zování způsobilosti k vedení námořní jachty I. Zmocňovací ustanovení $ 49 odst. 5 zákona č. 61/2000 Sb., o námořní plavbě, se nevztahuje na vydávání průkazů způsobilosti k provozování rekreační jachty. Usta- novení $ 27 vyhlášky č. 315/2000 Sb., o technickém a záchranném vybavení námořní jachty a prokazování způsobilosti k vedení námořní jachty, kterým se omezuje ča- sová platnost průkazů k vedení rekreačních plavidel, proto nemůže být aplikováno ina případy rekreačních jachet. II. Není v rozporu s principy ochrany nabytých práv a zákazu retroaktivity, po- kud zákon podmíní další provozování námořní plavby stanovením přísnějších pra- videl. U konkrétních typů lidské činnosti se totiž určité nabyté schopnosti a doved- nosti mohou v průběhu času objektivně jevit jako nedostačující, neboť s ohledem na dynamiku vývoje je ve společenském zájmu podmínky pro provozování těchto čin- ností blíže specifikovat nebo dokonce zpřísnit, v některých případech naopak po- někud rozvolnit. Podstatné z hlediska atributů demokratického právního státu je, 1124 aby k takovýmto změnám nedocházelo svévolně, neracionálně, neodůvodněně, a aby tyto změny byly provedeny transparentním, jasným a předvídatelným způso- bem, vždy podle okolností konkrétní věci.
zování způsobilosti k vedení námořní jachty I. Zmocňovací ustanovení $ 49 odst. 5 zákona č. 61/2000 Sb., o námořní plavbě, se nevztahuje na vydávání průkazů způsobilosti k provozování rekreační jachty. Usta- novení $ 27 vyhlášky č. 315/2000 Sb., o technickém a záchranném vybavení námořní jachty a prokazování způsobilosti k vedení námořní jachty, kterým se omezuje ča- sová platnost průkazů k vedení rekreačních plavidel, proto nemůže být aplikováno ina případy rekreačních jachet. II. Není v rozporu s principy ochrany nabytých práv a zákazu retroaktivity, po- kud zákon podmíní další provozování námořní plavby stanovením přísnějších pra- videl. U konkrétních typů lidské činnosti se totiž určité nabyté schopnosti a doved- nosti mohou v průběhu času objektivně jevit jako nedostačující, neboť s ohledem na dynamiku vývoje je ve společenském zájmu podmínky pro provozování těchto čin- ností blíže specifikovat nebo dokonce zpřísnit, v některých případech naopak po- někud rozvolnit. Podstatné z hlediska atributů demokratického právního státu je, 1124 aby k takovýmto změnám nedocházelo svévolně, neracionálně, neodůvodněně, a aby tyto změny byly provedeny transparentním, jasným a předvídatelným způso- bem, vždy podle okolností konkrétní věci.
C.) Z obsahu kasační stížnosti i předcho- zího řízení je patrno, že mezi účastníky není sporu o skutkových okolnostech věci, nýbrž pouze o jejím právním posouzení. Konkrétně to znamená, že spornou je především otázka výkladu ustanovení $ 49 odst. 5 zákona č. 61/2000 Sb. ve spojení s prováděcí vyhláš- kou č. 315/2000 Sb., jelikož stěžovatel tvrdí, že „pouhá ministerská vyhláška ukončila platnost jeho původního průkazu a znemož- nila mu získat obdobný nový průkaz“. (...) Předně platí, že vnitrostátní právní řád České republiky tvoří vedle ústavních zá- konů a zákonů i podzákonné právní předpisy, mezi které patří též vyhlášky ministerstev (čl. 79 odst. 3 Ústavy). Protože vyhláška je podzákonným právním předpisém, musí být - jak ukládá Ústava - vydána „na základě a v mezích“ zákona. Jde tu toliko o republiko- vání a ústavní vyjádření starých zásad vyvěra- jících z podstaty dělby moci, které lze struč- ně charakterizovat: nařízení musí být vydáno secundum et intra legem. Tyto principy zna- menají, že exekutiva nejen že nesmí bez vý- slovného dovolení zákonodárce stanovit nic dalšího či nového o právních vztazích nebo jiné materii upravené zákonem, ať již shleda- ná mezera v zákoně se stala nedopatřením nebo záměrně (zákaz úpravy praeter legem), ale i tam, kde je výslovně dovoleno výkonné moci vydat nařízení k provedení zákona, mů- že být provedeno jenom to, co zákonodárce výslovně označil (zpravidla výčtem jednotli- vých zákonných ustanovení shrnutých v usta- noveních © zmocňovacích, anebo | přímo v jednotlivých ustanoveních zákona, někdy oběma způsoby současně), a nic jiného; ko- nečně - a to zejména - už pojmově z výrazu „provedení zákona“ plyne, že vyhláška nesmí zákonu odporovat, nesmí jít contra legem. Pro úplnost soud uvádí, že vláda k vydání své- ho nařízení zákonné zmocnění sice nepotře- buje (její zmocnění je generálně založeno článkem 78 Ústavy), nicméně i nařízení vlády musí respektovat účel („k provedení záko- na“) a zákaz úpravy praeter legem Č,v jeho mezích“). Jak k tomu totiž uvedl Ústavní soud (nález č. 96/2001 Sb.), na nařízení vlády „je kladen požadavek, aby bylo obecné, a dopa- dalo tedy na neurčitou skupinu adresátů, neboť Ústava zmocňuje k právní úpravě, ni- koli k vydání individuálního správního ak- tu. Před excesy moci výkonné pak ochraňuje bariéra věcí vyhrazených k regulaci toliko zákonům (tzv. výhrada zákona). Ústavní vymezení odvozené normotvorby exekutivy spočívá na následujících zásadách: nařízení musí být vydáno oprávněným subjektem, nařízení nemůže zasahovat do věcí vyhra- zených zákonu (nemůže tedy stanovit pri- mární práva a povinnosti), musí být zřejmá vůle zákonodárce k úpravě nad zákonný standard (musí být tedy otevřen prostor pro sféru nařízení)“. Lze tak shrnout, že logika čl. 79 odst. 3 Ústavy (v obsahové návaznosti zejména na čl. 2, 4 a 95 Ústavy a čl. 2 a 4 Listiny základ- ních práv a svobod) vychází z ústavního prin- cipu vázanosti zákonem, který je důsledkem legitimizační funkce lidu, vyjádřené v čl. 2 odst. 1 Ústavy („Lid je zdrojem veškeré státní moci; vykonává ji prostřednictvím orgánů moci zákonodárné, výkonné a soudní.