20 Cdo 608/2018-405
USNESENÍ
Nejvyšší soud České republiky rozhodl v senátu složeném z předsedy senátu JUDr.
Zbyňka Poledny a soudců JUDr. Aleše Zezuly a JUDr. Karla Svobody, Ph.D., v
exekuční věci oprávněného města Vsetín se sídlem městského úřadu ve Vsetíně,
Svárov č. 1080, identifikační číslo osoby 00304450, proti povinné A. M., Z., o
vymožení povinnosti odstranit stavbu kůlny a altánu, vedené u Okresního soudu
ve Vsetíně pod sp. zn. 5 EXE 558/2011, o zastavení exekuce, o dovolání
oprávněného proti usnesení Krajského soudu v Ostravě ze dne 18. 8. 2017, č. j.
10 Co 293/2017-344, ve spojení s usnesením Krajského soudu v Ostravě ze dne 19.
prosince 2017, č. j. 10 Co 293/2017-382, takto:
Usnesení Krajského soudu v Ostravě ze dne 18. 8. 2017, č. j. 10 Co
293/2017-344, ve spojení s usnesením Krajského soudu v Ostravě ze dne 19.
prosince 2017, č. j. 10 Co 293/2017-382, a usnesení Okresního soudu ve Vsetíně
ze dne 31. března 2017, č. j. 5 EXE 558/2011-326, se zrušují a věc se vrací
Okresnímu soudu ve Vsetíně k dalšímu řízení.
Shora označeným rozhodnutím Krajský soud v Ostravě potvrdil usnesení Okresního
soudu ve Vsetíně ze dne 31. 3. 2017, č. j. 5 EXE 558/2011-326, ve výroku,
kterým soud prvního stupně zastavil exekuci nařízenou usnesením Okresního soudu
ve Vsetíně ze dne 16. 2. 2011, č. j. 5 EXE 558/2011-14, vedenou soudním
exekutorem Mgr. Reném Mohylou, Exekutorský úřad Přerov, pod sp. zn. 187 Ex
001233/14, a ve výroku, kterým soud prvního stupně rozhodl, že oprávněný je
povinen zaplatit soudnímu exekutorovi Mgr. Renému Mohylovi, Exekutorský úřad
Přerov, na náhradě nákladů exekuce 181,50 Kč; odvolací soud dále rozhodnutí
soudu prvního stupně změnil tak, že oprávněný je povinen zaplatit povinné na
náhradě nákladů řízení o zastavení exekuce 1 800 Kč na účet Okresního soudu ve
Vsetíně, a rozhodl, že oprávněný je povinen zaplatit povinné náklady odvolacího
řízení ve výši 900 Kč na účet Okresního soudu ve Vsetíně. Odvolací soud
zjistil, že exekučním titulem v projednávané věci je rozhodnutí Městského úřadu
Vsetín, odboru územního plánování, stavebního úřadu a dopravy ze dne 4. 11.
2009, č. j. MÚVS-S 15745/2008 OÚPSŘ 330/Hr-12, kterým byla povinné jako
vlastnici stavby kůlny a altánu uložena povinnost předmětné nemovitosti
odstranit, a dospěl k závěru, že oprávněný není aktivně legitimován k podání
exekučního návrhu a je tedy dán důvod pro zastavení exekuce podle § 268 odst. 1
písm. h) občanského soudního řádu. Aktivní legitimaci k podání exekučního
titulu vymezuje správní řád, dle kterého je (mimo jiné) exekuční návrh oprávněn
podat správní orgán, který rozhodnutí v prvním stupni rozhodoval, v
projednávané věci je to tedy Městský úřad Vsetín, odbor územního plánování,
stavebního úřadu a dopravy, a nikoliv oprávněný.
Proti usnesení odvolacího soudu podal oprávněný dovolání. Namítá, že obecní
úřad na rozdíl od obce, která je veřejnoprávní korporací, nedisponuje právní
subjektivitou a je pouze orgánem obce, který vykonává (mimo jiné) přenesenou
působnost svěřenou obci státem, avšak v právních vztazích vystupovat nemůže. K
podání návrhu na nařízení exekuce je proto aktivně legitimována obec, jednak z
důvodu, že v části, v níž se vykonává rozhodnutí o nákladech řízení, jsou
náklady správního řízení vymáhané v předmětném řízení příjmem obce podle § 7
odst. 1 písm. d) zákona č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech, a aktivní
legitimace obce tak v tomto případě vyplývá ze zákona, a jednak z důvodu, že
stavební úřad obce, který nemá vlastní rozpočet ani vlastní prostředky a
hmotněprávní způsobilost, není schopen zajistit demoliční práce a případně
uhradit jejich náklady podle dohody se soudním exekutorem. Dovolatel navrhl,
aby dovolací soud usnesení odvolacího soudu změnil tak, že se exekuce
nezastavuje, případně aby usnesení odvolacího soudu zrušil a věc mu vrátil k
dalšímu řízení.
