a o změně některých zákonů, ve znění zákona č. 379/2007 Sb. (v téxtu jen „zákon o pobytu cizinců“) k či. 5 odst. 4 písm. a) a čl. 13 nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 562/2006, kterým se stanoví kodex Společenství o pravidlech upravujících přeshraniční pohyb osob "(Schengenský hraniční kodex) k čl. 18 Úmluvy k provedení Schengenské dohody (v textu jen „Schengenská prováděcí úmluva“) Ustanovení $ 9 odst. 1 písm. g) zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky, je nutné vykládat ve světle čl. 5 odst. 4 písm. a) ve spojení s čl. 13 Schengenského hraničního kodexu (pro krátkodobá „schengenská“ víza) a ve spoje- ní s čl. 18 Úmluvy k provedení Schengenské dohody (pro dlouhodobá víza) tak, že ci- zinci není zásadně možné odepřít vstup na území ČR, pokud je držitelem povolení k pobytu nebo zpětného víza vydaného jedním z členských států, za účelem průjez- du a následného vstupu na území tohoto členského státu. Výjimkou z tohoto pravi- dla je situace, kdy by tento cizinec byl uveden ve vnitrostátním seznamu osob, u kte- rých je veden záznam pro účely odepření vstupu. ©
a o změně některých zákonů, ve znění zákona č. 379/2007 Sb. (v téxtu jen „zákon o pobytu cizinců“) k či. 5 odst. 4 písm. a) a čl. 13 nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 562/2006, kterým se stanoví kodex Společenství o pravidlech upravujících přeshraniční pohyb osob "(Schengenský hraniční kodex) k čl. 18 Úmluvy k provedení Schengenské dohody (v textu jen „Schengenská prováděcí úmluva“) Ustanovení $ 9 odst. 1 písm. g) zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky, je nutné vykládat ve světle čl. 5 odst. 4 písm. a) ve spojení s čl. 13 Schengenského hraničního kodexu (pro krátkodobá „schengenská“ víza) a ve spoje- ní s čl. 18 Úmluvy k provedení Schengenské dohody (pro dlouhodobá víza) tak, že ci- zinci není zásadně možné odepřít vstup na území ČR, pokud je držitelem povolení k pobytu nebo zpětného víza vydaného jedním z členských států, za účelem průjez- du a následného vstupu na území tohoto členského státu. Výjimkou z tohoto pravi- dla je situace, kdy by tento cizinec byl uveden ve vnitrostátním seznamu osob, u kte- rých je veden záznam pro účely odepření vstupu. ©
CO [14] Sporná právní otázka vychází z interpretace $ 9 odst. 1 písm. g) zákona o pobytu cizinců a jeho aplikace v daném pří- padě. Toto ustanovení zní následovně: „Polí- cie odepře cizinci vstup na území, jestliže je zařazen do informačního systému vytvoře- ného státy, které jsou vázány mezinárodní- mi smlouvami o odstraňování kontrol na společných hranicích (dále jen „smluvní stát“), za účelem získání přehledu o cizincích, jimž nelze umožnit vstup na území smluv- ních států (dále jen „informační systém smluvních států“); to neplatí, je-li cizinci uděleno vízum opravňující pouze k po- bytu na území.“ Fakticky se jedná o duplicitní zakotvení pravidla zakotveného v Schengen- ském hraničním kodexu; ostatně k částečné duplicitě vstupních podmínek cizinců se „v zájmu dodržení systematiky stávajícího cizineckého zákona, srozumitelnosti někte- 165 2192 rých zásad tohoto předpisu a provedení (upřesnění) některých jeho zásad ve vnitrostát- ním právu“ přiznává i důvodová zpráva k nove- le zákona o pobytu cizinců č. 379/2007 Sb., kte- rou bylo předmětné ustanovení do tohoto zákona včleněno. [15] Nejvyšší správní soud nejprve pova- žuje za vhodné upřesnit právní základ, ze kte- rého je třeba při posuzování sporné otázky vyjít, a stručně poukázat na jeho vývoj. Proto- kolem připojeným ke Smlouvě o Evropské unii a Smlouvě o založení Evropského spolc- čenství Amsterodamskou smlouvou došlo k začlenění schengenského acguis do institu- cionálního a právního rámce EU. Za účelem této integrace přijala Rada EU (Rada EU nahra- dila výkonný výbor zřízený podle schengen- ských dohod) mj. rozhodnutí 1999/435/ES o definici schengenského acguis za účelem určení právního základu všech ustanovení nebo rozhodnutí, jež tvoří acguis, v souladu s příslušnými ustanoveními Smlouvy © zalo- žení Evropského společenství a Smlouvy o Evropské unii, a rozhodnutí 1999/436/ES, které určuje právní základ všech ustanovení nebo rozhodnutí, jež tvoří schengenské acguis, v souladu s příslušnými ustanoveními Smlouvy o založení Evropského společenství a Smlouvy o Evropské unii. Těmito rozhod- nutími byla vybrána jednotlivá ustanovení původního schengenského acguis, jež by mohla sloužit jako základ pro budoucí užší spolupráci a pro něž byl stanoven odpovídají- cí právní základ ve smlouvách. [16] Na základě Smlouvy mezi členskými státy Evropské unie a Českou republikou (a dalšími státy) o přistoupení k Evropské unii (publ. v Úř. věst. EU dne 23. 9. 