25 Cdo 1851/2002
ČESKÁ REPUBLIKA
ROZSUDEK
JMÉNEM REPUBLIKY
Nejvyšší soud České republiky rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Petra
Vojtka a soudkyň JUDr. Marty Škárové a JUDr. Olgy Puškinové v právní věci
žalobce J. B., zastoupeného advokátkou, proti žalované České republice -
Ministerstvu pro místní rozvoj, se sídlem v Praze 1, Staroměstské nám. 6, o
35.409.203,51 Kč, vedené u Obvodního soudu pro Prahu 1 pod sp. zn. 30 C 255/98,
o dovolání žalované proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 23. května
2002, č. j. 20 Co 118/2002-241, takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 23. května 2002, č. j. 20 Co
118/2002-241, a rozsudek Obvodního soudu pro Prahu 1 ze dne 13. srpna 2001, č.
j. 30 C 255/98-182, se zrušují a věc se vrací Obvodnímu soudu pro Prahu 1 k
dalšímu řízení.
Žalobce se domáhal zaplacení částky 35.409.203,51 Kč na náhradě škody způsobené
nesprávným úředním postupem Magistrátu města P., odboru stavebního úřadu (dále
též jen „stavební úřad“), který mu vydal rozhodnutí o umístění stavby, stavební
povolení a povolení k předčasnému užívání stavby skladu drogerie se sociální
částí. Stavbu však neprojednal s Obvodním báňským úřadem v P., ačkoliv tak
podle zákona učinit měl, neboť stavební pozemek se nachází v bezprostřední
blízkosti areálu S. a. s., kde se mimo jiné vyrábějí a skladují výbušniny, a
vzhledem k tomu, že teprve po zahájení kolaudačního řízení vyšlo najevo, že
nebyla dodržena bezpečná vzdálenost stavby od tohoto areálu, bylo rozhodnuto,
že se kolaudační řízení nevydává. Žalobce tak přišel o možnost užívat objekt
postavený v souladu se stavebním povolením a vznikla mu tím škoda, která
sestává z částek I. 14.763.000,- Kč a 659.000,- Kč představujících rozdíl
hodnoty podniku od 30. 6. 1996 do 31. 12. 1998, II. 7.667.716,12 Kč ušlého
zisku od 1. 1. 1997 do 23. 6. 1999, III. 3.198.985,09 Kč na úroku z
nedoplaceného úvěru A. a. s. P. za roky 1997 a 1998, IV. 3.869.027,- Kč a
1.777.491,- Kč představujících snížení hodnoty ochranné známky, V. 17 % ročních
úroků z prodlení věřitelům z nesplacených závazků z částek podrobně
specifikovaných v doplňku žaloby, VI. 80.602,- Kč na soudních poplatcích a
nákladech právního zastoupení, které je žalobce povinen zaplatit svým věřitelům
podle vynesených rozsudků, VII. 803.110,10 Kč za ztrátu vzniklou vynuceným
výprodejem zboží, VIII. 718.375,- Kč za ztrátu nároku na příspěvek od Č. z.
banky z investičního úvěru, IX. 968.085,- Kč ušlého zisku z nájmu části
vybudovaného objektu, X. 713.624,- Kč, 115.490,20 Kč a 74.698,- Kč na sankcích
a úrocích z nedoplatků závazků vůči Finančnímu úřadu, Okresní správě sociálního
zabezpečení a zdravotní pojišťovně s tím, že náklady na cestovné,
telekomunikační poplatky, kolky a administrativní náklady, právní zastoupení a
znalecké posudky budou vyčísleny v závěrečném návrhu.
Obvodní soud pro Prahu 1 mezitímním rozsudkem ze dne 13. 8. 2001, č. j. 30 C
255/98-182, rozhodl, že žalobcem uplatněný nárok proti žalované je co do
základu důvodný s tím, že o výši nároku a o nákladech řízení bude rozhodnuto v
konečném rozsudku. Vyšel ze zjištění, že žalobce postavil na pozemku p. č. 236/6 v k. ú. S. sklad drogerie se sociální částí v souladu s rozhodnutím o
umístění stavby, vydaným stavebním úřadem Magistrátu města P. dne 10. 1. 1995,
které nabylo právní moci dne 14. 2. 1995, a se stavebním povolením téhož úřadu
ze dne 4. 7. 1995, které nabylo právní moci dne 24. 7. 1995. Rozhodnutím ze dne
22. 3. 1996 povolil stavební úřad předčasné užívání stavby do 30. 6. 1996,
avšak rozhodnutím ze dne 11. 3. 1997, potvrzeným rozhodnutím Okresního úřadu v
P. ze dne 27. 6. 1997, zamítl návrh žalobce na vydání kolaudačního rozhodnutí
(předešlé zamítavé rozhodnutí o kolaudaci ze dne 9. 12. 1996 bylo rozhodnutím
okresního úřadu ze dne 25. 2. 1997 zrušeno) s odůvodněním, že nebyla dodržena
bezpečná vzdálenost novostavby od objektů skladů výbušnin a objektu pro výrobu
výbušnin v sousedním areálu S. a. s. ve smyslu vyhlášek Českého báňského úřadu
č. 102/1994 Sb. a č. 99/1995 Sb. Tuto skutečnost sdělil stavebnímu úřadu dne 1. 7. 1996 (den před místním šetřením za účelem kolaudace) Obvodní báňský úřad v
P., který o předchozím řízení nebyl jako dotčený orgán státní správy