“), a také principu bezrozpornosti vnitrostátní- ho právního řádu. Základním materiálním imperativem proto vždy musí být zcela kon- krétní a zřetelně vyjádřený projev vůle záko- nodárce (obsažený v zákonném zmocnění) k vydání konkretizujících podzákonných právních předpisů (v daném případě vyhláš- ky ministerstva), který nemůže být překro- čen či dokonce zcela absentovat. Pro právní účinky takovéhoto právního předpisu je pro- to rozhodující jeho zmíněný materiální vztah k projevené vůli zákonodárce (viz také rozsu- dek Nejvyššího správního soudu sp. zn. 5 A 75/2002, č. 116/2004 Sb. NSS). Jinak řečeno, musí existovat určitý legitimizační řetězec mezi projevenou vůlí zákonodárce a násled- ným prováděcím předpisem, vydaným orgá- nem moci výkonné. Dále je třeba uvést, že podle čl. 4 odst. 1 Listiny základních práv a svobod „povinnosti mohou být ukládány toliko na základě zá- kona a v jeho mezích a jen při zachování základních práv a svobod“. Tuto ústavní ma- ximu nicméně nelze vykládat - ve svých praktických důsledcích - tak, že povinnosti lze stanovit pouze přímo zákonem. Pokud by tomu tak totiž bylo, znamenalo by to popření jakéhokoliv racionálního smyslu sekundární normotvorby, jejíž podstata spočívá v bližší 341 1124 konkretizaci (tzn. v provedení) zákonných norem. I touto konkrctizací však nepochybně musí nutně docházet k vymezování povin- ností účastníkům právních vztahů, jelikož v opačném případě by se o normy, tedy o obecně závazná pravidla chování, pojmově vůbec nejednalo. Z ústavněprávního hlediska je proto na straně jedné nezbytné trvat na tom, aby podzákonné právní předpisy beze- zbytku respektovaly zákonodárcem projeve- nou delegaci, avšak na straně druhé by bylo protismyslné popírat právo normotvůrce podzákonným právním předpisem zakládat právní povinnosti. V projednávané věci je tedy - na základě shora podané obecnější úvahy - rozhodnou otázkou pro posouzení důvodnosti podané kasační stížnosti porovnání citovaného zá- konného zmocnění s obsahem následně vy- dané ministerské vyhlášky. V tomto směru si však nelze nepovšimnout určité argumentač- ní nekonzistence stěžovatele, když na straně jedné tvrdí, že citované zákonné zmocnění žalovaného vůbec neopravňovalo k vydání předmětné vyhlášky, a na straně druhé pova- žuje za protiústavní zákon č. 61/2000 Sb., příp. některá jeho ustanovení. Jestliže totiž z čl. 95 odst. 1 Ústavy přímo plyne, že soudce je oprávněn posoudit soulad jiného právního předpisu se zákonem, bylo by logické zastá- vat buď takovou argumentační pozici, že vy- hláška č. 315/2000 Sb. neměla být na případ stěžovatele pro svoji protizákonnost vůbec aplikována — a pak samozřejmě nemá smysl zpochybňovat samotný zákon (jelikož ke sta- novení povinností stěžovateli došlo toliko vy- hláškou); anebo konzistentně tvrdit, že proti- ústavní je již samotný zákon, jehož je citovaná vyhláška pouhým provedením - pak však zjevně neobstojí názor, že ke stanovení po- vinností došlo teprve touto vyhláškou. V projednávané věci má soud za postave- né najisto, že se v případě stěžovatele jednalo o průkaz způsobilosti k vedení rekreační jachty. Zákon č. 61/2000 Sb. upravuje základ- ní pojmy v ustanovení $ 2, kde především uvádí, že „námořní plavidlo je námořní ob- chodní loď a námořní jachta“ (odst. 2). Re- kreační jachtu zákon definuje tak, že se jedná 342 o „plavidlo, jehož dělka trupu přesahuje 2,5 metru a nepřesahuje 24 metrů, vybavené plachtami nebo motorem nebo obojím, urče- né k námořní plavbě pro sportovní nebo re- kreační účely pro vlastní potřeby“ (odst. 6). Oproti tomu námořní jachtou je „námořní plavídlo, jehož délka trupu přesahuje 2,5 metru a nepřesahuje 24 metrů, vybavené plachtami nebo motorem nebo obojím, urče- né k námořní plavbě pro cizí potřeby za úče- lem zisku“ (odst. 5). Lze tak učinit dílčí závěr, že zákon č. 61/2000 Sb. od sebe pojmově odlišuje ná- mořní a rekreační jachty, přičemž rozdíl mezi nimi spočívá v tom, že námořní jachta je ur- čena k plavbě pro cizí potřeby za účelem zis- ku, zatímco rekreační jachta je určena pro sportovní nebo rekreační účely pro vlastní potřeby. V důsledku tohoto rozlišování rekre- ační jachta není zákonem zahrnuta do kate- gorie námořních plavidel. Nejvyšší správní soud dále