2003, L 236, s. 17), resp. na základě Aktu, který - ja- kožto nedílná součást této smlouvy - stanoví podmínky přistoupení (publ. tamtéž, s. 33), se ode dne přistoupení stala ustanovení schengenského acguis, začleněného do rám- ce EU protokolem připojeným ke Smlouvě o Evropské unii a Smlouvě o založení Evrop- ského společenství (příloha Amsterodamské smlouvy), závaznými a použitelnými v no- vých členských státech (čl. 3 odst. 1 Aktu o přistoupení). Takový status má na základě 166 přílohy I k Aktu o přistoupení (publ. tamtéž, s. 50) mj. dohoda podepsaná dne 14. 6. 1985 v Schengenu mezi vládami států Hospodář- ské unie Beneluxu, Spolkové republiky Ně- mecko a Francouzské republiky o postup- ném odstraňování kontrol na společných hranicích (tzv. Schengenská dohoda) a vybra- ná ustanovení Schengenské prováděcí úmlu- vy. Podle čl. 3 odst. 2 Aktu o přistoupení jsou ustanovení schengenského acguis neuvede- ná v příloze I tohoto aktu sice závazná pro no- vé členské státy ode dne přistoupení, avšak použitelná jsou v každém z nich pouze na zá- kladě rozhodnutí Rady EU vydaného po kon- zultaci s Evropským parlamentem (v návaz- nosti na zjištění, že podmínky nezbytné pro uplatnění všech předmětných částí acguis byly v členském státě splněny). [17] Na základě rozhodnutí Rady 2007/801/ES ze dne 6. 12. 2007 o plném uplatňování usta- novení schengenského acguis v České re- publice, Estonské republice, Lotyšské repub- lice, Litevské republice, Maďarské republice, Republice Malta, Polské republice, Republice Slovinsko a Slovenské republice (publ. v Úř. věst. EU dne 8. 12. 2007, L 323, s. 34) se mezi těmito členskými státy a dalšími státy (Belgie, Dánsko, Německo, Řecko, Španělsko, Francie, Itálie, Lucembursko, Nizozemí, Ra- kousko, Portugalsko, Finsko, Švédsko, Island a Norsko) ode dne 21. 12. 2007 použijí usta- novení schengenského acguis uvedená v pří- loze 1 tohoto rozhodnutí; v případě Schen- genské prováděcí úmluvy se jedná např. o čl. 25, který byl aplikován v daném případě. [18] Z čl. 2 protokolu připojeného k Amste- rodamské smlouvě bylo možné vyvozovat, že rozhodnutími Rady (1999/435/ES, 1999/436/ES) došlo k tomu, že ustanovení schengenského acguis, u nichž došlo k určení právního zá- kladu EU, se fakticky přesunula do oblasti tehdejšího prvního (komunitárního) pilíře EU. Zbytek schengenského acguis bylo nut- né považovat za právní akty tehdejšího třetí- ho pilíře EU (spolupráce v oblasti vnitřní bez- pečnosti a justice). Jak bylo totiž uvedeno v tomto ustanovení, „dokud nejsou přijata výše uvedená opatření [pozn. soudu - roz- hodnutí Rady] [...], považují se ustanovení SBÍRKA ROZHODNUTÍ NS$$ 2/2011 2192 a rozhodnutí, která tvoří schengenské acguis, za právní akty na základě hlavy VI Smlouvy o Evropské unii [pozn. NSS - poli- cejní a justiční spolupráce|“. [19] Po přijetí Lisabonské smlouvy došlo v tomto protokolu ke změnám; nyní se jedná o protokol č. 19 (ke Smlouvě o Evropské unii a Smlouvě o fungování Evropské unie, publ. v Úř věst. EU dne 9. 5. 2008, C 115). Podle jeho čl. 1 jsou členské státy EU (s výjimkou Irska a Spojeného království) „zmocněny mezi se- bou navázat posílenou spolupráci v oblastech, na něž se vztahují ustanovení vymezená Ra- dou, jež tvoří schengenské acgnis“ (podle čl. 1 protokolu ve znění Amsterodamské smlouvy se jednalo o „užší spoluprácí v rámci schen- genských dohod a souvisejících ustanovení“). [20] Z uvedeného vyplývá, že v případě České republiky je právní základ v podobě zá- vazného a použitelného schengenského acguis přesně vymezen v jednotlivých roz- hodnutích Rady. Nutno podotknout, že od přijetí Amsterodamské smlouvy, resp. roz- hodnutí Rady 1999/435/ES a 1999/436/ES, ji- miž byla stanovena jednotlivá ustanovení schengenského acguis, která se stala zákla- dem pro budoucí užší spolupráci, postupně docházelo a dochází k dalšímu rozvoji schen- genského acguis. Výsledkem tohoto rozvoje je mj. i Schengenský hraniční kodex, jehož přijetím došlo k nahrazení některých ustano- vení Schengenské prováděcí úmluvy. [21] Jak bylo vysvětleno výše, pro řešení sporné otázky je klíčová interpretace $ 9 odst. 1 písm. g) zákona o pobytu cizinců, kte- rý reflektuje právě Schengenský hraniční ko- dex. Relevantní ustanovení Schengenského hraničního kodexu v rozhodném znění (tj. ke dni 15. 1. 2009, kdy správní orgán vydal napa- dené rozhodnutí), jsou následující: „Článek 13 1. Vstup na území členských států se ode- pře státnímu příslušníkovi třetí země, který nesplňuje všechny podmínky vstubu vy- mezené v čl. 5 odst. 1 a nepatří do některé z kategorií osob uvedených v čl. 5 odst. 4. Tím není dotčeno uplatnění zvláštních usta- novení týkajících se práva na azyl a meziná- rodní ochrany nebo vystavování dlouhodo- bých víz.