Povinná ve svém vyjádření uvedla, že dovolání není přípustné, neboť dovolatel
vznáší námitky pouze proti akcesorickým výrokům o náhradě nákladů správního
řízení a nákladů exekučního řízení. Povinná se dále ztotožňuje s právním
posouzením odvolacího soudu a dodává, že právní závěry uvedené dovolatelem,
dovozené v rozhodovací praxi dovolacího soudu, nejsou použitelné po nabytí
účinnosti zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu, s účinností od 1. 1. 2006. Povinná navrhla, aby dovolání dovolatele bylo odmítnuto. Nejvyšší soud České republiky jako soud dovolací (§ 10a občanského soudního
řádu) věc projednal podle zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění
účinném do 31. 12. 2013 (srov. Čl. II bod 2 zákona č. 293/2013 Sb., kterým se
mění zákon č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů, a
některé další zákony) – dále jen „o. s. ř.“. Po zjištění, že dovolání proti
pravomocnému usnesení odvolacího soudu bylo podáno oprávněnou osobou
(účastníkem řízení) ve lhůtě uvedené v ustanovení § 240 odst. 1 o. s. ř., a že
jde o rozhodnutí, proti kterému je dovolání přípustné podle § 237 o. s. ř.,
neboť napadené usnesení závisí na vyřešení otázky, zda je obec aktivně
legitimována k podání návrhu na výkon rozhodnutí vydaného orgánem obce v
přenesené působnosti, která doposud nebyla dovolacím soudem ve všech
souvislostech vyřešena, přezkoumal napadené usnesení ve smyslu ustanovení § 242
o. s. ř. bez nařízení jednání (§ 243a odst. 1 věta první o. s. ř.) a dospěl k
závěru, že dovolání oprávněného je opodstatněné. Podle ustanovení § 192 odst. 1 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a
stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů, se na postupy a
řízení použijí ustanovení správního řádu, pokud tento zákon nestanoví jinak. Podle ustanovení § 105 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění
pozdějších předpisů, dále též jen „spr. řád“, exekuční titul u exekučního
správního orgánu uplatňuje
a) správní orgán, který vydal rozhodnutí v prvním stupni nebo který schválil
smír, nebo
b) osoba oprávněná z exekučního titulu. Podle ustanovení § 105 odst. 2 spr. řádu správní orgán uvedený v odstavci 1
písm. a) nebo osoba oprávněná z exekučního titulu mohou o provedení exekuce
požádat též soud nebo soudního exekutora. Ustálená judikatura soudů již dovodila, že k návrhu na nařízení výkonu
rozhodnutí okresního úřadu o povinnosti vrátit přeplatek na dávce státní
sociální podpory podle § 62 odst. 6 zákona č. 117/1995 Sb. (ve znění účinném do
31. 12. 2002), je aktivně legitimován příslušný orgán státní sociální podpory
nebo stát, neboť náklady na státní sociální podporu hradí stát a rovněž vrácení
přeplatku na dávce je příjmem státního rozpočtu. Proto může návrh na výkon
rozhodnutí podat i Česká republika jako osoba z rozhodnutí oprávněná ve smyslu
§ 72 odst. 2 zákona č. 71/1967 Sb. (srov. usnesení Nejvyššího soudu ze dne 1. 11. 2006, sp. zn. 927/2006), a uvedené závěry se nepochybně obdobně uplatní
také v poměrech vycházejících ze správního řádu. Podle ustanovení § 35 odst. 1 zákona č.
