22 Cdo 1868/2000
ČESKÁ REPUBLIKA
ROZSUDEK
JMÉNEM REPUBLIKY
Nejvyšší soud České republiky rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Jiřího
Spáčila, CSc., a soudců JUDr. Františka Baláka a JUDr. Marie Rezkové ve věci
žalobce D., zastoupeného advokátem, proti žalovaným: l) F. V. a 2) L. V.,
zastoupeným advokátkou, o zdržení se užívání pozemku, vedené u Okresního soudu
v Pelhřimově pod sp. zn. 5 C 615/96, o dovolání žalobce proti rozsudku
Krajského soudu v Českých Budějovicích, pobočka v Táboře, ze dne 18. prosince
1998, č. j. 15 Co 350/98-144, takto:
I. Dovolání se zamítá.
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů dovolacího řízení.
Krajský soud v Českých Budějovicích jako soud odvolací shora označeným
rozsudkem potvrdil rozsudek Okresního soudu v Pelhřimově ze dne 2. března 1998,
č. j. 5 C 615/96-113, kterým byla zamítnuta žaloba aby soud žalovaným uložil
povinnost zdržet se užívání pozemku č. 2193/35 v kat. území P., který je zapsán
v katastru nemovitostí u Katastrálního úřadu v P. na LV č. 2972 pro obec a k.
ú. P.; současně rozhodl o náhradě nákladů řízení. Proti svému rozsudku
připustil dovolání.
Soudy obou stupňů vyšly ze zjištění, že žalobce je vlastníkem pozemku
č. parc. 2193/35 o výměře 1319 m2, vedeného v katastru nemovitostí u
Katastrálního úřadu v P. jako ostatní plocha, manipulační plocha a že spolu s
jeho dalšími pozemky tvoří areál jeho podniku. Tento pozemek sousedí s pozemkem
č. parc. 1620/5 a s pozemkem č. parc.1619/2, na němž stojí dům č. p. 81.
Vlastníkem těchto nemovitostí je V. H., který je od července 1996 pronajímá
žalovaným, a ti v nich provozují výrobní a obchodní činnost. Žalovaní, jejich
zaměstnanci a obchodní partneři užívají žalobcův pozemek č. 2193/35 k přístupu
a příjezdu do objektu č. p. 81, a neakceptují žalobcovy výzvy ke zdržení se
jeho užívání. Výrobně-obchodní prostory žalovaných jsou však situovány tak, že
jiná možnost přístupu a příjezdu do nich ze silnice (parcela č. 3383/4, též ve
vlastnictví žalobce), než přes předmětný pozemek, neexistuje. Ačkoliv je
pozemek v katastru nemovitostí označen jako ostatní resp. manipulační plocha,
má zpevněný povrch a je fakticky užíván jako komunikace. Z hlediska
kategorizace komunikací jde ve smyslu § 7 odst. l zákona č. 13/1997 Sb., o
pozemních komunikacích (dále jen „zákon o pozemních komunikacích\") o
komunikaci účelovou a tudíž i veřejně přístupnou. Městský úřad v P., který
podle § 40 citovaného zákona vykonává působnost s. s. ú., nevydal žádné
opatření k užívání této komunikace, resp. k omezení veřejného přístupu na ni.
Proto nelze žalovaným bránit v přístupu na uvedenou komunikaci.
Odvolací soud též uvedl, že při posuzování charakteru předmětného pozemku jako
komunikace nelze vycházet z dříve platného zákona č. 135/1961 Sb., o
pozemních komunikacích (silniční zákon), a zkoumat, zda jde o účelovou
komunikaci na základě toho, zda existuje rozhodnutí o přípustnosti její stavby,
které předpokládal § 22 odst. 2 silničního zákona. Předmětem žaloby totiž není
spor ohledně zastavění pozemku komunikací, ale zamezení přístupu na něj
žalovaným do budoucna. Má-li dnes pozemek charakter veřejné účelové
komunikace, pak žalovaní mají právo přístupu na něj. Zákon o pozemních
komunikacích ve svých přechodných ustanoveních neobsahuje úpravu, podle které
by zařazení pozemku mezi komunikace mělo být posuzováno podle dříve platných
předpisů, jestliže za jejich platnosti byl pozemek k tomuto účelu upraven a
užíván. Neobstojí ani názor žalobce, že soud nemůže na základě stanoviska
silničního orgánu posuzovat, zda v daném případě jde o účelovou komunikaci.