“ „Článek 5 1. Pro pobyty, jejichž délka nepřekročí za období šesti měsíců dobu delší než tři měsí- ce, platí pro vstup státních příslušníků tře- tích zemí tyto podmínky: a) mají platný cestovní doklad nebo do- klady, které je opravňují k překročení hranice, b) mají platné vízum, pokud je požado- váno na základě nařízení Rady (ES) č. 539/2001 ze dne 15. března 2001, kterým se stanoví seznam třetích zemí, jejichž státní příslušníci musí mít při překračování vněj- ších hranic vízum, jakož i seznam třetích ze- mí, jejichž státní příslušníci jsou od této po- vinnosti osvobození, ledaže jsou držiteli platného povolení k pobytu, C) zdůvodní účel a podmínky předpoklá- daného pobytu a mají zajištěny dostatečné prostředky pro obživu jak na dobu předpo- kládaného pobytu, tak na návrat do své ze- mě původu nebo na průjezd do třetí země, ve které je zaručeno jejich přijetí, nebo jsou schopní sí tyto prostředky legálním způso- bem opatřit, d) nejsou osobami vedenými v SIS, jimž má být odepřen vstup, e) nejsou považování za hrozbu pro ve- řejný pořádek, vnitřní bezpečnost, veřejné zdraví nebo mezinárodní vztahy kteréhoko- liv z členských států, zejména nejsou osoba- mí, jimž má být podle vnitrostátních dala- bází členských států odepřen vstup ze stejných důvodů. [1] 4. Odchylně od odstavce 1: a) Státním příslušníkům třetích zemí, kteří nesplňují všechny podmínky stano- vené v odstavci 1, ale kteří jsou držiteli povolení k pobytu nebo zpětného víza vy- daného jedním z členských států, nebo je- -li to nezbytné, obou dokladů, je povolen vstup na území ostatních členských států pro účely průjezdu, aby mohli dosáh- nout území členského státu, který povole- 167 2192 ní k pobytu nebo zpětné vízum vydal, po- kud jejich jména nejsou na vnitrostátním seznamu osob, kterým má být odepřen vstup, vedeném členským státem, jehož vnější hranice zamýšlí překročit, a po- kud není tento záznam doplněn pokynem odepřít vstup nebo průjezd. [1 c) Státním příslušníkům třetích zemí, kteří nesplňují jednu nebo více podmínek stanovených v odstavcí 1, může členský stát povolit vstup na své území z humanitárních důvodů, z důvodů národního zájmu anebo vzhledem ke svým mezinárodním závaz- kům. Pokud se na dotyčného příslušníka třetí země vztahuje záznam podle odst. 1 písm. d), uvědomí členský stát, který mu povolí vstup na své území, o tomto povolení ostatní člen- ské státy“ [22] Podle $ 46 odst. 1 zákona o pobytu cizinců platí pro povolení k dlouhodobému pobytu obdobně rovněž $ 56 tohoto zákona, podle jehož odstavce 1 písmene h) se „[vlízum, s výjímkou víza k pobytu nad 90 dnů za účelem strpění pobytu na území z důvodu podle f 33 odst. 3, policie nebo za- stupitelský úřad cizinci neudělí, jestliže jsou zjištěny skutečnosti uvedené v f 9 odst. 1 písm. a), b), g), h), i) neboj)“. [23] V daném případě není sporu o tom, že vízum k pobytu nad 90 dnů za účelem za- městnání je vízem „národním“; nejedná se o tzv. jednotné schengenské vízum. To ostat- ně vyplývá i z čl. 18 Schengenské prováděcí úmluvy, který se v ČR uplatňuje rovněž na zá- kladě rozhodnutí Rady EU 2007/801/ES. Po- dle tohoto článku (v relevantním znění) jsou víza pro pobyt delší než tři měsíce vnitrostát- ní víza udělovaná jednou ze smluvních stran podle jejích vnitrostátních předpisů. „Toto ví- zum opravňuje držitele k průjezdu přes úze- mí ostatních smluvních stran až na území smluvní strany, která vízum udělila, ledaže držitel nesplňuje podmínky vstupu uvedené v čl. 5 odst. 1 písm. a), d) ae) nebo je uveden na vnitrostátním seznamu osob, jimž má být odepřen vstup, smluvní strany, přes jejíž území požaduje průjezd“ Odkazovaný čl. 5 168 odst. 1 písm. a), d) a e) Schengenské prová- děcí úmluvy přitom koresponduje s (a byl na- hrazen) již výše citovaným čl. 5 odst. 1 písm. a), d) a e) Schengenského hraničního kodexu. xX4 [24] Nejvyšší správní soud má za to, že $ 9 odst. 1 písm. g) zákona o pobytu cizinců je nutné vykládat ve světle čl. 5 odst, 4 písm. a) ve spojení s čl. 13 Schengenského hraničního kodexu (pro krátkodobá „schengenská“ víza) a ve spojení s čl. 18 Schengenské prováděcí úmluvy (pro dlouhodobá víza) tak, že cizinci není zásadně možné odepřít vstup na území ČR, pokud je držitelem povolení k pobytu ne- bo zpětného víza vydaného jedním z člen- ských států, za účelem průjezdu a následného vstupu na území tohoto členského státu. Vý- jimkou z tohoto pravidla je situace, kdy by tento cizinec byl uveden na vnitrostátním se- znamu osob státu, na jehož vnější hranici vstup požaduje (v případě ČR se jedná o evi- denci nežádoucích osob ve smyslu $ 154 zá- kona o pobytu cizinců). [25] Situace v posuzovaném případě je nicméně poněkud odlišná. Žalobkyně byla si- ce v době podání žádosti o