informován. Český báňský úřad svým rozhodnutím ze dne 21. 11. 1996 výjimku z
nedodržení bezpečné vzdálenosti stavby skladu k areálu S. a. s. nepovolil a
kolaudační rozhodnutí, jímž stavební úřad dne 8. 10. 1997 bez návrhu povolil
užívání stavby, bylo k odvolání žalobce rozhodnutím Okresního úřadu v P. ze dne
16. 1. 1998 zrušeno. Celkovým výsledkem celého stavebního řízení tedy je, že
vydaná pravomocná rozhodnutí o umístění stavby a stavební povolení nebyla
zrušena, zatímco kolaudační rozhodnutí vydáno vůbec nebylo a stavba nesmí být
užívána [řízení o přezkoumání rozhodnutí o umístění stavby ze dne 10. 1. 1995
mimo odvolací řízení z podnětu Obvodního báňského úřadu Okresní úřad v P. rozhodnutím ze dne 17. 2. 1998 zastavil pro uplynutí tříleté lhůty podle § 68
odst. 1 zákona č. 71/1967 Sb., o správním řízení (správní řád), a rozhodnutí ze
dne 2. 6. 1997, jímž Okresní úřad v P. zrušil stavební povolení ze dne 22. 6. 1995, bylo zrušeno rozhodnutím Ministerstva pro místní rozvoj ČR ze dne 11. 9. 1997; Okresní úřad v P. následně rozhodnutím ze dne 8. 6. 1998 zastavil řízení
o přezkoumání stavebního povolení mimo odvolací řízení, jeho rozhodnutí
potvrdilo ministerstvo dne 21. 7. 1998 a řízení o přezkoumání zákonnosti
rozhodnutí ministerstva zastavil Vrchní soud v Praze usnesením ze dne 21. 12. 1998; obě tato rozhodnutí byla však nálezem Ústavního soudu ze dne 7. 2. 2001,
sp. zn. II. ÚS 158/99, zrušena spolu s rozhodnutím Okresního úřadu v P. ze dne
8. 6. 1998]. Ze znaleckého posudku Ing. J. Ch., soudního znalce z oboru
výbušniny a pyrotechnika, se podává, že objekt velkoobchodu drogerie se nachází
v 1. a 2. bezpečnostním pásmu od skladů a výrobny výbušnin S. a. s., ačkoliv
podle vyhlášky č. 99/1995 Sb.
může být umístěn nejvýše ve 3. bezpečnostním
pásmu. Rovněž ustanovení § 44 vyhlášky č. 85/1976 Sb., účinné do 1. 7. 1998,
zakazovalo kolaudaci staveb, jež ohrožují zdraví a bezpečnost osob. Důvodem
nevydání kolaudačního rozhodnutí bylo též zásadně negativní stanovisko
dotčeného orgánu státní správy ve smyslu ustanovení § 34, 36, § 37 odst. 2, §
59 odst. 1 a § 61 odst. 1 zákona č. 50/1976 Sb., o územním plánování a
stavebním řádu (stavební zákon). Soud dovodil nesprávný úřední postup
stavebního úřadu podle § 18 zákona č. 58/1969 Sb., o odpovědnosti za škodu
způsobenou rozhodnutím orgánu státu nebo jeho nesprávným úředním postupem (dále
též jen “zákon”), spočívající v tom, že příslušní zaměstnanci stavebního úřadu
si před vydáním územního rozhodnutí o umístění stavby nevyžádali stanovisko
báňského úřadu, a to bez ohledu na posouzení otázky, zda tento orgán měl být
orgánem na řízení zúčastněným. Přitom stavební úřad tento orgán přibral do
kolaudačního řízení a jako dotčený orgán státní správy jej ve svých pozdějších
rozhodnutích označoval. Vzhledem k situování zamýšlené stavby v blízkosti
areálu S. a. s., o níž je všeobecně známo, že již od 20. let minulého století
vyrábí a zpracovává výbušniny a její předmět činnosti je obecně nebezpečný, lze
v postupu stavebního úřadu, který se tímto aspektem v průběhu celého územního a
stavebního řízení vůbec nezabýval, spatřovat hrubou nedbalost, která mohla vést
k ohrožení majetku a života žalobce a dalších osob, jenž by se ve stavbě
zdržovaly. Toto konkrétní opomenutí vyústilo v celou řadu vydávaných a posléze
zrušovaných rozhodnutí, jejímž konečným výsledkem je, že žalobce dle
pravomocných rozhodnutí vystavěl v dobré víře budovu, kterou nyní nemůže
užívat, a to jednak z důvodu objektivního (stavba není zkolaudována), jednak ze
subjektivních důvodů, neboť po žalobci nelze spravedlivě žádat, aby usiloval o
kladné kolaudační rozhodnutí za situace, kdy (přes přijatá
technicko-organizační opatření) je stavba ohrožena. Škoda v příčinné
souvislosti s nesprávným úředním postupem začala žalobci vznikat od okamžiku,
kdy vyčkal na kladné územní rozhodnutí o umístění stavby, koupil si od
původního vlastníka stavební parcelu a po kladném rozhodnutí o povolení stavby
začal své podnikatelské záměry realizovat (uzavíral úvěrové, obchodní a
pracovní smlouvy). Žalobci nelze přičítat odpovědnost za nečinnost stavebního
úřadu, neboť neměl žádnou právní povinnost sám zjišťovat, zda by stavba mohla
stát v zakázaném bezpečnostním pásmu.
