22 Cdo 1624/2000
ČESKÁ REPUBLIKA
ROZSUDEK
JMÉNEM REPUBLIKY
Nejvyšší soud České republiky rozhodl v senátě složeném z předsedy
JUDr. Jiřího Spáčila, CSc., a soudců JUDr. Františka Baláka a JUDr. Marie
Rezkové ve věci žalobce M. M., zastoupeného advokátem, proti žalovaným Č. r.,
akciové společnosti, o určení, že žalobcovy pozemky nejsou zatíženy věcným
břemenem, vedené u Okresního soudu v Náchodě pod sp. zn. 4 C 26/96, o dovolání
žalobce proti rozsudku Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 22. března 2000,
č.j. 18 Co 553/98-213, takto:
I. Rozsudek Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 22. března 2000, č.j. 18 Co
553/98-213, a rozsudek Okresního soudu v Náchodě ze dne 28. července 1998, č.j.
4 C 26/96-184, se zrušují, řízení se zastavuje a věc se postupuje Českému
telekomunikačnímu úřadu.
II. Žádný z účastníků řízení nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Krajský soud v Hradci Králové jako soud odvolací rozsudkem ze dne 22.
března 2000, čj. 18 Co 553/98-213, potvrdil rozsudek Okresního soudu v Náchodě
(dále jen „soud prvního stupně“) ze dne 28. července 1998, č.j. 4 C 26/96-184,
kterým byla zamítnuta „žaloba, aby soud určil, že žalobcovy pozemky p. č. 1050
a 443/1 v k. ú. N. nejsou zatíženy věcným břemenem konstituovaným ustanovením §
12 odst. 1 zákona č. 110/1964 Sb., o telekomunikacích, v nyní platném znění,
jemuž odpovídají ve veřejném zájmu oprávnění žalovaného zřizovat a provozovat
na těchto pozemcích nadzemní a podzemní telekomunikační vedení včetně
potřebných opěrných a vytyčovacích bodů, vstupovat a vjíždět na tytéž pozemky v
nezbytně nutném rozsahu při projektování, zřizování, provozu, opravách, změnách
nebo odstraňování telekomunikačních zařízení a provádět na týchž pozemcích
nezbytné úpravy půdy a jejího porostu, zvláště pak odstraňovat a oklešťovat
stromoví překážející telekomunikačnímu zařízení“, a kterým rozhodl o nákladech
řízení. Dále rozhodl o nákladech odvolacího řízení a proti tomuto rozsudku
připustil dovolání.
Soud prvního stupně vyšel ze zjištění, že žalovaná má na pozemcích ve
vlastnictví žalobce plastbetonový domek, anténní věž a další zařízení, a to na
základě tvrzeného práva věcného břemene podle § 12 odst. 1 zákona č. 110/1964
Sb., o telekomunikacích. Žalobce je přesvědčen, že uvedené objekty nejsou
telekomunikačními zařízeními ve smyslu uvedeného zákona, a proto se na jeho
pozemky nevztahuje citované zákonné ustanovení o věcném břemeni. Soud však
dospěl k závěru, že žalobcův právní názor, že předmětné věcné břemeno jako
celek vázne jen na nemovitostech, na nichž se nalézá telekomunikační zařízení,
nemá v § 12 ani v dalších ustanoveních citovaného zákona nebo v jiných zákonech
oporu. Konstatoval, že vznik a trvání takového břemene není existencí
telekomunikačního zařízení na daných nemovitostech výslovně podmiňován, když
taková podmínka neplyne ani z obsahu věcného břemene a logiky zákona o
telekomunikacích jako celku. Některá oprávnění, jež věcnému břemenu odpovídají,
předpokládají že se na nemovitosti ani žádné telekomunikační zařízení
nenachází. Ze smyslu citovaného zákona totiž plyne, že věcné břemeno nezatěžuje
jen ty nemovitosti, na kterých se telekomunikační zařízení skutečně nachází,
ale i nemovitosti jiné. Břemeno je s telekomunikačním zařízením svázáno svým
účelovým určením a následně i se způsobem realizace jemu odpovídajících
oprávnění organizací spojů, nikoliv však nějakou prostorovou limitací v tom
smyslu, jak se domnívá žalobce. Posouzení otázky, zda žalobcovy pozemky jsou
uvedeným břemenem zatíženy, na závěru o tom, zda se na těchto pozemcích nachází
telekomunikační zařízení, nijak nezávisí. Ze smyslu a účelu předmětného věcného
břemene plyne jediný možný výklad § 12 citovaného zákona, že totiž zde
konstituované břemeno zatěžuje všechny nemovitosti v oblasti teritoriální
působnosti zákona o telekomunikacích, tedy na celém území České republiky,
žalobcovy pozemky nevyjímaje. Jde o klasické zákonné věcné břemeno, které vedle
jiných věcných břemen nebo omezení plynoucích z § 127 a § 128 občanského
zákoníku (dále jen „ObčZ“), je zákonným omezením vlastnického práva, přípustným
podle článku 11 odst. 4 Listiny základních práv a svobod, jež je součástí
ústavního pořádku České republiky.