konstatuje, že zmí- něná odlišnost je důsledně respektována i v celé systematice a obsahu zákona č. 61/2000 Sb. Již vymezení působnosti tohoto zákona, který se vztahuje na „Provozování námořní plavby“ [$ 1 odst. 1 písm. a)], je totiž založeno na tom, že „námořní plavbou se rozumí provozová- ní námořních plavidel a rekreačních ja- chet“($ 2 odst. 1). Je rovněž vhodné poukázat na to, že úprava rekreačních jachet je prove- dena relativně autonomně v části čtvrté záko- na ($ 56 - $ 58). Takto nazíráno je třeba vy- cházet z toho, že citované ustanovení $ 49 odst. 5 zákona č. 61/2000 Sb. je systematicky zařazeno v části třetí zákona, označené jako „Posádka námořního plavidla“ Soud nezpochybňuje platnost obecné právní zásady, podle níž platí, že „rubrica non est lex“, a netvrdí proto, že ze samotného nadpisu delegačního ustanovení $ 49 odst 5 lze bez dalšího dovodit, že vůle zákonodárce vytvořit normativní prostor k vydání prová- děcí vyhlášky se vztahuje toliko na námořní jachty, a nikoliv na rekreační jachty. V tomto konkrétném případě je nicméně právě tako- váto vůle zákonodárce jasně seznatelná, při- čemž v tomto směru se lze opřít zejména o systematický a logický výklad zákona. Cito- vané ustanovení $ 49 je totiž zařazeno v části třetí zákona, označené jako „Posádka námoř- ního plavidla“, a je tak zjevné, že se tato část zákona jako celek z hlediska osobní (a konec- konců též věcné) působnosti zákona vztahuje toliko na posádku námořního plavidla, defi- novaného v ustanovení $ 2 odst. 2 cit. zákona jako námořní obchodní loď a námořní jachta, a nikoliv na posádku samostatně upravené re- kreační jachty. Rovněž ze samotného obsahu celého ustanovení $ 49 je patrno, že zákono- dárce měl na mysli pouze regulaci průkazu způsobilosti velitele námořní jachty, a nikoliv dalších plavidel, upravených tímto zákonem, když ve všech čtyřech předchozích odstav- cích je výslovně použit termín „námořní jachta“. Nelze přitom přehlédnout, že sedes materie úpravy obsažené v těchto předcho- zích odstavcích spočívá ve vymezení pravidel pro osoby při provozování plavby námořní jachtou, a to z hlediska věku, zdravotní a odborné způsobilosti. Zmocňovací odst. 5 sice s termínem námořní jachty expressis ver- bis nepracuje, nicméně dovození závěru, že v takto vymezeném zákonném ustanovení by bylo myslitelné, že zmocňovací ustanove- ní, obsahově nesporně navazující na ustano- vení předchozí, by se pojilo i ke zcela jiným skupinám osob, by znamenalo praktické popření zásady presumpce racionálního zá- konodárce. Lze tak shrnout, že souběhem gramatické, logické, systematické a také teleologické me- tody výkladu soud dospěl k druhému dílčímu závěru, spočívajícímu v tom, že zmocňovací ustanovení $ 49 odst. 5 zákona č. 61/2000 Sb. se nevztahuje na vydávání průkazů způsobi- losti k provozování rekreační jachty. Není proto možno připustit, že normativní materii obsaženou ve vyhlášce č. 315/2000 Sb. by by- lo možno vztáhnout též na provozování re- kreačních jachet. Soud ostatně připomíná, že i označení této vyhlášky zní: „o technickém a záchranném vybavení námořní jachty a prokazování způsobilosti k vedení námoř- níjachty“. Je tak zjevné, že ani žalovaný touto vyhláškou nehodlal regulovat vydávání prů- kazů k provozování rekreační jachty, když v předmětu úpravy této vyhlášky [$ 1 písm. e)] je výslovně uvedeno, že se vztahuje na „dru- hy, vzory, platnost, rozsah oprávnění průka- zu způsobilosti k vedení námořní jachty a podmínky jejich vydávání“. Nad tento rámec soud připomíná, že po- dle ustálené judikatury Evropského soudu pro lidská práva (viz např. rozsudek ze dne 26. 4. 1979 ve věci Sunday Times) musí každý zákon (za který Evropský soud pro lidská prá- va považuje „hmotný zákon“, tzn. celé platné právo - zákonné, podzákonné i rozhodovací činnost soudů) splňovat kritéria dostupnosti, přesnosti a předvídatelnosti důsledků. Jak nicméně vyplývá již ze shora uvedeného, aplikace vyhlášky č. 315/2000 Sb. i na případ vydávání průkazu způsobilosti k vedení re- kreačního plavidla zmíněným požadavkům přesnosti a předvídatelnosti právního před- pisu zjevně neodpovídá. Lze tak konstatovat, že za situace, kdy podzákonný právní předpis není v souladu s výslovným zákonným zmocněním, nebo ta- kové zmocnění překračuje, anebo úprava jde „nad zákon“ (vyhláškou je upraveno něco, co by vyžadovalo zákonnou úpravu, která však chybí), nebo proti němu (vyhláška např. upraví podrobnosti při plnění povinnosti, o které zákon vůbec nemluví a nelze ji z něj dovodit, případně takovou povinnost vyhláš- ka sama stanoví, resp. vyhláška odpírá, osla- buje či podmiňuje subjektivní oprávnění, aniž by to zákon umožňoval), je povinností soudu takovouto vyhlášku nerespektovat (čl. 95 odst. 1 Ústavy) a použít pouze zákon. Nejde tedy o abstraktní kontrolu norem, kte- rá je v ústavním systému České republiky vy- hrazena Ústavnímu soudu, nýbrž o prece- denčně pojatou konkrétní kontrolu norem sui generis, kdy obecný