic nebrání tomu, aby se společně se vznikem či zřízením účelové pozemní komunikace aktivoval režim jejího obecného užívání. Za této situace je v řízení o vydání deklaratorního rozhodnutí nadbytečné zkoumat nutnou a nenahraditelnou komunikační potřebu – vlastník fakticky „věnoval“ tuto komunikaci do veřejného užívání. Ve druhém případě je situace odlišná, neboť zřízení a existence účelové pozemní komunikace je v rozporu s vůlí vlastníka dotčeného pozemku, případně vlastník o ní pouze neví a není s ní tedy výslovně srozuměn. Deklarace existence účelové pozemní komunikace by představovala potvrzení nuceného omezení vlastnického práva tohoto subjektu v podobě veřejného přístupu každého na tuto komunikaci, tj. její obecné užívání. V takovém případě je nutno postupovat v souladu s ustanovením čl. 11 odst. 4 Listiny, za použití ústavně konformního výkladu.
[30] K omezení vlastnického práva bez projevené vůle vlastníka lze veřejnoprávními prostředky přistoupit pouze ve veřejném zájmu, na základě zákona a za náhradu. Bude se přitom jednat o neústavní zásah do vlastnického práva, není-li splněna byť jen jedna z podmínek možnosti jeho omezení. Zákon o pozemních komunikacích výslovně nepočítá s poskytnutím náhrady za omezení vlastnického práva v důsledku zřízení veřejně přístupné účelové pozemní komunikace. V takovém případě je možné vlastnické právo bez dalšího omezit výhradně se souhlasem vlastníka nemovitosti, na které se komunikace nachází (viz k tomu rozsudky Nejvyššího soudu ze dne 20. 3. 2002, č. j. 22 Cdo 1911/2000, a ze dne 21. 2. 2006, č. j. 22 Cdo 1173/2005, a především nález Ústavního soudu ze dne 9. 1. 2008, sp. zn. II. ÚS 268/06). Bez souhlasu vlastníka lze existenci veřejně přístupné účelové pozemní komunikace deklarovat pouze za současné přímé aplikace článku 11 odst. 4 Listiny. V takovém případě je tedy nutné poskytnout vlastníkovi náhradu za nucené omezení vlastnického práva.
[30] K omezení vlastnického práva bez projevené vůle vlastníka lze veřejnoprávními prostředky přistoupit pouze ve veřejném zájmu, na základě zákona a za náhradu. Bude se přitom jednat o neústavní zásah do vlastnického práva, není-li splněna byť jen jedna z podmínek možnosti jeho omezení. Zákon o pozemních komunikacích výslovně nepočítá s poskytnutím náhrady za omezení vlastnického práva v důsledku zřízení veřejně přístupné účelové pozemní komunikace. V takovém případě je možné vlastnické právo bez dalšího omezit výhradně se souhlasem vlastníka nemovitosti, na které se komunikace nachází (viz k tomu rozsudky Nejvyššího soudu ze dne 20. 3. 2002, č. j. 22 Cdo 1911/2000, a ze dne 21. 2. 2006, č. j. 22 Cdo 1173/2005, a především nález Ústavního soudu ze dne 9. 1. 2008, sp. zn. II. ÚS 268/06). Bez souhlasu vlastníka lze existenci veřejně přístupné účelové pozemní komunikace deklarovat pouze za současné přímé aplikace článku 11 odst. 4 Listiny. V takovém případě je tedy nutné poskytnout vlastníkovi náhradu za nucené omezení vlastnického práva.