Zákon totiž nepočítá s vydáváním rozhodnutí o zařazení komunikace mezi účelové,
což je patrné z § 3 zákona o pozemních komunikacích, a nepřímo i z § 40 odst. 4
tohoto zákona; z § 40 odst. 4 písm. c/ zákona o pozemních komunikacích pak
nepochybně vyplývá oprávnění orgánu obce vydávat stanoviska k tomu, zda pozemek
je účelovou komunikací. Okresní soud pak postupoval správně, když hodnotil
stanovisko orgánu obce spolu s dalšími důkazy a dospěl k závěru, že předmětný
pozemek je účelovou komunikací. Odvolací soud pak ve shodě s právním názorem
soudu prvního stupně konstatoval, že i když je žalobce vlastníkem předmětného
pozemku, nemůže se úspěšně domáhat rozsudku, kterým by byla žalovaným uložena
povinnost zdržet se jeho užívání pro účely přechodu a průjezdu ze silnice
(pozemku č. 3383/4) k nemovitostem, v nichž provozují svoji obchodně - výrobní
činnost. Účelová komunikace má sice soukromoprávní povahu, to však nic nemění
na posléze uvedeném závěru. Pokud má vlastník pozemku ve smyslu § 123
občanského zákoníku právo předmět svého vlastnictví držet a užívat, přísluší mu
toto oprávnění, nikoliv však zcela neomezeně, ale jen v mezích zákona; v daném
případě je vlastník omezen zákonem o pozemních komunikacích. Odvolací soud
nicméně proti svému rozsudku připustil dovolání, když za otázky po právní
stránce zásadního významu považoval to, „zda podmínky pro zařazení pozemku mezi
komunikace se posuzují podle zákona č. 13/1997 Sb. účinného v době rozhodování
soudu nebo podle zákona č. 135/1961 Sb. účinného v době, kdy pozemek začal být
jako komunikace užíván, a zda o zařazení do kategorie účelové komunikace musí
být vydáno správní rozhodnutí\".
Proti rozsudku odvolacího soudu žalobce podává dovolání jehož
přípustnost opírá o ustanovení § 239 odst. l o. s. ř. a ve kterém uplatňuje
dovolací důvod, uvedený v § 241 odst. 3 písm. d) o. s. ř. Namítá, že soudy v
nalézacím řízení na daný případ nesprávně aplikovaly zákon o pozemních
komunikacích, ačkoliv problematika účelových komunikací má být posuzována a
řešena podle obecných předpisů. Za nesprávný považuje předpoklad obou soudů, že
předmětný pozemek je účelovou komunikací jako celek. O komunikaci by mohlo jít
pouze v části, nacházející se mezi místní komunikací č. 3383/4 a vjezdem na
pozemek žalovaných č. 1620/5, zatím co v ostatní části pozemku o dopravní
cestu nejde; proto mělo být žalobě alespoň částečně vyhověno. Namítá, že
účelová komunikace není pozemkem, ale stavbou, která není součástí pozemku, je
samostatnou věcí a jako účelová má tato komunikace soukromoprávní povahu. V
tomto směru odkazuje na komentář k zákonu o pozemních komunikacích (Fastr, P.:
Zákon o pozemních komunikacích s komentářem a vyhláškou. Linde Praha, l997-
dále jen „publikace\"). Zdůrazňuje, že je vlastníkem pozemku i zpevněného
povrchu na něm a míní, že o tom, zda tento zpevněný povrch je účelovou
komunikací, je třeba vydat správní rozhodnutí; pouhé vyjádření Městského úřadu
v P. nepostačuje. Odkazuje na str. 25 a 26 publikace, kde je uvedeno, že
účelová komunikace, jako předmět soukromého vlastnictví, patří do oblasti
soukromého práva a její právní poměry jsou upraveny obecnými předpisy. Nedojde-li k dohodě, je třeba se obrátit na soud s určovací žalobou. Právní
úprava účelových komunikací byla ze zákona o pozemních komunikacích v převážné
části vypuštěna a je obsažena v občanském zákoníku a v obchodním zákoníku. Z