Odvolací soud se ztotožnil se skutkovými i právními závěry soudu
prvního stupně. Nad rámec jeho argumentace konstatoval, že na žalobcových
nemovitostech se telekomunikační zařízení ve smyslu § 1 zákona o
telekomunikacích nachází a není rozhodné, že Ministerstvo dopravy a spojů -
Český telekomunikační úřad ve vyjádření z 27. 3. 1998 označilo plastbetonový
domek a věž za obecné stavby a za takové je uznal i znalec doc. Ing. S., CSc. I
když tyto stavby samy o sobě telekomunikačními zařízeními nejsou, vybavení
umístěné uvnitř resp. na nich však takovými zařízeními jsou a projevují se tak
i navenek, což plyne i z posudku Ing. T.
Odvolací soud připustil proti svému rozsudku dovolání, protože výklad
ustanovení § 12 odst. 1 a 3 zákona č. 110/1964 Sb., k němuž dospěl a před ním
jej zaujal i soud prvního stupně, je po právní stránce zásadně významný.
Proti rozsudku odvolacího soudu podává žalobce dovolání, jehož
přípustnost opírá o § 239 odst. 1 a uplatňuje dovolací důvod uvedený v § 241
odst. 3 písm. d) občanského soudního řádu před novelou provedenou zákonem č.
30/2000 Sb. (dále jen „OSŘ“). Namítá, že jeho žaloba byla posouzena podle
zákona o telekomunikacích z roku 1964, obsahově poplatného dané době,
zakládajícího organizacím spojů široká oprávnění, nerespektující však
nedotknutelnost vlastnictví. Nemovitosti, na nichž jsou předmětná zařízení
umístěna, získal podle restitučních předpisů a nebyl informován o tom, že by
byly zatíženy věcným břemenem, které navíc nebylo zapsáno v katastru
nemovitostí. Tím byl zbaven možnosti domáhat se v restitučním řízení na povinné
osobě náhrady za věcné břemeno. Nesouhlasí s výkladem soudů ohledně rozsahu
věcného břemene založeného citovaným zákonem. S odkazem na znění jeho § 12
uvádí, že soudy toto ustanovení vyložily extenzivně, když předmětná zařízení
posoudily jako telekomunikační, přestože měly k dispozici vyjádření Českého
telekomunikačního úřadu, že věcem žalované nacházejícím se na jeho pozemku
nenáleží ochrana daná telekomunikačním zákonem. K dispozici měly i znalecký
posudek Doc. Ing. M. S., CSc., který rovněž shledal, že technologie umístěná na
dovolatelově pozemku není nadzemním ani podzemním vedením jednotné
telekomunikační sítě a že se o telekomunikační zařízení nejedná. Přestože jde o
otázku nanejvýš odbornou, vyřešily ji soudy samy a dospěly k závěru, který jim
nepřísluší, že se na předmětném pozemku nacházejí nadzemní resp. podzemní
vedení jednotné telekomunikační sítě, kterým přísluší ochrana podle § 12 cit.
zákona a že se tedy o telekomunikační zařízení jedná. Navrhuje, aby dovolací
soud rozsudek odvolacího soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Ve vyjádření k dovolání žalovaná odkazuje na § 12 odst. 1 zákona o
telekomunikacích, ztotožňuje se s jeho výkladem provedeným v dané věci soudy a
uvádí, že s žalobcem uzavřela 29. 3. 2000 smlouvu o náhradě spočívající v
měsíčních platbách za omezení užívání pozemku žalobcem. Navrhuje zamítnutí
dovolání.