K odvolání žalované Městský soud v Praze rozsudkem ze dne 23. 5. 2002, č. j. 20
Co 118/2002-241, rozsudek soudu prvního stupně potvrdil. Odvolací soud vyšel ze
skutkových zjištění soudu prvního stupně a ztotožnil se i s jeho právními
závěry, především s tím, že se stavební úřad města P. v průběhu správního
řízení dopustil nesprávného úředního postupu ve smyslu § 18 zákona č. 58/1969
Sb. a že v příčinné souvislosti s ním vznikla žalobci škoda. Nesprávný úřední
postup spočíval v tom, že stavební úřad neinformoval o řízení Obvodní báňský
úřad v P. jako dotčený orgán státní správy ve smyslu § 36 odst. 1 a § 61 odst. 1 stavebního zákona (postavení obvodního báňského úřadu jako dotčeného orgánu
státní správy vyplývá z § 2 odst. 2 vyhl. č. 120/1993 Sb. a ze samotného § 126
odst. 1 stavebního zákona ve spojení s vyhláškou č. 102/1994 Sb., neboť tento
úřad je příslušný i k dozoru nad bezpečností práce z hlediska právních
předpisů, upravujících výrobu výbušnin) a nezabýval se včas (před vstupem
báňského úřadu do řízení) otázkou bezpečnosti stavby z hlediska jejího
umístění, ač bylo ve smyslu § 62 odst. 1 stavebního zákona jeho povinností mj. zkoumat, zda dokumentace stavby splňuje požadavky, týkající se veřejných zájmů,
mezi nimi též ochrany zdraví a života. Nedůslednost stavebního úřadu je přitom
konstatována i v rozhodnutích Okresního úřadu v P. jako nadřízeného orgánu ze
dne 2. 6. 1997 a 8. 6. 1998. Podle odvolacího soudu stavební úřad zanedbal svou
povinnost spolehlivě zjistit skutkový stav věci, vyplývající z ustanovení § 3
odst. 4 správního řádu, ponechal zcela stranou závažnou okolnost, že stavba má
být umístěna v blízkosti nebezpečného provozu a neinformoval o probíhajícím
řízení orgán, příslušný k posouzení její bezpečnosti z hlediska vyhlášky č. 102/1994 Sb. a vyhlášky č. 99/1995 Sb. Okolnost, že opomněl do okruhu dotčených
orgánů státní správy zahrnout příslušný báňský úřad a neopatřil si včas
dostatečné informace o bezpečnosti stavby z hlediska předpisů o výrobě
výbušnin, pak vedla k tomu, že stavba, postavená žalobcem na podkladě vydaných
pravomocných rozhodnutí, nemohla být pro neodstranitelnou překážku ve smyslu §
44 vyhlášky č. 85/1976 Sb. kolaudována. Důsledky nečinnosti správního orgánu
nelze přenášet na žalobce, který sice mohl, stejně tak jako stavební úřad,
obecně vědět o existenci bezpečnostních pásem, avšak nelze na něm spravedlivě
požadovat, aby se podrobně orientoval v právních předpisech, upravujících
problematiku výbušnin a s ní související otázky. Odvolací soud v obecné rovině
přisvědčil odkazu žalované na rozhodnutí Nejvyššího soudu ČR „Rc 5/2000“, avšak
v daném konkrétním případě odmítl, že by žalobce mohl být vyloučen z uspokojení
nároku na náhradu škody podle zákona č. 58/1969 Sb. jenom z toho důvodu, že v
řízení o přezkoumání pravomocných správních rozhodnutí mimo odvolací řízení
nedošlo přes zjištěné pochybení stavebního úřadu, pro formálně procesní
překážku vyplývající ze správního řádu, k jejich zrušení a v konečném důsledku
k odepření spravedlnosti v rozporu s čl. 36 odst. 3 usnesení předsednictva ČNR
č.
2/1993 Sb., o vyhlášení Listiny základních práv a svobod jako součásti
ústavního pořádku České republiky, ve znění pozdějších předpisů (dále též jen
„Listina“). Nebyla-li uvedená rozhodnutí jako nezákonná zrušena, jsou platnými
akty správního orgánu, podle nichž žalobce správně postupoval, a soud se nemůže
v tomto řízení zabývat jejich souladem se zákonem; tato skutečnost však nic
nemění na tom, že se stavební úřad v řízení vedeném o umístění a povolení
stavby skladu dopustil pochybení, které lze označit za nesprávný úřední postup
a jehož důsledkem je mj. nemožnost kolaudace a užívání stavby, provedené
žalobcem v dobré víře v souladu s pravomocnými rozhodnutími, čímž mu v příčinné
souvislosti s tímto pochybením vznikla škoda.