uvedeného plyne, že státní správa nemůže zasahovat do oblasti upravené
soukromoprávními předpisy. Stát, resp. jeho orgány, mohou činit pouze to, co
jim zákon výslovně umožňuje, na rozdíl od občanů, kteří nesmějí činit pouze to,
co jim zákon zakazuje. Jediným řešením je rozhodnutí soudu na základě určovací
žaloby o existenci či neexistenci účelové komunikace podané osobou, která
osvědčí naléhavý právní zájem na tomto určení. V úvahu přichází i rozhodnutí
stavebního úřadu ve stavebním řízení o povolení, či kolaudaci stavby účelové
komunikace, ovšem pouze na návrh stavebníka. Soud neměl tedy vyřešit otázku
existence účelové komunikace na předmětném pozemku jako otázku předběžnou. Odvolací soud neměl daný problém řešit podle zákona o pozemních komunikacích.,
neboť ten není „řídícím předpisem\" při řešení předmětu žaloby, kterým je
zdržení se užívání pozemku, neboť neexistuje předpis, ani rozhodnutí, které by
právo žalobce jakkoliv omezovalo. Dovolatel uvádí, že původně nebyl sporný
pozemek jako komunikace užíván; uvádí, že až počátkem 70. let provedl „na
pozemku terénní úpravy, zpevnění povrchu a výstavbu nového vjezdu do areálu,
který užívalo pouze naše družstvo, resp. naši zákazníci a dodavatelé\".
Dovolatel též odkazuje na obsah jeho odvolání proti rozsudku soudu prvního
stupně, ve kterém poukazuje na to, že předmětná komunikace nebyla zřízena na
základě stavebního povolení a uvádí, že právní názor soudu prvního stupně
znamená totéž, jako vyvlastnění práva ve veřejném zájmu. Uzavírá, že cílem
žaloby bylo dosažení dohody o výměně předmětného pozemku za pozemek č. 1620/5
uvnitř areálu. Navrhuje, aby dovolací soud napadený rozsudek zrušil a věc
vrátil odvolacímu soudu k dalšímu řízení.
Žalovaní se k dovolání nevyjádřili.
Nejvyšší soud po zjištění, že dovolání podané osobou k tomu oprávněnou je
přípustné podle § 239 odst. 1 o. s. ř., že je uplatněn dovolací důvod, upravený
v § 241 odst. 3 písm. d/ o. s. ř., a že jsou splněny i další náležitosti
dovolání a podmínky dovolacího řízení (zejména § 240 odst. 1, § 241 odst. 1 o.
s. ř.), napadené rozhodnutí přezkoumal a zjistil, že dovolání není důvodné.
Jestliže odvolací soud připustil dovolání (§ 239 odst. 1 o. s. ř.)
jen v souvislosti s právním posouzením (výkladem) určitého pojmu, vymezil tím
závazně dovolací důvod a dovolacímu soudu nepřísluší přezkoumávat rozsudek
odvolacího soudu např. z hlediska závěru odvolacího soudu o skutkových
zjištěních (viz rozhodnutí publikované pod č. 34/1994 Sbírky soudních
rozhodnutí a stanovisek). Proto se v dané věci mohl dovolací soud zabývat jen
řešením těch právních otázek, pro které bylo dovolání připuštěno, tedy „zda
podmínky pro zařazení pozemku mezi komunikace se posuzují podle zákona č.
13/1997 Sb. účinného v době rozhodování soudu nebo podle zákona č. 135/1961 Sb.
účinného v době, kdy pozemek začal být jako komunikace užíván, a zda o zařazení
do kategorie účelové komunikace musí být vydáno správní rozhodnutí\". Řešení
těchto otázek se neobejde bez vymezení pojmu účelová komunikace a posouzení
otázky, jaké právní skutečnosti jsou rozhodující pro kategorizaci komunikace
jako účelové.
Podle § 2 zákona o pozemních komunikacích pozemní komunikace je
dopravní cesta určená k užití silničními a jinými vozidly a chodci, včetně
pevných zařízení nutných pro zajištění tohoto užití a jeho bezpečnosti.
