2 Azs 113/2019- 24 - text
2 Azs 113/2019 - 28
pokračování
[OBRÁZEK]
ČESKÁ REPUBLIKA
ROZSUDEK
JMÉNEM REPUBLIKY
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Miluše Doškové a soudců Mgr. Evy Šonkové a JUDr. Karla Šimky v právní věci žalobce: I. Ch., zastoupený Mgr. Petrou Khollovou, obecnou zmocněnkyní, adresa pro doručování: Organizace pro pomoc uprchlíkům, se sídlem Kovářská 4, Praha 9, proti žalované: Komise pro rozhodování ve věcech pobytu cizinců, se sídlem náměstí Hrdinů 1634/3, Praha 4, proti rozhodnutí žalované ze dne 14. 4. 2015, č. j. MV
168838
3/SO
2014, o kasační stížnosti žalované proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 29. 3. 2019, č. j. 5 A 84/2015 - 61,
I. Kasační stížnost se zamítá.
II. Žalovaná nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalobci se nepřiznává náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti.
[1] Dne 14. 8. 2014 podal žalobce žádost o prodloužení platnosti povolení k dlouhodobému pobytu na území České republiky za účelem studia (dále jen „žádost“) podle § 44a odst. 1 zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů (dále jen „zákon o pobytu cizinců“). Ministerstvo vnitra, odbor azylové a migrační politiky (dále jen „prvoinstanční orgán“) usnesením z téhož dne, č. j. OAM-36100-5/DP-2014, správní řízení ve věci žádosti přerušilo, určilo lhůtu k odstranění jejích vad a vyzvalo žalobce k doložení dokladu o zajištění ubytování podle § 44a odst. 6 ve spojení s § 31 odst. 1 písm. d) zákona o pobytu cizinců.
[2] Usnesením ze dne 18. 9. 2014, č. j. OAM-36100-7/DP-2014, prvoinstanční orgán po marném uplynutí lhůty k doložení dokladu o zajištění ubytování správní řízení ve věci žádosti zastavil podle § 66 odst. 1 písm. c) zákona č. 500/2004 Sb., správní řád (dále jen „správní řád“).
[3] Žalovaná v záhlaví označeným rozhodnutím zamítla odvolání žalobce a usnesení prvoinstančního orgánu o zastavení správního řízení potvrdila (dále jen „napadené rozhodnutí“).
[4] Proti napadenému rozhodnutí podal žalobce žalobu k Městskému soudu v Praze (dále jen „krajský soud“), který v záhlaví uvedeným rozsudkem zrušil jak napadené rozhodnutí žalované, tak usnesení prvoinstančního orgánu o zastavení řízení.
[5] Krajský soud posoudil spornou právní otázku, zda správní orgány po žalobci vůbec mohly vyžadovat doklad o zajištění ubytování coby podmínku pro vyhovění jeho žádosti, a to s ohledem na textaci čl. 6 směrnice Rady 2004/114/ES ze dne 13. 12. 2004, o podmínkách přijímání státních příslušníků třetích zemí za účelem studia, výměnných pobytů žáků, neplacené odborné přípravy nebo dobrovolné služby (dále jen „Směrnice“), který stanoví obecné podmínky pro získání povolení k pobytu za účelem studia, a čl. 7 Směrnice, který stanoví zvláštní podmínky pro získání povolení k pobytu za účelem studia.
[6] Podle krajského soudu nelze z taxativního výčtu podmínek Směrnice pro udělení (resp. prodloužení) povolení k dlouhodobému pobytu dovodit, že by Česká republika mohla podmiňovat prodloužení povolení k dlouhodobému pobytu za účelem studia v případě státních příslušníků třetích zemí doložením potvrzení o zajištění ubytování. Krajský soud dospěl k závěru, že právní úprava obsažená v § 31 odst. 1 písm. d) ve spojení s § 44a odst. 6 písm. a) zákona o pobytu cizinců je v rozporu s čl. 12 Směrnice, podle něhož lze povolení k dlouhodobému pobytu za účelem studia státnímu příslušníkovi třetí země prodloužit, pokud jeho držitel nadále splňuje podmínky čl. 6 a 7 Směrnice, ledaže by nedodržoval omezení ohledně přístupu k výdělečné činnosti podle čl. 17 Směrnice nebo nečinil dostatečný pokrok ve studiu.