soud není oprávněn takovýto podzákonný právní předpis zrušit, nýbrž jej pouze nesmí aplikovat. Situace, která nastala v projednávané vě- ci, je nicméně poněkud odlišná. Celý pro- blém totiž nastal nikoliv v důsledku toho, že by vyhláška č. 315/2000 Sb. výslovně překra- čovala zmocnění obsažené v ustanovení $ 49 odst. 5 zákona č. 61/2000 Sb., nýbrž v důsled- ku toho, že byla aplikována i na případ stěžo- vatele, který se však svojí podstatou vymyká 343 1125 normativní regulaci, obsažené v této vyhláš- ce. Tato vyhláška totiž neupravuje pravidla pro vydávání průkazů způsobilosti k vedení rekreační jachty, nýbrž námořní jachty (viz zejm. $ 10). Z tohoto hlediska se zcela vymy- ká právě ustanovení $ 27 citované vyhlášky, kterým se omezuje časová platnost průkazů k vedení rekreačních plavidel. Toto ustanove- ní tak zjevně překračuje delegační zmocnění obsažené v ustanovení $ 49 odst. 5 zákona č. 61/2000 Sb., a z tohoto důvodu na případ stěžovatele nemůže být vůbec aplikováno. Pro úplnost Nejvyšší správní soud uvádí, že zákon č. 61/2000 Sb. obsahuje ve vztahu k rekreačním jachtám samostatné delegační ustanovení ($ 57 odst. 2), z něho však žalova- ný při vydávání vyhlášky č. 315/2000 Sb. ne- vycházel. Podle tohoto ustanovení platí, že „podmínky technické způsobilosti rekreač- ních jachet, přidělování evidenčního ozna- čování, vedení evidence rekreačních jachet a podmínky pro vydávání průkazu způsobilos- ři k vedení rekreačních jachet stanoví provádě- cí předpis“ K provedení tohoto delegačního ustanovení byla vydána vyhláška č. 149/2001 Sb., o rekreačních jachtách, která však o omezení © časové platnosti průkazů způsobilosti k vede- ní rekreačních plavidel nehovoří a v $ 5 toli- ko vymezuje podmínky pro vydávání průka- zů nových, bez jakýchkoliv přechodných ustanovení. Lze tak shrnout, že z vyhlášky č. 149/2001 Sb. nelze dovodit časové omezení či zkrácení platnosti průkazů vydaných ještě před účinností této vyhlášky, což je případ stěžovatele. Navíc, ze srovnání obou zmocňovacích usta- novení obsažených ve stejném zákoně ($ 49 odst. 5 a $ 57 odst. 2 zákona č. 61/2000 Sb.) je jasně patrno, že zatímco u průkazu způsobi- losti velitele námořní jachty zákonodárce zmocnil žalovaného k vydání prováděcího předpisu, který upraví i platnost dříve vydá- vaných průkazů způsobilosti, v případě re- kreačních jachet je toto zmocnění zjevně už- ší, jelikož se vztahuje toliko na podmínky pro vydávání průkazu způsobilosti k vedení re- kreačních jachet, nikoliv tedy na průkazy vy- dávané dříve. Protože platí, že terminologie obsažená v normativní úpravě musí být vy- kládána podle zásady vnitřní bezrozpornosti právního řádu (a maius ad minorí i uvnitř jednoho právního předpisu), dospívá zdejší soud - maje na zřeteli i shora zmíněná krité- ria přesnosti a předvídatelnosti právní úpra- vy - k závěru, že z relevantní zákonné úpravy nevyplývá výslovné zákonné zmocnění k vy- dání prováděcího podzákonného předpisu, který by omezil časovou platnost dříve vydá- vaných průkazů způsobilosti k vedení rekre- ačního plavidla. Proto na případ stěžovatele nemohla být aplikována ustanovení vyhlášky č. 315/2000 Sb. (zejména $ 27). 1125 Azyl: přemístění žadatele o udělení azylu do jiného členského státu; 2. odkladný účinek žaloby; přednostní aplikace práva Společenství k čl. 19 odst. 1,2 a 4 nařízení Rady (ES) č. 343/2003 ze dne 18. února 2003, kterým se stanovu- jí kritéria a mechanismy pro určení členského státu odpovědného za posouzení žádosti o azyl podané státním příslušníkem třetí země v jednom z členských států (v textu též „nařízení“) P“ k $ 10a písm. b), $ 25 písm. h) a $ 32 odst. 3 zákona č. 325/1999 Sb., o azylu a o změně zákona č. 283/1991 Sb., o Policii České republiky, ve znění pozdějších předpisů (zákon o azylu), ve znění zákonů č. 2/2002 Sb., č. 217/2002 Sb. a č. 57/2005 Sb.» k čl. 38 odst. 2 Listiny základních práv a svobod k čl. 3, 8 a 13 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod [vyhlášena sdělením Ministerstva zahraničních věcí pod č. 209/1992 Sb. (v textu též „Úmluva“)] * Příslušná ustanovení byla později změněna zákony č. 350/2005 Sb. a č. 165/2006 Sb. Ustanovení f 25 písm. h) se po novele provedené zákonem č. 350/2005 SL. označuje jako písm. 1). 1125 I Rozhodovalli krajský soud před 13. 10. 