Nejvyšší soud v řízení o dovolání postupoval podle procesních předpisů,
platných k 31. 12. 2000 (část dvanáctá, hlava první, bod 17 zák. č. 30/2000
Sb.), a po zjištění, že přípustné dovolání bylo podáno včas oprávněnou a řádně
zastoupenou osobou (§ 239 odst. l, § 240 odst. l, § 241 odst. l OSŘ),
přezkoumal rozsudek odvolacího soudu a dospěl k závěru, že dovolání je
opodstatněné, byť i z jiných důvodů, než dovolatel uvádí.
Předmětem řízeni, o kterém rozhodoval odvolací soud, byl tvrzený nárok
žalobce na určení, že žalobcovy pozemky nejsou zatíženy věcným břemenem
konstituovaným ustanovením § 12 odst. 1 zákona č. 110/1964 Sb., o
telekomunikacích, v nyní platném znění, jemuž odpovídají ve veřejném zájmu
oprávnění žalovaného zřizovat a provozovat na těchto pozemcích nadzemní a
podzemní telekomunikační vedení včetně potřebných opěrných a vytyčovacích bodů,
vstupovat a vjíždět na tytéž pozemky v nezbytně nutném rozsahu při
projektování, zřizování, provozu, opravách, změnách nebo odstraňování
telekomunikačních zařízení a provádět na týchž pozemcích nezbytné úpravy půdy a
jejího porostu, zvláště pak odstraňovat a oklešťovat stromoví překážející
telekomunikačnímu zařízení. Jde v podstatě o určení, zda žalobce jako vlastník
těchto pozemků je povinen snášet omezení daná veřejnoprávní normou, příp. o
určení, zda se na jeho pozemky (přesněji řečeno na žalobce jako jejich
vlastníka) veřejnoprávní norma vztahuje.
V dané věci soudy rozhodovaly na základě zákona č. 110/1964 Sb., o
telekomunikacích, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o
telekomunikacích“), platného ke dni jejich rozhodnutí a posléze zrušeného ke
dni 1. července 2000 zákonem č. 151/2000 Sb., o telekomunikacích a o změně
dalších zákonů. Dovolací soud se zabýval v první řadě tím, zda podle právního
stavu, který tu byl ke dni rozhodnutí odvolacího soudu, bylo projednání návrhu
žalobce v pravomoci soudu.
Organizacím spojů přísluší ve veřejném zájmu oprávnění zřizovat a provozovat na
cizích nemovitostech telekomunikační vedení nadzemní a podzemní včetně
potřebných opěrných a vytyčovacích bodů, vstupovat a vjíždět v nezbytně nutném
rozsahu při projektování, zřizování, provozu, opravách, změnách nebo
odstraňování telekomunikačního zařízení na cizí nemovitosti, provádět nezbytné
úpravy půdy a jejího porostu, zvláště odstraňovat a oklešťovat stromoví
překážející telekomunikačnímu vedení. (§ 12 odst. 1 zákona o
telekomunikacích). Oprávnění podle § 12 odst. 1 písm. a) zákona o
telekomunikacích jsou věcnými břemeny váznoucími na dotčených nemovitostech a
nezapisují se do evidence nemovitostí (§ 12 odst. 3 zákona o telekomunikacích).
Při rozhodování o právech a povinnostech fyzických nebo právnických osob podle
zákona o telekomunikacích se postupuje podle obecných předpisů o správním
řízení, tedy podle zákona č. 71/1967 Sb., o správním řízení (§ 21 odst. 1
zákona o telekomunikacích).