128/2000 Sb., o obcích (obecní
zřízení), patří do samostatné působnosti obce záležitosti, které jsou v zájmu
obce a občanů obce, pokud nejsou zákonem svěřeny krajům nebo pokud nejde o
přenesenou působnost orgánů obce nebo o působnost, která je zvláštním zákonem
svěřena správním úřadům jako výkon státní správy, a dále záležitosti, které do
samostatné působnosti obce svěří zákon. Podle ustanovení § 61 zákona o obcích je přenesená působnost ve věcech, které
stanoví zvláštní zákony,
a) v základním rozsahu svěřeném obci vykonávána orgány obce určenými tímto nebo
jiným zákonem nebo na základě tohoto zákona; v tomto případě je území obce
správním obvodem,
b) v rozsahu pověřeného obecního úřadu (§ 64) vykonávána tímto úřadem,
c) v rozsahu obecního úřadu obce s rozšířenou působností (§ 66) vykonávána
tímto úřadem. Podle zákona č. 314/2002 Sb., o stanovení obcí s pověřeným obecním úřadem a
stanovení obcí s rozšířenou působností, byl Městský úřad Vsetín v době vydání
exekučního titulu obecným stavebním úřadem ve smyslu § 13 odst. 1 stavebního
zákona. Dovolací soud ve své judikatuře rovněž dovodil, že obce jako právnické osoby
(veřejnoprávní korporace) vykonávají veřejnou správu dvojího druhu: samosprávu
v samostatné působnosti a státní správu v přenesené působnosti. Při výkonu
státní správy pak obce vykonávají pravomoc, která na ně byla přenesena státem,
a vykonávají ji nikoli jako projev samosprávy, nýbrž jako státní správu. Soustava orgánů rozhodujících ve stavebním řízení svým vrcholem vyúsťuje do
Ministerstva pro místní rozvoj, v němž je zřízen odbor stavebního řádu. Ministerstvo též v určitých případech rozhoduje o mimořádných opravných
prostředcích proti rozhodnutím vydaným v nižších stupních orgány obcí, přičemž
není pochyb, že ministerstvo je státním orgánem v nejužším slova smyslu (srov. např. závěry vyslovené v rozsudku Nejvyššího soudu ze dne 29. 8. 2006, sp. zn. 25 Cdo 1457/2005, uveřejněný pod číslem 98/2007 Sbírky soudních rozhodnutí a
stanovisek, nebo rozsudku Městského soudu v Praze, sp. zn. 16 Co 361/97,
publikovaný pod č. 136/98 v časopise Soudní judikatura, které se obdobně
uplatní také v poměrech vycházejících ze stavebního řádu). To, že stavební úřad
městského úřadu rozhoduje v rámci přenesené působnosti, pak výslovně plyne z
ustanovení § 13 odst. 3 stavebního zákona, podle kterého působnost podle tohoto
zákona vykonávají stavební úřady uvedené v odstavci 1 písm. b) až e) jako
působnost přenesenou. Dovolací soud již rovněž dovodil, že v oblasti územní samosprávy má způsobilost
mít práva a povinnosti obec, která je veřejnoprávní korporací a může mít
vlastní majetek a která jako právnická osoba vystupuje v právních vztazích svým
jménem a nese odpovědnost z těchto vztahů vyplývající [srov. čl. 101 odst. 3
ústavního zákona č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky, a § 2 odst. 1 zákona o
obcích]. Obecní úřad, městský úřad, úřad města, úřad městského obvodu nebo úřad
městské části nebo magistrát (§ 5 odst.
2 zákona o obcích v případě
statutárního města) - dále též jen „obecní úřad“ - je orgánem obce (města),
který v oblasti samostatné působnosti obce plní úkoly, které mu uložilo
zastupitelstvo obce nebo rada obce, pomáhá výborům a komisím v jejich činnosti,
rozhoduje v případech stanovených tímto nebo zvláštním zákonem a který vykonává
přenesenou působnost podle § 61 odst. 1 písm. a) s výjimkou věcí, které patří
do působnosti jiného orgánu obce (srov. § 109 odst. 3 zákona o obcích). Zákon o
obcích obecnímu úřadu jako orgánu (organizační jednotce) obce nepřiznává
způsobilost samostatně nabývat práva z právních vztahů a nést povinnosti z
těchto vztahů vyplývající. V tomto zákoně ani v jiných obecně závazných
právních předpisech není obsaženo žádné ustanovení, které by obecnímu úřadu
(magistrátu) jako organizační jednotce obce (statutárního města) tuto
způsobilost přiznávalo. Ze zákona o obcích naopak vyplývá, že obecní úřad se v
soukromoprávních vztazích nemůže samostatně zavazovat. Obecní úřad není schopen