Proti rozsudku odvolacího soudu podala žalovaná dovolání, jehož přípustnost
dovozuje z ustanovení § 237 odst. 1 písm. c) o.s.ř. a které odůvodňuje podle
ustanovení § 241a odst. 2 písm. b) o.s.ř. Namítá, že odvolací soud ve svém
rozhodnutí řeší právní otázku rozdílně, než jak ji řeší Nejvyšší soud ČR v „Rc
5/2000“, podle nějž shromažďuje-li orgán státu podklady pro rozhodnutí, hodnotí
zjištěné skutečnosti, právně je posuzuje apod., jde o činnosti přímo směřující
k vydání rozhodnutí; případné nesprávnosti či vady tohoto postupu se pak
projeví právě v obsahu rozhodnutí a mohou být posuzovány jedině z hlediska
odpovědnosti státu podle § 1 – 17 zákona č. 58/1969 Sb. a nelze jako nesprávný
úřední postup uplatňovat pochybení a nedostatky, spočívající v tom, že v řízení
předcházejícím rozhodnutí si státní orgán neopatřil dostatek skutkových
podkladů pro rozhodnutí, jestliže měly za následek vydání nesprávného
rozhodnutí. Vyžádání si stanoviska dotčeného orgánu státní správy je právě
případem činnosti přímo směřující k vydání rozhodnutí; v daném případě je
nepochybné, že v důsledku toho, že si stavební úřad nevyžádal stanovisko
Obvodního báňského úřadu (pakliže ovšem tak byl vůbec povinen učinit),
nedozvěděl se o jeho prvotním nesouhlasu se stavbou a vydal vyhovující
rozhodnutí o umístění stavby a povolení stavby, ač tak neměl učinit. Pokud
odvolací soud konstatoval, že pochybení stavebního úřadu je třeba považovat za
nesprávný úřední postup, neboť v opačném případě by nárok žalobce musel být
zamítnut pro formálně – procesní překážku vyplývající z ustanovení § 68
správního řádu, podle dovolatelky aplikace takové lhůty nevede k odepření
spravedlnosti, ale jde o lhůtu zákonem stanovenou za účelem ochrany stability
právních vztahů. Dosud nebyl splněn základní předpoklad pro uplatnění nároku na
náhradu škody způsobené nezákonným rozhodnutím, tj. zrušení předmětných
rozhodnutí, jak předpokládal § 4 odst. 1 zák. č. 58/1969 Sb., neboť všechna
vydaná rozhodnutí, jimiž měla žalobci vzniknout škoda, jsou dosud pravomocná. Podle dovolatelky dále napadené rozhodnutí řeší otázku, která v rozhodování
dovolacího soudu prozatím nebyla řešena. Tvrdí, že odvolací soud i soud prvního
stupně nesprávně vyložily § 126 odst. 1 stavebního zákona, upravující
problematiku tzv. dotčeného orgánu státní správy; jejich výklad odpovídá
současnému znění, nikoliv znění účinnému v rozhodné době (tj. ke dni zahájení
předmětných správních řízení). Obvodní báňský úřad však v daném případě, s
ohledem na jednoznačný taxativní výčet § 126 stavebního zákona, nebyl dotčeným
orgánem státní správy, neboť v jeho působnosti jsou pouze úkony spojené přímo s
organizacemi vyrábějícími nebo používajícími výbušniny, nikoliv však otázky
stavebního řízení týkajícího se výstavby drogerie se sociální částí. Působnost
obvodního báňského úřadu je upravena v § 41 odst. 1, 2 zákona č. 61/1998 Sb.; z
uvedeného výčtu vyplývá, že obvodní báňské úřady v žádném případě nepůsobí v
oblasti řízení o povolování staveb jiných než skladů výbušnin [§ 41 odst. 2
písm. j)]. Stavební úřad v daném případě vycházel z toho, že S., a.
s., jakožto
subjekt nejinformovanější o rizicích výroby, v řízeních o umístění a povolení
stavby velkoskladu drogerie s touto stavbou výslovně souhlasila. Žalobce pak
byl v minulosti zaměstnancem S., a. s., měl naprosto přesné informace o
bezpečnostních pásmech a na jejich existenci vědomě stavební úřad neupozornil,
naopak se aktivně domáhal vydání stavebního povolení, čímž se na vzniku škody
přinejmenším významnou mírou podílel, když porušil ustanovení § 7 vyhlášky č. 85/1976 Sb. (povinnost stavebníka uvést všechny rozhodné skutečnosti). Dovolatelka dále namítá, že odvolací soud řešil v rozporu s hmotným právem též
právní otázku příčinné souvislosti, s níž se soudy obou stupňů dostatečně
nevypořádaly, a poukazuje na to, že poté, co Obvodní báňský úřad v P. později
vyslovil souhlas se stavbou velkoskladu drogerie, byly dodatečně splněny
podmínky pro vydání rozhodnutí o umístění stavby a povolení stavby. Jestliže za
této situace žalobce odmítl znovu požádat o kolaudaci stavby, není vznik škody
v příčinné souvislosti s vytýkaným pochybením stavebního úřadu. Dovolatelka
navrhla, aby dovolací soud rozsudek odvolacího soudu zrušil spolu s rozsudkem
soudu prvního stupně a vrátil věc soudu prvního stupně k dalšímu řízení.
Žalobce ve svém vyjádření navrhl, aby dovolání bylo zamítnuto. Odkazuje na svá
předchozí podání s tím, že žalovaná opomíjí základní povinnosti uložené
správnímu orgánu zákonem, mj. povinnost spolehlivě zjistit skutečný stav věci,
svědomitě a spolehlivě se zabývat každou věcí, která je předmětem řízení a
zkoumat, zda předložená dokumentace splňuje požadavky, týkající se veřejných
zájmů, ochrany zdraví a života (§ 3 odst. 4 a 3 správního řádu, § 62 odst. 1
stavebního zákona). Odvolací soud v odůvodnění připouští argumentaci žalované
rozhodnutím Nejvyššího soudu „Rc 5/2000“, avšak pouze v obecné rovině;
upozorňuje na zvláštnost případu a nutnost výkladu právních norem tak, aby
nedocházelo z formálně – procesních důvodů k odepření spravedlnosti pro občana
v rozporu s čl. 36 odst. 3 Listiny, který zaručuje právo každého na náhradu
škody způsobené mu nezákonným rozhodnutím soudu, jiného státního orgánu či
orgánu veřejné správy nebo nesprávným úředním postupem. Odvolací soud správně
poukazuje na nutnost interpretace právní normy, která byla zákonodárcem
vytvořena k ochraně a zajištění ústavního práva, práva občana na přiměřenou
náhradu škody způsobené mu výkonem státní moci (čl. 36 Listiny) překročením
nebo porušením ústavou dané povinnosti vykonávat státní moc způsobem, který
stanoví zákon (čl. 2 odst. 3 zákona č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky).