[31] K tomu považuje Nejvyšší správní soud za vhodné poukázat na rozdíl v omezení vlastnického práva podle ustanovení čl. 11 odst. 3 Listiny, které vlastníkům zakazuje zneužívat vlastnictví na újmu práv druhých anebo v rozporu se zákonem chráněnými obecnými zájmy. Ve srovnání s omezením vlastnického práva podle ustanovení čl. 11 odst. 4 Listiny, omezení vlastnického práva ve prospěch chráněných obecných zájmů nevyžaduje poskytnutí náhrady. Pod těmito zájmy si lze představit např. zájem na obecném užívání lesa (§ 19 odst. 1 zákona č. 289/1995 Sb., lesní zákon); mnohdy ale bude velmi problematické rozlišit, zda je vlastnické právo omezováno ve prospěch chráněného obecného zájmu (bez náhrady) či ve prospěch zájmu veřejného (s náhradou za omezení), typicky v případech omezení vlastnického práva ve prospěch zájmu na ochraně životního prostředí. Rozlišovací kritéria právní úprava nestanoví, je ale zřejmé, že jednoznačným vodítkem nemůže být skutečnost, zda zákonná úprava výslovně stanoví za omezení vlastnického práva náhradu či nikoliv. Jedním z vodítek nicméně může být intenzita, s jakou je konkrétní zájem ze strany společnosti jako celku chráněn, resp. intenzita potřeby takové ochrany. V případě omezení vlastnického práva existencí a obecným užíváním účelové pozemní komunikace Nejvyšší správní soud takto intenzivní zájem neshledává; jedná se tedy o omezení ve prospěch zájmu veřejného.
[31] K tomu považuje Nejvyšší správní soud za vhodné poukázat na rozdíl v omezení vlastnického práva podle ustanovení čl. 11 odst. 3 Listiny, které vlastníkům zakazuje zneužívat vlastnictví na újmu práv druhých anebo v rozporu se zákonem chráněnými obecnými zájmy. Ve srovnání s omezením vlastnického práva podle ustanovení čl. 11 odst. 4 Listiny, omezení vlastnického práva ve prospěch chráněných obecných zájmů nevyžaduje poskytnutí náhrady. Pod těmito zájmy si lze představit např. zájem na obecném užívání lesa (§ 19 odst. 1 zákona č. 289/1995 Sb., lesní zákon); mnohdy ale bude velmi problematické rozlišit, zda je vlastnické právo omezováno ve prospěch chráněného obecného zájmu (bez náhrady) či ve prospěch zájmu veřejného (s náhradou za omezení), typicky v případech omezení vlastnického práva ve prospěch zájmu na ochraně životního prostředí. Rozlišovací kritéria právní úprava nestanoví, je ale zřejmé, že jednoznačným vodítkem nemůže být skutečnost, zda zákonná úprava výslovně stanoví za omezení vlastnického práva náhradu či nikoliv. Jedním z vodítek nicméně může být intenzita, s jakou je konkrétní zájem ze strany společnosti jako celku chráněn, resp. intenzita potřeby takové ochrany. V případě omezení vlastnického práva existencí a obecným užíváním účelové pozemní komunikace Nejvyšší správní soud takto intenzivní zájem neshledává; jedná se tedy o omezení ve prospěch zájmu veřejného.
[32] V souladu se zásadou proporcionality musí být míra a rozsah omezení přiměřené ve vztahu k cíli, který omezení sleduje, a ve vztahu k prostředkům, jimiž je omezení dosahováno. Aby mohlo dojít k deklaraci existence konkrétní veřejně přístupné účelové pozemní komunikace, musí být dostatečným způsobem zjištěn veřejný zájem na obecném užívání takové komunikace. Tento zájem spočívá právě v nezbytné komunikační potřebě, kterou by tato komunikace zajistila, za předpokladu, že neexistují komunikační alternativy, o nichž je možné ještě rozumně uvažovat. Jak totiž vyplývá z definičních znaků účelové pozemní komunikace (§ 7 odst. 1 věta první zákona o pozemních komunikacích) a vůbec z účelu institutu jako takového, jejím primárním smyslem je zajištění přístupu vlastníků k jejich nemovitostem. Vhodnými alternativami nicméně obecně mohou být i ty, které představují zhoršení komunikačních možností (např. co do vzdálenosti přístupu). Zjišťování existence nutné a ničím nenahraditelné komunikační potřeby tedy musí být v souladu se zásadou proporcionality omezení vlastnického práva nedílnou součástí postupu silničního správního úřadu v řízení o deklaraci existence veřejně přístupné účelové pozemní komunikace. Existenci nezbytné komunikační potřeby je přitom vždy třeba zkoumat v každém konkrétním případě, na základě analýzy jednotlivých komunikačních možností v daném území – to je úkolem silničního správního úřadu.