Dne 1. července 2000 nabyl účinnosti zákon č. 151/2000 Sb., o telekomunikacích
a o změně dalších zákonů, kterým byl zrušen i zákon č. 110/1964 Sb. Pokud není
uvedeno jinak, řídí se tímto zákonem i právní vztahy vzniklé podle právních
předpisů platných do dne nabytí účinnosti tohoto zákona (§ 107 odst. 1 zákona
č. 151/2000 Sb.). Věcná břemena vzniklá před účinností tohoto zákona zůstávají
nedotčena (§ 107 odst. 14 zákona č. 151/2000 Sb.). Tímto zákonem byl zřízen
Český telekomunikační úřad jako správní úřad pro výkon státní správy včetně
regulace ve věcech telekomunikací (§ 3 odst. 1 cit. zákona), a tomuto úřadu
byla svěřena kompetence k rozhodování sporů v rámci všeobecné působnosti,
nestanoví-li zákon jinak (§ 95 odst. 1 písm. c) cit. zákona).
Podle § 7 odst. 1 OSŘ soudy projednávají a rozhodují věci, které vyplývají z
občanskoprávních, pracovních, rodinných, družstevních, jakož i z obchodních
vztahů, pokud je podle zákona neprojednávají a nerozhodují o nich jiné orgány.
Soud podle § 103 OSŘ přihlíží kdykoli za řízení k tomu, zda jsou splněny
podmínky, za nichž může jednat ve věci. Mezi podmínky řízení patří i podmínka
pravomoci soudu ve věci jednat a rozhodnout. Pokud tato podmínka splněna není,
jde o takový nedostatek podmínky řízení, který je neodstranitelný.
Problematikou § 21 zákona o telekomunikacích ve vztahu k rozhodování o
soukromoprávních oprávněních a povinnostech podle zákona o telekomunikacích se
zabýval Ústavní soud, který vyslovil, že článek 36 odst. 1 a 2 Listiny výslovně
připouští, aby zákon stanovil, že o určitých právech nemusí rozhodovat soud,
nýbrž jiný orgán. Zákonnost jeho rozhodnutí je přezkoumatelná soudem. Federální
shromáždění ČSFR přihlédlo v roce 1992 při svém souhlasu s dikcí § 21 novely
zákona o telekomunikacích ke dvěma základním aspektům:
a) postup podle obecných předpisů o správním řízení je pro rozhodování o
právech a povinnostech fyzických a právnických osob ve věcech podle zákona o
telekomunikacích optimální, neboť je při něm nutno skutkově zkoumat celou řadu
složitých technických problémů, k jejichž řešení jsou odborníky i příslušnou
technologií vybaveny správní orgány telekomunikací. Posuzování těchto problémů
by bylo nad rámec možnosti soudů, mimo jiné i s ohledem na skutečnost, že počet
takových případů je značný a zcela enormně by zatěžoval justiční orgány.
b) rozhodnutí orgánů veřejné správy jsou přezkoumatelná soudem, který zjišťuje,
zda správní orgány při rozhodování respektovaly zákonnost (Pl. ÚS 28/95 ze dne
27. 11. 1996).
V posuzované věci, jejímž předmětem je uplatněný nárok na určení existence
věcného břemene uvedeného v § 12 zákona o telekomunikacích, je třeba vycházet z
§ 21 odst. 1 a 2 zákona o telekomunikacích, podle něhož se při rozhodování o
právech a povinnostech fyzických nebo právnických osob podle tohoto zákona
postupuje podle obecných předpisů o správním řízení, tedy podle správního řádu,
samozřejmě s výjimkou případů, kdy zákon stanoví jinak (např. § 12 odst. 5
zákona o telekomunikacích).