Žalobce se ztotožňuje se závěry soudů obou stupňů, že se stavební úřad v řízení
o umístění stavby a v řízení o povolení stavby dopustil pochybení, které lze
označit za nesprávný úřední postup, zejména nečinnost správního orgánu, který
neinformoval o řízeních Obvodní báňský úřad v P., jako dotčený orgán státní
správy, a včas se nezabýval otázkou bezpečnosti stavby z hlediska jejího
umístění, ač bylo povinností stavebního úřadu mj. zkoumat, zda dokumentace
stavby splňuje požadavky, týkající se veřejných zájmů, tzn. i ochrany zdraví a
života. Důsledkem nesprávného úředního postupu je mj. nemožnost kolaudace a
užívání stavby, provedené žalobcem v dobré víře v souladu s pravomocným
rozhodnutím o umístění stavby a pravomocným rozhodnutím o povolení stavby, čímž
mu v příčinné souvislost s tímto pochybením vznikla škoda a stavba nemůže být
pro neodstranitelnou překážku zkolaudována. Podstatné podle žalobce je to, že
stavební úřad vydal rozhodnutí o stavebním povolení a poté, nikoliv z důvodů
ležících na straně stavebníka, nevydal kolaudační rozhodnutí, což samo o sobě
zakládá odpovědnost státního orgánu za škodu způsobenou nemožností užívat
stavbu k účelu, ke kterému byla v dobré víře vybudována. Žalobce navrhl, aby
dovolací soud dovolání žalované odmítl jako nepřípustné, popřípadě zamítl.
Nejvyšší soud České republiky jako soud dovolací (§ 10a o.s.ř.) po zjištění, že
dovolání, které bylo proti pravomocnému rozsudku odvolacího soudu podáno
oprávněnou osobou (účastníkem řízení) ve lhůtě uvedené v ustanovení § 240 odst.
1 o.s.ř., a po přezkoumání věci podle § 243a odst. 1 věty první o.s.ř. ve znění
účinném od 1. 1. 2001 se nejprve zabýval přípustností dovolání.
Dovoláním lze napadnout pravomocná rozhodnutí odvolacího soudu, pokud to zákon
připouští (§ 236 odst. 1 o.s.ř.).
Podle § 237 odst. 1 o.s.ř. je dovolání přípustné proti rozsudku odvolacího
soudu a proti usnesení odvolacího soudu, jimiž bylo změněno rozhodnutí soudu
prvního stupně ve věci samé [písm. a)], jimiž bylo potvrzeno rozhodnutí soudu
prvního stupně, kterým soud prvního stupně rozhodl ve věci samé jinak než v
dřívějším rozsudku (usnesení) proto, že byl vázán právním názorem odvolacího
soudu, který dřívější rozhodnutí zrušil [písm. b)], jimiž bylo potvrzeno
rozhodnutí soudu prvního stupně, jestliže dovolání není přípustné podle písmena
b) a dovolací soud dospěje k závěru, že napadené rozhodnutí má ve věci samé po
právní stránce zásadní význam [písm. c)]. Podle odstavce 3 tohoto ustanovení
rozhodnutí odvolacího soudu má po právní stránce zásadní význam zejména tehdy,
řeší-li právní otázku, která v rozhodování dovolacího soudu dosud nebyla
vyřešena nebo která je odvolacími soudy nebo dovolacím soudem rozhodována
rozdílně, nebo řeší-li právní otázku v rozporu s hmotným právem.
Dovolání může být podle tohoto ustanovení přípustné jen tehdy, jde-li o řešení
právních otázek (jiné otázky, zejména posouzení správnosti nebo úplnosti
skutkových zjištění, přípustnost dovolání neumožňují) a jde-li zároveň o právní
otázku zásadního významu. Přípustnost dovolání není založena již tím, že
dovolatel tvrdí, že napadené rozhodnutí odvolacího soudu má po právní stránce
zásadní význam; přípustnost dovolání nastává tehdy, jestliže dovolací soud
dospěje k závěru, že rozhodnutí odvolacího soudu po právní stránce zásadní
význam skutečně má.
Dovolání proti potvrzujícímu rozsudku odvolacího soudu (nejde o případ, že
rozhodnutí soudu prvního stupně bylo dříve zrušeno) odůvodňuje dovolatelka
zásadním významem právní otázky nesprávného úředního postupu ve stavebním
řízení, který se projevil jak ve vydání územního rozhodnutí a stavebního
povolení, která nebyla pro nezákonnost zrušena, tak v nevydání rozhodnutí o
kolaudaci. Tato otázka dosud nebyla v praxi vyšších soudů řešena a je proto
zřejmé, že z tohoto hlediska má rozsudek odvolacího soudu po právní stránce
zásadní význam a že dovolání podle § 237 odst. 1 písm. c) o.s.ř. je přípustné.
