23 Cdo 2987/2008
ČESKÁ REPUBLIKA
ROZSUDEK
JMÉNEM REPUBLIKY
Nejvyšší soud České republiky rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr.
Kateřiny Hornochové a soudců JUDr. Zdeňka Dese a JUDr. Ing. Jana Huška ve věci
žalobkyně MUDr. M. J., zastoupené Mgr. Tiborem Stano, advokátem, se sídlem v
Táboře, Ústecká 704, proti žalovanému Ústeckému kraji, Ústí nad Labem, Velká
Hradební 3118/48, zastoupenému Mgr. Vlastimilem Škodou, advokátem, se sídlem v
Děčíně, Řetězová 2, o stanovení povinnosti uzavřít smlouvu, vedené u Okresního
soudu v Ústí nad Labem pod sp. zn. 7 C 16/2006, o dovolání žalobkyně proti
rozsudku Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 15. ledna 2008, č. j. 17 Co
226/2007-105, takto:
I. Rozsudek Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 15. ledna 2008, č.
j. 17 Co 226/2007-105 a rozsudek Okresního soudu v Ústí nad Labem ze dne 2.
dubna 2007, č. j. 7 C 16/2006-86, se zrušují a řízení se zastavuje.
II. Po právní moci tohoto rozsudku bude věc postoupena Ministerstvu
vnitra České republiky, Nad Štolou 3, Praha 7.
III. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení před soudem
prvního stupně, odvolacího a dovolacího řízení.
Podanou žalobou se právní předchůdce žalobkyně domáhal, aby žalovanému byla
uložena povinnost přijmout návrh na uzavření písemné smlouvy o poskytování
veřejné služby ve veřejné linkové dopravě na specifikované úseky linek nebo
úseky skupiny linek. Usnesením ze dne 15. září 2006, č.j. 7 C 16/2006-64,
Okresní soud v Ústní nad Labem rozhodl, že na straně žalobce bude pokračováno s
žalobkyní a rozsudkem ze dne 2. dubna 2007, č.j. 7 C 16/2006-86, uložil
žalovanému přijmout návrh žalobkyně na uzavření písemné smlouvy ze dne
1.11.2004 o závazku poskytování veřejné služby ve veřejné linkové dopravě, a to
na úseky skupiny linek specifikovaných ve výroku rozsudku (výrok pod bodem I) a
rozhodl o náhradě nákladů řízení (výrok pod bodem II). Soud prvního stupně vyšel ze zjištění, že Krajský úřad Ústeckého kraje doručil
žalobkyni výzvu k podání nabídek na zajištění dopravní obslužnosti na území
Ústeckého kraje dne 7.10.2004. Obsahem této výzvy byl v bodě 6.1. závazek
žalovaného, že s vybraným zájemcem bude uzavřena rámcová smlouva s účinností 5
let na dané linky. Sám žalovaný si v bodě 13 vyhradil mimo jiné právo využít
pouze část předložené nabídky nebo i veškeré nabídky odmítnout. Právní
předchůdce žalobkyně reagoval na výzvu žalovaného a předložil nabídku, která
byla jako nejvhodnější vybrána komisí, sestavenou na základě usnesení rady
Ústeckého kraje ze dne 18. listopadu 2004. Žalovaný akceptoval návrh právního
předchůdce žalobkyně, jak bylo uvedeno v dopisu ze dne 19.11.2004 a ve vydaném
osvědčení ze dne 30.11.2004. Tímto osvědčením žalovaný právnímu předchůdci
žalobkyně stvrdil závazně „garanci“ uzavření smlouvy o závazku veřejné dopravy
na dobu určitou v délce pěti let, počínaje 1.5.2005. Soud prvního stupně zhodnotil výzvu ze dne 7.10.2004 jako návrh na smlouvu o
smlouvě budoucí, a to především s ohledem na její obsah. Po právní stránce
posoudil vztah mezi žalovaným a žalobkyní podle obchodního zákoníku. Konstatoval, že mezi účastníky smlouvy byl přesně vymezen předmět smlouvy
(zabezpečení dopravní obslužnosti území Ústeckého kraje v závazku veřejné
služby dle § 19 zákona č. 111/1994 Sb., o silniční dopravě, na období 5 let s
ročním objemem na 1 965 tis. km s dotačním objemem 24 667 tis. Kč). Shodná vůle
obou účastníků směřovala k uzavření smlouvy o zajištění shora uvedené veřejné
služby. Objednávka autobusů ze strany právního předchůdce žalobkyně potvrzuje
