20 Cdo 1657/98
ČESKÁ REPUBLIKA
ROZSUDEK
JMÉNEM REPUBLIKY
Nejvyšší soud České republiky rozhodl v senátě složeném z předsedy
JUDr. Vladimíra Kurky a soudců JUDr. Pavla Krbka a JUDr.Vladimíra Mikuška v
právní věci žalobkyně N. m., zastoupené advokátem, proti žalovaným 1/ České
republice - Kanceláři prezidenta republiky, se sídlem v Praze 1 - Hradu, a 2/
S. P. h., o určení vlastnického práva, vedené u Obvodního soudu pro Prahu 1 pod
sp. zn. 13 C 8/96, o dovolání žalobkyně proti rozsudku Městského soudu v Praze
ze dne 13.5.1998, č.j. 13 Co 123/97 - 160, takto:
I. Dovolání se zamítá.
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů dovolacího řízení.
Soud prvního stupně, poté, co jeho předchozí rozsudek byl odvolacím soudem
zrušen, opětovně vyhověl žalobě, jíž se žalobkyně domáhala určení, že je
vlastníkem označených nemovitostí v chráněné oblasti P. Oproti názoru
žalovaných dovodil, že pravomoc soudu k projednání sporu je dána, a na
požadovaném určení má žalobkyně naléhavý právní zájem, neboť vyhovující
rozsudek poslouží jako podklad k zápisu jejího vlastnického práva do katastru
nemovitostí. Žalované jsou podle jeho mínění právem pasivně legitimovány,
jelikož první žalované bylo svěřeno právo hospodaření k P. a druhá žalovaná je
jí zřízenou příspěvkovou organizací, jež slouží k výkonu s tím souvisejících
povinností. Co do důsledků vládního nařízení č. 55/1954 Sb., případně vydržení,
tvrzených žalovanými, dospěl soud prvního stupně ke shodným závěrům, jež
vyjádřil v rozsudku předchozím; podle jeho názoru vlastnictví na stát nepřešlo,
a vlastnictví žalobkyně zůstalo zachováno přesto, že v katastru nemovitostí je
stát jakožto vlastník zapsán.
Odvolací soud soustředil pozornost na posouzení otázky, který subjekt je v dané
věci oprávněn jednat za stát (Českou republiku), a uzavřel, že státním orgánem
ve smyslu § 21 odst. 2 o.s.ř. se rozumí ústřední orgán státní správy, jímž v
řízení, jehož předmětem je určení týkající se majetku státu, není nikdo jiný
než Ministerstvo financí. Žalobkyně přes odpovídající upozornění však setrvala
na dosavadní identifikaci žalovaných, resp. "z opatrnosti" pouze navrhla, že
"Česká republika má být zastupována též Ministerstvem financí vedle Kanceláře
prezidenta republiky", a to i když byla poučena, že může být "zastoupena pouze
jedním orgánem státní správy", a že jinak řízení o žalobě proti České republice
bude zastaveno. Poněvadž dosavadní nesprávnost "právního zastoupení státu"
představuje podle jeho názoru nedostatek podmínky řízení podle § 104 odst. 2
o.s.ř., a ačkoli jde o nedostatek odstranitelný, odstranit se jej nezdařilo,
odvolací soud rozsudek soudu prvního stupně ve vztahu k první žalované zrušil a
řízení zastavil. Proti druhé žalované jej pak změnil, a žalobu zamítl, neboť
jakožto "samostatná právnická osoba" ("s ohledem na závěry o zastoupení státu")
není ve sporu pasivně legitimována.