Ve správním řízení podle zákona o telekomunikacích rozhodují orgány státní
správy telekomunikací stanovené zákony národních rad (§ 21 odst. 2 zákona o
telekomunikacích). Zákonem ČNR č. 474/1992 Sb. bylo stanoveno, že ústředním
orgánem státní správy pro pošty a telekomunikace je Ministerstvo hospodářství
ČR. Vzhledem k zániku tohoto ministerstva bylo ke dni rozhodnutí orgánem
příslušným podle § 1 odst. 5 písm. a) bodu 1) zák. č. 272/1996 Sb. Ministerstvo
dopravy a spojů ČR, které ve věcech telekomunikací a pošt převzalo dosavadní
působnost Ministerstva hospodářství ČR. Od 1. července 2000 je tímto orgánem
Český telekomunikační úřad, kterému zákon č. 151/2000 Sb. svěřil rozhodování
sporů (vzniklých na základě tohoto zákona) v rámci všeobecné působnosti,
nestanoví-li zákon jinak (§ 95 odst. 1 písm. c) cit. zákona). Vzhledem k tomu,
že o rozhodování sporů týkajících se věcných břemen, vzniklých na základě
zákona o telekomunikacích, o kterých do 1. července 2000 rozhodovalo
Ministerstvo dopravy a spojů, nemá zákon výslovné ustanovení, nezbývá než
dovodit, že rozhodování těchto sporů patří do kompetence uvedeného úřadu.
V dané věci nejde o spor o soukromoprávní omezení vlastnického práva, ale jde o
omezení veřejnoprávní, která jsou i podle výslovného znění zákona dána ve
veřejném zájmu. Původní znění zákona o telekomunikacích se o věcných břemenech
nezmiňovalo; až novelou, provedenou zákonem č. 150/1992 Sb., byl do § 12
zařazen odstavec 3, podle kterého oprávnění podle odstavce 1 jsou věcnými
břemeny váznoucími na dotčených nemovitostech a nezapisují se do evidence
nemovitostí. Až do přijetí uvedeného zákona nešlo zjevně o věcná břemena, ale o
zákonné omezení vlastnického práva ve veřejném zájmu, přičemž v řízení o
právech, oprávněných zájmech nebo povinnostech občanů a organizací podle tohoto
zákona postupovaly organizace spojů podle předpisů o správním řízení (§ 21
odst. 1 zákona o telekomunikacích ve znění před novelou č. 150/1992 Sb.). I z
této skutečnosti vyplývá, že nešlo o vztah mezi subjekty, které měly rovné
postavení; organizace spojů byly zjevně vůči vlastníkům dotčených nemovitostí
při výkonu oprávnění, uvedených v § 12 zákona o telekomunikacích, v nadřízeném
postavení. Tento stav neodpovídal zásadám právního státu a od novely, provedené
zákonem č. 150/1992 Sb., organizace spojů již správní řízení neprovádějí. To
ovšem neznamená, že by se vztahy, upravené zákonem o telekomunikacích, staly
vztahy občanskoprávními, o kterých by měl rozhodovat soud. Zmíněný § 21 zákona
o telekomunikacích byl změněn tak, že nadále ve správním řízení ve věcech
podle tohoto zákona rozhodovalo federální ministerstvo spojů a orgány státní
správy telekomunikací.
Je skutečností, že zmíněnou novelou byl do zákona o telekomunikacích zařazen §
12 odst. 3, podle kterého oprávnění organizací spojů podle odstavce 1, která
jsou těmto organizacím dána ve veřejném zájmu, jsou věcnými břemeny váznoucími
na dotčených nemovitostech a nezapisují se do evidence nemovitostí. Nejde však
o klasický druh věcných břemen, upravených v § 151n a násl. ObčZ, která mají
soukromoprávní povahu a veřejného zájmu se nedotýkají. Také zde není konkrétně
určená oprávněná osoba (jak je tomu u věcných břemen, byť může jít o
individualizaci prostřednictvím vlastnictví k nemovitosti), ale právo se
poskytuje blíže neurčeným organizacím spojů. V případě oprávnění vyplývajících
z § 12 odst. 1 rozhodně nejde do doby, kdy je toto oprávnění realizováno, o
právní vztah konkrétních osob (byť i jedna z těchto osob byla určena
vlastnictvím k nemovitosti), ale o potenciální práva a povinnosti vyplývající z
právní normy. Tato situace má soukromoprávní obdobu v § 127 odst. 1 a 3 ObčZ,
upravujících meze výkonu vlastnického práva a jeho omezení, nikoliv v § 151n a
násl. ObčZ, pojednávajících o věcných břemenech. Konečně je třeba podotknout,
že pokud by šlo o věcná břemena ve smyslu ObčZ, musela by se podle § 109 ObčZ
promlčet, pokud by nebyla vykonávána po dobu 10 let (zjevně počítaných ode dne
jejich vzniku, tedy nabytí účinnosti předmětného zákona). Takový důsledek je
ovšem absurdní a zjevně z něj plyne, že zákonodárce neměl v § 12 zákona o
telekomunikacích na mysli věcná břemena podle ObčZ.