Pozemní komunikace se dělí na tyto kategorie: a) dálnice, b) silnice, c) místní
komunikace, d) účelová komunikace. Podle § 7 odst. 1 zákona o pozemních
komunikacích účelová komunikace je pozemní komunikace, která slouží ke spojení
jednotlivých nemovitostí pro potřeby vlastníků těchto nemovitostí nebo
ke spojení těchto nemovitostí s ostatními pozemními komunikacemi nebo
k obhospodařování zemědělských a lesních pozemků. Příslušný silniční
správní úřad může na návrh vlastníka účelové komunikace a po projednání s
příslušným orgánem Policie České republiky upravit nebo omezit veřejný
přístup na účelovou komunikaci, pokud je to nezbytně nutné k ochraně
oprávněných zájmů tohoto vlastníka. Zákon dále stanoví, že účelovou
komunikací je i pozemní komunikace v uzavřeném prostoru nebo objektu,
která slouží potřebě vlastníka nebo provozovatele uzavřeného prostoru
nebo objektu. Tato účelová komunikace není přístupná veřejně, ale v rozsahu
a způsobem, který stanoví vlastník nebo provozovatel uzavřeného prostoru
nebo objektu. V pochybnostech, zda z hlediska pozemní komunikace jde o
uzavřený prostor nebo objekt, rozhoduje příslušný silniční správní úřad
(§ 7 odst. 2 zákona o pozemních komunikacích). Důvodová zpráva k tomuto
ustanovení uvádí, že umožnění přístupu veřejnosti na účelové komunikace mimo
uzavřené prostory a objekty je nutné zejména na venkově (polní a lesní cesty),
a proto není možné tuto oblast ponechat zcela na řešení v rámci občansko
právních vztahů. Zákon pak stanoví, že vlastníkem účelových komunikací je
právnická nebo fyzická osoba (§ 9 odst. 1 zákona o účelových komunikacích).
Zákon též upravuje obecné užívání pozemních komunikací, tedy i
komunikací účelových. Podle § 19 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích v
mezích zvláštních předpisů upravujících provoz na pozemních komunikacích a
za podmínek stanovených tímto zákonem smí každý užívat pozemní komunikace
bezplatně obvyklým způsobem a k účelům, ke kterým jsou určeny (dále jen
\"obecné užívání\"), pokud pro zvláštní případy nestanoví tento zákon nebo
zvláštní předpis jinak. Uživatel se musí přizpůsobit stavebnímu stavu a
dopravně technickému stavu dotčené pozemní komunikace.
Hodnocení předběžných otázek v občanském soudním řízení je upraveno v §
135 o. s. ř., podle kterého soud je vázán rozhodnutím příslušných
orgánů o tom, že byl spáchán trestný čin, přestupek nebo jiný správní
delikt postižitelný podle zvláštních předpisů, a kdo je spáchal, jakož i
rozhodnutím o osobním stavu; soud však není vázán rozhodnutím v blokovém
řízení (odst. 1). Jinak otázky, o nichž přísluší rozhodnout jinému orgánu,
může soud posoudit sám. Bylo-li však o takové otázce vydáno příslušným
orgánem rozhodnutí, soud z něho vychází (odst. 2).
Ze zákona se podává, že účelovou komunikací je taková pozemní
komunikace, která splňuje znaky, uvedené v § 7 odst. 1 zákona o pozemních
komunikacích. Je přitom zjevné, že vždy nemusí jít o stavbu, která by
vyžadovala stavební povolení; takové povolení zpravidla nevyžaduje zřízení cest
lesních nebo polních, které nejsou stavbami ani samostatnými věcmi ve smyslu
§ 118 odst. 1 obč. zák., jde jen o určitým způsobem užívaný pozemek, který je
pozemní komunikací. Pozemek je tedy pozemní komunikací v případě, že jde o
dopravní cestu určenou k užití silničními a jinými vozidly a chodci,
sloužící ke spojení jednotlivých nemovitostí pro potřeby vlastníků těchto
nemovitostí nebo ke spojení těchto nemovitostí s ostatními pozemními
komunikacemi nebo k obhospodařování zemědělských a lesních pozemků.