jeho dobrou víru v uzavření závazku ohledně dopravní obslužnosti. S ohledem na
uvedené skutečnosti dospěl soud prvního stupně k závěru, že mezi účastníky byla
uzavřena dohoda o smlouvě budoucí, neboť žalovaný se zavázal přijmout návrh
právního předchůdce žalobkyně. Právní předchůdce žalobkyně vyzval žalovaného ke
splnění povinnosti a k uzavření smlouvy dopisem ze dne 20.4.2005. Soud prvního stupně dospěl dále k závěru, že i když před 3.1.2005 jednal
Krajský úřad Ústeckého kraje ve věcech dopravní obslužnosti v přenesené
působnosti a po uvedeném datu došlo ke změně přenesené působnosti na
samostatnou působnost, pak i když vznikl Ústeckému kraji závazek uzavřít
smlouvu do 2.1.2005, tak tento závazek trval i po 3. 1. 2005, neboť Krajský
úřad Ústeckého kraje byl v roce 2004 a i v současné době je orgánem Ústeckého
kraje, stejně jako rada Ústeckého kraje, z jejíhož podnětu a podnětu komise
došlo ke vzniku závazku uzavřít smlouvu o dopravní obslužnosti s právním
předchůdcem žalobkyně. Soud prvního stupně proto dospěl k závěru, že povinností
uzavřít předmětnou smlouvu o dopravní obslužnosti na shora uvedené linky
nedojde k porušení principu samosprávy či čl. 8 Ústavy. Z toho důvodu soud
shledal žalobu důvodnou. K odvolání žalovaného Krajský soud v Ústí nad Labem rozsudkem ze dne 15. ledna
2008, č. j.
17 Co 226/2007-105, změnil rozsudek soudu prvního stupně ve výroku
pod bodem I tak, že žalobu zamítl (výrok pod bodem I) a rozhodl o náhradě
nákladů řízení před soudy obou stupňů (výrok pod bodem II). Odvolací soud se ztotožnil s podstatou skutkových zjištění, jež soud prvního
stupně z provedených důkazů učinil, avšak jinak tyto skutečnosti zhodnotil po
právní stránce. Odvolací soud zaujal jiné právní stanovisko ohledně toho, zda jednáním právního
předchůdce žalobkyně a žalovaného došlo k uzavření závazkového právního vztahu
mezi nimi, konkrétně smlouvy o smlouvě budoucí, z něhož by vyplýval vznik
nároku právního předchůdce žalobkyně na uzavření požadované smlouvy. Odvolací soud dospěl k závěru, že není jasné, v čem soud prvního stupně
spatřuje ofertu a v čem akceptaci mající za následek konsensus stran a založení
závazkového právního vztahu, v daném případě smlouvy o smlouvě budoucí. Pro
závěr odvolacího soudu o tom, že účastníci smlouvu o smlouvě budoucí
neuzavřeli, však postačuje skutečnost, že v dané věci ani ve výzvě k podání
nabídek ani v osvědčení není uvedena doba, kdy má být případná budoucí smlouva
uzavřena, a absentuje tím jedna z esenciálních obsahových náležitostí smlouvy o
smlouvě budoucí vyžadovaných § 389 odst. 1 obchodního zákoníku (dále jen jako
„obch. zák.“). Smlouva o smlouvě budoucí tak nemohla platně vzniknout. Z důvodu
nadbytečnosti se soud dále nezabýval otázkou naplnění písemné formy, jakož i
dalších nezbytných náležitostí uvedeného typu smlouvy. Odvolací soud se dále zabýval tím, zda v dané věci vznikl žalobkyni nárok na
uzavření požadované smlouvy v důsledku naplnění podmínek veřejné obchodní
soutěže. Dospěl k závěru, že aplikace zákonných ustanovení o veřejné obchodní
soutěži je v daném případě vyloučena, jelikož veřejná obchodní soutěž je
vyhlašována neurčitým osobám, zatímco žalovaný oslovil svojí výzvou k podávání
nabídek pouze určité adresáty, jmenovitě uvedené v předložených dokladech. Odvolací soud ovšem nepřisvědčil námitce žalovaného, že důsledkem změny zákona
zakotvující změnu působnosti z přenesené na samostatnou, je i to, že kraj není
vázán jednáním činěným v době před změnou působnosti příslušným orgánem, s