2005 o žádosti o odkladný účinek žalo- by směřující proti rozhodnutí, jímž bylo zastaveno řízení pro nepřípustnost podle $ 10a písm. b) a $ 25 písm. h) zákona č. 325/1999 Sb., o azylu, nemohl žádost zamít- nout s odůvodněním, že žaloba je nadána odkladným účinkem přímo ze zákona: to- to pravidlo totiž nebylo možno použít s ohledem na čl. 19 odst. 2 nařízení Rady (ES) č. 343/2003. II. Ikdyž byl žadatel přemístěn z České republiky do členského státu, který je pří- slušný k rozhodování o jeho žádosti o udělení azylu, v den vydání rozhodnutí 0 za- stavení řízení podle 6 25 písm. h) zákona o azylu, ve znění před novelou provedenou zákonem č. 350/2005 Sb., může se účastnit projednávání své věci před soudem v Čes- ké republice, jak mu to zaručuje čl. 38 odst. 2 Listiny základních práv a svobod. Nelze účinně namítat porušení tohoto práva jen z toho důvodu, že jeho uplatňování může být spojeno s administrativními obtížemi. III. Žadatel o udělení azylu nemůže v řízení o žalobě s úspěchem tvrdit, že pře- místěním podle čl. 19 odst. 4 nařízení Rady (ES) č. 343/2003 byl porušen zákaz mu- čení (čl. 3 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod), protože v souladu s odůvodněním nařízení se všechny členské státy Evropské unie považují za bez- pečné země. Žaloba proti rozhodnutí o zastavení řízení podle $ 25 písm. h) zákona č. 325/1999 Sb., o azylu, ve znění před novelou provedenou zákonem č. 350/2005 Sb., je tak účinným prostředkem nápravy ve smyslu čl. 13 Úmluvy.
Luděk W. proti Ministerstvu dopravy o výměnu mezinárodního průkazu způsobilosti
ováděcí předpis.“
Z ustanovení § 27 vyhlášky č. 315/2000 Sb. vyplývá, že „průkazy způsobilosti k vedení rekreačních plavidel vydané před účinností této vyhlášky Ministerstvem dopravy a spojů (dále jen "průkaz ministerstva") a mezinárodní průkazy způsobilosti k vedení rekreačních plavidel pro oblast 2.0, 2.1, 2.2 nebo 3.0 (dále jen "průkaz způsobilosti") vydané před účinností této vyhlášky Státní plavební správou platí do doby vyznačené platnosti, nejdéle do 1. července 2003.“
S ohledem na obsah námitek v kasační stížnosti považuje Nejvyšší správní soud za vhodné učinit nejprve obecnější úvahu, na jejímž základě následně přistoupí k řešení konkrétní věci.
Předně platí, že vnitrostátní právní řád České republiky tvoří vedle ústavních zákonů a zákonů i podzákonné právní předpisy, mezi které patří též vyhlášky ministerstev (čl. 79 odst. 3 Ústavy). Protože vyhláška je podzákonným právním předpisem, musí být – jak ukládá Ústava – vydána „na základě a v mezích“ zákona. Jde tu toliko o republikování a ústavní vyjádření starých zásad vyvěrajících z podstaty dělby moci, které lze stručně charakterizovat: nařízení musí být vydáno secundum et intra legem. Tyto principy znamenají, že exekutiva nejen že nesmí bez výslovného dovolení zákonodárce stanovit nic dalšího či nového o právních vztazích nebo jiné materii upravené zákonem, ať již shledaná mezera v zákoně se stala nedopatřením nebo záměrně (zákaz úpravy praeter legem), ale i tam, kde je výslovně dovoleno výkonné moci vydat nařízení k provedení zákona, může být provedeno jenom to, co zákonodárce výslovně označil (zpravidla výčtem jednotlivých zákonných ustanovení shrnutých v ustanoveních zmocňovacích, anebo přímo v jednotlivých ustanoveních zákona, někdy oběma způsoby současně), a nic jiného; konečně – a to zejména – už pojmově z výrazu „provedení zákona“ plyne, že vyhláška nesmí zákonu odporovat, nesmí jít contra legem. Pro úplnost soud uvádí, že vláda k vydání svého nařízení zákonné zmocnění sice nepotřebuje (její zmocnění je generálně založeno článkem 78 Ústavy), nicméně i nařízení vlády musí respektovat účel („k provedení zákona“) a zákaz úpravy praeter legem („v jeho mezích“). Jak k tomu totiž uvedl Ústavní soud (nález č. 96/2001 Sb.), na nařízení vlády „je kladen požadavek, aby bylo obecné a dopadalo tedy na neurčitou skupinu adresátů, neboť Ústava zmocňuje k právní úpravě, nikoli k vydání individuálního správního aktu. Před excesy moci výkonné pak ochraňuje bariéra věcí vyhrazených k regulaci toliko zákonům (tzv. výhrada zákona). Ústavní vymezení odvozené normotvorby exekutivy spočívá na následujících zásadách: nařízení musí být vydáno oprávněným subjektem, nařízení nemůže zasahovat do věcí vyhrazených zákonu (nemůže tedy stanovit primární práva a povinnosti), musí být zřejmá vůle zákonodárce k úpravě nad zákonný standard (musí být tedy otevřen prostor pro sféru nařízení).“
Lze tak shrnout, že logika čl. 79 odst. 3 Ústavy ČR (v obsahové návaznosti zejména na čl. 2, 4 a 95 Ústavy a čl. 2 a 4 Listiny základních práv a svobod) vychází z ústavního principu vázanosti zákonem, který je důsledkem legitimizační funkce lidu, vyjádřené v čl. 2 odst. 1 Ústavy („Lid je zdrojem veškeré státní moci; vykonává ji prostřednictvím orgánů moci zákonodárné, výkonné a soudní.“), a také principu bezrozpornosti vnitrostátního právního řádu. Základním materiálním imperativem proto vždy musí být zcela konkrétní a zřetelně vyjádřený projev vůle zákonodárce (obsažený v zákonném zmocnění) k vydání konkretizujících podzákonných právních předpisů (v daném případě vyhlášky ministerstva), který nemůže být překročen či dokonce zcela absentovat. Pro právní účinky takovéhoto právního předpisu je proto rozhodující jeho zmíněný materiální vztah k projevené vůli zákonodárce (viz také rozsudek Nejvyššího správního soudu sp. zn. 5 A 75/2002, in: č. 116/2004 Sb. NSS). Jinak řečeno, musí existovat určitý legitimizační řetězec mezi projevenou vůlí zákonodárce a následným prováděcím předpisem, vydaným orgánem moci výkonné.