[32] V souladu se zásadou proporcionality musí být míra a rozsah omezení přiměřené ve vztahu k cíli, který omezení sleduje, a ve vztahu k prostředkům, jimiž je omezení dosahováno. Aby mohlo dojít k deklaraci existence konkrétní veřejně přístupné účelové pozemní komunikace, musí být dostatečným způsobem zjištěn veřejný zájem na obecném užívání takové komunikace. Tento zájem spočívá právě v nezbytné komunikační potřebě, kterou by tato komunikace zajistila, za předpokladu, že neexistují komunikační alternativy, o nichž je možné ještě rozumně uvažovat. Jak totiž vyplývá z definičních znaků účelové pozemní komunikace (§ 7 odst. 1 věta první zákona o pozemních komunikacích) a vůbec z účelu institutu jako takového, jejím primárním smyslem je zajištění přístupu vlastníků k jejich nemovitostem. Vhodnými alternativami nicméně obecně mohou být i ty, které představují zhoršení komunikačních možností (např. co do vzdálenosti přístupu). Zjišťování existence nutné a ničím nenahraditelné komunikační potřeby tedy musí být v souladu se zásadou proporcionality omezení vlastnického práva nedílnou součástí postupu silničního správního úřadu v řízení o deklaraci existence veřejně přístupné účelové pozemní komunikace. Existenci nezbytné komunikační potřeby je přitom vždy třeba zkoumat v každém konkrétním případě, na základě analýzy jednotlivých komunikačních možností v daném území – to je úkolem silničního správního úřadu.
[33] Je proto možné dospět k obecnému závěru, že k omezení vlastnického práva zřízením veřejně přístupné účelové komunikace je - vedle naplnění pojmových znaků účelové pozemní komunikace – vyžadován souhlas vlastníků a nezbytná komunikační potřeba (viz též rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 7. 4. 2011, č. j. 2 As 84/2010 - 128); v takovém případě je možné přistoupit ke zřízení účelové pozemní komunikace bez toho, aby bylo nutné poskytnout vlastníkovi náhradu za omezení jeho vlastnického práva. Pokud však souhlas vlastníka se zřízením veřejně přístupné účelové pozemní komunikace dán není, případně jsou-li o vydání tohoto souhlasu důvodné pochybnosti, je možné deklarovat existenci takové komunikace - jsou
li naplněny její zákonem stanovené znaky a je-li dostatečným způsobem zjištěna nezbytná komunikační potřeba – pouze v případě, že je vlastníkovi za takové omezení vlastnického práva poskytnuta odpovídající náhrada (čl. 11 odst. 4 Listiny).
[33] Je proto možné dospět k obecnému závěru, že k omezení vlastnického práva zřízením veřejně přístupné účelové komunikace je - vedle naplnění pojmových znaků účelové pozemní komunikace – vyžadován souhlas vlastníků a nezbytná komunikační potřeba (viz též rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 7. 4. 2011, č. j. 2 As 84/2010 - 128); v takovém případě je možné přistoupit ke zřízení účelové pozemní komunikace bez toho, aby bylo nutné poskytnout vlastníkovi náhradu za omezení jeho vlastnického práva. Pokud však souhlas vlastníka se zřízením veřejně přístupné účelové pozemní komunikace dán není, případně jsou-li o vydání tohoto souhlasu důvodné pochybnosti, je možné deklarovat existenci takové komunikace - jsou
li naplněny její zákonem stanovené znaky a je-li dostatečným způsobem zjištěna nezbytná komunikační potřeba – pouze v případě, že je vlastníkovi za takové omezení vlastnického práva poskytnuta odpovídající náhrada (čl. 11 odst. 4 Listiny).