Pozemek, který splňuje uvedená kriteria, se stává účelovou komunikací ze
zákona, aniž by bylo třeba o jeho kategorizaci jako účelové komunikace vydávat
správní rozhodnutí; lze poukázat na správnou argumentaci odvolacího soudu k
této otázce, zejména na to, že zákon o pozemních komunikacích, který upravuje v
§ 3 odst. 1 rozhodování zařazování pozemních komunikací do jednotlivých
kategorií a tříd, se o rozhodování o zařazení komunikace do kategorie účelová
komunikace nezmiňuje, ačkoliv upravuje zařazování do všech ostatních kategorií
komunikací.
Zřídí-li tedy vlastník pozemku účelovou komunikaci anebo souhlasí-li,
byť i konkludentně, s jejím zřízením (aniž by šlo o komunikaci v uzavřeném
prostoru nebo objektu, která slouží potřebě vlastníka nebo provozovatele
uzavřeného prostoru nebo objektu), stává se tato komunikace veřejně
přístupnou a vztahuje se na ni nadále obecné užívání pozemní komunikace.
Soukromá práva vlastníka jsou v tomto případě omezena veřejně právním
institutem obecného užívání pozemní komunikace. Zákon o pozemních komunikacích
je třeba vykládat v souladu s čl. 11 odst. 4 Listiny základních práv a svobod,
podle kterého vyvlastnění nebo nucené omezení vlastnického práva je možné
ve veřejném zájmu, a to na základě zákona a za náhradu. Proto nelze zřídit
účelovou komunikaci na pozemku proti vůli jeho vlastníka; zřídí-li pozemní
komunikaci, která by jinak byla účelovou komunikací někdo jiný než vlastník a
vlastník neprojeví, byť i konkludentně, souhlas s existencí a užíváním této
komunikace, může se domáhat ochrany negatorní žalobou podle § 126 odst. 1 obč.
zák. Je-li však účelová komunikace v souladu s vůlí vlastníka zřízena, nemůže
její vlastník jednostranným vyhlášením zamezit jejímu obecnému užívání, jak je
zřejmé i z ustanovení zákona o pozemních komunikacích, která vážou regulaci
provozu na veřejně přístupných účelových komunikacích (§ 7 odst. 1) na
rozhodnutí příslušného orgánu, nikoliv na rozhodnutí vlastníka (§ 7 odst. 1
věta druhá, § 24), i z těch ustanovení, která svémocnou regulaci postihují (§
42 odst.2 písm. c/). K takové regulaci nejsou oprávněni ani právní nástupci
původního vlastníka. Vlastník komunikace, která má znaky účelové komunikace,
která není v uzavřeném prostoru nebo objektu (§ 7 odst. 2 zákona o pozemních
komunikacích), není ani při zřízení komunikace oprávněn omezit užívání této
komunikace na určitou skupinu subjektů a vyloučit tak její obecné užívání. To
neznamená, že vlastník by byl zbaven možnosti provoz na účelové komunikaci
regulovat, případně komunikaci zcela uzavřít; může tak však učinit jen na
základě rozhodnutí příslušného správního orgánu.
Obecné užívání pozemních komunikací není institutem soukromého práva,
ale jde o veřejnoprávní oprávnění, které nelze omezit na základě jednostranných
úkonů subjektů veřejného práva.. Toto užívání se neopírá o občanskoprávní
předpisy, ale o zákon o pozemních komunikacích. Z § 44 odst. 1 tohoto zákona
vyplývá, že v řízení o věcech upravených zákonem o pozemních komunikacích,
tedy i o obecném užívání komunikací, se postupuje, nestanoví-li tento zákon
jinak, podle obecných předpisů o správním řízení. Podle § 7 odst. 1 a 2 o. s.