Dále je třeba uvést, že podle čl. 4 odst. 1 Listiny základních práv a svobod „povinnosti mohou být ukládány toliko na základě zákona a v jeho mezích a jen při zachování základních práv a svobod.“ Tuto ústavní maximu nicméně nelze vykládat – ve svých praktických důsledcích - tak, že povinnosti lze stanovit pouze přímo zákonem. Pokud by tomu tak totiž bylo, znamenalo by to popření jakéhokoliv racionálního smyslu sekundární normotvorby, jejíž podstata spočívá v bližší konkretizaci (tzn. v provedení) zákonných norem. I touto konkretizací však nepochybně musí nutně docházet k vymezování povinností účastníkům právních vztahů, jelikož v opačném případě by se o normy, tedy o obecně závazná pravidla chování, pojmově vůbec nejednalo. Z ústavně právního hlediska je proto na straně jedné nezbytné trvat na tom, aby podzákonné právní předpisy bezezbytku respektovaly zákonodárcem projevenou delegaci, avšak na straně druhé by bylo protismyslné popírat právo normotvůrce podzákonným právním předpisem zakládat právní povinnosti.
V projednávané věci je tedy – na základě shora podané obecnější úvahy – rozhodnou otázkou pro posouzení důvodnosti podané kasační stížnosti porovnání citovaného zákonného zmocnění s obsahem následně vydané ministerské vyhlášky. V tomto směru si však nelze nepovšimnout určité argumentační nekonzistence stěžovatele, když na straně jedné tvrdí, že citované zákonné zmocnění žalovaného vůbec neopravňovalo k vydání předmětné vyhlášky, a na straně druhé považuje za protiústavní zákon č. 61/2000 Sb., příp. některá jeho ustanovení. Jestliže totiž z čl. 95 odst. 1 Ústavy přímo plyne, že soudce je oprávněn posoudit soulad jiného právního předpisu se zákonem, bylo by logické zastávat buď takovou argumentační pozici, že vyhláška č. 315/2000 Sb. neměla být na případ stěžovatele pro svoji protizákonnost vůbec aplikována - a pak samozřejmě nemá smysl zpochybňovat samotný zákon (jelikož ke stanovení povinností stěžovateli došlo toliko vyhláškou); anebo konzistentně tvrdit, že protiústavní je již samotný zákon, jehož je citovaná vyhláška pouhým provedením - pak však zjevně neobstojí názor, že ke stanovení povinností došlo teprve touto vyhláškou).
V projednávané věci má soud za postavené najisto, že se v případě stěžovatele jednalo o průkaz způsobilosti k vedení rekreační jachty. Zákon č. 61/2000 Sb. upravuje základní pojmy v ustanovení § 2, kde především uvádí, že „námořní plavidlo je námořní obchodní loď a námořní jachta“ (odst. 2). Rekreační jachtu zákon definuje tak, že se jedná o „plavidlo, jehož délka trupu přesahuje 2,5 metru a nepřesahuje 24 metrů, vybavené plachtami nebo motorem nebo obojím, určené k námořní plavbě pro sportovní nebo rekreační účely pro vlastní potřeby“ (odst. 6). Oproti tomu námořní jachtou je „námořní plavidlo, jehož délka trupu přesahuje 2,5 metru a nepřesahuje 24 metrů, vybavené plachtami nebo motorem nebo obojím, určené k námořní plavbě pro cizí potřeby za účelem zisku“ (odst. 5).
Lze tak učinit dílčí závěr, že zákon č. 61/2000 Sb. od sebe pojmově odlišuje námořní a rekreační jachty, přičemž rozdíl mezi nimi spočívá v tom, že námořní jachta je určena k plavbě pro cizí potřeby za účelem zisku, zatímco rekreační jachta je určena pro sportovní nebo rekreační účely pro vlastní potřeby. V důsledku tohoto rozlišování rekreační jachta není zákonem zahrnuta do kategorie námořních plavidel.
Nejvyšší správní soud dále konstatuje, že zmíněná odlišnost je důsledně respektována i v celé systematice a obsahu zákona č. 61/2000 Sb. Již vymezení působnosti tohoto zákona, který se vztahuje na „provozování námořní plavby“ [§ 1 odst. 1 písm. a)], je totiž založeno na tom, že „námořní plavbou se rozumí provozování námořních plavidel a rekreačních jachet“(§ 2 odst. 1). Je rovněž vhodné poukázat na to, že úprava rekreačních jachet je provedena relativně autonomně v části čtvrté zákona (§ 56-58). Takto nazíráno je třeba vycházet z toho, že citované ustanovení § 49 odst. 5 zákona č. 61/2000 Sb. je systematicky zařazeno v části třetí zákona, označené jako „Posádka námořního plavidla“.