odůvodněním, že subjektem vykonávajícím státní správu v přenesené působnosti je
kraj a nikoli stát. Úkony činěné Krajským úřadem Ústeckého kraje je tedy v
tomto kontextu nutno považovat za jednání kraje samotného v rámci procesu
směřujícího k případnému uzavření takové smlouvy. Tento závěr však není ve věci
relevantní, jelikož nárok žalobkyně uplatněný žalobou neshledal odvolací soud
po právu z výše uvedených důvodu. Odvolací soud proto rozsudek soudu prvního
stupně změnil a žalobu zamítl.
Proti rozhodnutí odvolacího soudu podala žalobkyně dovolání, jehož přípustnost
opírá o § 237 odst. 1 písm. a) o. s. ř. Důvodnost podaného dovolání zakládá na
§ 241a odst. 2 písm. b) o. s. ř. Dle názoru dovolatelky dospěl odvolací soud k
nesprávnému právnímu závěru ohledně uzavření smlouvy o smlouvě budoucí, který
vycházel z toho, že ve smlouvě o smlouvě budoucí nebyla uvedena jedna z
podstatných náležitostí smlouvy, tedy doba, kdy má být případná budoucí smlouva
uzavřena. Dovolatelka je toho názoru, že z dopisu ze dne 19. 11. 2004 od
Ústeckého kraje a z osvědčení ze dne 30.11.2004 vyplývá, že smlouva měla být
uzavřena nejpozději do 1.5.2005, když od 1.5.2005 měla být zajištěna dopravní
obslužnost pro následující pětileté období. Dovolatelka dále namítá, že odvolací soud měl věc posuzovat i podle ustanovení
obchodního zákoníku o veřejné obchodní soutěži. Dovolatelka nezpochybňuje, že
sběr informací, který provedl tehdejší Krajský úřad Ústeckého kraje, byl
adresován konkrétním subjektům. Dovolatelka je ovšem toho názoru, že Krajský
úřad se rozhodl udělat jakési výběrové řízení, proto je nutné aplikovat
nejbližší právní úpravu, která by mohla na výběrové řízení dopadat, tedy
ustanovení o veřejné obchodní soutěži. Z důvodu analogické aplikace ustanovení
o veřejné obchodní soutěži se dovolatelka domnívá, že žalovaný měl povinnost
přijmout návrh právního předchůdce žalobkyně, který byl žalovanému doručen dne
20.4.2005. Dovolatelka dále namítá, že smlouva mezi právním předchůdcem žalobkyně a
žalovaným byla uzavřena podle § 19 zákona č. 111/1994 Sb., a to právě zmíněným
osvědčením ze dne 30.11.2004. Podle obsahu lze osvědčení ze dne 30.11.2004
hodnotit jako včasnou akceptaci návrhu právního předchůdce žalobkyně ze dne
18.11.2004. Z výše uvedených důvodů dovolatelka navrhla, aby Nejvyšší soud napadené
rozhodnutí odvolacího soudu i rozsudek soudu prvního stupně zrušil a věc mu
vrátil k dalšímu řízení. Dovolatelka závěrem připomíná, že rozhodnutí soudu ve
věci je podstatné, jelikož předmětná smlouva měla být uzavřena na dobu pěti
let, na to byly počítány samozřejmě náklady včetně zajištění vozového parku. Navíc po dobu, po kterou měla být zajištěna dopravní obslužnost, běží žalobkyni
ušlý zisk. Ve vyjádření k dovolání se žalovaný zcela ztotožnil se závěry odvolacího soudu. Uvedl, že k uzavření smlouvy o smlouvě budoucí je nutné ve smlouvě stanovit
dobu, ve které bude budoucí smlouva uzavřena, což nelze nahrazovat pouhým
dovozováním nebo úvahou, jak činí žalobkyně. Co se týče veřejné obchodní
soutěže, žalovaný souhlasí se závěrem odvolacího soudu, že jednou z podstatných
náležitostí pro vyhlášení veřejné obchodní soutěže je výzva neurčitému okruhu
subjektů, tudíž právní úkon žalovaného nemohl být považován za vyhlášení
veřejné obchodní soutěže. Z těchto důvodů žalovaný navrhl zamítnutí dovolání. Napadený rozsudek odvolacího soudu byl vyhlášen před 1. červencem 2009, kdy
nabyla účinnosti novela občanského soudního řádu (dále jen „o. s. ř.“)
provedená zákonem č. 7/2009 Sb. Nejvyšší soud České republiky (dále jen
„Nejvyšší soud“) jako soud dovolací (§ 10a o. s.