Nesprávné právní posouzení věci, které dovolatelka uplatňuje jako důvod
dovolání [§ 241a odst. 2 písm. b) o.s.ř.], může spočívat v tom, že odvolací
soud věc posoudil podle nesprávného právního předpisu, nebo že správně použitý
právní předpis nesprávně vyložil, případně jej na zjištěný skutkový stav věci
nesprávně aplikoval.
Podle § 36 zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu
veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona
České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský
řád), odpovědnost podle tohoto zákona se vztahuje na škodu způsobenou
rozhodnutími, která byla vydána ode dne účinnosti zákona, a na škodu způsobenou
ode dne účinnosti zákona nesprávným úředním postupem; odpovědnost za škodu
způsobenou rozhodnutími, která byla vydána přede dnem účinnosti zákona, a za
škodu způsobenou přede dnem účinnosti zákona nesprávným úředním postupem se
řídí dosavadními předpisy.
Vzhledem k tomu, že tvrzená škoda způsobená nesprávným úředním postupem měla
vzniknout přede dnem účinnosti citovaného zákona (15. 5. 1998), posuzoval
odvolací soud věc správně podle dosavadního předpisu, tj. podle zákona č.
58/1969 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou rozhodnutím orgánu státu nebo
jeho nesprávným úředním postupem.
Podle § 18 odst. 1 zákona č. 58/1969 Sb. stát odpovídá za škodu způsobenou v
rámci plnění úkolů státních orgánů a orgánů společenské organizace uvedených v
§ 1 odst. 1 nesprávným úředním postupem těch, kteří tyto úkoly plní. Podle § 18
odst. 2 zákona odpovědnosti podle odstavce 1 se nelze zprostit.
Zákon rozlišuje dvě základní formy objektivní odpovědnosti státu za
škodu způsobenou v souvislosti s výkonem státní moci státními a jinými
pověřenými orgány. Prvotní podmínkou odpovědnosti za škodu způsobenou
nezákonným rozhodnutím podle § 1 - 17 zákona (specifickou součástí je
odpovědnost za škodu způsobenou nezákonným rozhodnutím o vazbě nebo trestu) je
existence rozhodnutí, jímž v konkrétní věci státní orgán aplikuje obecné
pravidlo právní normy na jím posuzovaný případ a rozhoduje tak o oprávněních a
povinnostech individuálních subjektů. Nevyhnutelnou podmínkou odpovědnosti
státu přitom je, aby pravomocné nebo bez ohledu na právní moc vykonatelné
rozhodnutí bylo jako nezákonné zrušeno či změněno (§ 4 odst. 1 věty první
zákona). V posuzovaném případě bylo zjištěno, že k okamžiku rozhodnutí
odvolacího soudu předmětná rozhodnutí stavebního úřadu o umístění stavby a o
povolení stavby nebyla zrušena či změněna. Nutno ovšem podotknout, že žalobce
se náhrady škody domáhá nikoliv s poukazem na nezákonnost těchto rozhodnutí,
jejichž vydáním mu ostatně sama o sobě škoda nevznikla, nýbrž že vznik škody
odvozuje od okolnosti, že mu stavební úřad nevydal kolaudační rozhodnutí ke
stavbě, kterou realizoval v souladu se stavebním povolením, a že tedy příčinou
škody má být nesprávný úřední postup stavebního úřadu.
S nesprávným úředním postupem se spojuje druhá forma objektivní
odpovědnosti státu (§ 18 - 19) a ačkoliv tento pojem není v zákoně definován,
vychází právní teorie i soudní praxe z toho, že jde o porušení pravidel
předepsaných právními normami pro počínání státního orgánu při jeho činnosti, a
to i při takových úkonech, které jsou prováděny v rámci činnosti rozhodovací,
avšak neodrazí se bezprostředně v obsahu vydaného rozhodnutí. Z tohoto hlediska
za nesprávný postup, vedoucí k odpovědnosti státu, je vedle nevydání či
opožděného vydání rozhodnutí (mělo-li být v souladu s uvedenými pravidly
správně vydáno či vydáno ve stanovené lhůtě), případně jiné nečinnosti státního
orgánu, třeba považovat zejména jiné vady ve způsobu vedení řízení, to vše
samozřejmě za předpokladu, že poškozenému vznikla škoda (majetková újma
vyjádřitelná v penězích), která je v příčinné souvislosti s uvedeným postupem,
tedy je-li nesprávný postup orgánu státu se vznikem škody ve vztahu příčiny a
následku.
Dovolatelce je třeba přisvědčit v tom, že zvažuje-li orgán státu naplnění
podmínek pro vydání rozhodnutí, za tím účelem shromažďuje podklady (důkazy) pro
rozhodnutí, hodnotí zjištěné skutečnosti, právně je posuzuje apod., jde o
činnosti přímo směřující k vydání rozhodnutí; případné nesprávnosti či vady při
zjišťování podkladů a při jejich posuzování se pak projeví právě v obsahu
rozhodnutí a z hlediska odpovědnosti státu mohou být zvažovány jedině podle § 1
- 17 zákona (srov. též rozsudek Nejvyššího soudu ČR ze dne 29. 6. 1999, sp. zn.