Soud nezpochybňuje platnost obecné právní zásady, podle níž platí, že „rubrica non est lex“, a netvrdí proto, že ze samotného nadpisu delegačního ustanovení § 49 odst. 5 lze bez dalšího dovodit, že vůle zákonodárce vytvořit normativní prostor k vydání prováděcí vyhlášky se vztahuje toliko na námořní jachty a nikoliv na rekreační jachty. V tomto konkrétném případě je nicméně právě takováto vůle zákonodárce jasně seznatelná, přičemž v tomto směru se lze opřít zejména o systematický a logický výklad zákona. Citované ustanovení § 49 je totiž zařazeno v části třetí zákona, označené jako „Posádka námořního plavidla“, a je tak zjevné, že se tato část zákona jako celek z hlediska osobní (a koneckonců též věcné) působnosti zákona vztahuje toliko na posádku námořního plavidla, definovaného v ustanovení § 2 odst. 2 cit. zákona jako námořní obchodní loď a námořní jachta, a nikoliv na posádku samostatně upravené rekreační jachty. Rovněž ze samotného obsahu celého ustanovení § 49 je patrno, že zákonodárce měl na mysli pouze regulaci průkazu způsobilosti velitele námořní jachty a nikoliv dalších plavidel, upravených tímto zákonem, když ve všech čtyřech předchozích odstavcích je výslovně použit termín „námořní jachta“. Nelze přitom přehlédnout, že sedes materie úpravy obsažené v těchto předchozích odstavcích spočívá ve vymezení pravidel pro osoby při provozování plavby námořní jachtou, a to z hlediska věku, zdravotní a odborné způsobilosti. Zmocňovací odst. 5 sice s termínem námořní jachty expressis verbis nepracuje, nicméně dovození závěru, že v takto vymezeném zákonném ustanovení by bylo myslitelné, že zmocňovací ustanovení, obsahově nesporně navazující na ustanovení předchozí, by se pojilo i ke zcela jiným skupinám osob, by znamenalo praktické popření zásady presumpce racionálního zákonodárce.
Lze tak shrnout, že souběhem gramatické, logické, systematické a také teleologické metody výkladu soud dospěl k druhému dílčímu závěru, spočívajícímu v tom, že zmocňovací ustanovení § 49 odst. 5 zákona č. 61/2000 Sb. se nevztahuje na vydávání průkazů způsobilosti k provozování rekreační jachty. Není proto možno připustit, že normativní materii obsaženou ve vyhlášce č. 315/2000 Sb. by bylo možno vztáhnout též na provozování rekreačních jachet. Soud ostatně připomíná, že i označení této vyhlášky zní: „o technickém a záchranném vybavení námořní jachty a prokazování způsobilosti k vedení námořní jachty“. Je tak zjevné, že ani žalovaný touto vyhláškou nehodlal regulovat vydávání průkazů k provozování rekreační jachty, když v předmětu úpravy této vyhlášky [§ 1 písm. e)] je výslovně uvedeno, že se vztahuje na „druhy, vzory, platnost, rozsah oprávnění průkazu způsobilosti k vedení námořní jachty a podmínky jejich vydávání.“
Nad tento rámec soud připomíná, že podle ustálené judikatury Evropského soudu pro lidská práva (viz např. rozsudek ze dne 26. 4. 1979 ve věci Sunday Times) musí každý zákon (za který ESLP považuje „hmotný zákon“, tzn. celé platné právo - zákonné, podzákonné i rozhodovací činnost soudů) splňovat kritéria dostupnosti, přesnosti a předvídatelnosti důsledků. Jak nicméně vyplývá již ze shora uvedeného, aplikace vyhlášky č. 315/2000 Sb. i na případ vydávání průkazu způsobilosti k vedené rekreačního plavidla zmíněným požadavkům přesnosti a předvídatelnosti právního předpisu zjevně neodpovídá.
Lze tak konstatovat, že za situace, kdy podzákonný právní předpis není v souladu s výslovným zákonným zmocněním, nebo takové zmocnění překračuje, anebo úprava jde „nad zákon“ (vyhláškou je upraveno něco, co by vyžadovalo zákonnou úpravu, která však chybí) nebo proti němu (vyhláška např. upraví podrobnosti při plnění povinnosti, o které zákon vůbec nemluví a nelze ji z něj dovodit, případně takovou povinnost vyhláška sama stanoví, resp. vyhláška odpírá, oslabuje či podmiňuje subjektivní oprávnění, aniž by to zákon umožňoval), je povinností soudu takovouto vyhlášku nerespektovat (čl. 95 odst. 1 Ústavy) a použít pouze zákon. Nejde tedy o abstraktní kontrolu norem, která je v ústavním systému České republiky vyhrazena Ústavnímu soudu, nýbrž o precedenčně pojatou konkrétní kontrolu norem sui generis, kdy obecný soud není oprávněn takovýto podzákonný právní předpis zrušit, nýbrž jej pouze nesmí aplikovat.