povolení k dlou- hodobému pobytu držitelkou dlouhodobého víza, a sice víza „národního“, vydaného Čes- kou republikou, nicméně již se na území to- hoto státu nacházela. Otázka povolení či ode- pření vstupu na toto území se tedy neřešila. Přitom právě k této otázce, která ovšem pro daný případ nebyla relevantní, se vztahuje vě- ta za středníkem v $ 9 odst. 1 písm. g) zákona o pobytu cizinců. Interpretaci tohoto ustano- vení ze strany městského soudu, vycházející zřejmě toliko z prostého jazykového výkladu, nelze přisvědčit, neboť v rozporu s právem EU směřuje k vyloučení možnosti správního orgánu rozhodnout o neudělení povolení k dlouhodobému pobytu za situace, kdy je ža- datel držitelem platného víza, jež opravňuje cizince pouze k pobytu na území České re- publiky, navzdory tomu, že má záznam v SIS. Takový výklad se zjevně příčí smyslu právní úpravy. [26] SIS představuje databázi zřízenou a vedenou na základě čl. 92-119 Schengenské prováděcí úmluvy. Pro potřeby policejních a justičních orgánů dotčených států poskytu- je přístup k vybraným druhům informací o sledovaných či hledaných osobách a vě- cech (zejména vozidla, doklady, bankovky). Jedním ze záznamů vedených v SIS jsou údaje o cizincích, o kterých je veden záznam pro účely odepření vstupu (čl. 96 odst. 1 citované úmluvy). Podkladem pro provedení záznamu musí být vždy rozhodnutí přijaté příslušnými správními orgány a soudy v souladu s proces- ními předpisy, které stanoví vnitrostátní právní předpisy. Smluvní strana, která zá- znam do systému pořizuje, má povinnost ově- řit, zda závažnost daného případu odůvodňu- je pořízení záznamu (čl. 94 odst. 1 uvedené úmluvy). Schengenská prováděcí úmluva při- tom stanoví demonstrativní výčet případů, kdy může dojít k zaznamenání cizince do systému; mj. se může jednat o skutečnost, že cizinec byl vyhoštěn, navrácen nebo vypově- zen, přičemž tato opatření nebyla odložena ani zrušena, obsahují zákaz vstupu, případně pobytu a zakládají se na porušení vnitrostát- ních právních předpisů o vstupu nebo poby- tu cizinců (čl. 96 odst. 3 téže úmluvy). [27] Zařazení a evidence v SIS má pro ci- zince závažné důsledky týkající se jeho vstu- pu a pobytu na území členských států. Jedná se zejména o odepření vstupu na území smluvních států schengenského prostoru [čl. 5 odst. 1 písm. d) Schengenské prováděcí úmluvy, resp. čl. 5 odst. 1 písm. d) Schengen- ského hraničního kodexu], zamítnutí udělení víza [čl. 15 Schengenské prováděcí úmluvy, resp. čl 32 odst. 1 písm. a) bod v) nařízení Ev- ropského parlamentu a Rady (ES) č. 810/2009 o kodexu Společenství o vízech (vízový ko- dex)] či zamítnutí vydání povolení k pobytu (čl. 25 Schengenské prováděcí úmluvy). [28] Schengenská prováděcí úmluva sta- noví v čl. 25 členským státům postup v přípa- dě, kdy rozhodují o vydání povolení k pobytu cizinci vedenému v seznamu osob, jimž má být odepřen vstup. Před rozhodnutím je člen- ský stát povinen konzultovat se státem, který záznam do systému pořídil, a přihlíží k jeho zájmům; „povolení k pobytu bude vydáno pouze ze závažných důvodů, zejména hu- manitárních nebo z důvodů vyplývajících z mezinárodních závazků“ (čl. 25 odst. 1). V řízení o povolení k dlouhodobému pobytu je tedy příslušný orgán členského státu, který zjistí, že cizinec (Žadatel) je v SIS veden jako osoba, které má být odepřen vstup, povinen konzultovat členský stát, který záznam poří- dil. S přihlédnutím k zájmům tohoto členské- ho státu pak může povolení k pobytu vydat pouze ze závažných důvodů. [29] V posuzovaném případě není sporu o tom, že žalobkyně je vedena v SIS jako oso- ba, které má být odepřen vstup. Na základě konzultací s Polskou republikou, která zá- znam provedla, bylo zjištěno, že podkladem pro provedení záznamu bylo rozhodnutí gu- vernéra Podkarpatské provincie ze dne 2. 6. 2008 o vyhoštění žalobkyně z území Polské republiky (do 7. 6. 2011) z důvodu nelegální- ho překročení hranice z České republiky do Polska a pobytu na tomto území bez platného povolení k pobytu nebo víza. Správní orgán žalobkyni toto zjištění oznámil a poskytl jí možnost pro vyjádření. Žalobkyně ve svém vyjádření uvedla, že si je vědoma porušení platných zákonů, když cestovala přes území Polské republiky bez tranzitního víza. Přes Polsko cestovala dne 31. 5. 2008 v naléhavé si- tuaci, neboť její otec vážně onemocněl a dne 29. 5. 