2 Cdon 129/97, publikovaný v časopise Soudní judikatura 1/2000, pod č. 5, který
dovolatelka nepřesně označuje “Rc 5/2000“, příp. rozsudek téhož soudu ze dne
31. 1. 2002, sp. zn. 25 Cdo 430/2000, publikovaný v Souboru rozhodnutí
Nejvyššího soudu, Sv. 14, pod C 1000).
I v dané věci opatřování podkladů včetně posouzení, zda je splněna bezpečná
vzdálenost stavby od objektů pro výrobu a skladování výbušnin podle příslušných
předpisů (resp. opomenutí zabývat se touto otázkou), představovalo postup
stavebního úřadu směřující přímo k vydání rozhodnutí o umístění stavby a o
stavebním povolení. V této souvislosti však nelze přehlédnout, že územní
plánování je koncepční činností směřující k soustavnému a komplexnímu řešení,
jak bude území funkčně využito (srov. ustanovení § 1 odst. 1 stavebního
zákona), a smyslem řízení o povolení stavby je dohled nad kvalitou stavební
činnosti prostřednictvím stanovení závazných podmínek pro provedení a užívání
stavby (srov. § 66 stavebního zákona). V kolaudačním řízení pak stavební úřad
zkoumá zejména soulad provedení stavby s požadavky vyplývajícími z podmínek
stanovených v územním rozhodnutí a ve stavebním povolení a rovněž dopady
skutečného provedení stavby na veřejné zájmy (srov. ustanovení § 81 odst. 1
stavebního zákona). Z toho je zřejmé, že rozhodnutí o kolaudaci završuje
rozhodovací proces ve stavebním řízení a má především garantovat, aby
realizovaná stavba byla provedena v souladu s podmínkami vymezenými v
předchozích stádiích řízení.
V posuzovaném případě odvolací soud vyšel ze zjištění [vzhledem k přípustnosti
dovolání založené podle ustanovení § 237 odst. 1 písm. c) o.s.ř. nepodléhá
správnost skutkových zjištění dovolacímu přezkumu], že stavební úřad bez ohledu
na požadavky bezpečnosti stavby z hlediska její vzdálenosti od objektů pro
výrobu a skladování výbušnin podle právních předpisů o výrobě výbušnin rozhodl
o umístění stavby a povolil stavbu v blízkosti areálu, kde se výbušniny
vyrábějí a skladují, tedy v bezpečnostním pásmu, které užívání stavby vylučuje.
Návrh na kolaudaci stavby, která byla postavena v souladu s takovým stavebním
povolením, pak zamítl právě pro nesplnění bezpečnostních podmínek pro umístění
stavby v odpovídající vzdálenosti od uvedeného objektu.
Z uvedeného vyplývá, že postup stavebního úřadu nebyl v souladu se smyslem a
účelem stavebního řízení. To, že při objektivně nezměněných poměrech v místě
stavby považoval stavební úřad pro účely vydání územního rozhodnutí a
stavebního povolení bezpečnostní podmínky za splněné (vzdálenost stavby od
předmětného objektu za vyhovující), resp. žádné požadavky v tomto směru ve
stavebním povolení neformuloval, zatímco v řízení o kolaudaci stavby podmiňoval
splněním těchto bezpečnostních podmínek vydání kolaudačního rozhodnutí, je
nesprávným úředním postupem ve smyslu ustanovení § 18 zákona. Z hlediska řešení
této právní otázky odvolacím soudem tedy není dovolací důvod podle ustanovení §
241a odst. 2 písm. b) o.s.ř. naplněn, a to bez ohledu na správnost závěrů
odvolacího soudu o postavení báňského úřadu ve stavebním řízení.
Dovolatelka dále spatřuje nesprávnost rozhodnutí odvolacího soudu v závěru, že
žalobce vznik škody nespoluzavinil, ačkoliv jako bývalý zaměstnanec továrny na
výbušniny neinformoval stavební úřad o nebezpečí hrozícím v případě výstavby
objektu v blízkosti takového zařízení.
Podle § 441 obč. zák. byla-li škoda způsobena také zaviněním poškozeného, nese
škodu poměrně; byla-li škoda způsobena výlučně jeho zaviněním, nese ji sám.
Uvedené ustanovení se vztahuje na případy, kdy škoda způsobená poškozenému není
v plném rozsahu výsledkem jednání škůdce, nýbrž se na jejím vzniku částečně či
zcela podílelo i jednání samotného poškozeného. Na straně poškozeného musí být
splněny základní podmínky odpovědnosti (§ 420 obč. zák.), a to protiprávní
jednání, vznik škody a příčinná souvislost mezi nimi, přičemž zavinění se
předpokládá; to platí i při spoluzavinění poškozeného v poměru k objektivní
odpovědnosti škůdce, u níž zákon zavinění nevyžaduje. Odpovědnost škůdce je pak
omezena v rozsahu, v němž protiprávní jednání poškozeného bylo v příčinné
souvislosti se vznikem škody, tj. v němž vznikla škoda též následkem
protiprávního úkonu poškozeného.