ř.) proto vzhledem k bodu 12
přechodných ustanovení v článku II uvedeného zákona dovolání projednal a
rozhodl o něm podle občanského soudního řádu ve znění účinném do 30. června
2009. Nejvyšší soud po zjištění, že dovolání bylo podáno včas a osobou k tomu
oprávněnou (§ 240 odst. 1 o. s. ř.) a řádně zastoupenou advokátem (§ 241 odst.
1 o. s. ř.), dospěl k závěru, že dovolání je přípustné podle § 237 odst. 1
písm. a) o. s. ř. a opírá se o způsobilý dovolací důvod podle § 241a odst. 2
písm. b) o. s. ř.
Podle § 242 odst. 3 o. s. ř. rozhodnutí odvolacího soudu lze přezkoumat jen z
důvodů uplatněných v dovolání. Je-li dovolání přípustné, dovolací soud
přihlédne též k vadám uvedeným v § 229 odst. 1, § 229 odst. 2 písm. a) a b) a §
229 odst. 3 o. s. ř., jakož i k jiným vadám řízení, které mohly mít za následek
nesprávné rozhodnutí ve věci, i když nebyly v dovolání uplatněny. Ačkoliv
žalobkyně nenamítala existenci některé z těchto uvedených vad, dovolací soud
nemohl přehlédnout, že řízení trpí zmatečností podle § 229 odst. 1 písm. a) o.
s. ř.
Podle § 229 odst. 1 písm. a) o. s. ř. žalobou pro zmatečnost účastník může
napadnout pravomocné rozhodnutí soudu prvního stupně nebo odvolacího soudu,
kterým bylo řízení skončeno, jestliže bylo rozhodnuto o věci, která nenáleží do
pravomoci soudů.
Odvolací soud založil své rozhodnutí implicitně na závěru, že vztah mezi
žalobkyní a žalovaným je sporem vyplývajícím z obchodněprávního vztahu, o němž
přísluší rozhodovat soudům v občanském soudním řízení. S tímto právním názorem
se dovolací soud neztotožňuje.
Podle § 7 odst. 1 o. s. ř. v občanském soudním řízení projednávají a rozhodují
soudy spory a jiné právní věci, které vyplývají z občanskoprávních, pracovních,
rodinných a z obchodních vztahů, pokud je podle zákona neprojednávají a
nerozhodují o nich jiné orgány. Spory a jiné právní věci uvedené v odstavci 1,
o nichž podle zákona rozhodly jiné orgány než soudy, soudy v občanském soudním
řízení projednávají a rozhodují za podmínek uvedených v části páté tohoto
zákona (§ 7 odst. 2 o. s. ř.). Jiné věci projednávají a rozhodují soudy v
občanském soudním řízení, jen stanoví-li to zákon (§ 7 odst. 3 o. s. ř.).