[6] Podle krajského soudu nelze z taxativního výčtu podmínek Směrnice pro udělení (resp. prodloužení) povolení k dlouhodobému pobytu dovodit, že by Česká republika mohla podmiňovat prodloužení povolení k dlouhodobému pobytu za účelem studia v případě státních příslušníků třetích zemí doložením potvrzení o zajištění ubytování. Krajský soud dospěl k závěru, že právní úprava obsažená v § 31 odst. 1 písm. d) ve spojení s § 44a odst. 6 písm. a) zákona o pobytu cizinců je v rozporu s čl. 12 Směrnice, podle něhož lze povolení k dlouhodobému pobytu za účelem studia státnímu příslušníkovi třetí země prodloužit, pokud jeho držitel nadále splňuje podmínky čl. 6 a 7 Směrnice, ledaže by nedodržoval omezení ohledně přístupu k výdělečné činnosti podle čl. 17 Směrnice nebo nečinil dostatečný pokrok ve studiu.
[7] Ani ze srovnání příslušné právní úpravy Směrnice a na ni navazující pozdější právní úpravy [směrnice Evropského parlamentu a Rady (EU) 2016/801 ze dne 11. 5. 2016] není dle krajského soudu možné dovodit, že by Směrnice umožňovala členským státům požadovat potvrzení o zajištění ubytování tak, jak to činí český zákonodárce. Krajský soud konstatoval, že byly naplněny podmínky přímého účinku dotčeného ustanovení Směrnice (jedná se o ustanovení dostatečně jasné, srozumitelné a bezpodmínečné, přičemž marně uplynula lhůta k transpozici tohoto ustanovení a jednotlivec se dovolává povinnosti stanovené ve Směrnici vůči státu, tj. v rámci vertikálně vzestupného účinku), a proto je bylo třeba aplikovat namísto rozporné vnitrostátní právní úpravy, což však správní orgány neučinily.
II. Obsah kasační stížnosti
[8] Proti v záhlaví označenému rozsudku krajského soudu brojí žalovaná (dále jen „napadený rozsudek“ a „stěžovatelka“) kasační stížností z důvodu nesprávného právního posouzení a nepřezkoumatelnosti [§ 103 odst. 1 písm. a) a d) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“)]. Po obsáhlé citaci závěrů napadeného rozsudku, ustanovení zákona o pobytu cizinců a dotčených článků Směrnice se vymezila vůči vyloučení aplikace § 44a odst. 6 písm. a) ve spojení s § 31 odst. 1 písm. d) zákona o pobytu cizinců s odkazem na přímý účinek obou směrnic, jak to učinil krajský soud. Namítla, že unijní normy, jež nejsou přímo účinné, nemohou vyloučit použití nesouladné vnitrostátní normy. I v případě, že by zmíněná ustanovení zákona o pobytu cizinců byla s výše uvedenými evropskými směrnicemi v rozporu, správní orgány by je musely s ohledem na zásadu zákonnosti vyjádřenou v § 2 odst. 1 správního řádu aplikovat.
[8] Proti v záhlaví označenému rozsudku krajského soudu brojí žalovaná (dále jen „napadený rozsudek“ a „stěžovatelka“) kasační stížností z důvodu nesprávného právního posouzení a nepřezkoumatelnosti [§ 103 odst. 1 písm. a) a d) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“)]. Po obsáhlé citaci závěrů napadeného rozsudku, ustanovení zákona o pobytu cizinců a dotčených článků Směrnice se vymezila vůči vyloučení aplikace § 44a odst. 6 písm. a) ve spojení s § 31 odst. 1 písm. d) zákona o pobytu cizinců s odkazem na přímý účinek obou směrnic, jak to učinil krajský soud. Namítla, že unijní normy, jež nejsou přímo účinné, nemohou vyloučit použití nesouladné vnitrostátní normy. I v případě, že by zmíněná ustanovení zákona o pobytu cizinců byla s výše uvedenými evropskými směrnicemi v rozporu, správní orgány by je musely s ohledem na zásadu zákonnosti vyjádřenou v § 2 odst. 1 správního řádu aplikovat.
[9] Obecně poznamenala, za jakých podmínek může být evropská směrnice přímo účinná, a uvedla, že jedna z nich v tomto případě není splněna, neboť český zákonodárce Směrnici plně transponoval a navíc ji vztáhl i na situace, na které přímo nedopadá. Směrnice tak má pouze nepřímý účinek, který vede k povinnosti správních orgánů použít eurokonformní výklad. Stanoví
li ovšem vnitrostátní zákonodárce pravidlo odlišné od textu směrnice, nelze to kompenzovat eurokonformním výkladem, neboť by šlo o výklad contra legem (srov. rozsudek Soudního dvora ve věci C-268/06 Impact). Podle stěžovatelky nejsou případné odkazy krajského soudu na rozsudky Soudního dvora ve věci Costa v. Enel nebo Simmenthal (týkají se přímo účinných unijních předpisů, nikoli směrnic), podobně jako krajským soudem uváděné odkazy na nálezy Ústavního soudu. Navrhla zrušení napadeného rozsudku a vrácení věci krajskému soudu k dalšímu řízení.