[34] Z výše uvedené argumentace je zřejmé, že Nejvyšší správní soud námitkám stěžovatele nepřisvědčil. Krajský soud správně poukázal na vady spočívající ve skutkových zjištěních správních orgánů, pokud v řízení o deklaraci existence veřejně přístupné účelové pozemní komunikace nezjišťovaly nezbytnou a nenahraditelnou komunikační potřebu. Konkrétně měla být zjišťována především účelnost využití předmětné komunikace a zvážit alternativní komunikační možnosti. K námitce stěžovatele je třeba uvést, že existence komunikace je z hledisek výše rozebraných vždy spjata se zásahem do vlastnického práva vlastníků dotčených nemovitostí. Pokud má tedy silniční správní úřad existenci či neexistenci účelové pozemní komunikace deklarovat, musí mj. zohlednit nutnost omezení vlastnických práv. Tato deklarace totiž již sama o sobě představuje správním úřadem aprobované omezení vlastnického práva.
[34] Z výše uvedené argumentace je zřejmé, že Nejvyšší správní soud námitkám stěžovatele nepřisvědčil. Krajský soud správně poukázal na vady spočívající ve skutkových zjištěních správních orgánů, pokud v řízení o deklaraci existence veřejně přístupné účelové pozemní komunikace nezjišťovaly nezbytnou a nenahraditelnou komunikační potřebu. Konkrétně měla být zjišťována především účelnost využití předmětné komunikace a zvážit alternativní komunikační možnosti. K námitce stěžovatele je třeba uvést, že existence komunikace je z hledisek výše rozebraných vždy spjata se zásahem do vlastnického práva vlastníků dotčených nemovitostí. Pokud má tedy silniční správní úřad existenci či neexistenci účelové pozemní komunikace deklarovat, musí mj. zohlednit nutnost omezení vlastnických práv. Tato deklarace totiž již sama o sobě představuje správním úřadem aprobované omezení vlastnického práva.
[35] Řízení o návrhu vlastníka účelové komunikace na úpravu nebo omezení veřejného přístupu na účelovou komunikaci podle ustanovení § 7 odst. 1 věta druhá zákona o pozemních komunikacích, na kterou stěžovatel odkazuje, představuje samostatný typ řízení. Ten slouží k úpravě či omezení přístupu veřejnosti na účelovou pozemní komunikaci za situace, kdy o její existenci (včetně nezbytné a nenahraditelné komunikační potřeby) nejsou spory. Na distinkci charakteru řízení o určení existence veřejně přístupné pozemní komunikace a řízení podle ustanovení § 7 odst. 1 věta druhá zákona správně poukázal již žalobce. Naposled uvedený typ řízení slouží k ochraně vlastníka komunikace, je-li to nezbytně nutné k ochraně oprávněných zájmů tohoto vlastníka. Silniční správní úřad se zde zabývá otázkou, zda a případně jakým způsobem je možné zmírnit již existující omezení vlastnického práva spočívající v existenci účelové pozemní komunikace na pozemku ve vlastnictví navrhovatele. Silniční správní úřad musí zvažovat, zda vlastníkem namítaný zásah do jeho oprávněných zájmů může převážit veřejný zájem spočívající v neomezeném přístupu veřejnosti na tuto komunikaci (jejím obecném užívání). Již se tedy neřeší otázka, zda vlastníka omezit, nýbrž se – opět na základě analýzy komunikační potřeby v dané lokalitě – zkoumá, jakým způsobem může být takové omezení provedeno. Důvody k úpravě nebo omezení veřejného přístupu na účelovou komunikaci mohou být různé, vždy se však vztahují k problematice přístupu veřejnosti na tuto komunikaci; konkrétně si lze představit např. omezení vjezdu vozidlům určitého typu či nad určitou hmotnost. I zde samozřejmě platí ústavně konformní potřeba aplikace zásady proporcionality.