Žalobkyně (zastoupená advokátem) ve včasném dovolání, v němž navrhla, aby tyto
výroky byly zrušeny a věc vrácena odvolacímu soudu k dalšímu řízení, oponuje
tomu právnímu názoru odvolacího soudu, dle nějž jediným subjektem oprávněným
jednat v dané věci za stát je Ministerstvo financí. Dovolatelka připouští, že
ustanovení § 4 odst. 1 zákona č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných
ústředních orgánů státní správy České republiky, ve znění pozdějších předpisů
(dále jen zákona č. 2/1969 Sb.), "přiznává ministerstvu financí působnost při
hospodaření s majetkem státu", avšak jeho "dosah" je dán "okruhem ministerstev
a jiných ústředních orgánů státní správy", a vztahuje se tedy pouze k majetku
spravovanému některým z těchto ústředních orgánů. Oproti tomu k majetku
vymezenému v § 3 odst. 1 zák. č. 114/1993 Sb., o kanceláři prezidenta republiky
(což se týká právě areálu P.), přísluší právo hospodaření výlučně Kanceláři
prezidenta republiky (dále též jen Kanceláři), případně příspěvkové organizaci,
již je oprávněna si zřídit. Úprava hospodaření s majetkem státu podle § 4 odst.
1 zákona č. 2/1969 Sb. a úprava práva hospodaření s majetkem České republiky
podle § 3 odst. 1 zákona č. 114/1993 Sb. je podle dovolatelky "naprosto
shodná", a vzájemný poměr zákona č. 2/1969 Sb. a zákona č. 114/1993 Sb. je
proto jen poměrem právního předpisu obecného a zvláštního, přičemž lex
specialis představuje právě předpis druhý. Zákon č. 2/1969 Sb. nedopadá na
"mnohé další případy hospodaření s majetkem státu, např. na majetek státních
podniků", a nevztahuje se ani na Kancelář, jelikož tato není ústředním orgánem
státní správy. Názor, který přiznává právo hospodaření k majetku vyjmenovanému
v § 3 odst. 1 zák. č. 114/93 Sb. Ministerstvu financí a nikoli Kanceláři, je
dle mínění dovolatelky "zcestný", neboť svěřuje ministru financí oprávnění,
které by mohlo být aplikováno i tak, že by v rámci hospodaření s majetkem státu
ministr ochromil fungování prezidentské instituce, zatímco ratio legis zákona
č. 114/1993 Sb. spočívá právě v tom, aby "žádný z představitelů ústředního
orgánu státní správy nad prezidentem takovou moc neměl".
Dovolání do výroku, jenž se týká druhé žalované, je přípustné podle § 238 odst.
1 písm. a/ o.s.ř., neboť rozhodnutím odvolacího soudu byl změněn rozsudek soudu
prvního stupně ve věci samé; směřuje-li proti výroku týkajícímu se žalované
první (jenž má ve shodě s ustanoveními § 152 odst. 1 a § 167 odst. 1 o.s.ř.
povahu usnesení), je přípustné podle § 238a odst. 1 písm. c/ o.s.ř., jelikož
jím bylo rozhodnutí soudu prvního stupně zrušeno a řízení zastaveno.
Dovolatelka v dovolání uplatnila i způsobilý dovolací důvod podle § 241 odst. 3
písm. d/ o.s.ř., podle kterého lze namítat, že rozhodnutí odvolacího soudu
spočívá na nesprávném právním posouzení věci.
Z úřední povinnosti posuzuje dovolací soud pouze vady řízení vyjmenované v §
237 a jiné vady, které mohly mít za následek nesprávné rozhodnutí ve věci (§
242 odst. 3 o.s.ř.); jinak je vázán uplatněnými dovolacími důvody včetně toho,
jak je dovolatel obsahově vymezil. Poněvadž uvedené vady řízení v dovolání
nebyly namítány a z obsahu spisu se nepodávají, je předmětem dovolacího
přezkumu toliko otázka, zda je správný právní závěr odvolacího soudu o tom, kdo
v občanskoprávním řízení jedná za stát (§ 21 odst. 2 o.s.ř.), resp. že tímto
subjektem není Kancelář prezidenta republiky.
Právní posouzení věci je nesprávné, jestliže odvolací soud posoudil věc podle
právní normy, která na zjištěný skutkový stav nedopadá, nebo právní normu, sice
správně určenou, nesprávně vyložil, případně ji na daný stav nesprávně
aplikoval.