Podle § 19 odst. 1 zákona o silniční dopravě, ve znění do 30.6.2010 (dále jen
„zákon o silniční dopravě“) závazek poskytovat veřejné služby (čl. 14 nařízení
č. 1191/69 o postupu členských států ohledně závazků spojených s veřejnými
službami v dopravě po železnici, silnici a vnitrozemských vodních cestách) ve
veřejné linkové dopravě vzniká na základě písemné smlouvy, kterou s dopravcem
uzavírá kraj. Ve smyslu § 19 odst. 3 zákona o silniční dopravě závazek veřejné
služby ve veřejné linkové dopravě vzniká na základě písemné smlouvy, kterou
uzavírá kraj s dopravcem za účelem zajištění dopravní obslužnosti územního
obvodu kraje. Ustanovení § 19 odst. 2 zákona o silniční dopravě stanoví, že v
případě, že závazkem veřejné služby podle § 19 odstavce 3 cit. zákona vzniká
dopravci povinnost provozovat veřejnou linkovou dopravu, na kterou nemá
licenci, zahájí příslušný dopravní úřad řízení o udělení licence bez návrhu
dopravce.
K otázce charakteru právního vztahu mezi dopravcem a správním úřadem, resp.
krajem, při zajišťování závazku veřejné služby podle § 19 zákona o silniční
dopravě, se vyjádřil již zvláštní senát zřízený podle zákona č. 131/2002 Sb., o
rozhodování některých kompetenčních sporů, v usnesení ze dne 21. května 2008,
č.j. Konf 31/2007-82, podle něhož příslušným vydat rozhodnutí ve věci sporu ze
smlouvy o závazku veřejné služby je správní orgán. Zvláštní senát konstatoval,
že smlouva o závazku veřejné služby podle § 19 zákona o silniční dopravě je
veřejnoprávní smlouvou – dvoustranným právním úkonem, jenž ve smyslu § 159
odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu, zakládá práva a povinnosti v
oblasti veřejného práva, a je zároveň smlouvou subordinační podle § 161
správního řádu.
Je namístě poukázat i na rozhodnutí Nejvyššího soudu ze dne 29. srpna 2008, č.
j. 33 Odo 926/2006, v němž je uvedeno, že při úvaze o povaze konkrétního
právního vztahu mezi účastníky je třeba vycházet z obsahu tohoto vztahu a ze
vzájemného postavení jeho účastníků.
V občanskoprávních vztazích nemá svůj základ plnění poskytnuté mezi účastníky v
rámci jejich existujícího právního vztahu, který není vztahem občanskoprávním.
Občanskoprávní vztahy jako obecné soukromoprávní vztahy definuje občanský
zákoník (dále jen „obč. zák.“) v ustanovení § 1 obč. zák. jako majetkové vztahy
fyzických a právnických osob, majetkové vztahy mezi těmito osobami a státem (§
1 odst. 2 obč. zák.). Charakteristickým znakem občanskoprávních vztahů je
především to, že jejich subjekty ve vzájemném vztahu mají rovné postavení, tedy
že jeden z účastníků tohoto vztahu nemůže svým jednostranným úkonem či
rozhodnutím založit povinnost druhého účastníka vztahu a v rámci tohoto vztahu
nemůže autoritativně vynucovat splnění povinností druhého subjektu.
Naproti tomu veřejnoprávní vztahy jsou založeny na právně nerovném postavení
jejich subjektů, kdy orgány veřejné moci rozhodují o právech a povinnostech
subjektů mocensky - autoritativně a kdy rozhodnutí těchto orgánů nejsou závislá
na vůli subjektů (srov. Jehlička/Švestka/Škárová a kolektiv, Občanský zákoník,
komentář, C. H. Beck, 9. vydání 2004, str. 19 - 20, a rozhodnutí Ústavního
soudu České republiky v usnesení dne 23. června 1995, sp. zn. II. ÚS 86/95,
svazek 3, č. 15, nález Ústavního soudu ze dne 1. prosince 1998, sp. zn. I. ÚS
41/98, svazek 12, č. 147, nález Ústavního soudu ze dne 10. listopadu 1998, sp.
zn. I. ÚS 229/98, svazek 12, č. 138, či usnesení ze dne 25. listopadu 1993,
sp. zn. II. ÚS 75/93, svazek 2, č. 3, všechna publikovaná ve Sbírce nálezů a
usnesení Ústavního soudu České republiky).