[35] Řízení o návrhu vlastníka účelové komunikace na úpravu nebo omezení veřejného přístupu na účelovou komunikaci podle ustanovení § 7 odst. 1 věta druhá zákona o pozemních komunikacích, na kterou stěžovatel odkazuje, představuje samostatný typ řízení. Ten slouží k úpravě či omezení přístupu veřejnosti na účelovou pozemní komunikaci za situace, kdy o její existenci (včetně nezbytné a nenahraditelné komunikační potřeby) nejsou spory. Na distinkci charakteru řízení o určení existence veřejně přístupné pozemní komunikace a řízení podle ustanovení § 7 odst. 1 věta druhá zákona správně poukázal již žalobce. Naposled uvedený typ řízení slouží k ochraně vlastníka komunikace, je-li to nezbytně nutné k ochraně oprávněných zájmů tohoto vlastníka. Silniční správní úřad se zde zabývá otázkou, zda a případně jakým způsobem je možné zmírnit již existující omezení vlastnického práva spočívající v existenci účelové pozemní komunikace na pozemku ve vlastnictví navrhovatele. Silniční správní úřad musí zvažovat, zda vlastníkem namítaný zásah do jeho oprávněných zájmů může převážit veřejný zájem spočívající v neomezeném přístupu veřejnosti na tuto komunikaci (jejím obecném užívání). Již se tedy neřeší otázka, zda vlastníka omezit, nýbrž se – opět na základě analýzy komunikační potřeby v dané lokalitě – zkoumá, jakým způsobem může být takové omezení provedeno. Důvody k úpravě nebo omezení veřejného přístupu na účelovou komunikaci mohou být různé, vždy se však vztahují k problematice přístupu veřejnosti na tuto komunikaci; konkrétně si lze představit např. omezení vjezdu vozidlům určitého typu či nad určitou hmotnost. I zde samozřejmě platí ústavně konformní potřeba aplikace zásady proporcionality.
[36] Stěžovatel se v kasační stížnosti ptá, k čemu by byla možnost omezení či úpravy přístupu veřejnosti v § 7 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích vůbec zakotvena, pokud by se nezbytná komunikační potřeba zkoumala již v řízení o deklaraci existence či neexistence komunikace. K výše uvedené argumentaci lze v reakci na tuto námitku ještě doplnit, že potřeba omezení či úpravy přístupu veřejnosti na účelovou pozemní komunikaci může ze strany vlastníka komunikace (pozemku) vyvstat až později, např. vlivem různých změn v území, změn v dopravní situaci apod. Nelze tedy hovořit o nadbytečnosti tohoto typu řízení.
[37] Z kategorizace pozemních komunikací stěžovatel dovozuje, že zákon nepočítá se situací, kdy by dopravní cesty určené k užití vozidly či chodci nebylo možné podřadit ani pod jednu ze čtyř kategorií pozemních komunikací. S touto interpretací, zřejmě založenou na taxativním výčtu jednotlivých typů pozemních komunikací, se Nejvyšší správní soud neztotožňuje. Pokud totiž u komunikace, o jejímž charakteru se vede spor, nedojde (vedle naplnění zákonných pojmových znaků) ke zjištění nutné a nenahraditelné komunikační potřeby, nebude se vůbec jednat o komunikaci v režimu zákona o pozemních komunikacích. Taková komunikace bude v dispozici svého vlastníka; fakticky již tedy nebude možné hovořit o dopravně cestě určené k užití vozidly a chodci, neboť o dalším užití této komunikace (včetně jejího event. zrušení) bude rozhodovat vlastník sám.
[37] Z kategorizace pozemních komunikací stěžovatel dovozuje, že zákon nepočítá se situací, kdy by dopravní cesty určené k užití vozidly či chodci nebylo možné podřadit ani pod jednu ze čtyř kategorií pozemních komunikací. S touto interpretací, zřejmě založenou na taxativním výčtu jednotlivých typů pozemních komunikací, se Nejvyšší správní soud neztotožňuje. Pokud totiž u komunikace, o jejímž charakteru se vede spor, nedojde (vedle naplnění zákonných pojmových znaků) ke zjištění nutné a nenahraditelné komunikační potřeby, nebude se vůbec jednat o komunikaci v režimu zákona o pozemních komunikacích. Taková komunikace bude v dispozici svého vlastníka; fakticky již tedy nebude možné hovořit o dopravně cestě určené k užití vozidly a chodci, neboť o dalším užití této komunikace (včetně jejího event. zrušení) bude rozhodovat vlastník sám.