Situace, která nastala v projednávané věci, je nicméně poněkud odlišná. Celý problém totiž nastal nikoliv v důsledku toho, že by vyhláška č. 315/2000 Sb. výslovně překračovala zmocnění obsažené v ustanovení § 49 odst. 5 zákona č. 61/2000 Sb., nýbrž v důsledku toho, že byla aplikována i na případ stěžovatele, který se však svojí podstatou vymyká normativní regulaci, obsažené v této vyhlášce. Tato vyhláška totiž neupravuje pravidla pro vydávání průkazů způsobilosti k vedení rekreační jachty, nýbrž námořní jachty (viz zejm. § 10). Z tohoto hlediska se zcela vymyká právě ustanovení § 27 cit. vyhlášky, kterým se omezuje časová platnost průkazů k vedení rekreačních plavidel. Toto ustanovení tak zjevně překračuje delegační zmocnění obsažené v ustanovení § 49 odst. 5 zákona č. 61/2000 Sb. a z tohoto důvodu na případ stěžovatele nemůže být vůbec aplikováno.
Pro úplnost Nejvyšší správní soud uvádí, že zákon č. 61/2000 Sb. obsahuje ve vztahu k rekreačním jachtám samostatné delegační ustanovení (§ 57 odst. 2), z něho však žalovaný při vydávání vyhlášky č. 315/2000 Sb. nevycházel. Podle tohoto ustanovení platí, že „podmínky technické způsobilosti rekreačních jachet, přidělování evidenčního označování, vedení evidence rekreačních jachet a podmínky pro vydávání průkazu způsobilosti k vedení rekreačních jachet stanoví prováděcí předpis.“ K provedení tohoto delegačního ustanovení byla vydána vyhláška č. 149/2001 Sb., o rekreačních jachtách, která však o omezení časové platnosti průkazů způsobilosti k vedení rekreačních plavidel nehovoří a v ustanovení § 5 toliko vymezuje podmínky pro vydávání průkazů nových, bez jakýchkoliv přechodných ustanovení. Lze tak shrnout, že z vyhlášky č. 149/2001 Sb. nelze dovodit časové omezení či zkrácení platnosti průkazů vydaných ještě před účinností této vyhlášky, což je případ stěžovatele.
Navíc, ze srovnání obou zmocňovacích ustanovení obsažených ve stejném zákoně (§ 49 odst. 5 a § 57 odst. 2 zákona č. 61/2000 Sb.) je jasně patrno, že zatímco u průkazu způsobilosti velitele námořní jachty zákonodárce zmocnil žalovaného k vydání prováděcího předpisu, který upraví i platnost dříve vydávaných průkazů způsobilosti, v případě rekreačních jachet je toto zmocnění zjevně užší, jelikož se vztahuje toliko na podmínky pro vydávání průkazu způsobilosti k vedení rekreačních jachet, nikoliv tedy na průkazy vydávané dříve. Protože platí, že terminologie obsažená v normativní úpravě musí být vykládána podle zásady vnitřní bezrozpornosti právního řádu (a maius ad minori i uvnitř jednoho právního předpisu), dospívá zdejší soud - majíc na zřeteli i shora zmíněná kritéria přesnosti a předvídatelnosti právní úpravy – k závěru, že z relevantní zákonné úpravy nevyplývá výslovné zákonné zmocnění k vydání prováděcího podzákonnného předpisu, který by omezil časovou platnost dříve vydávaných průkazů způsobilosti k vedení rekreačního plavidla. Proto na případ stěžovatele nemohla být aplikována ustanovení vyhlášky č. 315/2000 Sb. (zejm. § 27).
V tomto směru Nejvyšší správní soud shledal nezákonnost napadeného rozsudku městského soudu, spočívající v nesprávném posouzení právní otázky v předcházejícím řízení. Konkrétně tedy jde o to, že na zjištěnou skutkovou situaci byla aplikována nesprávná ustanovení právních předpisů.
Jen pro úplnost Nejvyšší správní soud uvádí, že se neztotožňuje s poněkud paušalizujícím právním názorem stěžovatele v tom smyslu, že podle principu ochrany nabytých práv a zákazu retroaktivity nelze vůbec podmínit další provozování námořní plavby stanovením přísnějších pravidel, což je formalizováno vydáním nového průkazu, podmíněného např. složením odborné zkoušky. Je totiž zřejmé, že u konkrétních typů lidské činnosti se určité nabyté schopnosti a dovednosti mohou v průběhu času objektivně jevit jako nedostačující, neboť s ohledem na dynamiku vývoje (např. technického) je ve společenském zájmu podmínky pro provozování těchto činností blíže specifikovat nebo dokonce zpřísnit, v některých případech naopak poněkud rozvolnit. Podstatné z hlediska atributů demokratického právního státu je, aby k takovýmto změnám nedocházelo svévolně, neracionálně, neodůvodněně a aby tyto změny byly provedeny transparentním, jasným a předvídatelným způsobem, vždy podle okolností konkrétní věci. I v případě námořní plavby se proto zdejší soud nedomnívá, že nová (i přísnější) úprava podmínek pro vydávání příslušných průkazů (tzn. osvědčení) je či by byla apriori protiústavní, pokud odpovídá či by odpovídala zmíněným požadavkům právního státu, jelikož z povahy věci se jedná o značně specifickou činnost, na kterou je zcela legitimní klást vysoké odborné a osobnostní nároky.
Ze všech shora uvedených důvodů Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že kasační stížnost je důvodná, a proto zrušil napadený rozsudek Městského soudu v Praze (§ 110 odst. 1 s. ř. s.). Městský soud je v dalším řízení vázán shora vysloveným právním názorem (§ 110 odst. 3 s. ř. s.).
Protože Nejvyšší správní soud zrušil napadený rozsudek městského soudu a věc mu vrátil k dalšímu řízení, rozhodne městský soud v novém rozhodnutí i o náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti (§ 110 odst. 2 s. ř. s.).
P o u č e n í : Proti tomuto rozsudku n e j s o u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 19. prosince 2006
JUDr. Vojtěch Šimíček
předseda senátu