2008 byl hospitalizován. Před zakoupe- ním jízdenky bylo k dotazu žalobkyně ze stra- ny Velvyslanectví Polské republiky v Praze údajně telefonicky sděleno, že při cestě na Ukrajinu nepotřebuje průjezdní vízum; proto o ně nepožádala. Proti rozhodnutí o vyhoště- ní podala žalobkyně jako opravný prostředek žádost o zrušení tohoto rozhodnutí. Tato žá- dost však byla rozhodnutím Podkarpatského hejtmana zamítnuta. [30] V daném případě měl tedy městský soud při přezkumu napadeného rozhodnutí stěžovatele zjišťovat, zda se správní orgán (stěžovatel) zabýval otázkou, nemělo-li by ža- lobkyni přes její záznam v SIS - být uděleno povolení k dlouhodobému pobytu ze závaž- ných důvodů. Je přitom třeba si uvědomit, že výčet závažných důvodů v čl. 25 odst. 1 Schengenské prováděcí úmluvy je demon- strativní; výslovně zahrnuje pouze důvody humanitární a důvody vyplývající z meziná- rodních závazků. Na druhou stranu je však 169 2193 nutné zdůraznit, že žadatel o vydání povolení k dlouhodobému pobytu má v tomto ohledu povinnost tvrzení a povinnost důkazní; musí uvést a prokázat skutečnosti, jež by mohly být pod závažné důvody (ty je třeba posuzovat vždy s ohledem na okolnosti konkrétního pří- padu) podřazeny. X“ [31] Nejvyšší správní soud dále považuje za vhodné poukázat na další související skuteč- nosti, týkající se mj. vývoje v právní úpravě. V době vydání rozhodnutí o vyhoštění žalobky- ně ze strany polských orgánů, na základě ně- hož byl proveden záznam do SIS, byla žalob- kyně držitelkou platného dlouhodobého víza. Až do konce platnosti tohoto víza tedy existovala situace, kdy byla žalobkyně, jakož- to cizinka, zároveň držitelkou platného povo- lení pobytu a zároveň osobou se záznamem v SIS pro účely odepření vstupu. Tento zjevný nesoulad však právní úprava dovolovala. [32] Podle čl. 25 odst. 2 Schengenské pro- váděcí úmluvy, „[v]yjde-li najevo, že cizinec který je držitelem platného bovolení k po- bytu vydaného jednou ze smluvních stran, je veden v seznamech osob, kterým má být odepřen vstup, konzultuje smluvní strana, která záznam pořídila, smluvní stranu, kte- rá vydala povolení k pobytu, s cílem zjistit, zda existují dostatečné důvody k odnětí po- volení k pobytu“. A dále, pokud není „povole- ní k pobytu odňato, zruší smluvní strana, která záznam pořídila, tento záznam, může však dotyčného cízince zapsat do vnitrostát- ního seznamu osob, kterým má být odepřen vstup“. Tento postup se však až do přijetí na- řízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 265/2010 ze dne 25. 3. 2010, kterým se mě- ní Schengenská prováděcí úmluva a nařízení č. 562/2006, pokud jde o pohyb osob s dlou- hodobým vízem (publ. v Úř. věst. EU dne 31. 3. 2010, L 85), vztahoval pouze na povolení k pobytu, nikoli na (dlouhodobá) víza. Výklad, který by dlouhodobá víza podřazoval pod povo- lení k pobytu ve smystu čl. 25 odst. 2 Schengenské prováděcí úmluvy (např. argumentem, že dlou- hodobé vízum i dlouhodobé povolení k pobytu jsou formou přechodného pobytu), nelze podle Nejvyššího správního soudu dovodit. [33] Zatímco tedy v současnosti, vyjde-li najevo, že cizinec, který je držitelem platné- ho povolení k pobytu nebo dlouhodobého ví- za, je veden v seznamech osob, kterým má být odepřen vstup, musí být provedeno (ze stra- ny členského státu, který záznam pořídil) konzultační řízení a (ze strany členského stá- tu, který vízum nebo povolení k pobytu vy- dal) zjišťovací řízení, v době rozhodné pro nyní posuzovaný případ k takovému postupu členské státy ve vztahu k dlouhodobým ví- zům povinny nebyly. Ustanovení čl. 25 odst. 2 Schengenské prováděcí úmluvy se totiž týka- lo výhradně povolení k pobytu. (...) 2193 Místní referendum: nezákonné zrušení referenda k $ 91a odst. 1 písm. b) soudního řádu správního k $ 13 odst. 1 písm. b) a $ 57 odst. 1 písm. b) zákona č. 22/2004 Sb., o místním referendu a o změně některých zákonů Den, kdy bylo již vyhlášené místní referendum nezákonným způsobem zrušeno, je nutno považovat za den, kdy zastupitelstvo obce rozhodlo o tom, že místní referendum nevyhlásí ve smyslu $ 13 odst. 1 písm. b) zákona č. 22/2004 Sb., o místním referendu. Od tohoto dne počne běžet zákonná lhůta pro podání žaloby dle $ 57 odst. 1 písm. b) citovaného zákona, respektive $ 91a odst. 1 písm. b) s. ř. s.
Ganna G. proti Policii ČR, službě cizinecké policie, o povolení k dlouhodobému pobytu,
[10] Na základě uvedených důvodů proto stěžovatel navrhuje, aby Nejvyšší správní soud napadený rozsudek městského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
III. Vyjádření žalobkyně
[11] Žalobkyně ve svém vyjádření ke kasační stížnosti uvádí, že se zcela ztotožňuje s rozsudkem městského soudu. Argumentaci stěžovatele Schengenským hraničním kodexem a Schengenskou prováděcí úmluvou považuje v této věci za irelevantní, neboť z nich nevyplývá namítaná nezákonnost napadeného rozsudku.
[12] Jako přílohu svého vyjádření žalobkyně soudu zaslala oznámení o přelíčení u Krajského správního soudu ve Varšavě ve věci své stížnosti proti rozhodnutí šéfa Úřadu pro záležitosti cizinců a ověřený překlad této listiny.