Z uvedeného je zřejmé, že právní vztah založený rozhodnutím kraje ve smyslu §
19 zákona č. 111/1994 Sb., o závazku veřejné služby, je vztahem subordinačním,
v němž jeho subjekty nemají rovné postavení; správní orgán autoritativním
rozhodnutím jednostranně ukládá a může vymáhat povinnosti dopravce při
zajištění závazku veřejné služby.
Dovolací soud neshledal důvodu nevztáhnout závěry citovaných rozhodnutí
zvláštního senátu a Nejvyššího soudu i na projednávanou věc, v níž jde právě o
spor ze smlouvy při provozování osobní veřejné linkové dopravy dle závazku
veřejné služby, uzavírané mezi krajem a dopravcem za účelem zajištění dopravní
obslužnosti územního obvodu kraje. I v posuzovaném případě je příslušným vydat
rozhodnutí ve věci sporu ze smlouvy o závazku veřejné služby správní orgán,
neboť smlouva o závazku veřejné služby podle § 19 zákona o silniční dopravě je
veřejnoprávní smlouvou – dvoustranným právním úkonem, jenž ve smyslu § 159
odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu, zakládá práva a povinnosti v
oblasti veřejného práva, a je zároveň smlouvou subordinační podle § 161
správního řádu, jak bylo již výše uvedeno.
V posuzovaném případě tedy nejde o spor vyplývající z občanskoprávního vztahu
účastníků. Pravomoc soudu rozhodovat ve věcech závazků veřejné služby podle
citovaného ustanovení nevyplývá z § 7 odst. 1 o. s. ř. a není založena ani
zákonem ve smyslu § 7 odst. 3 o. s. ř.
Lze tedy uzavřít, že odvolací soud (stejně jako před ním soud prvního stupně)
rozhodl o věci, která nenáleží do pravomoci soudů. Tím je řízení zatíženo
zmatečností uvedenou v § 229 odst. 1 písm. a) o. s. ř., pro kterou nemůže
napadené rozhodnutí obstát. Dovolací soud proto zrušil rozhodnutí soudů obou
stupňů a současně rozhodl o zastavení řízení a postoupení věci.
Nejvyšší soud s ohledem na již uvedený judikát Nejvyššího správního soudu sp.
zn Konf 31/2007, podle něhož spory ze smluv o závazku veřejné služby ve veřejné
linkové dopravě podle § 19 zák. č. 111/1994, o silniční dopravě, přísluší
rozhodovat správnímu orgánu podle § 169 odst. 1 písm. d) zák. č. 500/2004 Sb.,
správní řád, tj. správnímu orgánu nadřízenému správnímu orgánu, který je
stranou veřejnoprávní smlouvy a dále s ohledem na rozsudek Nejvyššího správního
soudu sp. zn. Komp. 1/2007-54 ze dne 31. 12. 2007, podle něhož je Ministerstvo
vnitra nadřízeným správním orgánem Kraje v řízení vedeném v samostatné
působnosti, a to bez ohledu na věcnou povahu, nestanoví-li zvláštní zákon
jinak, dospěl k závěru, že ve věci uzavírání smluv o závazku veřejné služby v
daném případě, neboť zvláštní zákon nestanoví něco jiného, je příslušné k
rozhodnutí Ministerstvo vnitra a jemu se věc postupuje.
O nákladech řízení před soudem prvního stupně, nákladech odvolacího řízení a
nákladech dovolacího řízení bylo rozhodnuto podle § 243d odst. 1, § 224 odst.
1, § 151 odst. 1 a § 146 odst. 1 písm. c) o. s. ř.
Proti tomuto rozhodnutí není opravný prostředek přípustný.
V Brně 10. prosince 2010
JUDr. Kateřina H o r n o ch o v á
předsedkyně senátu