21 Cdo 489/2014
U S N E S E N Í
Nejvyšší soud České republiky rozhodl v senátě složeném z předsedy senátu JUDr.
Zdeňka Novotného a soudců JUDr. Ljubomíra Drápala a JUDr. Mojmíra Putny v
právní věci žalobkyně J. V., zastoupené JUDr. Irenou Wenzlovou, advokátkou se
sídlem v Litoměřicích, Sovova č. 709/5, proti žalované České republice –
Ministerstvu vnitra, se sídlem v Praze 7 – Holešovicích, Nad Štolou č. 936/3, o
21.816,- Kč s příslušenstvím, vedené u Obvodního soudu pro Prahu 7 pod sp. zn.
52 C 181/2011, o dovolání žalobkyně proti usnesení Městského soudu v Praze ze
dne 5. dubna 2013 č. j. 51 Co 298/2012-26, takto:
I. Usnesení městského soudu se mění takto:
Usnesení obvodního soudu se mění tak, že se řízení zastavuje a že věc bude po
právní moci usnesení postoupena Ministerstvu vnitra (řediteli odboru sociálního
zabezpečení) k dalšímu řízení.
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení před soudem prvního
stupně, odvolacího řízení a dovolacího řízení.
Žalobkyně se žalobou podanou u Obvodního soudu pro Prahu 7 dne 14.9.2011
domáhala, aby jí žalovaná zaplatila 21.816,- Kč jako doplatek výsluhového
příspěvku za dobu od 1.1.2011 do 31.8.2011. Žalobu zdůvodnila zejména tím, že
jako bývalé příslušnici Policie České republiky jí byl přiznán rozhodnutím
ředitele odboru sociálního zabezpečení Ministerstva vnitra ČR ve věcech
služebního poměru ze dne 29.9.2010 příspěvek za službu podle zákona č. 186/1992
Sb., o služebním poměru příslušníků Policie České republiky (nyní tzv.
výsluhový příspěvek) ve výši 17.834,- Kč, valorizovaný od 1.1.2011 na částku
18.182,-Kč měsíčně. Od 1.1.2011 jí byl však tento příspěvek vyplácen pouze ve
výši 15.455,- Kč měsíčně, tj. o 2.727,- Kč měsíčně méně, neboť byl zdaněn
zvláštní srážkovou 15% daní zavedenou podle ustanovení § 10 zákona č. 586/1992
Sb., o daních z příjmů. Žalobkyně je přesvědčena, že ustanovení § 10 odst. 9
písm. a) a ustanovení § 36 odst. 2 písm. v) zákona č. 586/1992 Sb. ji krátí na
právech zaručených Ústavou ČR a jsou tudíž v rozporu s ústavním pořádkem ČR.
Domáhá se proto zaplacení částky 21.816,- Kč, o kterou jí byl krácen výsluhový
příspěvek za dobu od ledna do srpna 2011.
Obvodní soud pro Prahu 7 usnesením ze dne 14.5.2012 č.j. 52 C 181/2011-19
řízení zastavil a rozhodl, že žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů
řízení. Dospěl k závěru, že věc „nepatří do rozhodování soudů ve věcech
vymezených ustanovením § 7 odst. 1 a 3 o.s.ř. ale ani žádnému jinému státnímu
orgánu, a proto soudu nezbylo, než podle § 104 odst. 1 o.s.ř. řízení zastavit,
když tu nebyl důvod pro postoupení věci, neboť o výsluhovém příspěvku bylo
řádně pravomocně žalovanou rozhodnuto“.
K odvolání žalobkyně Městský soud v Praze usnesením ze dne 5.4.2013 č.j. 51 Co
298/2012-26 potvrdil usnesení soudu prvního stupně a rozhodl, že žádný z
účastníků nemá právo na náhradu nákladů odvolacího řízení. Přisvědčil soudu
prvního stupně, že „v souzené věci není pravomoc soudů obecných upravená v § 7
o.s.ř. dána“. Podle názoru odvolacího soudu „se v dané věci nejedná o
soukromoprávní vztah, ale, vzhledem ke skutečnosti, že předmětem řízení je
otázka zdanění výsluhového příspěvku, jde o typický vztah veřejnoprávní, a
projednání a rozhodnutí věci tak náleží do věcné příslušnosti soudu, který
podle § 104b odst. 1 o.s.ř. rozhoduje podle zvláštního zákona věci správního
soudnictví“. Odvolací soud proto vytkl soudu prvního stupně, že opomněl
žalobkyni v usnesení o zastavení řízení poučit podle ustanovení § 104b odst. 1
o.s.ř. o možnosti podat žalobu proti rozhodnutí správního orgánu ve správním
soudnictví u soudu věcně a místně příslušného. Vzhledem k tomuto nedostatku
byla žalobkyně o svých právech poučena odvolacím soudem.