IV. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
1. Vstup na území členských států se odepře státnímu příslušníkovi třetí země, který nesplňuje všechny podmínky vstupu vymezené v čl. 5 odst. 1 a nepatří do některé z kategorií osob uvedených v čl. 5 odst. 4. Tím není dotčeno uplatnění zvláštních ustanovení týkajících se práva na azyl a mezinárodní ochrany nebo vystavování dlouhodobých víz.“
„Článek 5
1. Pro pobyty, jejichž délka nepřekročí za období šesti měsíců dobu delší než tři měsíce, platí pro vstup státních příslušníků třetích zemí tyto podmínky:
a) mají platný cestovní doklad nebo doklady, které je opravňují k překročení hranice,
b) mají platné vízum, pokud je požadováno na základě nařízení Rady (ES) č. 539/2001 ze dne 15. března 2001, kterým se stanoví seznam třetích zemí, jejichž státní příslušníci musí mít při překračování vnějších hranic vízum, jakož i seznam třetích zemí, jejichž státní příslušníci jsou od této povinnosti osvobozeni, ledaže jsou držiteli platného povolení k pobytu,
c) zdůvodní účel a podmínky předpokládaného pobytu a mají zajištěny dostatečné prostředky pro obživu jak na dobu předpokládaného pobytu, tak na návrat do své země původu nebo na průjezd do třetí země, ve které je zaručeno jejich přijetí, nebo jsou schopni si tyto prostředky legálním způsobem opatřit,
d) nejsou osobami vedenými v SIS, jimž má být odepřen vstup,
e) nejsou považováni za hrozbu pro veřejný pořádek, vnitřní bezpečnost, veřejné zdraví nebo mezinárodní vztahy kteréhokoliv z členských států, zejména nejsou osobami, jimž má být podle vnitrostátních databází členských států odepřen vstup ze stejných důvodů.
(…)
1. Pro pobyty, jejichž délka nepřekročí za období šesti měsíců dobu delší než tři měsíce, platí pro vstup státních příslušníků třetích zemí tyto podmínky:
a) mají platný cestovní doklad nebo doklady, které je opravňují k překročení hranice,
b) mají platné vízum, pokud je požadováno na základě nařízení Rady (ES) č. 539/2001 ze dne 15. března 2001, kterým se stanoví seznam třetích zemí, jejichž státní příslušníci musí mít při překračování vnějších hranic vízum, jakož i seznam třetích zemí, jejichž státní příslušníci jsou od této povinnosti osvobozeni, ledaže jsou držiteli platného povolení k pobytu,
c) zdůvodní účel a podmínky předpokládaného pobytu a mají zajištěny dostatečné prostředky pro obživu jak na dobu předpokládaného pobytu, tak na návrat do své země původu nebo na průjezd do třetí země, ve které je zaručeno jejich přijetí, nebo jsou schopni si tyto prostředky legálním způsobem opatřit,
d) nejsou osobami vedenými v SIS, jimž má být odepřen vstup,
e) nejsou považováni za hrozbu pro veřejný pořádek, vnitřní bezpečnost, veřejné zdraví nebo mezinárodní vztahy kteréhokoliv z členských států, zejména nejsou osobami, jimž má být podle vnitrostátních databází členských států odepřen vstup ze stejných důvodů.
(…)
4. Odchylně od odstavce 1:
a) Státním příslušníkům třetích zemí, kteří nesplňují všechny podmínky stanovené v odstavci 1, ale kteří jsou držiteli povolení k pobytu nebo zpětného víza vydaného jedním z členských států, nebo je-li to nezbytné, obou dokladů, je povolen vstup na území ostatních členských států pro účely průjezdu, aby mohli dosáhnout území členského státu, který povolení k pobytu nebo zpětné vízum vydal, pokud jejich jména nejsou na vnitrostátním seznamu osob, kterým má být odepřen vstup, vedeném členským státem, jehož vnější hranice zamýšlí překročit, a pokud není tento záznam doplněn pokynem odepřít vstup nebo průjezd.
(…)
c) Státním příslušníkům třetích zemí, kteří nesplňují jednu nebo více podmínek stanovených v odstavci 1, může členský stát povolit vstup na své území z humanitárních důvodů, z důvodů národního zájmu anebo vzhledem ke svým mezinárodním závazkům. Pokud se na dotyčného příslušníka třetí země vztahuje záznam podle odst. 1 písm. d), uvědomí členský stát, který mu povolí vstup na své území, o tomto povolení ostatní členské státy.“
[22] Podle ustanovení § 46 odst. 1 zákona o pobytu cizinců platí pro povolení k dlouhodobému pobytu obdobně rovněž ustanovení § 56 tohoto zákona, podle jehož odst. 1 písm. h) se „(v)ízum, s výjimkou víza k pobytu nad 90 dnů za účelem strpění pobytu na území z důvodu podle § 33 odst. 3, policie nebo zastupitelský úřad cizinci neudělí, jestliže jsou zjištěny skutečnosti uvedené v § 9 odst. 1 písm. a), b), g), h), i) nebo j)“.
[23] V daném případě není sporu o tom, že vízum k pobytu nad 90 dnů za účelem zaměstnání je vízem „národním“; nejedná se o tzv. jednotné schengenské vízum. To ostatně vyplývá i z čl. 18 Schengenské prováděcí úmluvy, který se v ČR uplatňuje rovněž na základě rozhodnutí Rady EU 2007/801/ES. Podle tohoto článku (v relevantním znění) jsou víza pro pobyt delší než tři měsíce vnitrostátní víza udělovaná jednou ze smluvních stran podle jejích vnitrostátních předpisů. „Toto vízum opravňuje držitele k průjezdu přes území ostatních smluvních stran až na území smluvní strany, která vízum udělila, ledaže držitel nesplňuje podmínky vstupu uvedené v čl. 5 odst. 1 písm. a), d) a e) nebo je uveden na vnitrostátním seznamu osob, jimž má být odepřen vstup, smluvní strany, přes jejíž území požaduje průjezd“. Odkazovaná ustanovení čl. 5 odst. 1 písm. a), d) a e) Schengenské prováděcí úmluvy přitom korespondují s (a byla nahrazena) již výše citovanými ustanoveními čl. 5 odst. 1 písm. a), d) a e) Schengenského hraničního kodexu.