ani samostatně plnit závazky z občanskoprávních vztahů (vlastní majetek a
finanční zdroje má pouze obec a nikoliv obecní úřad); soudní rozhodnutí, kterým
by byla uložena obecnímu úřadu povinnost k plnění, by proto ani nebylo možné
vykonat. Zákon o obcích tedy nepřiznává obecnímu úřadu jako orgánu obce
způsobilost vystupovat v občanskoprávních vztazích svým jménem a mít
odpovědnost vyplývající z těchto vztahů (srov. usnesení Nejvyššího soudu ze dne
29. 3. 2012, sp. zn. 25 Cdo 1847/2010). Ze shora uvedeného vyplývá, že vydání exekučního titulu Městským úřadem Vsetín,
odborem územního plánování stavebního řádu a dopravy, bylo výkonem státní
správy v tzv. přenesené působnosti. Současně se ze shora uvedeného podává, že
osobou odpovědnou za výkon přenesené působnosti je obec a výkon této přenesené
působnosti zcela a beze zbytku náleží obci. Na základě právě uvedeného je tedy
třeba dovodit, že je to obec, která má právo na základě exekučního titulu,
vydaného jejím orgánem v rámci přenesené působnosti, domáhat se nařízení výkonu
tohoto rozhodnutí (exekuce), a to jako osoba oprávněná z exekučního titulu ve
smyslu § 105 odst. 1 spr. řádu; je přitom bez významu, zda je předmětem výkonu
rozhodnutí (exekuce) peněžité či nepeněžité plnění. Obec jako veřejnoprávní
korporace je totiž v těchto případech, kdy je vykonáváno rozhodnutí orgánu obce
v rámci přenesené působnosti, osobou, která je oprávněná a současně i povinná
zajistit výkon přenesené působnosti, který zahrnuje i případný nucený výkon
vykonávaného rozhodnutí vydaného orgánem obce při výkonu přenesené působnosti. Opačný závěr by bránil tyto povinnosti vykonávat řádně, neboť by zamezoval
možnosti obce domáhat se výkonu rozhodnutí u soudního exekutora ve smyslu § 105
odst. 2 spr.
řádu, když orgán obce, který rozhodnutí vydal, a který by se měl
výkonu rozhodnutí domáhat, nemá možnost soudnímu exekutorovi předem hradit
náklady exekuce na realizaci rozhodnutí, neboť nemá vlastní účet, vlastní
rozpočet, ze kterého by mohl hradit případné náklady, které v průběhu exekuce
vzniknou, a ani hmotněprávní způsobilost, tyto možnosti a způsobilost má pouze
obec; orgán obce rovněž není ani osobou, která by následně mohla přijmout
případné plnění od povinného k náhradě nákladů exekuce, neboť nedisponuje
vlastním účtem. V projednávané věci je exekučním titulem rozhodnutí Městského úřadu Vsetín,
odboru územního plánování stavebního řádu a dopravy, ze dne 4. 11. 2009, č. j. MÚVS-S 15745/2008 OÚPSŘ 330/Hr-12, kterým bylo povinné jako vlastnici
předmětných staveb nařízeno jejich odstranění a současně jí byla uložena
povinnost nahradit náklady řízení ve výši 1 000 Kč. Ze shora uvedeného vyplývá,
že obec je oprávněná (a současně i povinná) ze zákona vykonávat přenesenou
působnost, jejímž obsahem je i dohled a případné vynucení povinnosti uložené
jejím orgánem v rámci přenesené působnosti, a je tedy osobou aktivně
legitimovanou k podání exekučního návrhu ve smyslu § 105 odst. 2 spr. řádu. Vzhledem k tomu, že odvolací soud se nezabýval aktivní legitimací oprávněného k
podání exekučního návrhu podle § 105 odst. 2 spr. řádu, jsou jeho právní závěry
předčasné. Vzhledem k tomu, že usnesení odvolacího soudu není správné a nejsou dány
podmínky pro zastavení dovolacího řízení, pro odmítnutí dovolání, pro zamítnutí
dovolání nebo pro změnu usnesení odvolacího soudu, Nejvyšší soud napadené
usnesení podle ustanovení § 243e odst. 1 o. s. ř. zrušil. Důvody, pro které
bylo zrušeno usnesení odvolacího soudu, platí i na usnesení soudu prvního
stupně, a proto Nejvyšší soud ČR zrušil rovněž toto rozhodnutí a věc vrátil
soudu prvního stupně (Okresnímu soudu ve Vsetíně) k dalšímu řízení (§ 243e
odst. 2 věta druhá o. s. ř.). Právní názor vyslovený v tomto usnesení je závazný (§ 243g odst. 1 část věty
první za středníkem o. s. ř.). V novém rozhodnutí o věci rozhodne soud nejen o
náhradě nákladů nového řízení a dovolacího řízení, ale znovu i o nákladech
původního řízení (§ 243g odst. 1 věta druhá o. s. ř.). Proti tomuto usnesení není přípustný opravný prostředek.