Odvolací soud správně dovodil, že žalobce v souvislosti s podáním návrhu na
vydání územního rozhodnutí, stavebního povolení či kolaudačního rozhodnutí
neporušil povinnost ukládanou mu právním předpisem. Okolnost, že dříve pracoval
v podniku vyrábějícím výbušniny a mohl mít informace o nebezpečnosti jeho
provozu, které stavebnímu úřadu nesdělil, nepředstavuje porušení právní
povinnosti na straně žalobce. To je patrné obzvláště za situace, kdy je podle
ustanovení § 32 odst. 1 správního řádu ve spojení s ustanovením § 140
stavebního zákona úřední povinností stavebního úřadu zjistit přesně a úplně
skutečný stav věci a za tím účelem si opatřit potřebné podklady pro rozhodnutí,
aniž by byl vázán návrhy účastníků řízení. Tomu odpovídá například i ustanovení
§ 60 odst. 1 stavebního zákona, podle nějž neposkytuje-li předložená žádost o
stavební povolení, zejména dokumentace, dostatečný podklad pro posouzení
navrhované stavby nebo udržovacích prací na ní, nebo nejsou-li v dokumentaci
dodrženy podmínky územního rozhodnutí, vyzve stavební úřad stavebníka, aby
žádost v přiměřené lhůtě doplnil, popřípadě aby ji uvedl do souladu s
podmínkami územního rozhodnutí, a upozorní jej, že jinak stavební řízení
zastaví. Dovolací důvod podle ustanovení § 241a odst. 2 písm. b) o.s.ř. tedy v
tomto směru v otázce spoluzavinění žalobce při vzniku škody rovněž není naplněn.
Přestože z pohledu dovoláním uplatněných námitek týkajících se právního
posouzení otázky nesprávného úředního postupu byl rozsudek odvolacího soudu
shledán správným, musel dovolací soud z úřední povinnosti (§ 242 odst. 3
o.s.ř.) přihlédnout k vadě řízení, která mohla mít za následek nesprávné
rozhodnutí ve věci [§ 241a odst. 2 písm. a) o.s.ř.], i když v dovolání výslovně
uplatněna nebyla.
Soud rozhoduje tzv. mezitímním rozsudkem (§ 152 odst. 2 věta druhá o.s.ř.) o
základu věci, jímž se rozumí posouzení všech otázek, které vyplývají z
uplatněného nároku s výjimkou okolností, které se týkají jen výše nároku,
nikoli jen o dílčí sporné právní otázce, týkající se uplatněného žalobního
návrhu (srov. rozsudek Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 21. 3. 1995, sp.
zn. 11 Co 502/94, publikovaný pod č. 44 ve Sbírce soudních rozhodnutí a
stanovisek, ročník 1996). V řízení o nároku na náhradu škody podle § 18 zákona
proto základ věci zahrnuje posouzení všech podmínek odpovědnosti uvedených v
tomto ustanovení kromě výše škody; mezitímní rozsudek lze tedy vydat tehdy,
je-li vyřešeno, že vznikla škoda (majetková újma), že došlo k nesprávnému
úřednímu postupu a že mezi nesprávným úředním postupem a vznikem konkrétní
majetkové újmy je vztah příčiny a následku (příčinná souvislost). Vydání
mezitímního rozsudku je dále podmíněno tím, že se soud vypořádal i s otázkou
případného spoluzavinění poškozeného (§ 441 obč. zák.) či jiných osob a tím,
zda nárok případně není promlčen (byla-li námitka promlčení vznesena) nebo
nezanikl.
Odvolací soud v dané věci považoval z hlediska odpovědnosti státu podle § 18
zákona za splněnou především podmínku nesprávného úředního postupu a potvrdil
mezitímní rozsudek soudu prvního stupně, aniž však bylo vyřešeno, zda jsou
splněny další předpoklady této odpovědnosti, tj. že žalobci vznikla škoda a že
se tak stalo v příčinné souvislosti s nesprávným úředním postupem orgánu státu.
Jestliže žalobce uplatnil nárok na náhradu škody, sestávající z několika
dílčích položek, jež jsou skutkově samostatnými nároky, je podmínkou pro vydání
mezitímního rozsudku, aby splnění všech předpokladů odpovědnosti státu za škodu
bylo zjištěno ve vztahu ke každému jednotlivému nároku, byť jsou uplatněny v
jednom řízení; v opačném případě nelze o žalobě ani formou mezitímního rozsudku
rozhodnout. Je tedy zřejmé, že odvolací soud potvrdil mezitímní rozsudek soudu
prvního stupně za situace, kdy podmínky pro jeho vydání nebyly dány. Takový
postup vzhledem k ustanovení § 152 odst. 2 o.s.ř. představuje vadu, která mohla
mít vliv na správnost rozhodnutí [§ 241a odst. 2 písm. a) o.s.ř.].
Nejvyšší soud České republiky proto rozsudek odvolacího soudu zrušil (§ 243b
odst. 2 část věty za středníkem o.s.ř.) a vzhledem k tomu, že stejnými vadami,
pro které byl zrušen rozsudek odvolacího soudu, trpí i rozsudek soudu prvního
stupně, zrušil i tento rozsudek a věc vrátil Obvodnímu soudu pro Prahu 1 k
dalšímu řízení (§ 243b odst. 3 věta druhá o.s.ř.); právní názor vyslovený v
tomto rozsudku je závazný.
Dovolací soud nerozhodoval o nákladech dovolacího řízení, neboť posuzoval
důvodnost dovolání proti tzv. mezitímnímu a nikoliv konečnému rozsudku
odvolacího soudu; o všech dosavadních i dalších nákladech řízení proto rozhodne
soud prvního stupně ve svém konečném rozsudku.
Proti tomuto rozsudku není přípustný opravný prostředek.
V Brně dne 30. července 2003
JUDr. Petr Vojtek, v. r.
předseda senátu