[38] Potřeba zkoumat v řízení o návrhu na vydání deklaratorního rozhodnutí o existenci či neexistenci veřejně přístupné účelové pozemní komunikace nutnou a nenahraditelnou komunikační potřebu samozřejmě neznamená, že je nutné tento znak účelové komunikace ex offo zkoumat u všech veřejných účelových cest. Ostatně výše uvedenou argumentací není v žádném případě popíráno, že účelové pozemní komunikace vznikají na základě zákona, nikoliv na základě správního rozhodnutí.
[39] Řízení podle ustanovení § 142 správního řádu je řízením na žádost, lze si nicméně představit, že v některých případech bude nutné – v případě pochybností či k námitce – řešit otázku existence účelové pozemní komunikace (včetně nezbytné komunikační potřeby) jako otázku předběžnou (srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 9. 2009, č. j. 5 As 27/2009 - 66). Je totiž zřejmé – jak poukazuje stěžovatel – že na tyto komunikace by se zákon o provozu na pozemních komunikacích nevztahoval.
[40] Bylo-li výše upozorněno na existenci kategorie účelových pozemních komunikací v uzavřeném prostoru nebo objektu, neveřejně přístupných (§ 7 odst. 2 zákona o provozu na pozemních komunikacích), je vhodné na závěr dodat, že u tohoto typu účelových komunikací se nutná a nenahraditelná komunikační potřeba nezkoumá. Tyto komunikace totiž slouží jinému účelu než účelové komunikace veřejně přístupné (§ 7 odst. 1 věta první zákona o pozemních komunikacích). Ostatně o rozsahu a přístupu veřejnosti na tuto komunikaci rozhoduje vlastník nebo provozovatel uzavřeného prostoru nebo objektu sám.
VI. Shrnutí a náklady řízení
[41] Krajský soud v Brně rozhodl správně, pokud žalobcem napadené rozhodnutí stěžovatele zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Správní řízení musí být doplněno o zjišťování, zda je v případě sporné komunikace dána nutná a nenahraditelná komunikační potřeba. Teprve na základě dostatečného zjištění těchto skutečností může být vydáno rozhodnutí, zda se v daném případě o veřejně přístupnou účelovou pozemní komunikaci (ve smyslu ustanovení § 7 odst. 1 zákona o provozu na pozemních komunikacích) jedná či nikoli.
[42] Nejvyšší správní soud neshledal naplnění namítaného kasačního důvodu [§ 103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.], kasační stížnost tedy jako nedůvodnou zamítl (§ 110 odst. 1 s. ř. s.).
[42] Nejvyšší správní soud neshledal naplnění namítaného kasačního důvodu [§ 103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.], kasační stížnost tedy jako nedůvodnou zamítl (§ 110 odst. 1 s. ř. s.).
[43] O nákladech řízení rozhodl soud podle ustanovení § 60 odst. 1 s. ř. s. ve spojení
s § 120 s. ř. s. Stěžovatel neměl ve věci úspěch, nemá proto právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti. Žalobce nepožadoval náhradu nákladů řízení a ani ze spisového materiálu nevyplývá, že by mu tyto náklady vznikly; proto mu ani jejich náhrada přiznána nebyla. Osoba zúčastněná na řízení má právo na náhradu jen těch nákladů, které jí vznikly v souvislosti s plněním povinnosti, kterou jí soud uložil. Soud neuložil osobě zúčastněné na řízení žádné povinnosti, z tohoto důvodu jí tedy právo na náhradu nákladů řízení nepřísluší.
P o u č e n í : Proti tomuto rozsudku n e j s o u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 16. května 2011
JUDr. Vojtěch Šimíček
předseda senátu