Proti usnesení odvolacího soudu podala žalobkyně dovolání. Nesouhlasí se
závěrem odvolacího soudu, že ve věci není dána pravomoc obecného soudu a
namítá, že nelze automaticky dovozovat, že jakýkoli nárok mající původ ve
služebním poměru musí být posuzován ve správním soudnictví. Jsou jí známy
názory, že služební poměr je vztahem veřejného práva, a tudíž otázky týkající
se tohoto vztahu přísluší řešit soudům ve správním soudnictví. Bylo by však
„příliš extenzivní aplikací takového názoru, pokud by do okruhu otázek, které
by takto měly být řešeny ve správním soudnictví, bylo zahrnuto také meritum
projednávané věci“, neboť případy, do nichž zasahuje správní orgán ze svého
mocenského postavení, jsou především otázky vzniku, změny, či zániku služebního
poměru. Důvodem krácení výluhového příspěvku však není žádné rozhodnutí učiněné
žalovanou z pozice veřejné moci, nýbrž její postup „na základě zákona, který
žalobkyně považuje za protiústavní“. Žalobkyně navrhla, aby dovolací soud
zrušil usnesení odvolacího soudu a aby mu věc vrátil k dalšímu řízení.
Nejvyšší soud České republiky jako soud dovolací (§ 10a o.s.ř.) dovolání
projednal a rozhodl o něm podle občanského soudního řádu ve znění účinném do
31.12.2013 (srov. Čl. II bod 2 zákona č. 293/2013 Sb., kterým se mění zákon č.
99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů, a některé další
zákony – dále jen „o.s.ř.“), a po zjištění, že dovolání proti pravomocnému
usnesení odvolacího soudu bylo podáno oprávněnou osobou (účastníkem řízení) ve
lhůtě uvedené v ustanovení § 240 odst. 1 o.s.ř. a že jde o rozhodnutí, proti
kterému je dovolání přípustné podle ustanovení § 237 o.s.ř., neboť rozhodnutí
odvolacího soudu, kterým se odvolací řízení končí, závisí na vyřešení otázky
procesního práva, která v rozhodování dovolacího soudu dosud nebyla ve všech
souvislostech vyřešena, přezkoumal napadené rozhodnutí ve smyslu ustanovení §
242 o.s.ř. bez nařízení jednání (§ 243a odst. 1 věta první o.s.ř.) a dospěl k
závěru, že dovolání není opodstatněné.
Soudy v občanském soudním řízení projednávají a rozhodují spory a jiné právní
věci, které vyplývají z občanskoprávních, pracovních, rodinných a obchodních
vztahů, pokud je podle zákona neprojednávají a nerozhodují o nich jiné orgány,
a za podmínek uvedených v části páté občanského soudního řádu spory a jiné
právní věci vyplývající z uvedených vztahů, o nichž podle zákona rozhodly jiné
orgány než soudy; jiné věci projednávají a rozhodují soudy v občanském soudním
řízení, jen stanoví-li to zákon (srov. § 7 odst. 1, 2 a 3 o.s.ř.).
Výsluhový příspěvek je peněžitou dávkou, která náleží bývalým příslušníkům
bezpečnostních sborů za podmínek uvedených v ustanovení § 157 zákona č.