[24] Nejvyšší správní soud má za to, že ustanovení § 9 odst. 1 písm. g) zákona o pobytu cizinců je nutné vykládat ve světle čl. 5 odst. 4 písm. a) ve spojení s čl. 13 Schengenského hraničního kodexu (pro krátkodobá „schengenská“ víza) a ve spojení s čl. 18 Schengenské prováděcí úmluvy (pro dlouhodobá víza) tak, že cizinci není zásadně možné odepřít vstup na území ČR, pokud je držitelem povolení k pobytu nebo zpětného víza vydaného jedním z členských států, za účelem průjezdu a následného vstupu na území tohoto členského státu. Výjimkou z tohoto pravidla je situace, kdy by tento cizinec byl uveden na vnitrostátním seznamu osob státu na jehož vnější hranici vstup požaduje (v případě ČR se jedná o evidenci nežádoucích osob ve smyslu § 154 zákona o pobytu cizinců).
[25] Situace v posuzovaném případě je nicméně poněkud odlišná. Žalobkyně byla sice v době podání žádosti o povolení k dlouhodobému pobytu držitelkou dlouhodobého víza, a sice víza „národního“, vydaného Českou republikou, nicméně již se na území tohoto státu nacházela. Otázka povolení či odepření vstupu na toto území se tedy neřešila. Přitom právě k této otázce, která ovšem pro daný případ nebyla relevantní, se vztahuje věta za středníkem v ustanovení § 9 odst. 1 písm. g) zákona o pobytu cizinců. Interpretaci tohoto ustanovení ze strany městského soudu, vycházející zřejmě toliko z prostého jazykového výkladu, nelze přisvědčit, neboť v rozporu s právem EU směřuje k vyloučení možnosti správního orgánu rozhodnout o neudělení povolení k dlouhodobému pobytu za situace, kdy je žadatel držitelem platného víza, jež opravňuje cizince pouze k pobytu na území České republiky, navzdory tomu, že má záznam v Schengenském informačním systému. Takový výklad se zjevně příčí smyslu právní úpravy.
[26] SIS představuje databázi zřízenou a vedenou na základě čl. 92 – 119 Schengenské prováděcí úmluvy. Pro potřeby policejních a justičních orgánů dotčených států poskytuje přístup k vybraným druhům informací o sledovaných či hledaných osobách a věcech (zejména vozidla, doklady, bankovky). Jedním ze záznamů vedených v SIS jsou údaje o cizincích, o kterých je veden záznam pro účely odepření vstupu (čl. 96 odst. 1). Podkladem pro provedení záznamu musí být vždy rozhodnutí přijaté příslušnými správními orgány a soudy v souladu s procesními předpisy, které stanoví vnitrostátní právní předpisy. Smluvní strana, která záznam do systému pořizuje, má povinnost ověřit, zda závažnost daného případu odůvodňuje pořízení záznamu (čl. 94 odst. 1). Schengenská prováděcí úmluva přitom stanoví demonstrativní výčet případů, kdy může dojít k zaznamenání cizince do systému; mj. se může jednat o skutečnost, že cizinec byl vyhoštěn, navrácen nebo vypovězen, přičemž tato opatření nebyla odložena ani zrušena, obsahují zákaz vstupu, případně pobytu a zakládají se na porušení vnitrostátních právních předpisů o vstupu nebo pobytu cizinců (čl. 96 odst. 3).
[27] Zařazení a evidence v SIS má pro cizince závažné důsledky týkající se jeho vstupu a pobytu na území členských států. Jedná se zejména o odepření vstupu na území smluvních států schengenského prostoru [čl. 5 odst. 1 písm. d) Schengenské prováděcí úmluvy, resp. čl. 5 odst. 1 písm. d) Schengenského hraničního kodexu], zamítnutí udělení víza [čl. 15 Schengenské prováděcí úmluvy, resp. čl. 32 odst. 1 písm. a) bod v) nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 810/2009 ze dne 13. července 2009, o kodexu Společenství o vízech] či zamítnutí vydání povolení k pobytu (čl. 25 Schengenské prováděcí úmluvy).
[28] Schengenská prováděcí úmluva stanoví v čl. 25 členským státům postup v případě, kdy rozhodují o vydání povolení k pobytu cizinci vedeném v seznamu osob, jimž má být odepřen vstup. Před rozhodnutím je členský stát povinen konzultovat se státem, který záznam do systému pořídil, a přihlíží k jeho zájmům; „povolení k pobytu bude vydáno pouze ze závažných důvodů, zejména humanitárních nebo z důvodů vyplývajících z mezinárodních závazků“ (čl. 25 odst. 1). V řízení o povolení k dlouhodobému pobytu je tedy příslušný orgán členského státu, který zjistí, že cizinec (žadatel) je v SIS veden jako osoba, které má být odepřen vstup, povinen konzultovat členský stát, který záznam pořídil. S přihlédnutím k zájmům tohoto členského státu pak může povolení k pobytu vydat pouze ze závažných důvodů.
[29] V posuzovaném případě není sporu o tom, že žalobkyně je vedena v Schengenském informačním systému jako osoba, které má být odepřen vstup. Na základě konzultací s Polskou republikou, která záznam provedla, bylo zjištěno, že podkladem pro provedení záznamu bylo rozhodnutí guvernéra Podkarpatské provincie ze dne 2. 6. 2008 o vyhoštění žalobkyně z území Polské republiky (do 7. 6. 2011) z důvodu nelegálního překročení hranice z České republiky do Polska a pobytu na tomto území bez platného povolení k pobytu nebo víza. Správní orgán žalobkyni toto zjištění oznámil a poskytl jí možnost pro vyjádření. Žalobkyně ve svém vyjádření uvedla, že si je vědoma porušení platných zákonů, když cestovala přes území Polské republiky bez tranzitního víza. Přes Polsko cestovala dne 31. 5. 2008 v naléhavé situaci, neboť její otec vážně onemocněl a dne 29. 5. 2008 byl hospitalizován. Před zakoupením jízdenky bylo k dotazu žalobkyně ze strany Velvyslanectví Polské republiky v Praze údajně telefonicky sděleno, že při cestě na Ukrajinu nepotřebuje průjezdní vízum; proto o ně nepožádala. Proti rozhodnutí o vyhoštění podala žalobkyně jako opravný prostředek žádost o zrušení tohoto rozhodnutí. Tato žádost však byla rozhodnutím Podkarpatského hejtmana zamítnuta.