ř. v občanském soudním řízení projednávají a rozhodují soudy spory a jiné
právní věci, které vyplývají z občanskoprávních, pracovních, rodinných a
z obchodních vztahů , pokud je podle zákona neprojednávají a nerozhodují o
nich jiné orgány. Jiné věci projednávají a rozhodují soudy v občanském
soudním řízení, jen stanoví-li to zákon. V občanském soudním řízení nelze
projednávat a rozhodovat věci, upravené zákonem o pozemních komunikacích, které
podle § 44 odst. 1 tohoto zákona mají být projednány v řízení, provedeném podle
obecných předpisů o správním řízení; nelze tedy ani vydat rozhodnutí o tom, že
pozemek je účelovou komunikací (ostatně by nešlo ani o některý z případů,
uvedených v § 80 o. s. ř.). Pokud se však v soudním řízení o negatorní žalobě
podle § 126 odst. 1 obč. zák. žalovaný brání námitkou, že pozemek, z jehož
užívání má být vyloučen, je účelovou komunikací, posoudí soud otázku, zda
skutečně jde o veřejně přístupnou účelovou komunikaci, jako předběžnou podle §
135 odst. 2 o. s. ř., aniž by bylo nutné k této otázce vydávat správní
rozhodnutí.
Z uvedeného je zřejmé, že od účinnosti zákona o pozemních komunikacích,
tedy od 1. dubna 1997, jsou účelovými komunikacemi všechny pozemní komunikace,
které splňují hlediska uvedená v tomto zákoně, a to i v případě, že o
charakteru této pozemní komunikace nebylo vydáno správní rozhodnutí. Přitom to,
zda je pozemek účelovou komunikací, posoudí soud podle právních předpisů,
platných ke dni rozhodování; to vyplývá ze skutečnosti, že zákon o pozemních
komunikacích nemá žádné ustanovení, ze kterého by bylo možno dovodit, že
právní poměry komunikací zřízených za platnosti dřívějších předpisů, je třeba
posoudit podle těchto předpisů.
V dané věci soudy dospěly ke skutkovému zjištění, že předmětný pozemek má
znaky, vyžadované zákonem pro účelovou komunikaci. Ze spisu pak vyplývá, že
tuto komunikaci zřídil vlastník pozemku za tím účelem, aby byla užívána právě
jako komunikace; skutečnost, že vlastník ji zřizoval pro potřeby svoje, svých
zákazníků a dodavatelů je právně významná jen potud, že se z ní podává jeho
vůle, aby pozemek byl užíván jako pozemní komunikace. Případné vymezení okruhu
jejich uživatelů vlastníkem je právně nevýznamné, nejde-li o případ uvedený v §
7 odst. 2 zákona o pozemních komunikacích (že by šlo o tento případ nebylo v
dané věci tvrzeno ani zjištěno).
Pokud dovolatel tvrdí, že soud přehlédl, že v řízení údajně vyšlo
najevo, že účelová komunikace je jen částí sporného pozemku a proto měl žalobě
alespoň částečně vyhovět, namítá, že rozhodnutí vychází ze skutkového zjištění,
které nemá v podstatné části oporu v provedeném dokazování (§ 241 odst. 3 písm.
c/ o. s. ř.). Tento dovolací důvod však nelze v dovolacím řízení, které je
přípustné podle § 239 odst. 1 o. s. ř. uplatnit, a proto k němu dovolací soud
nepřihlédl. Lze poznamenat, že vzhledem k formulaci žalobního petitu částečné
vyhovění žalobě ani nepřicházelo v úvahu.
Z uvedeného je zřejmé, že rozhodnutí odvolacího soudu je správné.
Dovolací důvod, upravený v § 241 odst. 3 písm. d/ o. s. ř. tedy v posuzované
věci není dán. Vady řízení, uvedené v § 241 odst. 3 písm. a/ a b/ o. s. ř.,
k nimž dovolací soud přihlíží i bez návrhu, nebyly dovolatelem tvrzeny ani
dovolacím soudem zjištěny. Proto nezbylo, než dovolání zamítnout (§ 243b odst.
l o. s. ř., věta před středníkem).
Výrok o náhradě nákladů dovolacího řízení vychází ze skutečnosti, že
dovolatel nebyl úspěšný a žalovaným náklady dovolacího řízení, na jejichž
úhradu by měli právo (§ 243b odst. 4, § 224 odst. 1, § 142 odst. 1 o. s. ř.),
nevznikly.
Proti tomuto rozhodnutí není opravný prostředek přípustný.
V Brně dne 21. listopadu 2000
JUDr. Jiří S p á č i l , CSc., v.r.
předseda senátu
Za správnost vyhotovení: Marcela Jelínková