Již v době platnosti obecného občanského zákoníku se v úzké souvislosti s
omezeními vlastnického práva hovořilo o tzv. zákonných neboli legálních
služebnostech, ovšem s tím, že nejde o služebnosti ve vlastním slova smyslu. Ve
skutečnosti jde o zákonná omezení vlastnického práva, navazující na § 123 ObčZ,
který limituje výkon oprávnění vlastníka „mezemi zákona“. Tato omezení se
podobají věcným břemenům podle ObčZ tím, že obdobně omezují práva vlastníka
pozemku, liší se však tím, že vznikají ze zákona a ve veřejném (nikoliv
soukromém, jak je tomu u věcných břemen podle ObčZ) zájmu. O tom, zda jde o
instituty práva soukromého nebo veřejného, rozhoduje podstata těchto institutů,
nikoliv jejich pojmenování. Pokud zákon užil pojem „věcná břemena“ a současně
zdůraznil, že jde o oprávnění vykonávaná ve veřejném zájmu, nelze pouze z užití
uvedeného pojmu dovodit, že by nadále mělo jít o soukromoprávní oprávnění. V
takovém případě jde o zákonná (legální) věcná břemena, která jsou instituty
svého druhu, náležejícími veřejnému právu. Jejich podstata spočívá v tom, že
jde o věřejnoprávní omezení vlastnického práva, nebo také o vymezení obsahu
vlastnického práva věřejnoprávním předpisem.
Podle ustanovení § 104 odst. 1 OSŘ, jde-li o takový nedostatek podmínky řízení,
který nelze odstranit, soud řízení zastaví. Nespadá-li věc do pravomoci soudů
nebo má-li předcházet jiné řízení, soud postoupí věc po právní moci usnesení o
zastavení řízení příslušnému orgánu. Právní účinky spojené s podáním návrhu na
zahájení řízení zůstávají přitom zachovány (k řízení podle zákona o
telekomunikacích srov. usnesení Městského soudu v Praze ze dne 8. 1. 1998 sp.
zn. 53 Co 250/97, publikované v ASPI).
Z uvedeného je zřejmé, že v projednávané věci soudy rozhodly o věci, jejíž
projednání nebylo v pravomoci soudu, a je tak dán dovolací důvod, uvedený v §
241 odst. 3 písm. a) OSŘ ve spojení s § 237 odst. 1 písm. a) OSŘ, ke kterému
dovolací soud přihlíží i bez návrhu (§ 242 odst. 3 OSŘ). Proto nezbylo, než
rozhodnutí odvolacího soudu, jakož i rozhodnutí soudu prvního stupně zrušit a
řízení zastavit s tím, že po právní moci rozhodnutí bude věc postoupena
příslušnému správnímu orgánu.
Při rozhodování o nákladech řízení vyšel soud ze skutečnosti, že řízení bylo
zastaveno a že tuto situaci zavinil žalobce, který podal (změněný) návrh k
soudu, který neměl pravomoc o něm rozhodnout (§ 243b odst. 4, § 224 odst. 1 a §
146 odst. 2 OSŘ). Vzhledem k právní složitosti věci však dovolací soud, který
zrušil rozhodnutí vydaná v nalézacím řízení i v částech, které se týkají
náhrady nákladů řízení a vyslovil podle § 150 OSŘ, že žádný z účastníků nemá
právo na náhradu těchto nákladů.
Proti tomuto rozhodnutí není opravný prostředek přípustný.
V Brně dne 10. července 2002
JUDr. Jiří Spáčil, CSc., v. r.
předseda senátu