III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
30. Pokud by přitom členský stát mohl v případě přijímání státních příslušníků třetích zemí za účelem studia zavést k podmínkám stanoveným v článcích 6 a 7 směrnice 2004/114 další podmínky, bylo by to v rozporu s cílem uvedené směrnice, který spočívá v podpoře mobility takových státních příslušníků.
31. Z obecné systematiky a cílů směrnice 2004/114 proto vyplývá, že podle článku 12 této směrnice jsou členské státy povinny vydat povolení k pobytu za účelem studia žadateli, který splňuje požadavky uvedené v článcích 6 a 7 dané směrnice, jelikož tato ustanovení taxativně stanoví jak obecné a zvláštní podmínky, které musí splnit žadatel o povolení k pobytu za účelem studia, tak důvody pro odmítnutí přijetí tohoto žadatele.“
[33] Stejný závěr ohledně o nemožnosti naplnění cílů Směrnice se podává i ze stanoviska generálního advokáta v téže věci ze dne 12. 6. 2014, podle něhož (body 58 až 59, zvýraznění doplněno):
„58. Výklad směrnice 2004/114, který by orgánům členských států umožnil, aby na základě nijak nepodmíněné diskreční pravomoci odmítly přijmout za účelem studia státního příslušníka třetí země, který o to požádal, i když tento státní příslušník splňuje veškeré podmínky stanovené v samotné směrnici a nezneužil řízení stanovené touto směrnicí, by uvedenou směrnici zbavil užitečného účinku a bránil by naplňování cílů vlastních této směrnici.
31. Z obecné systematiky a cílů směrnice 2004/114 proto vyplývá, že podle článku 12 této směrnice jsou členské státy povinny vydat povolení k pobytu za účelem studia žadateli, který splňuje požadavky uvedené v článcích 6 a 7 dané směrnice, jelikož tato ustanovení taxativně stanoví jak obecné a zvláštní podmínky, které musí splnit žadatel o povolení k pobytu za účelem studia, tak důvody pro odmítnutí přijetí tohoto žadatele.“
[33] Stejný závěr ohledně o nemožnosti naplnění cílů Směrnice se podává i ze stanoviska generálního advokáta v téže věci ze dne 12. 6. 2014, podle něhož (body 58 až 59, zvýraznění doplněno):
„58. Výklad směrnice 2004/114, který by orgánům členských států umožnil, aby na základě nijak nepodmíněné diskreční pravomoci odmítly přijmout za účelem studia státního příslušníka třetí země, který o to požádal, i když tento státní příslušník splňuje veškeré podmínky stanovené v samotné směrnici a nezneužil řízení stanovené touto směrnicí, by uvedenou směrnici zbavil užitečného účinku a bránil by naplňování cílů vlastních této směrnici.
59. Články 6, 7 a 12 směrnice Rady 2004/114/ES ze dne 13. prosince 2004 o podmínkách přijímání státních příslušníků třetích zemí za účelem studia, výměnných pobytů žáků, neplacené odborné přípravy nebo dobrovolné služby musí být vykládány v tom smyslu, že příslušné orgány členského státu mohou odmítnout přijetí státního příslušníka třetí země za účelem studia po prozkoumání příslušné žádosti, kterou jim tato osoba podala, pouze v případě, že uvedený státní příslušník nesplňuje podmínky této směrnice nebo existují-li přesné a konkrétní skutečnosti, z nichž vyplývá zneužití nebo nesprávné využití řízení stanovaného uvedenou směrnicí.“
[34] Pokud tedy krajský soud dospěl k závěru, že je naplněna podmínka marného uplynutí lhůty pro transpozici a implementaci Směrnice, pak je tento závěr správný, jelikož cílů Směrnice nebylo při její transpozici do zákona o pobytu cizinců dosaženo zcela, když zákonodárce současně s transpozicí podmínek podle čl. 12, resp. čl. 6 a 7 k nim přidal podmínku další, jejíž nesplnění mohlo samo o sobě vést k možnosti vyloučení dosažení jejího cíle v konkrétním případě.
[35] Co se týče naplnění dalších podmínek pro přímý účinek Směrnice, Nejvyšší správní soud dodává, že v konkrétním případě se žalobce domáhal aplikace čl. 12 Směrnice, podle něhož lze studentovi povolení k pobytu prodloužit, pokud nadále splňuje podmínky článků 6 a 7; odmítnout jeho prodloužení lze jen, pokud by student nedodržoval omezení ohledně přístupu k výdělečné činnosti podle čl. 17 Směrnice, nebo nečinil dostatečný pokrok ve studiu.