Způsobilým účastníkem občanského soudního řízení je i stát (Česká republika),
jelikož má způsobilost mít práva a povinnosti (§ 19 o.s.ř., § 21 obč. zák.).
Podle § 21 odst. 2 o.s.ř. za stát před soudem jedná pracovník (zaměstnanec)
toho státního orgánu, jehož se věc týká, nebo pověřený pracovník (zaměstnanec)
jiného státního orgánu. Z ustanovení § 79 odst. 1 o.s.ř., jež formuluje (mimo
jiné) požadavky na řádné označení účastníka řízení, se výslovná úprava ve
vztahu k účastníku, jímž je stát, nepodává. Z důvodů praktických i procesních
(potřeby zajistit pro stát podmínky reálného procesního chování) soudní praxe z
citovaného § 21 odst. 2 o.s.ř. dovodila, že stát je náležitě označen tehdy,
je-li s jeho označením (Česká republika) uveden název příslušného státního
orgánu, to jest toho, jehož se věc týká, a jehož zaměstnanec bude za stát před
soudem jednat.
Z ustanovení § 21 odst. 2 o.s.ř. se přímo podává, že subjektem, identifikujícím
stát, nemůže být subjekt jiný než státní orgán. Státním orgánem, jehož se věc
týká, je z povahy věci orgán správní, a to ten, do jehož působnosti - stanovené
právním předpisem - příslušný právní vztah (státu) spadá. V soudní praxi je
jednoty v tom, že takovým - rozhodným - právním předpisem je zákon č. 2/1969
Sb., není-li úpravy speciální (viz kupř. zákon č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti
za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním
postupem, jmenovitě jeho § 6).
Naopak takovými subjekty typicky nejsou subjekty práva hospodaření s majetkem
státu nebo subjekty jeho správy podle zvláštních předpisů, a to již potud, že
nemají status státních orgánů (viz kupř. zákon č. 77/1997 Sb., o státním
podniku, zákon č.171/1991 Sb., o působnosti orgánů České republiky ve věcech
převodů majetku státu na jiné osoby a o Fondu národního majetku České
republiky, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 569/1991 Sb., o Pozemkovém
fondu České republiky, ve znění pozdějších předpisů, vyhlášku č. 119/1988 Sb.,
o hospodaření s národním majetkem, ve znění pozdějších předpisů). V rozsudku ze
dne 6.3.1996, sp. zn. II Odon 4/96, uveřejněném pod č. 3/1997 Sbírky soudních
rozhodnutí a stanovisek, vyslovil Nejvyšší soud závěr, že státní podnik není
oprávněn jednat v občanském soudním řízení za stát resp. jménem státu a nemůže
úspěšně žalovat o určení, že stát je vlastníkem, může se však domáhat určení,
že má ke sporným věcem právo hospodaření; rozsudek, jímž soud žalobě (státního
podniku) vyhověl, je pak způsobilým podkladem pro změnu zápisu vlastnických
vztahů v katastru nemovitostí tím, že namísto dosavadního vlastníka nemovitosti
se zapíše vlastnické právo státu a právo hospodaření příslušného státního
podniku (k tomuto závěru dospěl Nejvyšší soud v rozsudku ze dne 27.10.1999, sp.
zn. 2 Cdon 1052/97, uveřejněném pod č. 54/2000 Sbírky soudních rozhodnutí a
stanovisek).
Z toho plyne, že "orgán, jehož se věc týká" ve smyslu § 21 odst. 2 o.s.ř.,
nelze směšovat s nositelem správy či práva hospodaření s majetkem státu; ten je
ve vztahu k státu relativně autonomní, a je vybaven specifickými (vlastními)
právními instrumenty ochrany svěřeného majetku, byť jejich prosazení může mít
do právní sféry státu relevantní dopad.