[30] V daném případě měl tedy městský soud při přezkumu napadeného rozhodnutí stěžovatele zjišťovat, zda se správní orgán (stěžovatel) zabýval otázkou, nemělo-li by žalobkyni
přes její záznam v SIS – být uděleno povolení k dlouhodobému pobytu ze závažných důvodů. Je přitom třeba si uvědomit, že výčet závažných důvodů v čl. 25 odst. 1 Schengenské prováděcí úmluvy je demonstrativní; výslovně zahrnuje pouze důvody humanitární a důvody vyplývající z mezinárodních závazků. Na druhou stranu je však nutné zdůraznit, že žadatel o vydání povolení k dlouhodobému pobytu má v tomto ohledu povinnost tvrzení a důkazní; musí uvést a prokázat skutečnosti, jež by mohly být pod závažné důvody (ty je třeba posuzovat vždy s ohledem na okolnosti konkrétního případu) podřazeny.
[31] Nejvyšší správní soud dále považuje za vhodné poukázat na další související skutečnosti, týkající se mj. vývoje v právní úpravě. V době vydání rozhodnutí o vyhoštění žalobkyně ze strany polských orgánů, na základě něhož byl proveden záznam do SIS, byla žalobkyně držitelkou platného dlouhodobého víza. Až do konce platnosti tohoto víza tedy existovala situace, kdy byla žalobkyně, jakožto cizinka, zároveň držitelkou platného povolení pobytu a zároveň osobou se záznamem v SIS pro účely odepření vstupu. Tento zjevný nesoulad však právní úprava dovolovala.
[32] Podle čl. 25 odst. 2 Schengenské prováděcí úmluvy „vyjde-li najevo, že cizinec, který je držitelem platného povolení k pobytu vydaného jednou ze smluvních stran, je veden v seznamech osob, kterým má být odepřen vstup, konzultuje smluvní strana, která záznam pořídila, smluvní stranu, která vydala povolení k pobytu, s cílem zjistit, zda existují dostatečné důvody k odnětí povolení k pobytu“. A dále „pokud není povolení k pobytu odňato, zruší smluvní strana, která záznam pořídila, tento záznam, může však dotyčného cizince zapsat do vnitrostátního seznamu osob, kterým má být odepřen vstup“. Tento postup se však až do přijetí nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 265/2010 ze dne 25. 3. 2010, kterým se mění Schengenská prováděcí úmluva a nařízení č. 562/2006, pokud jde o pohyb osob s dlouhodobým vízem (publ. v Úředním věstníku EU dne 31. 3. 2010, L 85), vztahoval pouze na povolení k pobytu, nikoli na (dlouhodobá) víza. Výklad, který by dlouhodobá víza podřazoval pod povolení k pobytu ve smyslu čl. 25 odst. 2 Schengenské prováděcí úmluvy (např. argumentem, že dlouhodobé vízum i dlouhodobé povolení k pobytu jsou formou přechodného pobytu), nelze podle Nejvyššího správního soudu dovodit.
[33] Zatímco tedy v současnosti vyjde-li najevo, že cizinec, který je držitelem platného povolení k pobytu nebo dlouhodobého víza, je veden v seznamech osob, kterým má být odepřen vstup, musí dojít k provedení (ze strany členského státu, který záznam pořídil) konzultační řízení a (ze strany členského státu, který vízum nebo povolení k pobytu vydal) zjišťovací řízení, v době rozhodné pro nyní posuzovaný případ k takovému postupu členské státy ve vztahu k dlouhodobým vízům povinny nebyly. Ustanovení čl. 25 odst. 2 Schengenské prováděcí úmluvy se totiž týkalo výhradně povolení k pobytu.
[34] Konečně k důkazu navrženému ze strany žalobkyně (oznámení o přelíčení u Krajského správního soudu ve Varšavě) Nejvyšší správní soud uvádí, že by zjevně (byť se jedná o důkaz, který žalobkyně nemohla uplatnit v řízení před městským soudem) nemohl ovlivnit toto rozhodnutí o kasační stížnosti; proto nebylo přistoupeno k jeho provedení.
V. Shrnutí a náklady řízení
[35] Nejvyšší správní soud shledal, že v posuzovaném případě došlo k naplnění důvodu kasační stížnosti, který je uveden v ustanovení § 103 odst. 1 písm. a) s. ř. s., a proto napadený rozsudek městského soudu zrušil (§ 110 odst. 1 věta první před středníkem s. ř. s.).
[36] Městský soud v Praze je v dalším řízení vázán právním názorem vysloveným Nejvyšším správním soudem v tomto rozsudku, především co se týká interpretace ustanovení § 9 odst. 1 písm. g) zákona o pobytu cizinců. Vzhledem k tomuto výkladu potom bude muset v dalším řízení s ohledem na tvrzení žalobkyně posoudit, zda v jejím případě existují takové závažné důvody, které by s ohledem na čl. 25 odst. 1 Schengenské prováděcí úmluvy umožňovaly vydání povolení k dlouhodobému pobytu.
[27] O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne Městský soud v Praze v novém rozhodnutí (§ 110 odst. 2 s. ř. s.).
P o u č e n í : Proti tomuto rozsudku n e j s o u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 14. října 2010
JUDr. Vojtěch Šimíček
předseda senátu