[36] Ohledně dostatečné přesnosti a bezpodmínečnosti konkrétního ustanovení jako předpokladu přímého účinku směrnice odborná literatura v obecné rovině uvádí: „Soudní dvůr se především ptá, zda v dané situaci, k danému účelu a na dané skutkové okolnosti je dotyčné ustanovení přímo aplikovatelné. Konkrétně jde o to, zda je natolik kompletní, že soud je schopen ho přímo použít, protože dokáže identifikovat minimální pravidlo, které je určitelné bez ohledu na míru uvážení, která byla členským státům či unijním orgánům k provedené směrnice dopřána.“ (Bobek, M., Bříza, P., Komárek, J. Vnitrostátní aplikace práva Evropské unie. Vydání 1. Praha: C. H. Beck, 2016, s. 71). Nejvyšší správní soud má ve shodě s krajským soudem za to, že pravidlo obsažené v čl. 12 Směrnice je nakolik určité, že krajský soud byl schopen ho ve vztahu k obsahu žádosti žalobce přímo použít. V tomto směru pak Nejvyšší správní soud odkazuje na výše zmíněný rozsudek Soudního dvora ve věci C-491/13, Mohamed Ali ben Alaya, podle něhož (bod 33, zvýraznění doplněno): „Je pravda, že směrnice 2004/114 přiznává členským státům určitý prostor pro uvážení při posuzování žádostí o přijetí. Je však třeba zdůraznit, že jak uvedl generální advokát v bodě 49 svého stanoviska, prostor pro uvážení, který mají vnitrostátní orgány, se vztahuje pouze na podmínky stanovené v článcích 6 a 7 této směrnice a v tomto rámci na hodnocení relevantních skutečností za účelem určení toho, zda jsou podmínky uvedené v daných článcích splněny a zejména zda přijetí státního příslušníka třetí země brání důvody související s existencí hrozby pro veřejný pořádek, veřejnou bezpečnost nebo veřejné zdraví.“ Otázka bezpodmínečnosti čl. 12 Směrnice je tedy v přezkoumávaném případě naplněna, jelikož vnitrostátní orgány se mohou toliko omezit na otázku zkoumání naplnění předpokladů čl. 12, resp. tam odkazovaných čl. 6 a 7, což se v případě žalobce nestalo.
[37] O naplnění předpokladu, zda přímou aplikací Směrnice nedojde k uložení povinností jednotlivci, nemá Nejvyšší správní soud rovněž ve shodě s krajským soudem žádných pochyb, neboť v této věci šlo v souvislosti s přímou aplikací čl. 12 Směrnice o právo žalobce, žádná povinnost mu z tohoto článku neplyne.
[38] K tomu soud dodává, že správní orgány netvrdily, že by žalobce představoval hrozbu pro veřejný pořádek, veřejnou bezpečnost nebo veřejné zdraví (čl. 16 odst. 2 Směrnice) či naplnil negativní podmínky uvedené v čl. 12 odst. 2 Směrnice, a nevyšly najevo ani žádné skutečnosti, které by mohly být indiciemi, že se žalobce snažil prostřednictvím své žádosti zneužít řízení usnadňující přijímání státních příslušníků z třetích zemí za účelem studia, jak jeho podmínky stanovuje Směrnice. Přesto, že nebylo sporu o tom, že splňuje pozitivní podmínky pro přijetí (čl. 6 a 7 Směrnice), došlo v jeho případě ke zcela srovnatelnému právnímu důsledku, který je s právě jmenovanými skutečnostmi spojen.
[39] Nejvyšší správní soud tedy považuje postup krajského soudu, který s odkazem na přímý účinek Směrnice zrušil obě rozhodnutí správních orgánů, protože z čl. 6, 7, 12, 16, jakož ani z žádného jiného článku Směrnice nelze dovodit, že je možné po žadateli z nečlenské země EU pro účely žádosti o prodloužení dlouhodobého pobytu za účelem studia požadovat doklad o zajištění ubytování po dobu pobytu na území přijímajícího členského státu, za správný a zákonný.
IV. Závěr a náklady řízení
[40] Nejvyšší správní soud na základě výše uvedeného dospěl k závěru, že důvody zrušení napadeného i prvostupňového rozhodnutí obstojí, kasační stížnost není důvodná, a proto ji podle § 110 odst. 1 in fine s. ř. s. zamítl.
[41] O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti Nejvyšší správní soud rozhodl podle § 60 odst. 1 za použití § 120 s. ř. s. Stěžovatelka nebyla v řízení o kasační stížnosti úspěšná, proto nemá právo na náhradu nákladů řízení. Procesní úspěch je třeba přičíst žalobci, kterému však v řízení o kasační stížnosti nevznikly žádné náklady, proto mu jejich náhradu Nejvyšší správní soud nepřiznal.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 28. listopadu 2019
JUDr. Miluše Došková
předsedkyně senátu