361/2003 Sb., o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů, ve znění
pozdějších předpisů (dále jen „zákona č. 361/2003 Sb.“). Výsluhový příspěvek je
v českém právním řádu koncipován jako určitá kompenzace za výkon práce ve
ztížených podmínkách a kompenzace určitých osobních omezení vyplývajících z
charakteru práce v bezpečnostních sborech České republiky, kterými se rozumí
Policie České republiky, Hasičský záchranný sbor České republiky, Celní správa
České republiky, Vězeňská služba České republiky, Generální inspekce
bezpečnostních sborů, Bezpečnostní informační služba a Úřad pro zahraniční
styky a informace (§ 1 odst. 1 věta druhá zákona č. 361/2003 Sb.). Přísluší
všem, kteří splnili zákonem stanovené podmínky, a je součástí systému dávek
sociálního charakteru souvisejících s ukončením služebního poměru. Výsluhový
příspěvek nelze chápat jako součást odměny za práci, nýbrž jako samostatný
příjem, který nebyl součástí služebního příjmu za výkon služby příslušníka
bezpečnostního sboru. Jde o zvláštní kategorii peněžního příjmu odůvodněnou do
určité míry sociálními důvody (srov. též nález Ústavního soudu č. 126/1997 Sb.
v úvodních dvou odstavcích části II.). Povaha výsluhového příspěvku jako dávky
sociálního zabezpečení je zřejmá rovněž z jeho úzké vazby na starobní důchod ze
základního důchodového pojištění a invalidní důchod v případě souběhu těchto
dávek (srov. § 160 zákona č. 361/2003 Sb.). Z ustanovení § 2 zákona č. 361/2003
Sb. vyplývá, že ve věcech služebního poměru příslušníků bezpečnostních sborů,
mezi které patří i rozhodování o výsluhovém příspěvku, jednají a rozhodují
jménem státu služební funkcionáři, jimiž jsou nadřízený ředitele bezpečnostního
sboru, ředitel bezpečnostního sboru a osoby pověřené rozhodováním ve věcech
služebního poměru podle ustanovení § 2 odst. 1 a 3 až 5 zákona č. 361/2003 Sb.
Vzájemné vztahy účastníků v souvislosti s řízením o výsluhovém příspěvku se
tedy vyznačují tím, že jeden účastník vystupuje vůči druhému jako nositel
veřejné svrchované moci a tím jako silnější subjekt, který druhému subjektu
může jednostranně zakládat jeho práva. Na veřejnoprávní povaze tohoto právního
vztahu nemůže nic změnit ani způsob, jakým je požadavek na výsluhový příspěvek
procesně uplatněn, neboť žaloba podle ustanovení § 80 písm. b) o.s.ř. o splnění
povinnosti je přípustným právním nástrojem jen při uplatňování nároků z
právních vztahů vyjmenovaných v ustanovení § 7 odst. 1 o.s.ř., pro které je
charakteristická rovnost účastníků. Protože se v posuzovaném případě nejedná o
věc vyplývající ze vztahů vyjmenovaných v ustanovení § 7 odst. 1 o.s.ř., může
být dána pravomoc soudu k projednání a rozhodnutí této věci ve smyslu
ustanovení § 7 odst. 3 o.s.ř., jen stanoví-li to zákon.
Zákon č. 361/2003 Sb. rozhodování o výsluhovém příspěvku příslušníků
bezpečnostních sborů svěřuje – jak vyplývá z ustanovení § 2 tohoto zákona -
služebním funkcionářům, kterými jsou nadřízený ředitele bezpečnostního sboru,
ředitel bezpečnostního sboru a osoby pověřené rozhodováním ve věcech služebního
poměru podle ustanovení § 2 odst. 1 a 3 až 5 zákona č. 361/2003 Sb. Proti
rozhodnutí služebního funkcionáře je možné podat odvolání, o němž rozhoduje
služební funkcionář nadřízený služebnímu funkcionáři, který napadené rozhodnutí
vydal; jde-li o rozhodnutí ředitele školy nebo školského zařízení, které nejsou
organizační částí bezpečnostního sboru, je odvolacím orgánem Ministerstvo
vnitra, a jde-li o rozhodnutí vedoucího organizační části Ministerstva vnitra
nebo rektora Policejní akademie České republiky, je odvolacím orgánem ministr
vnitra (§ 190 odst. 1 a 6 zákona č. 361/2003 Sb.). Proti rozhodnutí ministra
nebo vládou určeného člena vlády lze podat rozklad, o kterém rozhoduje služební
funkcionář, který napadené rozhodnutí vydal (§ 191 zákona č. 361/2003 Sb.).