Stejně tak se dovolatelka mýlí, jestliže srovnává ustanovení § 4 odst. 1 zákona
č. 2/1969 Sb. a § 3 odst. 1 zákona č. 114/1993 Sb.; zatímco první upravuje
správní působnost Ministerstva financí tím, že je vybavuje - mimo jiné -
působností ústředního orgánu státní správy "pro hospodaření s majetkem státu",
druhé pověřuje Kancelář výkonem práva hospodaření k (určitému) nemovitému
majetku České republiky, tedy nikoli výkonem správních pravomocí, ale - toliko
- faktickým výkonem zvláštního práva, jež se odvíjí od vlastnického práva státu
a je jeho výrazem. Není jistě pochyb, že určení (státního orgánu) pro věci
správy hospodaření s majetkem státu je odlišným od určení ke skutečnému výkonu
oprávnění, jež jsou vlastní speciálnímu institutu práva hospodaření podle § 761
odst. 1 obch. zák., resp. podle vyhlášky č. 119/1988 Sb., o hospodaření s
národním majetkem, ve znění pozdějších předpisů (jmenovitě tato vyhláška
poskytuje přesvědčivou ilustraci toho, co je výkon práva hospodaření s majetkem
státu a co na druhé straně jeho správa). Je tedy nesprávný názor, ze kterého
vychází dovolatelka, že úpravy podle § 4 odst. 1 zákona č. 2/1969 Sb. a podle §
3 odst.1 zákona č. 114/1993 Sb. jsou naopak "naprosto shodné", resp. že mezi
těmito předpisy je vztah obecného a zvláštního.
Protože Ministerstvo financí coby "orgán, jehož se věc týká" (jak je pojímal
odvolací soud) se neidentifikuje výkonem konkrétního práva hospodaření (včetně
práva ve vztahu k dotčeným nemovitostem v areálu P.), nýbrž určením státního
orgánu správy hospodaření (s majetkem státu) vůbec, není případný ani argument,
že zastávat názor odvolacího soudu by znamenalo založit stav, kdy pro oprávnění
ministra financí ve vztahu ke Kanceláři by výkon pravomocí prezidenta mohl být
"ochromen".
Státními orgány ve smyslu § 21 odst. 2 o.s.ř. se rozumí, jak plyne z
předchozího, orgány výkonné moci státu (České republiky), jež se označují jako
orgány státní správy (správní úřady), přičemž ministerstva a další ústřední
orgány státní správy jsou zákonem (č. 2/1969 Sb.) vyjmenovány. Orgánem státní
správy (správním úřadem) je subjekt, jenž je zákonem nadán tzv. pravomocí, tj.
způsobilostí vydávat právní akty (normativní nebo individuální), jejichž
respektování je vynutitelné státní mocí, a jež jsou způsobilé mít dopad do
právního postavení subjektů, stojících vně státního aparátu; podle čl. 79 odst.
1 Ústavy České republiky lze ministerstva a jiné správní úřady zřídit a jejich
působnost stanovit pouze zákonem.
Oproti tomu Kancelář prezidenta republiky je podle zákona č. 114/1993 Sb.
právnickou osobou (rozpočtovou organizací se samostatnou kapitolou ve státním
rozpočtu České republiky), jež - toliko - "zajišťuje obstarávání věcí"
spojených s výkonem pravomocí prezidenta republiky, s jeho protokolárními
povinnostmi a veřejnou činností, a vykonává právo hospodaření k nemovitému
majetku České republiky tvořícímu areál P. a k dalším určeným nemovitostem;
pravomocí, jež je nutným znakem státního orgánu (správního úřadu), Kancelář
nedisponuje (ani zákon č. 219/2000 Sb. Kancelář nezařazuje mezi správní úřady -
viz § 3 odst. 1).
Za těchto okolností nebyla Kancelář prezidenta republiky ani tím "orgánem,
jehož se věc týká", a za stát ve smyslu ustanovení § 21 odst. 2 o.s.ř. tudíž
jednat nemohla. Shodný názor, který uplatnil odvolací soud, je proto správný.
Procesní reakce soudu na to, že Česká republika nebyla řádně konkretizována
příslušným orgánem, se liší podle toho, zakládá-li tento nedostatek vadu žaloby
ve smyslu § 43 o.s.ř. (státní orgán, jehož se věc má týkat, není vůbec uveden,
nebo je za něj označen někdo, kdo neexistuje nebo není státním orgánem), anebo
nedostatek (odstranitelný) podmínky řízení podle § 104 odst. 2 o.s.ř.
(uvedeného státního orgánu se věc netýká). Shodný je však důsledek okolnosti,
že (ten či onen) nedostatek - přestože soud postupoval způsobem předepsaným v §
43 odst. 1 o.s.ř. resp. učinil vhodná opatření podle § 104 odst. 2 o.s.ř. -
nebyl odstraněn; v obou případech soud řízení zastaví.
V posuzované věci je však podstatné to, že dovolatelka právní závěr, k němuž
odvolací soud v dané věci dospěl (že jde o neodstraněný nedostatek podmínky
řízení podle § 104 odst. 2 o.s.ř.), v dovolání nenapadla, pročež, se zřetelem k
zásadě vázanosti uplatněnými dovolacími důvody (mimo něž, s výjimkou vad řízení
podle § 242 odst. 3 o.s.ř., dovolací přezkum možný není), se jeho správností
nemohl zabývat ani dovolací soud. Mimo rámec přezkumu, protože rovněž
nenapadená, zůstala i otázka správnosti názoru, že je nepřípustné, aby Česká
republika "byla zastupována dvěma zástupci", Kanceláří i Ministerstvem financí.
Byl-li v této procesní situaci právní závěr, který dovolatelka naopak napadla,
posouzen jako správný, nemohl logicky Nejvyšší soud dospět k jinému konečnému
úsudku, než že je správné - ve smyslu § 243b odst. 1 o.s.ř. - i rozhodnutí (ve
výroku týkajícím se první žalované), jež na něm odvolací soud založil (srov. §
241 odst. 3 písm. d/ o.s.ř.).
Ačkoli navrhla, aby bylo rozhodnutí odvolacího soudu zrušeno i ve výroku, jenž
se týká žalované druhé, námitky dovolatelky, obsažené v dovolání (dovolací
důvody), však směřují - výlučně - ke kritice výroku jiného, jenž se týká
žalované první. Dovolání tím neobsahuje hledisko, z nějž by bylo možné ohlášený
dovolací důvod podle § 241 odst. 3 o.s.ř. fakticky naplnit, čímž - jinak řečeno
- chybí argument, jehož prostřednictvím lze v této části rozhodnutí odvolacího
soudu přezkoumat. Není-li však možný přezkum, je vyloučen i závěr, že napadené
rozhodnutí není správné.
Jestliže se tedy správnost rozhodnutí odvolacího soudu nepodařilo - v žádném z
napadených výroků - zpochybnit, Nejvyšší soud dovolání zamítl (§ 243b odst. 1
o.s.ř.).
Zákon č. 219/2000 Sb., o majetku České republiky a jejím vystupování v právních
vztazích, by nemohl mít dopad do daného dovolacího řízení ani po 1.1.2001, kdy
nabývá účinnosti, a to proto, že povaze dovolacího přezkumu jakožto přezkumu
pravomocných rozhodnutí odpovídá aplikace toho hmotného práva (v dovolacím
řízení), jež bylo účinné v době, kdy rozhodoval soud, jehož rozhodnutí má být
přezkoumáno.
O nákladech dovolacího řízení bylo rozhodnuto podle ustanovení § 243b odst. 4,
§ 224 odst. 1 a § 142 odst. 1 o.s.ř.; žalovaným, jimž by příslušela náhrada,
však v tomto stadiu řízení (dle obsahu spisu) prokazatelné náklady nevznikly.
Proti tomuto rozsudku není přípustný opravný prostředek.
V Brně 20. prosince 2000
JUDr. Vladimír K u r k a, v. r.
předseda senátu
Za správnost vyhotovení: Romana Říčková