Rozhodnutí, proti kterému již nelze podat odvolání (rozklad), je v právní moci
(§ 182 odst. 1 zákona č. 361/2003 Sb.). Přitom podle ustálené judikatury
pravomoc služebního funkcionáře, jednat a rozhodovat ve věcech služebního
poměru je dána nejen pro věci vzniku, změny či zániku služebního poměru, jak se
žalobkyně nesprávně domnívá, ale i pro nároky s existencí či zánikem služebního
poměru související, a to i v případech, kdy služební poměr skončil (srov.
usnesení Nejvyššího soudu České republiky ze dne 28.5.1998 sp. zn. 2 Cdon
949/97, uveřejněné v časopise Soudní judikatura roč. 1998, č. 22, pod poř. č.
162). Z uvedeného vyplývá, že odvolací soud (i soud prvního stupně) dospěl ke
správnému závěru, že zákon pravomoc k rozhodování o výsluhovém příspěvku
příslušníků bezpečnostních sborů soudům v rámci občanského řízení sporného
nesvěřuje ani ve smyslu ustanovení § 7 odst. 3 o.s.ř.
Odvolacímu soudu však – v podstatě z výše uvedených důvodů - nelze přisvědčit,
dovozuje-li, že se žalobkyně může domáhat doplatku výsluhového příspěvku
žalobou proti rozhodnutí správního orgánu ve správním soudnictví, neboť k
rozhodování o výši výsluhového příspěvku bývalých příslušníků bezpečnostních
sborů jsou příslušní služební funkcionáři uvedení v ustanovení § 2 zákona č.
361/2003 Sb., o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů, nikoli soudy
ve správním soudnictví. V posuzovaném případě tak již rozhodl o nároku
žalobkyně ředitel odboru sociálního zabezpečení ve věcech služebního poměru
rozhodnutím ze dne 29.9.2010 č.j. OSZ-142558/V-Že-2010. Toto rozhodnutí, je-li
pravomocné, by bylo platným exekučním titulem, a v rámci příslušného řízení
zahájeného na jeho základě by také případně bylo možné řešit nyní namítané
právní otázky. Ale otázku, zda bylo skutečně rozhodnuto pravomocně a zda je zde
tudíž ohledně uplatněného plnění překážka věci rozhodnuté – jak uvažoval soud
prvního stupně – však nepřísluší posuzovat soudům, nýbrž tento závěr může
učinit zase pouze příslušný služební funkcionář. Vzhledem k tomu měla být věc v
souladu s ustanovením § 104 odst. 1 věty druhé o.s.ř. po právní moci usnesení o
zastavení řízení postoupena příslušnému orgánu. Právní účinky podaného návrhu v
takovém případě zůstávají zachovány a na návrh se tedy hledí tak, jako kdyby
byl postoupenému orgánu podán v den doručení žaloby soudu (srov. také nález ÚS
sp. Zn. II. ÚS 89/97),
Odvolací soud za těchto okolností – jak ze shora uvedeného vyplývá - postupoval
nesprávně, jestliže měl za to, že postačuje věc zastavit a že nemá být
postoupena příslušnému orgánu. Protože dosavadní výsledky řízení ukazují, že je
možné v tomto směru o věci rozhodnout, dovolací soud podle ustanovení § 243d
písm. b) změnil rozhodnutí odvolacího soudu tak, jak je ve výroku tohoto
usnesení uvedeno, s tím, že věc bude postoupena řediteli odboru sociálního
zabezpečení Ministerstva vnitra ČR jako orgánu příslušnému podle ustanovení §
104 odst. 1 věty druhé o.s.ř.
O náhradě nákladů řízení dovolacího, odvolacího, jakož i řízení před soudem
prvního stupně bylo rozhodnuto podle ustanovení § 243c odst. 3 věty první, §
224 odst. 1 a § 151 odst. 1 části věty před středníkem o.s.ř., neboť žalobkyně,
která v řízení nebyla úspěšná, na náhradu nákladů dovolacího řízení nemá právo
a žalované v řízení před soudy všech stupňů žádné náklady nevznikly.
Proti tomuto rozhodnutí není opravný prostředek přípustný.
V Brně dne 17. července 2014
JUDr. Zdeněk Novotný
předseda senátu